Развитие внутреннего финансового контроля в бюджетных учреждениях

Амирханов, Шагабутдин Эфселитдинович

Темы диссертаций по экономике » Финансы, денежное обращение и кредит

Развитие внутреннего финансового контроля в бюджетных учреждениях тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень: кандидата экономических наук
Автор: Амирханов, Шагабутдин Эфселитдинович
Место защиты: Махачкала
Год: 2012
Шифр ВАК РФ: 08.00.10

Развитие внутреннего финансового контроля в бюджетных учреждениях - тема диссертации по экономике, скачайте бесплатно в экономической библиотеке

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Развитие внутреннего финансового контроля в бюджетных учреждениях"

На правах рукописи

005042673

-ЙТ

Амирхапов Шагабутдин Эфселитдипович

РАЗВИТИЕ ВНУТРЕННЕЮ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЯХ

(на примере бюджетных учреждений в сфере высшего профессионального

образования)

Специальность 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит»

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

1 П

I и -.11-1,, 1Ы1

Махачкала-2012

005042673

Работа выполнена на кафедре «Экономический анализ и статистика» Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Дагестанский государственный университет»

Научный руководитель: Гаджиев Назирхап Гаджиевпч, доктор

экономических наук, профессор, зав. кафедрой «Экономический анализ и статистика» ФГБОУ ВПО «Дагестанский государственный университет»

Официальные оппоненты: Алклычев Алклыч Магомедович,

доктор экономических наук, профессор кафедры «Налоги и денежное обращение» ФГБОУ ВПО «Дагестанский государственный университет»

Юсуфов Раюдии Айдакадиевич,

кандидат экономических наук, доцент, начальник Контрольно-финансового управления Президента Республики Дагестан

Ведущая организация. ФГБОУ ВПО «Кабардино-Балкарский

государственный университет им. Х.М. Бербекова»

Защита состоится 23 мая 2012 года в 14:00 часов на заседании диссертационного совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д212.053.01 при ФГБОУ ВПО «Дагестанский государственный университет» по адресу: 367000, г. Махачкала, ул. Батырая 4 «а», ауд.312.

Объявление о защите диссертации и автореферат 20 апреля 2012 г. размещены на официальном сайте ФГБОУ ВПО «Дагестанский государственный университет»: http//www.dgu.ru и направлены для размещения в сети Интернет Министерством образования и науки Российской Федерации по адресу référât vak@mon.gov.ru.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ФГБОУ ВПО «Дагестанский государственный университет».

Автореферат разослан 20 апреля 2012 г.

Отзывы на автореферат, заверенные печатью, просим направлять по адресу: 367000, г. Махачкала, ул. M Гаджиева, 43 «а», ученому секретарю диссертационного совета Д212.053.01.

Ученый секретарь диссертационного совета, д.т.н., профессор

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования.

В контексте формирования рыночных институтов и перехода экономики на шшовационно-орнентированное развитие идут объективные процессы изменения роли государства и его органов, в том числе преобразования финансовой системы, признаваемой важнейшим элементом всего государственного механизма.

Реструктуризация бюджетной сети учреждений, неразрывно связанная с повышением ответственности их руководителей за результативность и эффективность деятельности, ставит задачу внедрения методов финансового менеджмента в бюджетную сферу, важным компонентом которой является контроль, направленный на успешную реализацию финансовой политики государства.

В условиях бюджетной реформы для достижения целей максимально эффективного использования бюджетных средств в соответствии с приоритетами социально-экономической политики страны необходимо создание адекватных механизмов финансового контроля, позволяющих гарантировать эффективность управления финансовыми потоками и государственной собственностью.

В условиях модернизации бюджетного процесса на основе бюджетирования, ориентированного на результат, в отличие от традиционных подходов обозначились новые характеристики: приоритет целевого использования средств в соответствии с целями и результатами; приоритет ведомственной (программной) и укрупненной экономической классификации; контроль (мониторинг) результатов; планирование на основе приоритетов и ожидаемых результатов программ; делегирование управленческих полномочий на уровни эффективного исполнения; внутренний контроль и подотчетность.

В совокупности с вышеуказанным определение наиболее эффективных способов использования ограниченных ресурсов, обеспечение эффективного исполнения принятых решений, ответственность и подотчетность за деятельность и ее результаты влекут смещение внимания финансового контроля на внутренние процессы, происходящие в учреждениях общественного сектора экономики. В этой связи развитие внутреннего финансового контроля в бюджетных учреждениях как основа и фактор совершенствования управления государственными финансами приобретает особую актуальность.

Степень разработанности проблемы.

М.В. Васильевой, А. С. Наринского, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, В.К. Сенчагова, В В. Соловьева, К.И. Таксира, П.Н. Жевтяка. Значительная часть этих исследований посвящена вопросам финансового контроля в условиях централизованной системы управления.

Особое место в системе финансового контроля занимает государственный финансовый контроль. Именно этим объясняется дальнейший акцент на исследование проблем развития и совершенствования системы государственного финансового контроля. Исследованиям данной области посвящены работы В.В. Бурцева, Ю.М. Воронина, Ю.А. Данилевского, И.А. Зуевой, В.Г. Панскова, Б.Г. Преображенского, О.И. Карепиной, C.B. Степашина, С.Н. Рябухина, А.Н. Саунина, П.В. Черноморда, С.О. Шохина, В.И. Шлейникова и др.

Несмотря на проработанность отдельных аспектов диссертационной проблематики, связанных с государственным финансовым контролем, следует отметить, что вопросы совершенствования внутреннего финансового контроля в бюджетных учреждениях затрагивались лишь опосредованно и фрагментарно. Вместе с тем большая часть проблем, касающаяся организации и методики внутреннего финансового контроля в бюджетных учреждениях, путей повышения эффективности контрольной деятельности, влияния рисков в контрольной среде организаций общественного сектора экономики, остро нуждается в исследовании и разрешении.

Целью диссертацпоппой работы является разработка теоретических подходов и практических рекомендаций по развитию внутреннего финансового контроля в бюджетных учреждениях, направленного на создание оптимальных условий для эффективного управления и результативного использования финансовых ресурсов бюджетных учреждений.

Для достижения цели в процессе исследования были поставлены и решены следующие задачи:

- раскрыть содержание и состояние финансового контроля в общественном секторе российской экономики и выявить особенности его осуществления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;

проанализировать влияние реструктуризации сети бюджетных учреждений на систему их внутреннего финансового контроля и на основе обобщения практики финансового контроля дать оценку контрольной деятельности в этой сфере и предложить научно-методические рекомендации по ее совершенствованию;

- на основе процессного подхода выделить и обосновать систему закупок бюджетного учреждения в качестве приоритетного объекта финансового контроля;

- разработать научно-методические подходы к организации аудита эффективности в контексте внутреннего финансового контроля бюджетных учреждений;

-разработать рекомендации по совершенствованию внутреннего финансового контроля закупок и материально-технического обеспечения бюджетных учреждений;

- предложить методические подходы к формированию информационно-аналитического обеспечения системы внутреннего финансового контроля в бюджетных учреждениях.

С учетом сказанного выше, объектом исследования является финансово-хозяйственная деятельность бюджетных учреждений в сфере высшего профессионального образования.

Предмет исследования включает в себя отношения, складывающиеся в процессе осуществления финансового контроля в бюджетных учреждениях в сфере высшего профессионального образования.

Теоретической и методологической основой научной работы служат труды отечественных и зарубежных ученых в области государственного финансового контроля, теории государственных и муниципальных финансов, бюджета, а также разработки специалистов по вопросам организации и стратегии реформирования бюджетного процесса и системы государственных (муниципальных) расходов.

На основе диалектического и системного подходов к предмету исследования изучено развитие финансового контроля бюджетных учреждений в динамике и выявлены существующие взаимосвязи и взаимозависимости.

В исследовании применялись методы абстракции, сравнения, анализа и синтеза, обобщения, группировки, историко-логического и сравнительного анализа, а также экспертной оценки.

Нормативно-правовую базу исследования составили законодательные и нормативные акты Российской Федерации и субъектов Федерации в области финансового контроля, финансов, бюджета, государственных (муниципальных) расходов, финансовой и бюджетной политики, законодательные и нормативные документы по организации и проведению конкурсных закупок товаров и услуг для государственных (муниципальных) 1гужд.

Информационно-эмпирическую основу исследования составили материалы научных конференций по исследуемой проблеме, статистические и фактические материалы, обобщающие опыт осуществления финансового контроля на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, информационные сообщения российских агентств, размещенные на \¥еЬ-сайтах ведущих научно-исследовательских центров и издательств России, а также официальные данные периодической печати.

Соответствие темы диссертации требованиям паспорта специальностей ВАК Мппобрнауки РФ. Диссертационная работа выполнена в рамках Паспорта специальности ВАК 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит, раздел 3 «Финансы хозяйствующих субъектов» п. 3.29 «Система финансового контроля в управлении предприятием: содержание, формы, методы

и инструменты реализации», раздел 2. «Государственные финансы», п.2.5. «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования».

Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке теоретических и методических положений, а также в обосновании практических рекомендаций по развитию и совершенствованию внутреннего финансового контроля в бюджетных учреждениях.

В рамках проведенных исследований получены следующие результаты, обладающие научной новизной и выносимые на защиту:

- выявлены и систематизированы основополагающие факторы развития внутреннего финансового контроля в бюджетных учреждениях в условиях новой результативно-ориентированной парадигмы управления финансами в общественном секторе российской экономики;

- раскрыто влияние процессов преобразования организационно-правовой формы бюджетных учреждений на основные элементы системы внутреннего финансового контроля и установлены организационно-функциональные особенности внутреннего финансового контроля в бюджетных учреждениях;

предложена модель организационно-экономического механизма управления и финансового контроля за расходованием бюджетных средств с позиции процессного подхода к содержанию процесса закупок;

- обоснован авторский подход к организации внутреннего аудита в бюджетных учреждениях, который позволяет выработать риск-ориентированный механизм принятия управленческих решений в области контроля за расходами на основе инте фации аудита эффективности в деятельность субъектов контроля;

предложены структурно-организационные и информационно-методологические решения, обеспечивающие на практике действенность и эффективность системы внутреннего финансового контроля в бюджетных учреждениях.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что разработанные в диссертации положения по развитию внутреннего финансового контроля в бюджетных учреждениях формируют теоретическую и методическую основу для решения важной народнохозяйственной проблемы повышения эффективности использования государственных финансов и реализации их потенциала как одного из факторов роста национальной экономики.

Положения и выводы исследования могут быть применены бюджетными учреждениями для обеспечения результативности использования финансовых ресурсов как бюджетных, так и внебюджетных.

Разработанная автором модель внутреннего аудита закупок бюджетных учреждений открывает в процессе ее реализации перспективу повышения

эффективности финансового контроля, улучшение их материально-технического обеспечения.

Предложения и практические рекомендации по совершенствованию управления закупками в бюджетных учреждениях могут быть использованы в процессе подготовки работников для служб финансово-контрольных органов.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения, выводы и рекомендации, сформулированные в диссертационной работе, докладывались па региональных, международных межвузовских и научных конференциях, а также обсуждались на межрегиональных совещаниях, круглых столах работников органов федерального казначейства в Республике Дагестан, Республике Ингушетия, Ленинградской и Орловской областях, Пермском крае.

Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе ФГБОУ ВПО «Дагестанский государственный университет» при проведении лекционных и практических занятий по курсам «Государственный финансовый контроль», «Финансы бюджетных и автономных учреждений», «Бюджет и бюджетная система РФ». Рекомендации диссертационной работы находят практическое применение при составлении аналитических материалов в Территориальном управлении Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Дагестан, Управлении Федерального казначейства по Республике Дагестан.

Публикации. Основные положения диссертации нашли отражение в 9 научных работах общим объемом 1,8 п л., в том числе 2 статьи в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ.

Объем и структура диссертации обусловлены целью и задачами, поставленными в исследовании. Вся работа изложена на 151 страницах текста в логической последовательности. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 8 параграфов, 15 таблиц и 5 рисунков, заключения и списка литературы, включающего 198 наименований отечественных и зарубежных источников.

Во введении обосновывается актуальность темы, определены степень разработанности поставленной проблемы, сформулированы цель и задачи исследования, выделены предмет, объект, теоретическая, методологическая и нормативно-правовая база исследования, а также информационно-эмпирическая основа исследования, раскрываются результаты, обладающие научной новизной и выносимые на защиту, теоретическая и практическая значимость диссертации.

В первой главе «Теоретико-методические основы финансового контроля бюджетных учреждений» раскрывается место и роль финансового контроля в общественном секторе экономики; рассмотрены содержание и значение внутреннего финансового контроля в системе управления бюджетных учреждений; исследовано влияние реформирования бюджетного процесса на организацию финансового контроля деятельности бюджетных учреждений.

Во второй главе «Анализ практики финансового контроля в бюджетных учреждениях» дана оценка современного состояния организации внутреннего финансового контроля в бюджетных учреждениях; на основе анализа объемов и характера расходов бюджетных учреждений обосновывается приоритетное значение системы закупок бюджетного учреждения как объекта финансового контроля.

В третьей главе «Аудит эффективности расходов как методическая основа совершенствования внутреннего финансового контроля в бюджетных учреждениях» обоснована необходимость развития института внутреннего аудита в системе управления бюджетных учреждений, дана оценка возможностей интеграции аудита эффективности расходов в систему внутреннего финансового контроля бюджетных учреждений; обоснован комплекс практических рекомендаций, направленный на повышение эффективности внутреннего финансового контроля в бюджетных учреждениях.

В заключении диссертации подведены итоги проведенного исследования, обобщенные в выводах и предложениях по совершенствованию внутреннего финансового контроля в бюджетных учреждениях как фактора повышения качества управления финансами в общественном секторе экономики, создания механизмов стимулирования участников бюджетного процесса для повышения эффективности бюджетных расходов.

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ 1. Выявлены н систематизированы основополагающие факторы развития внутреннего финансового контроля в бюджетных учреждениях в условиях повой результативпо-орпентпрованной парадигмы управлеппп финансами в общественном секторе российской экономики

Совершенствование управления государственным сектором неразрывно связано с поиском эффективных форм управления деятельностью организаций, входящих в его состав, а обоснованный выбор эффективных механизмов функционирования организаций государственного сектора предполагает адекватную и комплексную оценку результативности их деятельности. Реализация этой цели предполагает повышение роли внутреннего финансового контроля при органичном его взаимодействии с внешним контролем деятельности бюджетных учреждений, оказывающих значительный объем общественно-значимых (социальных) услуг населению.

В настоящее время идет активный поиск новых представлений о финансовом контроле и его значении для управления экономикой в российских условиях.

Как показало исследование, в обсуждении проблем финансового контроля в государственном секторе наблюдается дисбаланс в сторону развития внешнего государственного финансового контроля (ГФК). Об этом свидетельствует широкое обсуждение ГФК в экономической литературе, обзор нормативно-правовых актов, анализ деятельности органов государственного

финансового контроля на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

По нашему мнению, внутренний финансовый контроль в общественном секторе экономики - это фундамент здания контроля за использованием ресурсов государства. Поэтому проблема его дальнейшего развития неотделима от проблемы создания единой системы государственного финансового контроля (ГФК).

В диссертационной работе доказано, что приоритетная задача обеспечения эффективного использования бюджетных средств и внебюджетных доходов, управления финансовыми ресурсами и расходами каждым конкретным бюджетным учреждением в новых условиях не только указывает на необходимость укрепления взаимосвязей и зависимостей ГФК и внутреннего финансового контроля, но и предполагает дальнейшее развитие последнего.

По нашему мнению, систему внутреннего финансового контроля в бюджетных учреждениях следует рассматривать как совокупность применяемых руководством организационных мер и механизмов, учетных и контрольных средств, методик и процедур, направленных на обеспечение результативности расходов в рамках выполнения государственного или муниципального задания на основе принятия и реализации эффективных управленческих решений, связанных с генерированием и распределением финансовых ресурсов.

В ходе исследования выявлены факторы, обуславливающие необходимость усиления внутреннего финансового контроля в бюджетных учреждениях. Первый из них вытекает из того, что реальная ситуация в бюджетной сфере доказала несостоятельность точки зрения на ГФК как эксклюзивный инструмент контроля общественных финансов. Финансовый контроль осуществляется на макро-, мезо и микроуровне. В настоящее время приоритетное внимание уделяется государственному финансовому контролю на федеральном, региональном и муниципальном уровнях при практически полном игнорировании проблем внутреннего финансового контроля .

Вторым фактором выступает повышение ответственности бюджетных учреждений за конечные результаты их деятельности. В диссертационной работе акцентируется внимание на том, что по мере внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, центр внимания

контролирующей деятельности должен концентрироваться на внутренних процессах бюджетного учреждения.

Третьим фактором является необходимость повышения качества и эффективности оказания государственных и муниципальных услуг учреждениями бюджетной сферы при условии сокращения их внутренних издержек и привлечения ими дополнительных внебюджетных средств за счет расширения их финансово-хозяйственной самостоятельности.

Четвертым фактором является необходимость обеспечения руководителей бюджетных учреждений своевременной и надежной информацией в условиях реформирования бюджетного процесса, проходящего на фоне сильного влияния макроэкономических факторов, дестабилизирующих экономическую деятельность. В этих условиях важнейшим элементом финансового управления является внутренний финансовый контроль, значимость которого в условиях неопределенности и риска резко возрастает.

2. Раскрыто влияние процессов преобразования организационно-правовой формы бюджетных учреждепий на осповпые элемепты системы внутреннего финансового контроля и установлены организационно-фупкциопальные особенности внутреппего финансового контроля в бюджетных учреждениях

В последние годы Правительство РФ предприняло ряд важных шагов по реорганизации бюджетного процесса в рамках бюджетной реформы. Принципиально новыми и приоритетными для России являются реформирование бюджетного процесса, реструктуризация бюджетного сектора и отработка механизмов повышения качества управления государственными и муниципальными финансами. В диссертационной работе дана оценка их содержательной стороне. В частности, мы считаем, что совокупное влияние этих изменений повлияет на качество менеджмента в области государственного (муниципального) управления и выразится в повышении эффективности деятельности государственных учреждений и использования закрепленного за ними имущества.

В работе на основе анализа существующей в Российской Федерации системы бюджетных учреждений раскрыты влияние текущей модели финансирования на характер расходов и качество оказываемых ими услуг; определено влияние этих изменений на систему внутреннего финансового контроля бюджетных учреждений, составными элементами которой являются: орган, осуществляющий финансовый контроль (субъект контроля), сфера его контрольной деятельности (объекты контроля), правовое регулирование контрольной деятельности, формы и методы контроля.

Субъекты внутреннего финансового контроля — это органы или лица, которые осуществляют контрольные функции. Их состав и структура находятся в зависимости от характера объектов контроля. Субъекты контроля не являются раз и навсегда заданными, поскольку меняются объекты контроля и приоритеты управления, соответственно должны меняться количество и характер работы субъектов контроля.

В этой связи новым субъектом внутреннего финансового контроля является служба внутреннего аудита. В диссертационной работе всесторонне

обосновывается необходимость создания такой службы в бюджетных учреждениях.

Вследствие изменений организационно-правового положения бюджетных учреждений наибольшие изменения произошли в характеристиках объектов контроля: изменилось их правовое содержание и количество. Таким образом, в создавшихся условиях расширяется сфера контрольной деятельности, что требует трансформации содержания и основных задач внутреннего финансового контроля.

Анализ практики показал, что в настоящее время внутренние контрольные органы обеспечивают постоянный контроль преимущественно за целевым характером использования бюджетных средств, а в ряде случаев и в ущерб эффективности. При этом надо учитывать, что в современном бюджетном законодательстве отсутствует четко регламентированное понятие эффективности, что создает возможность различной его трактовки и неизбежно ведет к выталкиванию его в область субъективных представлений субъекта контроля.

Поэтому ввиду отсутствия прямых критериев эффективности в рамках внутреннего финансового контроля имеются возможности применения косвенных критериев, указывающих на уровень эффективности.

3. Предложена модель организационно-экономического механизма управления и финансового контроля за расходованием бюджетных средств с позиции процессного подхода к содержанию процесса закупок

В ходе исследования отмечается, что, определяя пути развития финансового контроля многообразной сети бюджетных учреждений, необходимо учитывать, во-первых, особенности предметной деятельности, во-вторых, изменение организационно-правовых моделей их финансового обеспечения. Эти факторы в совокупности с внедрением бюджетирования, ориентированного на результат, получающего широкое распространение в бюджетной сфере, смещают центр внимания контролирующей деятельности на контроль результативности государственных расходов.

В 2012-2014 годах планируется рост расходов федерального бюджета на направлениях, прежде всего связанных с улучшением условий жизни человека, адресном решении социальных проблем, повышении качества государственных и муниципальных услуг, стимулировании инновационного развития страны.

Распределение бюджетных ассигнований по разделам классификации расходов бюджета, представленное в таблице 1, обеспечивает исполнение действующих и принимаемых в соответствии с приоритетами государственной политики расходных обязательств.

Переход к новой, программно-целевой организации всей системы государственного управления - ключевой блок Программы повышения эффективности бюджетных расходов.

Анализ расходов бюджетных учреждений показал, что значительные резервы повышения эффективности кроются на уровне операционной деятельности, прежде всего - при осуществлении государственных закупок, о чем свидетельствуют данные ФАС России. Так, например, за 2011 год

экономия на государственных закупках составила около 318 млрд. руб., примерно столько же, сколько и за предыдущий 2010 год (323 млрд. руб.). Всего за шесть лет работы Закона №94~ФЗ (ныне действующий закон о государственных закупках) экономия составила около 1,5 трлн. руб.

Таблица 1

Структура и динамика расходов федерального бюджета по разделам

классификации расходов, млрд. руб.

2011 2012 2013 2014

проект %к предыд ущему году проект %к нредыду шему году проект % к предыду шему году

ВСЕГО 11 019,4 12 656,4 113,8 13 730,6 108,5 14 582,9 106,2

Условно утвержденные 343,3 833,6

ВСЕГО (без учета условно утвержденных) И 019,4 12 656,4 113,8 13 387,3 105,8 13 749,4 102,7

в том числе:

Общегосударственные вопросы 847,9 832,9 98,2 831,0 99,8 814,2 98,0

Национальная оборона 1 521,9 1 853,3 121,8 2 329,4 125,7 2 737,4 117,5

Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 1 245,5 1 822,0 146,3 1 981,2 108,7 2 072,5 104,6

Национальная экономика 1 926,9 1 797,2 93,3 1 720,5 95,7 1 653,0 96,1

Жилищно-коммунальное хозяйство 274,3 136,0 49,6 104,3 76,7 73,8 70,8

Охрана окружающей среды 17,7 21,7 122,7 22,6 104,2 23,6 104,7

Образование 551,9 603,5 109,3 558,9 92,6 499,5 89,4

Культура, кинематография 85,8 86,2 100,5 84,6 98,1 82,7 97,8

Здравоохранение 470,1 551,1 117,2 503,3 91,3 461,8 91,8

Социальная политика 3 205,5 3 895,9 121,5 4 155,3 106,7 4 163,6 100,2

Физическая культура и спорт 43,2 40,8 94,5 40,3 98,7 27,7 68,8

Средства массовой информации 61,3 73,5 119,8 70,6 96,0 65,5 92,8

Обслуживание государственного и муниципального долга 350,7 388,4 145,7 482,3 124,2 579,2 120,1

Межбюджетные трансферты общего характера 602,7 553,9 91,9 503,0 90,8 494,7 98,3

Источник: Основные показатели проекта федерального бюджета на 2012 год и период до 2014 года// www.minfin.ru.

В диссертационной работе сделан вывод о том, что сложились объективные предпосылки для создания механизмов стимулирования участников бюджетного процесса к повышению эффективности бюджетных расходов. В качестве важнейших его компонентов определены: совершенствование процедур размещения заказов; формирование и

обоснование начальных цен; контроль за исполнением контрактов (приемка и учет их результатов).

Все эти вопросы непосредственно связаны с бюджетным процессом и сопряжены с необходимостью усиления не только государственного (муниципального) финансового контроля и ответственности за нарушения бюджетного законодательства, но и прежде всего внутреннего финансового контроля в бюджетных учреждениях на основе интеграции в единую систему инструментов формирования и исполнения бюджета, государственных программ и государственных заданий, управления закупками, ведения учета. Это повысит прозрачность информации в сфере управления общественными финансами, обеспечит подотчетность и подконтрольность на всех ее уровнях.

В работе исследована структура расходования средств федерального бюджета и внебюджетных средств на высшее образование в государственных вузах Республики Дагестан (табл. 2).

Таблица 2

Структура расходов государственных вузов Республики Дагестан за счет средств федерального бюджета и внебюджетных средств

Статьи ДГУ ДГМА ДГПУ ДГСХА ДГТУ

Всего средств из федерального бюджета, вт.ч.: 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

- заработная плата 45,9 45,5 46,2 45,7 46,1

- начисления на оплату труда 10,4 11,5 11,8 11,2 12,1

- услуги связи 0,8 0,6 0,3 0,4 0,3

- транспортные услуги 0,4 0,6 0,4 0,5 0,1

- коммунальные услуги 1,6 1,4 0,9 1,1 1,4

- услуги по содержанию имущества, ремонтные работы 7,0 6,2 6,6 7,2 6,7

- увеличение стоимости основных средств 4,7 5,1 4,8 5,4 5,5

- увеличение стоимости материальных запасов 1,0 1,2 1,0 1,0 0,8

- стипендии студентам и аспирантам 24,6 24,5 24,5 24,1 23,2

- пособия по социальной помощи детям-сиротам 3,6 3,4 3,5 3,4 3,8

Источник: рассчитано автором по данным бухгалтерской отчетности ФГБОУ ВПО «Дагестанский государственный университет» (ДГУ). ФГБОУ ВПО «Дагестанская государственная медицинская академия (ДГМА), ФГБОУ ВПО «Дагестанский государственный педагогический университет» (ДГПУ), ФГБОУ ВПО «Дагестанская государственная сельскохозяйственная академия» (ДГСХА) и ФГБОУ ВПО «Дагестанский государственный технический университет» (ДГТУ) за период 2009—2011 гг.

Согласно действующему законодательству, посредством проведения торгов необходимо расходовать средства независимо от их источников финансирования по следующим статьям КОСГУ: 221 «Услуги связи», 222 «Транспортные услуги», 223 «Коммунальные услуги», 225 «Услуги по содержанию имущества», 226 «Прочие услуги», 310 «Увеличение стоимости основных средств, 340 «Увеличение стоимости материальных запасов». Как видно из таблицы 2, в среднем удельный вес указанных расходов составляет 1013

15% сметы бюджетного учреждения. Подобная структура расходования сохраняется также за счет внебюджетных средств. Таким образом, при величине интегрального бюджета учреждения порядка 800-900 млн. руб. в пределах 120135 млн. руб. осуществляются процедуры размещения государственного заказа, в процессе которого обеспечивается конкурентная среда для создания потенциальной экономии средств бюджетного учреждения.

В работе предлагается совокупность мер организационно-правового и экономического характера, направленных на обеспечение нужд бюджетного учреждения в товарах, работах и услугах посредством реализации взаимосвязанных бизнес-процессов: прогнозирования и планирования обеспечения нужд бюджетного учреждения; осуществления закупок товаров, работ и услуг; осуществления мониторинга, контроля и аудита, в том числе полноты и качества удовлетворения нужд бюджетного учреждения.

Как свидетельствует практика, слабый уровень развития управления закупками сегодня в ряде случаев тормозит поступательное развитие вуза и препятствует полной реализации его конкурентных преимуществ.

Предварительное обследование процесса закупок и материально-технического обеспечения вуза позволило нам разработать схему их осуществления. Разделение процесса закупки на этапы и назначение ролей приведено на рисунке 1. Эта схема позволяет контролировать весь процесс закупок, уделяя примерно одинаковое внимание каждому этапу.

Инициатор (структурное подразделение) Менеджер иннинатора (руководитель err,рукту рного подразделения) Закупщик (отдел материально-технического снабжения) -> Контролер (ректср или г.рсректср по экономике и финансам) Инициатор (структурное подразделение) Финансист (ректср или г.рсректср по экономике и финансам)

Инициация закупки Утверждение заказа на закупку Выбор поставщика Утверждение заказа (договора) Подтверждение факта поставки (оказания услуг) Оплата

Рпс. 1. Схема закупок государственного вуза.

Источник: разработано автором

В диссертации определены основные субъекты, объекты, цели и задачи данного процесса. Установлено, что в современных вузах организационная структура управления закупками строится в основном по функциональному признаку. Кроме того данный процесс характеризуется децентрализацией и слабым информационным обменом между структурными подразделениями,

Учитывая, что в современных условиях возросла ответственность бюджетных учреждений за эффективность своей деятельности, на наш взгляд, необходимо коренным образом изменить традиционные способы контроля сферы размещения заказов на поставки товаров, работ. В этой связи наряду с совершенствованием системы внешнего контроля за размещением заказов следует параллельно развивать системы и процедуры внутреннего контроля.

4. Обосповап авторский подход к организации внутренпего аудита в бюджетных учреждениях, позволяющий выработать рпск-ориептированиый механизм принятия управленческих решений по расходам па оспове интеграции аудита эффективности в деятельность субъектов контроля

Изменения, приведшие к внедрению в общественном секторе экономики рыночных принципов, стимулируют бюджетные учреждения использовать помимо государственных новые источники формирования финансовых ресурсов. Это вкупе с новыми бюджетными правоотношениями, в основе которых лежит выполнение государственных (муниципальных) заданий, предполагает внедрение новых подходов к организации и осуществления не только внешнего, но и внутреннего финансового контроля. В этой связи с целью обеспечения результативности бюджетных расходов и качества управления бюджетными и внебюджетными финансовыми ресурсами в работе обосновывается необходимость создания нового субъекта внутреннего финансового контроля в бюджетных учреждениях. При этом в новых условиях данную службу следует рассматривать как ключевой компонент системы управления бюджетным учреждением.

На основе изучения современной теории и практики организации финансового контроля нами исследованы причины поздней востребованности службы внутреннего аудита в общественном секторе экономики, изучены возможности и перспективы их формирования в бюджетных учреждениях, а также предложены конкретные рекомендации по их созданию.

Доказано, что в новых условиях внутренний аудит выступает одним из важнейших инструментов контроля руководителя (учредителя) бюджетного учреждения, значимость которого в условиях неопределенности и риска резко возрастает.

Информационный рнск в принятии управленческих решений является одной из самых серьезных и актуальных проблем современного менеджмента. Процессы генерирования и оценки альтернативных решений, а также отбора наилучших из них для практической реализации основываются на анализе релевантной экономико-управленческой информации, большая часть которой формируется в системе бюджетного учета и синтезируется в бухгалтерской отчетности учреждения. Таким образом, многократно возрастает необходимость действенного контроля полноты и достоверности текущей и отчетной экономической информации. В этой области деятельность службы внутреннего аудита как субъекта внутреннего финансового контроля должна носить предупреждающий характер, способствующий снижению информационного риска в принимаемых руководством бюджетных учреждений управленческих решениях.

В новых условиях обостряется потребность не только в расширении доходной базы бюджетных учреждений, но и в эффективном управлении ресурсами (затратами), а в перспективе и управлении результатами. Поэтому в диссертационной работе доказывается, что бюджетные учреждения смогут эффективно выполнять свои функции только при активном внедрении внутреннего аудита эффективности и результативности расходов, который предполагает проверку их деятельности с точки зрения достижения целей, а не проверки отдельных этапов финансово-хозяйственной деятельности.

Мы полагаем, что подобные реформационные преобразования механизма управления финансовыми ресурсами бюджетных учреждений для достижения приоритетной задачи результативности осуществляемых ими расходов требуют новых подходов к организации службы внутреннего аудита как органа

внутреннего финансового контроля за обеспечением эффективности и результативности расходов бюджетных учреждений.

В этой связи в диссертационной работе определены основные задачи службы внутреннего аудита и с учетом этого разработана методика организации внутренних аудиторских проверок. По нашему мнению, ее использование службами внутреннего аудита бюджетных учреждений позволит реализовать процессный риск-ориентированный метод управления деятельностью.

5. Предложены структурно-организационные и информационно-методологические решения, обеспечивающие на практике действенность и эффективность системы внутреннего финансового контроля в бюджетных учреждениях

Решение актуальной проблемы развития внутреннего финансового контроля в бюджетных учреждениях требует системного подхода, основанного на широко применяемой в мире модели бюджетирования, ориентированного на результат, смысл которой состоит в смещении акцентов от управления ресурсами (затратами) на «управление результатами». Ядром ее становится аудит эффективности и результативности. В соответствии с этим в диссертации разработана методика внутреннего аудита закупок бюджетных учреждений, нацеленная на обеспечение результативности бюджетных расходов и являющаяся необходимым условием выполнения государственного задания.

Внедрение новых моделей управления закупками товаров и услуг для государственных нужд связано с определенными методологическими трудностями. Они заключаются в организации верной последовательности действий: от определения необходимого количества финансовых ресурсов, оптимальной структуры органа, отвечающего за государственные закупки, до автоматизации данного управленческого процесса.

Система закупок и материально-технического снабжения бюджетного учреждения представляет собой сложный бизнес-процесс, ошибки и неэффективные управленческие решения в котором могут негативно сказаться на основной деятельности и привести к серьезным штрафным санкциям.

В настоящее время управление государственными закупками нуждается в эволюционных преобразованиях, основанных на применении системного подхода, когда достижение эффективности управления подсистемами достигается за счет улучшения взаимодействия, интеграции всех видов деятельности, необходимых для достижения конечных управленческих целей.

В этих условиях нам представляется насущным оптимизировать прежде всего документальное обеспечение в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд государственного вуза. С этой целью нами разработана схема взаимодействия структурных подразделений государственного вуза в сфере размещения заказа.

По итогам изучения внутренних нормативных документов, регламентирующих процесс закупок, и интервью с участниками процесса нами предлагается создать Управление государственных закупок и материально-

технического обеспечения в организационной структуре бюджетного учреждения (рис. 2).

В состав данной службы предлагается интегрировать деятельность Единой комиссии по размещению заказов и отдела материально-технического снабжения.

Руководитель бюджетного учреждения

: : 1 - ; :

х и|м11 п ниг ■ не» 1.1|и iiii-ififi.iv <.11.мшк и м.щ-рн* ^| От 1ЖгТ1к>гп учрсж ссини

I ¡¡¡И ,

о,*,-.

ШШШЩ^ШШШШй

Рис. 2. Схема ключевых взаимосвязей в системе управления государственными закупками и материально-технического обеспечения в бюджетном учреждении

По мере развития вузов их система снабжения становится все более сложной и запутанной, а непрозрачность оборачивается серьезными потерями на всех ее уровнях. Поэтому в диссертации разработана программа реформирования управления закупками вуза, в которой выделено три этапа: 1) диагностика; 2) достижение первоначальных эффектов; 3) обеспечение долгосрочного эффекта.

В диссертации установлены потенциальные источники ущерба для вуза, которые могут появиться в процессе закупок, и обоснована необходимость развития процедур внутреннего финансового контроля, направленных на предотвращение нарушений в данной сфере. Следует отметить, что целью борьбы с нарушениями является не только минимизация финансовых потерь вуза (в идеальном варианте - сведение этих потерь к нулю), но и создание системы внутреннего контроля закупок вуза, функционирующей на постоянной основе.

Основные усилия этой системы предлагается направить на разработку и внедрение инструментов и механизмов, нацеленных на обнаружение и предупреждение нарушений в закупочной деятельности вуза.

С целью устранения замедления процесса закупок в результате внедрения внутренних контрольных процедур, необходимо разработать эффективную систему документооборота между отделами и взаимоотношений всех участников процесса.

III. ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ Публикации в ведущих паучных журналах и пздапиях, рекомендованных ВАК РФ

1. Амирханов Ш.Э. Внутренний финансовый контроль системы закупок бюджетных учреждений // Вестник Дагестанского государственного университета. 2011, №5. - С. 158-164,- 0,4 п.л.

2. Шогенов Б.А., Амирханов Ш.Э. Проблемы развития внутреннего аудита эффективности государственных расходов. Электронный научный журнал «Управление экономическими системами». - http://www. uecs.ru. — (0,7п.л., в т.ч. автора 0,3 п.л.).

Публикации в других изданиях

3. Амирханов Ш.Э. Аудит эффективности как фактор инновационного развития экономики // Сборник трудов II Всероссийской научно-практической конференции «Региональные проблемы преобразования экономики». -Махачкала: Издательство ДНЦ РАН, 2011. - С.121-129,- 0,4 п.л.

4. Амирханов Ш.Э. Влияние реформирования бюджетных учреждений на организацию внутреннего финансового контроля // Сборник трудов II Всероссийской научно-практической конференции «Экономика России и ее регионов: современные проблемы и перспективы развития». - Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2011. - С.93-102,- 0,7 п.л.

5. Амирханов Ш.Э. Интеграция аудита эффективности расходов в систему внутреннего финансового контроля бюджетных учреждений // Сборник трудов всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы социально-экономического развития России». - Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2011. -С.93-102,- 0,7 п.л.

6. Амирханов Ш.Э. Аудит эффективности в системе финансового контроля бюджетных учреждений // Сборник трудов всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы социально-экономического развития России». - Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2011. - С.93-102.- 0,5 п.л.

7. Амирханов Ш.Э. Некоторые аспекты совершенствования внутреннего контроля системы закупок государственных вузов // Сборник трудов всероссийской научно-практической конференции «Экономические проблемы модернизации и инновационного развития агропромышленного комплекса России». - Махачкала: ИПЦ ДГСХА, 2012. - С. 167-175,- 0,5 п.л.

8. Амирханов Ш.Э. Проблемы учетно-аналитического обеспечения внутреннего финансового контроля закупок государственного вуза // Сборник трудов всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы социально-экономического развития России». - Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2011. - С,93-102,- 0,5 п.л.

9. Амирханов Ш.Э., Ахмедова Х.Г. Проблемы информатизации процесса управления закупками государственного вуза // Материалы одиннадцатой региональной научно-практической конференции «Компьютерные технологии в науке, экономике и образовании» Под ред. проф. K.P. Адамадзиева. -Махачкала: Издательско-полиграфический центр Даггосуниверситета, 2010. -С.22-24 - 0,2 п.л., в т.ч. автора 0,1 п.л.

Формат 30x42 74 Бумага офсетная. Гарнитура Тайме. Печать ризографная. Тираж 100 экз. Тиражировано в типографии ИП Гаджиева С.С г. Махачкала, ул. Юсупова, 47

МХО-РКЕББ

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Амирханов, Шагабутдин Эфселитдинович

Введение

Содержание

Глава 1. Теоретико-методические основы финансового контроля в бюджетных учреяедениях.

1.1. Организационно-правовые аспекты финансового контроля в общественном секторе экономики.

1.2. Внутренний финансовый контроль в системе управления бюджетных учреждений.

1.3. Влияние реформирования бюджетных учреждений на организацию финансового контроля.

Глава 2. Анализ практики управления и финансового контроля в бюджетных учреяедениях.

2.1. Современное состояние внутреннего финансового контроля в бюджетных учреждениях.

2.2. Система закупок бюджетного учреждения как приоритетный объект управления и финансового контроля.

Глава 3. Аудит эффективности расходов как методическая основа совершенствования внутреннего финансового контроля в бюджетных учреждениях.

3.1. Развитие института внутреннего аудита в системе управления бюджетных учреждений.

3.2. Интеграция аудита эффективности расходов в систему внутреннего финансового контроля бюджетных учреждений.

3.3. Внутренний аудит закупок в бюджетных учреждениях.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Развитие внутреннего финансового контроля в бюджетных учреждениях"

Актуальность темы исследования.

Мировой опыт показывает, что государство всегда выступало локомотивом социально-экономических преобразований. В условиях современной России этот тезис приобрел особую актуальность в связи с необходимостью формирования рыночных институтов, перехода от сырьевой ориентации экономики на инновационно-ориентированное развитие.

В контексте обозначенных преобразований идут объективные процессы изменения роли государства и его органов, в том числе преобразования финансовой системы, признаваемой важнейшим элементом всего государственного механизма.

Улучшение качества менеджмента в области государственного управления в значительной мере предопределяется эффективностью деятельности бюджетных учреждений данного сектора и использования закрепленного за ними имущества. Поэтому реформа управления в государственном секторе экономики охватывает целый спектр направлений: административную реформу; развитие и упорядочение федеративных отношений, в том числе совершенствование межбюджетных отношений в их составе; реформу бюджетного процесса и реструктуризацию бюджетной сферы.

В условиях бюджетной реформы, целью которой является создание условий для максимально эффективного использования бюджетных средств в соответствии с приоритетами социально-экономической политики государства путем расширения самостоятельности и ответственности администраторов бюджетных средств, становится актуальным создание адекватных механизмов финансового контроля, позволяющих гарантировать эффективность управления финансовыми потоками и государственной собственностью.

Государственному сектору всегда были присущи такие характеристики как: приоритет целевого использования средств в соответствии с планом; приоритет функциональной и детальной экономической классификации; планирование на основе расходных потребностей; высокая степень централизации в принятии решений; приоритет внешнего контроля за деятельностью.

В условиях модернизации бюджетного процесса на основе бюджетирования, ориентированного на результат обозначились новые характеристики: приоритет целевого использования средств в соответствии с целями и результатами; приоритет ведомственной (программной) и укрупненной экономической классификации; контроль (мониторинг) результатов; планирование на основе приоритетов и ожидаемых результатов программ; делегирование управленческих полномочий на уровни эффективного исполнения; внутренний контроль и подотчетность.

Степень разработанности проблемы.

Анализ научной литературы показал, что основы теории и методологические подходы к созданию и развитию системы финансового контроля давно являются объектом исследования отечественных ученых и специалистов-практиков: A.M. Александрова, A.M. Алклычева, Д. А. Аллахвердяна, В. Д. Андреева, И.А. Белобжецкого, Э.А. Вознесенского, Н.Г. Гаджиева, О.Б.Ивановой, В J1. Иваницкош, Н. С. Малеина, Е.В. Маркиной, М.В. Мельник, М.В. Васильевой, А. С. Наринского, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, В.К. Сенчагова, В.В. Соловьева, К.И. Таксира, П.Н. Жевтяка. Значительная часть этих исследований посвящена вопросам финансового контроля в условиях централизованной системы управления.

Особое место в системе финансового контроля занимает государственный финансовый контроль. Именно этим объясняется дальнейший акцент на исследование проблем развития и совершенствования системы государственного финансового контроля. Исследованиям данной области посвящены работы В.В. Бурцева, Ю.М. Воронина, Ю.А. Данилевского, И.А. Зуевой, В.Г. Панскова, Б.Г. Преображенского, О.И. Карепиной, Е.В. Поролло, C.B. Степашина, С.Н. Рябухина, А.Н. Саунина, П.В. Черноморда, С.О. Шохина, В.И. Шлейникова, и др.

Несмотря на проработанность отдельных аспектов диссертационной проблематики, связанных с государственным финансовым контролем, следует отметить, что вопросы совершенствования внутреннего финансового контроля в бюджетных учреждениях затрагивались лишь опосредованно и фрагментарно. Вместе с тем большая часть проблем, касающаяся организации и методики внутреннего финансового контроля в бюджетных учреждениях, путей повышения эффективности контрольной деятельности, влияния рисков в контрольной среде организаций общественного сектора экономики остро нуждаются в исследовании и разрешении.

Ознакомление с зарубежным опытом организации и осуществления финансово-контрольной деятельности, предпринятое в рамках данной работы, подтверждает наличие серьезных проблем в этой сфере.

Таким образом, актуальность исследования и выбор его основных направлений определяется следующим:

1. Отсутствием конкретных исследований теоретических и организационно-методологических проблем, определения места, роли и значимости внутреннего финансового контроля в системе управления бюджетных учреждений.

2. Отсутствием достаточных научно-методических разработок по организации внутреннего финансового контроля и методики его осуществления в бюджетных учреждениях.

3. Необходимостью разработки предложений по практической организации и применения контрольных систем в бюджетных учреждениях, а также рекомендаций по повышению эффективности контрольной деятельности.

Целью диссертационной работы является разработка теоретических подходов и практических рекомендаций по развитию внутреннего финансового контроля в бюджетных учреждениях, направленного на создание оптимальных условий для эффективного управления и результативного использования финансовых ресурсов бюджетных учреждений.

Для достижения цели в процессе исследования были поставлены и решены следующие задачи:

- проанализировать влияние реструктуризации сети бюджетных учреждений на систему их внутреннего финансового контроля и на основе обобщения практики финансового контроля дать оценку контрольной 6 деятельности в этой сфере и предложить научно-методические рекомендации по ее совершенствованию;

- разработать научно-методические и организационные основы организации аудита эффективности в контексте внутреннего финансового контроля бюджетных учреждений;

- разработать рекомендации по совершенствованию внутреннего финансового контроля закупок и материально-технического обеспечения бюджетных учреждений;

С учетом сказанного выше, объектом исследования в настоящей работе является финансово-хозяйственная деятельность бюджетных учреждений в сфере высшего профессионального образования.

Предмет исследования включает в себя управленческие отношения, складывающиеся в процессе осуществления финансового контроля в бюджетных учреждениях в сфере высшего профессионального образования.

Методологической основой послужил диалектический подход, позволяющий исследовать развитие финансового контроля бюджетных учреждений в динамике. Системный подход к предмету исследования позволил выявить существующие взаимосвязи и взаимозависимости.

Информационно-эмпирическую основу исследования составили материалы научных конференций по исследуемой проблеме, статистические и фактические материалы, обобщающие опыт осуществления финансового контроля на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, информационные сообщения российских агентств, размещенные на \№еЬ-сайтах ведущих научно- исследовательских центров и издательств России, а также официальные данные периодической печати.

Соответствие темы диссертации требованиям паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ. Диссертационная работа выполнена в рамках Паспорта специальности ВАК 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит, раздел 3 «Финансы хозяйствующих субъектов» п. 3.29 «Система финансового контроля в управлении предприятием: содержание, формы, методы и инструменты реализации», раздел 2. «Государственные финансы», п.2.5. «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования».

- определены концептуальные условия реализации финансового контроля применительно к функциональной деятельности бюджетных учреждений в условиях новой результативно-ориентированной парадигмы управления государственными финансами, позволяющие выявить и систематизировать основополагающие факторы развития внутреннего финансового контроля; в авторской интерпретации раскрыто влияние процессов преобразования организационно-правовой формы бюджетных учреждений на основные элементы системы внутреннего финансового контроля. Раскрыты организационно-функциональные особенности внутреннего финансового контроля в бюджетных учреждениях, выражающиеся в специфике контроля за движением финансовых потоков, изменении целевой функции, условий и методов его осуществления, учет которых позволит целенаправленно ориентировать воздействие контрольных мероприятий на эффективность и результативность государственных расходов в сфере бюджетных учреждений;

- обосновано приоритетное значение системы закупок бюджетного учреждения как объекта финансового контроля и описана модель организационно-экономического механизма управления и финансового контроля за расходованием бюджетных средств с позиции процессного подхода к содержанию процесса закупок;

- обоснован авторский подход к организации внутреннего аудита в бюджетных учреждениях, который позволяет выработать риск-ориентированный механизм принятия управленческих решений в области контроля за расходами на основе интеграции аудита эффективности в деятельность субъектов контроля;

- разработан методический инструментарий внутреннего аудита закупок в бюджетных учреждениях. Предложенные структурно-организационные и информационно-методологические решения позволяют на практике повысить действенность и эффективность системы внутреннего финансового контроля в бюджетных учреждениях.

Положения и выводы исследования, могут быть использованы бюджетными учреждениями - для обеспечения результативности использования финансовых ресурсов как бюджетных, так и внебюджетных.

Разработанная автором модель внутреннего аудита закупок бюджетных учреждений открывает в процессе ее реализации перспективу повышения эффективности финансового контроля, улучшение их материально-технического обеспечения.

Предложения и практические рекомендации по совершенствованию управления закупками в бюджетных учреждениях могут быть использованы в процессе подготовки специалистов в области закупок товаров и услуг для государственных (муниципальных) нужд, специалистов контрольно-ревизионных органов и аудиторов.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения, выводы и рекомендации, сформулированные в диссертационной работе, докладывались на региональных, международных межвузовских и научных конференциях, а также обсуждались на межрегиональных совещаниях, круглых столах работников органов федерального казначейства в Республике Дагестан, Республике Ингушетия, Ленинградской и Орловской областях, Пермском крае.

Публикации. Основные положения диссертации нашли отражение в 9 научных работах общим объемом 1,8 пл., в том числе 2 статьи в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ.

2. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ,

ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Определены концептуальные условия реализации финансового контроля применительно к функциональной деятельности бюджетных учреждений в условиях новой результативно-ориентированной парадигмы управления государственными финансами, позволяющие выявить и систематизировать основополагающие факторы развития внутреннего финансового контроля.

2. Раскрыто влияние процессов преобразования организационно-правовой формы бюджетных учреждений на основные элементы системы внутреннего финансового контроля

3. Обосновано приоритетное значение системы закупок бюджетного учреждения как объекта финансового контроля и предложена модель организационно-экономического механизма управления и финансового контроля за расходованием бюджетных средств с позиции процессного подхода к содержанию процесса закупок

4. Обоснован авторский подход к организации внутреннего аудита в бюджетных учреждениях, позволяющий выработать риск-ориентированный механизм принятия управленческих решений по расходам на основе интеграции аудита эффективности в деятельность субъектов контроля

5. Разработан методический инструментарий внутреннего аудита закупок в бюджетных учреждениях. Предложенные структурно-организационные и информационно-методологические решения позволяют на практике повысить действенность и эффективность системы внутреннего финансового контроля в бюджетных учреждениях.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Амирханов, Шагабутдин Эфселитдинович

Заключение

Проведенное исследование позволило сделать следующие теоретические, методологические и практические обобщения, выводы и рекомендации.

Как показало исследование, в обсуждении проблем финансового контроля в государственном секторе наблюдается дисбаланс в сторону развития внешнего государственного финансового контроля (ГФК). Об этом свидетельствует широкое обсуждение ГФК в экономической литературе, обзор нормативно-правовых актов, освещение деятельности и анализ материалов органов государственного финансового контроля на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Мы согласны, что действенная система ГФК позволит решить большинство проблем, связанных с эффективным использованием бюджетных средств. Являясь центральным звеном экономического контроля этот вид контроля по праву заслуживает широкого внимания. Поэтому нами в диссертационной работе, в первую очередь, на основе анализа теории и практики осуществления ГФК исследовано состояние его нормативно-правовой базы на федеральном и региональном уровнях, раскрыты проблемы и установлены факторы, тормозящие его развитие, и сделан вывод о том, что ГФК не стал надежным барьером финансовым нарушениям. Одна из причин сложившегося положения состоит в том, что формирование и функционирование системы ГФК осуществляется без достаточного учета теории контроля и использования научных принципов его построения. В практической деятельности стало общепринятым понимание финансового контроля лишь как действий, обеспечивающих проверку соответствия формирования, распределения и использования денежных ресурсов предусмотренным нормам и параметрам. Но это - одна сторона финансового контроля, которая существенно сужает его функции. Другая - состоит в том, что финансовый контроль призван оценивать обоснованность и эффективность управленческих решений, а также быть инструментом предупреждения нарушений и недопущения их повторения. Такое понимание сути финансового контроля и его места в системе управления предполагает формирование более совершенной его модели, опирающейся на систему внутреннего контроля.

В ходе исследования выявлены факторы, обуславливающие необходимость усиления внутреннего финансового контроля в бюджетных учреждениях.

Субъекты внутреннего финансового контроля - это органы или лица, которые осуществляют контрольные функции. Их состав и структура находятся в зависимости от характера объектов контроля. Субъекты контроля не являются раз и навсегда заданными, поскольку меняются объекты контроля и приоритеты управления соответственно должны меняться количество и характер работы субъектов контроля.

В этой связи новым субъектом внутреннего финансового контроля является служба внутреннего аудита. В диссертационной работе всесторонне обосновывается необходимость создания такой службы в бюджетных учреждениях.

В качестве новых объектов внутреннего финансового контроля нами в диссертационной работе выделены План финансово-хозяйственной деятельности (ФХД) государственного (муниципального) учреждения и государственное (муниципальное) задание.

Таким образом, в создавшихся условиях расширяется сфера контрольной деятельности, что требует трансформации содержания и основных задач внутреннего финансового контроля.

Анализ практики, показал, что в настоящее время внутренние контрольные органы обеспечивают постоянный контроль преимущественно за целевым характером использования бюджетных средств, а в ряде случаев и в ущерб эффективности. Ввиду отсутствия прямых критериев эффективности, в рамках внутреннего финансового контроля имеются возможности применения косвенных критериев, указывающих на уровень эффективности.

Мы предлагаем это делать на основе форм квартальной бюджетной отчетности путем расчета фактического процента использования бюджетных средств и сопоставления его с плановым процентом.

В ходе исследования отмечается, что определяя пути развития финансового контроля многообразной сети бюджетных учреждений необходимо учитывать, во-первых, особенности предметной деятельности, во-вторых, изменение организационно-правовых моделей их финансового обеспечения. Эти факторы, в совокупности с внедрением бюджетирования, ориентированного на результат, получающего широкое распространение в бюджетной сфере, смещают центр внимания контролирующей деятельности на контроль результативности государственных расходов.

133 совершенствование процедур размещения заказов; формирование и обоснование начальных цен; контроль за исполнением контрактов (приемка и учет их результатов).

В работе исследована структура расходования средств федерального бюджета и внебюджетных средств на высшее образование в государственных вузах Республики Дагестан

В диссертации обосновывается необходимость рассмотрения системы закупок бюджетного учреждения как приоритетного объекта внутреннего финансового контроля. В этой связи одной из его задач должно стать повышение эффективности расходов посредством совершенствования форм, методов и процедур контроля в области закупок.

В работе предлагается совокупность мер организационно-правового и экономического характера, направленных на обеспечение нужд бюджетного учреждения в товарах, работах и услугах, посредством реализации взаимосвязанных бизнес-процессов: прогнозирования и планирования обеспечения нужд бюджетного учреждения; осуществления закупок товаров, работ и услуг; осуществления мониторинга, контроля и аудита, в том числе полноты и качества удовлетворения нужд бюджетного учреждения.

Исследование процесса закупок и материально-технического обеспечения вуза позволило нам разработать схему их осуществления.

Изменения, приведшие к внедрению в общественном секторе экономики рыночных принципов, стимулируют бюджетные учреждения использовать помимо государственных новые источники формирования финансовых ресурсов, финансовые инструменты и рычаги. Это вкупе с новыми бюджетными правоотношениями, в основе которых лежит выполнение государственных (муниципальных) заданий предполагает внедрение новых подходов к организации и осуществления не только внешнего, но и внутреннего финансового контроля. В этой связи с целью обеспечения результативности бюджетных расходов и качества управления бюджетными и внебюджетными финансовыми ресурсами в работе обосновывается необходимость создания нового субъекта внутреннего финансового контроля в бюджетных учреждениях. При этом в новых условиях данную службу следует рассматривать как ключевой компонент системы управления бюджетным учреждением.

Современные условия хозяйствования характеризуются все большим увеличением текущей экономической информации, как на внешнем, так и на внутреннем уровнях. Для всех пользователей экономическая информация является базой принятия обоснованных управленческих решений.

В этой связи в диссертации обосновывается, деятельность службы внутреннего аудита как субъекта внутреннего финансового контроля должна носить предупреждающий характер, способствующий снижению информационного риска в принимаемых руководством бюджетных учреждений управленческих решениях.

В новых условиях, характеризующихся тенденцией уменьшения финансирования из федерального бюджета, обостряется потребность не только в генерировании дополнительных объемов финансовых ресурсов, расширении доходной базы бюджетных учреждений, но и в эффективном управлением ресурсами (затратами), а в перспективе и управлением результатами. Поэтому в диссертационной работе доказывается, что бюджетные учреждения смогут эффективно выполнять свои функции только при активном внедрении внутреннего аудита эффективности и результативности расходов, который предполагает проверку их деятельности с точки зрения достижения целей, а не проверки отдельных этапов финансово-хозяйственной деятельности.

В этой связи в диссертационной работе определены основные задачи службы внутреннего аудита и с учетом этого разработана методика организации внутренних аудиторских проверок. По нашему мнению, ее использование службами внутреннего аудита бюджетных учреждений, позволит реализовать процессный риск-ориентированный метод управления деятельностью.

Особое внимание уделяется раскрытию технологии и порядка проведения проверок; представлены основные инструменты и документы, используемые аудиторами, а также обозначены ключевые организационные мероприятия при проведении внутренней аудиторской проверки.

Предложенная автором методика является основой для модернизации алгоритмов контрольных процедур и внедрения технологий внутреннего аудита результативности расходов бюджетных учреждений, оказывающих общественные услуги.

Решение актуальной проблемы развития внутреннего финансового контроля в бюджетных учреждениях требует системного подхода, основанного на широко применяемой в мире модели бюджетирования, ориентированного на результат, смысл которой состоит в смещении акцентов от управления ресурсами (затратами) на «управление результатами». Ядром ее становится аудит эффективности и результативности. В соответствии с этим в диссертации разработана методика внутреннего аудита закупок бюджетных учреждений, нацеленная на обеспечение результативности бюджетных расходов и является необходимым условием выполнения государственного задания.

Внедрение новых моделей управления закупками товаров и услуг для государственных нужд связано с определенными методологическими трудностями. Они заключаются в организации верной последовательности действий: от определения необходимого количества финансовых ресурсов; оптимальной структуры органа, отвечающего за государственные закупки; до автоматизации данного управленческого процесса.

В настоящее время управления государственными закупками нуждается в эволюционных преобразованиях, основанных на применении системного подхода, когда достижение эффективности управления подсистемами достигается за счет улучшения взаимодействия, интеграции всех видов деятельности, необходимых для достижения конечных управленческих целей.

1) диагностика; 2) достижение первоначальных эффектов; 3) обеспечение долгосрочного эффекта.

В диссертации установлены потенциальные источника ущерба для вуза, которые могут появиться в процессе закупок. Данное обстоятельство делает приоритетным развитие процедур внутреннего контроля, направленных на предотвращение нарушений в данной сфере. Следует отметить, что целью борьбы с нарушениями является не только минимизация финансовых потерь вуза (в идеальном варианте - сведение этих потерь к нулю), но и создание системы внутреннего контроля закупок вуза, функционирующей на постоянной основе.

С целью устранения замедления процесса закупок в результате внедрения внутренних контрольных процедур, необходимо наладить эффективную систему документооборота между отделами и взаимоотношений всех участников процесса. В этой связи нами предлагается использовать на практике специально разработанную форму документа, заключающую в себе основную информацию о закупках вуза.

Кроме того ее использование позволяет в оперативном режиме отслеживать полученную экономию при проведении конкурсных торгов, что способствует быстрому размещению новых заказов на сэкономленную сумму.

В современной глобальной экономике с ее жесткой конкуренцией неспособность к внедрению последних достижений информационных технологий означает экономическую несостоятельность. В этой связи мы полагаем, что эффективный контроль системы закупок возможен только через применение информационных технологий. Устойчивость и эффективное функционирование бюджетного учреждения в значительной степени зависят от характера и качества процессов и потоков коммуникации.

Диссертация: библиография по экономике, кандидата экономических наук, Амирханов, Шагабутдин Эфселитдинович, Махачкала

1. Конституция Российской Федерации Электронный ресурс. / Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

2. Гражданский кодекс Российской Федерации (с изм. и доп.) Электронный ресурс. / Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

3. Бюджетный кодекс Российской Федерации (с изм. и доп.) Электронный ресурс. / Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ в ред. ФЗ от 30.04.2010 № 69-ФЗ Электронный ресурс. / Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

5. Федеральный закон от 11.01.2005 № 4-ФЗ «О Счетной палате РФ» в ред. ФЗ от 05.04.2010 № 43-ФЗ Электронный ресурс./ Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

6. Федеральный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (с изм. и доп. от 31 декабря 1997 г.) Электронный ресурс. / Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

7. Закон Великобритании о финансовом контроле от 1983 г. Текст./ Бюллетень Счетной палаты РФ. М. - № 9. - 2003.

8. Закон о Генеральном аудиторе Канады от 1977 (с изм. от 1995). Текст./ Бюллетень Счетной палаты РФ. М. - № 9. - 2003.

9. Указ Президента РФ от 25.07.1996 г. N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" (с изменениями от 18 июля 2001 г.) Электронный ресурс. / Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

10. Указ Президента РФ от 11.03. 2003 №306 «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской федерации» (с изменениями от 9 марта 2004г.) Электронный ресурс. / Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

11. Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" Электронный ресурс. / Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

12. Постановление Правительства Российской Федерации «О Правительственной Комиссии по повышению результативности бюджетных расходов» от 30.04.2004 № 225. Электронный ресурс. / Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

13. Постановление Правительства РФ «Положение о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора» от 15.06.2004. Электронный ресурс. / Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

14. Постановление Правительства РФ «О территориальных контрольно-ревизионных органов Министерства Финансов РФ» от 06.08.1998 № 888.

15. Электронный ресурс. / Справочно-правовая система «Консультант Плюс».17. 16. Приказ Министерства образования РФ «Об упорядочении инспекционно-контрольной деятельности в системе образования» от 5.10.1999 № 473.

16. Электронный ресурс. / Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».

17. Приказ Министерства Здравоохранения «О порядке проведения контрольных проверок иревизий финансово-хозяйственной деятельности» от 10.06.2002 № 123. Электронный ресурс. / Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

18. Инструкция «О порядке инспектирования» (приложение 4 к письму Минобразования России от 10.09.99 № 22-06-874). Электронный ресурс. / Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

19. Письмо Министерства образования РФ «Об обеспечении инспекционно-контрольной деятельности» от 10.09.99 № 22-06-874. Электронный ресурс. / Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

20. Методические указания по инвентаризации имущества и финансовых обязательств // Приказ Министерства финансов РФ от 13.06.1995 № 49. Электронный ресурс. / Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

21. Положение «Об инспекционно-контрольной деятельности в образовательных учреждениях» (приложение 3 к письму Минобразования России от 10.09.99 № 22-06-874). Электронный ресурс. / Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

22. Положение «Об инспекционной деятельности муниципальных органов управления образованием» (приложение 2 к письму Минобразования России отЮ.09.99 № 22-06-874). Электронный ресурс. / Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

23. Положение «Об инспекционной деятельности органа управления образованием субъекта РФ» (приложение 1 к письму Минобразования России от 10.09.99 № 22-06-874). Электронный ресурс. / Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

24. Руководство по проведению аудита эффективности расходования государственных средств. Подготовлено Управлением Главного аудитора Канады. 1999. январь с.5. //Электронный ресурс. URL: www.ach.qov.ru.

25. Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной налоговой службы на 2010-2012 годы. Электронный ресурс. / Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

26. Аветисян И.А. Основы финансового менеджмента на макроуровне (вопросы теории и методологии) Текст.: Учебное пособие для вузов. Вологда, 2001Л

27. Агапцов С.А. Государственный финансовый контроль и бюджетная политика Российского государства. Текст. / Агапцов С.А. М.: Издательский дом «Финансовый контроль», 2004. - 56 с.

28. Агапцов С.А. Особенности национального государственного финансового контроля Текст./ Агапцов С.А. Финансовый контроль.- № 5. -2002.

29. Александрова Е.И. Башкайкина H.A. Государственный финансовый контроль и становление аудита эффективности использования бюджетных средств. Текст./ Александрова Е.И. Башкайкина H.A.- Финансы и кредит. №20(158). -2004.

30. Алешин СМ. Смета расходов социально-культурных учреждений. Текст. / Алешин СМ. -М.-.НИФИ МФ РФД994.

31. Анализ деятельности ТУ Росфиннадзора в сфере валютного контроля за 2008 год /Электронный ресурс. URL: www.rosfmnadzor.ru.

32. Анализ деятельности ТУ Росфиннадзора за 2007 годДЭлектронный ресурс. URL:www.rosflnnadzor.ru.

33. Арапов В.Д. Перспективы развития бюджетного учета. Текст. / Арапов В.Д. -Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. -№1(121).-2005.

34. Арзуманова Л.Л. Проблемы развития внутреннего и внешнего аудита в России Текст./Арзуманова Л.Л.-Финансовое право. №7. - 2006. - с.40

35. Артамонов В. А. Финансовый контроль должен осуществляться системно/ Бюджет. №4.- 2010. Электронный ресурс. URL: http://buiet.ru/article/75139.php

36. Асанова A3. Проблемы государственного финансового контроля за исполнением дотационных бюджетов субъектов Российской Федерации Текст. / Асанова А.З. -Финансы и кредит. № 32. - 2009.

37. Аудиторские стандарты для госконтроля Текст./Контроллинг.-№3.-1991.

38. Афанасьев В.Т. Человек в управлении обществом. Текст./ Афанасьев В.Т. М.: Политиздат, 1977.

39. Афанасьев М.П. Бюджетирование, ориентированное на результат Текст. / Афанасьев М.П. Вопросы экономики. - № 9. - 2004.

40. Афанасьев М.П. Взаимосвязь аудита эффективности и финансового анализа. Текст. / Афанасьев М.П. Финансовый контроль. - № 10. - 2003.

41. Афанасьев М.П., Криворогое И.В. Модернизация государственных финансов Текст. / Афанасьев М.П., Криворогое И.В. М.: Изд.дом ГУВШЭД007.

42. Бажанов М., Игнатьев В. Как потратить полтора миллиона Текст./ Бажанов М., Игнатьев В. Медицинская газета. - №67 - 1992. - С. 10.

43. Барыкин A.C. Капитализм это не панацея Текст./ Барыкин A.C. -Финансовая газета. -№30.- 1992.

44. Белл Д. Грядущее постиндустриальное общество. Опыт социального прогнозирования (пер. с англ.) Текст. / Белл Д. М.: Academia, 1999.

45. Белобжецкий И.А. Финансовый контроль и новый финансовый механизм. Текст. / Белобжецкий И.А. М.: Финансы и статистика, 1989.

46. Белолипецкий В.Г. О совершенствовании государственного финансового контроля в России Текст. / Белолипецкий В.Г. Финансы. - №4. - 1998.

47. Белуха Н.Г. Теория финансово-хозяйственного контроля. Текст. / Белуха Н.Г. М.: Финансы и статистика, 1991.

48. Бликанов А. Аудит эффективности как методическая основа совершенствования государственного финансового контроля Текст. / Бликанов А. Бюджет. - №7. - 2008.

49. Бликанов A.B. О методике проверки эффективного и целевого использования средств, выцеляемых на оплату труда работников бюджетных учреждений Текст. / Бликанов A.B.- Учет и контроль. №2. - 2007. - с.32.

50. Болтинова О.В. Стадии бюджетного процесса в зарубежных странах. Электронный ресурс. /URL: www.ach.qov.ru.

51. Бородин А.Н. О результативности расходования бюджетных средств. Текст. / Бородин А.Н. Финансы. - №9. - 2005.

52. Будни Счетной палаты (Внедрение аудита эффективности использования бюджетных средств) Текст. / Финансовый контроль. №12. - 2004.

53. Буркин А.И. Финансирование сферы культуры и искусства в индустриально развитых странах. Текст. / Буркин А.И. Финансы и кредит. - № 27. - 2005.

54. Бурков С, Ефимова Н., Буркова С. О правообеспечении повышения эффективности58.