Реализация проектов государственно-частного партнерства: зарубежный опыт и российская практика тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Реализация проектов государственно-частного партнерства: зарубежный опыт и российская практика"

и1-"'

На правах рукописи

¿Г

Савинкова Надежда Евгеньевна

РЕАЛИЗАЦИЯ ПРОЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА: ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ И РОССИЙСКАЯ ПРАКТИКА

Специальность: 08.00.14 - Мировая экономика

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

ОЭАПР А

Москва-2009

003466607

Работа выполнена на кафедре Мировой экономики и международных экономических отношений Дипломатической Академии Министерства Иностранных Дел Российской Федерации.

Научный руководитель: Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Рыбалкин Валерий Евгеньевич

доктор экономических наук, профессор Крылов Олег Михайлович

кандидат экономических наук Воробьева Лариса Викторовна

Ведущая организация:

Государственный Университет Управления

Защита состоится 16 апреля 2009 года в 14-00 часов на заседании Диссертационного совета Д.209.001.02 в Дипломатической академии Министерства Иностранных Дел Российской Федерации по адресу: г.Москва, ул.Остоженка, д.53/2.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Дипломатической академии МИД РФ.

Автореферат разослан 13 марта 2009 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

Логинов Б.Б.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В развитии партнерства государства и частного бизнеса во всем мире в настоящее время ожидается бум, в условиях которого государство и его региональные и муниципальные органы власти налаживают взаимодействие с частным сектором, прежде всего, в деле модернизации и развития остро необходимой для них инфраструктуры. Все возрастающий интерес к развитию программ государственно-частного партнерства характерен для большинства стран мира. Важность партнерств как инструментов политики широко признается многими правительствами, что отражается на их бюджетных ассигнованиях, законодательстве и выработке соответствующих программ.

Несмотря на признание этой формы сотрудничества одним из важнейших инструментов повышения национальной (и региональной) конкурентоспособности, внедрение механизмов государственно-частного партнерства в российскую практику идет крайне медленно. Нерешенность целого ряда методологических вопросов перехода к партнерским отношениям государства и бизнеса, отсутствие должного опыта такого партнерства, неразвитость законодательной и нормативной базы на всех уровнях, бюрократические препоны сдерживают внедрение государственно-частного партнерства в России, что обуславливает актуальность исследования данной проблематики.

В условиях глобального финансового кризиса и пересмотра роли государства в регулировании экономики вопрос создания и развития данного направления сотрудничества приобретает особую актуальность. Правительства большинства стран мира, в том числе и России, оказывают финансовую поддержку основным секторам экономики, стремясь уменьшить возможные экономические и социальные последствия кризиса и обеспечить необходимую устойчивость банковской системы и реального сектора экономики.

В современной сложной экономической ситуации именно государственно-частное партнерство способно стать продуктивной формой сотрудничества государства и бизнеса, так как в условиях кризиса стабильность спроса со стороны государства является важнейшим инструментом снижения рисков инвестиций и укрепления доверия кредитных организаций.

Степень разработанности проблемы. Осмыслению роли государства в рассматриваемом аспекте современной экономики посвящено множество работ, среди которых следует выделить фундаментальные труды западных ученых Э. Аткинсона и Д. Стиглица, Д. Осборна и Т. Габлера, В. Острома, Дж. Сакса, Г. Таллока, И. Шихаты и других крупных исследователей, работы ученых стран Восточной и Центральной Европы (М1Ьа1у1, 2000/2001; Бйюа, 1996; Уи1ейс, 1997; \Vasiak, 1999), монографии российских ученых Д.С. Львова, С.Ф. Серегиной, В.Л. Тамбовцева, Л.С. Черного и т.д. В работах указанных ученых раскрыты новейшие тенденции и явления переустройства государства в последние годы в развитых, развивающихся странах и в странах с переходной экономикой.

Совсем недавно, летом 2008 года появилась новая статья Джозефа Стиглица «Идеология: закат неолиберализма», в которой утверждается, что нарастающие экономические проблемы Соединенных Штатов и беды трансформационного периода 1990-х годов имеют одну и ту же причину -приверженность их правительств теории и практике неолиберализма, необоснованное завышение роли и значения использования рыночных механизмов и инструментов. Дискуссии о либерализме и этатизме, т.е. допустимой степени государственного вмешательства в экономическую жизнь, приобрели острую актуальность в условиях современного экономического кризиса. Среди посвященных данной теме российских работ отдельно следует выделить работы Ф.И. Шахматова, в которых содержится глубокое и системное теоретическое обоснование проблем взаимодействия предпринимательства и государства. В работах В.Г. Варнавского основной

акцент сделан на изучение возможностей применения различных форм государственно-частного партнерства к предприятиям национальной инфраструктуры России.

Вместе с тем требуют дополнительного рассмотрения проблемы различий в результатах реализации государственно-частного партнерства по регионам мира, отличия схем развития партнерских отношений между развитыми, развивающимися странами и странами с переходной экономикой. Слабо изучено взаимодействие государства и бизнеса в реализации национальных проектов и программ, и, в частности, проектов в инновационной сфере в России и странах ближнего зарубежья.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является выявление различия схем взаимодействия государства и бизнеса в развитых, развивающихся странах и странах с переходной экономикой; раскрытие особенностей и перспектив развития партнерских взаимоотношений в России; а также разработка практических рекомендаций по развитию государственно-частного партнерства в отдельных отраслях национальной системы как инструмента повышения национальной (и региональной) конкурентоспособности.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

- раскрыть и уточнить понятие и экономическую сущность государственно-частного партнерства, проанализировав зарубежный и отечественный опыт осуществления партнерств, выгоды и риски для участников этого процесса;

- сравнить основные инструменты и механизмы партнерств и показать их значение для практики государственного управления в странах с различным уровнем экономического развития;

- показать особенности и общие черты становления государственно-частных партнерств в странах с переходной экономикой;

- обосновать предложения по повышению эффективности реализации государственно-частных партнерств в отдельных отраслях национальной экономики в соответствии с уровнем развития конкретной страны и с учетом особенностей сфер применения;

- выделить круг проблем, решение которых должно способствовать становлению и развитию эффективного взаимодействия бизнеса и государства в России.

Объектом исследования является государственно-частное партнерство в различных регионах мира как инструмент повышения национальной конкурентоспособности страны.

Предметом исследования выступают отношения, складывающиеся между субъектами национальных экономических систем различных стран мира и определяющие развитие тех или иных форм государственно-частного партнерства в данной стране.

Гипотезой диссертационного исследования является допущение, что способы подготовки и осуществления проектов государственно-частного партнерства, оценка положительно зарекомендовавших себя за рубежом инструментов и методов партнерства применительно к российской практике будет способствовать разработке практических рекомендаций по повышению эффективности реализации государственно-частных партнерств в отдельных отраслях национальной системы России.

Теоретической и методологической базой диссертационного исследования являются научные разработки отечественных и зарубежных ученых; прикладные работы по данной проблеме; программы, концепции, нормативные и другие материалы, касающиеся управления развитием государственно-частного партнерства. В диссертации осуществлена целевая обработка статистической информации, использованы методы системного анализа, метод сравнений и аналогий, метод обобщений, методы диалектического и статистического анализа, применение которых позволило

обеспечить достоверность исследования и обоснованность теоретических выводов и предложений.

Положения диссертации, выноснмые на защиту.

1. Государственно-частное партнерство отличается от других форм отношений государства и частного бизнеса следующими основными признаками: определенные, чаще всего длительные сроки действия соглашений о партнерстве; специфическая форма финансирования проекта (за счет частных инвестиций, дополненных государственными финансовыми, материальными и / или природными ресурсами); распределение ответственности и рисков между партнерами на основе соответствующих договоренностей сторон; совместная деятельность государства в лице органов исполнительной власти всех уровней и бизнеса, представленного национальными или зарубежными предприятиями, где каждая из сторон имеет собственные цели и решает конкретные задачи.

2. Партнерства можно разделить на два больших подвида: партнерства договорного характера (соглашения о разделе продукции, концессии и т.д.) и партнерства институционального характера (совместные предприятия; закрытые паевые инвестиционные фонды, активами которых в интересах государства / муниципалитета и других пайщиков управляет частная управляющая компания). В целом, по степени участия сторон в соответствующей сфере проекта, правомерно различать два вида партнерства: государственно-частное («бизнес идет за государством») и частно-государственное (инициатива в реализации проектов принадлежит частному сектору). По мнению автора, идея частно-государственного партнерства была более популярна в развитых стран в течение второй половины двадцатого столетия (в период неолиберальных экономических доктрин), в настоящее же время, как в развитых, так и в развивающихся странах более распространено государственно-частное партнерство. Однако, в отдельных отраслях, автор полагает, использование частно-государственного механизма более экономически целесообразно (например, - в сельском хозяйстве).

3. Международная практика показывает, что важной функцией государства как партнера в государственно-частных партнерствах является обеспечение правовых условий деятельности в этой сфере, а также то, что степень государственного финансирования в партнерствах обратно пропорциональна покупательной способности потенциальных пользователей инфраструктуры и услуг, что, в свою очередь, объясняет схожесть в финансировании проектов ГЧП в странах Центральной, Восточной Европы и России, требующих относительно высокого процента государственного финансирования.

4. Успешная реализация проектов государственно-частного партнерства в России, по мнению автора, возможна при применении следующих основных принципов:

- открытости (прозрачная и благоприятная среда для реализации ГЧП, наличие обратной связи между участниками партнерства, публикации в СМИ);

- сопоставимости национального и международного учета (как дополнительный фактор привлечения иностранных инвестиций в реализуемые проекты);

- доверия (отсутствие бесконечных проверок частного бизнеса со стороны органов государственной власти);

- непрерывности (непрерывность взаимодействия государства и бизнеса в реализуемых проектах);

- окупаемости (получение прибыли частным сектором в случае участия в ГЧП).

Существенное значение в развитии партнерств в России имеют также такие аспекты, как адаптация организационной структуры проекта к местным условиям (многие проблемы, стоящие перед ГЧП, возникают из-за того, что партнеры «скопировали» решения, составленные для другого ГЧП, и поэтому не приняли во внимание данную специфическую ситуацию) и развитие доверительных отношений между партнерами (государственный сектор должен быть надежным партнером частным третьим лицам, так как

вступление в такие долгосрочные отношения предполагает существенный риск для последних).

Научная новизна результатов исследования заключается в следующем: сформулированы основные черты, отличающие проекты государственно-частного партнерства от других форм хозяйствования, и введена классификация партнерств в зависимости от характера взаимодействия (договорные или институциональные);

- на основе системно-комплексного исследования особенностей реализации проектов государственно-частного партнерства в различных регионах мира выявлено: что в развитых странах партнерства чаще всего используются в отраслях здравоохранения и образования; в отличие от развивающихся стран и стран с переходной экономикой, где преобладают партнерства государства и бизнеса, связанные с финансовыми вложениями в инфраструктуру энергетической отрасли, транспортные проекты, водоснабжение и канализационные системы, телекоммуникации, портовое хозяйство и систему газопроводов;

- выявлены и определены факторы, влияющие на преобладание тех или иных форм и моделей партнерства государства и бизнеса в развитых, развивающихся странах и странах с переходной экономикой (среди них: необходимость модернизации государственной инфраструктуры, поиск конструктивных решений по разгрузке бюджетов, отрицательное влияние определенных видов рисков на развитие государственно-частной инициативы, степень доверия иностранных инвесторов, развитость национальных рынков капитала);

- определены специфические черты, присущие партнерству государства и бизнеса в России по сравнению с другими странами, обоснована необходимость активной роли государства в развитии партнерства в России (особенно в условиях глобального финансового кризиса) и сформулированы принципы, на основе которых должны строиться партнерства в России для их успешной реализации.

Практическая значимость работы определяется выводами и рекомендациями по развитию государственно-частного партнерства в России, которые могут быть востребованы соответствующими заинтересованными госструктурами и общественными организациями (Министерство Экономического Развития, Торгово-Промышленная Палата, Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами и другие организации), а также использованы в научно-прсподавательской деятельности в Вузах и НИИ России. Отдельные положения диссертации могут быть использованы российскими компаниями и банками, участвующими в инфраструктурных проектах.

Апробация работы. По теме диссертации автором опубликовано пять научных работ общим объемом 2,5 п.л., в том числе три из них опубликованы в издании, рекомендованном ВАК. Основные положения диссертации были изложены на научных конференциях (X научная конференция студентов ИМЭС; конференция молодых ученых «Экономическая политика России в условиях глобализации», проходившая в Институте экономики РАН в 2007г.), использованы при проведении семинарских занятий на факультете Дипломатической Академии МИД России.

Структура и объем работы обусловлены логикой исследования и последовательно раскрывает обозначенные цели и задачи исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 9 параграфов, заключения, библиографического списка, 6 приложений. Работа изложена на 158 листах и сопровождена таблица и рисунками.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы исследования, определяются его цель и задачи, предмет и объект исследования, научная новизна и практическая значимость диссертационной работы.

В первой главе диссертации «Понятие и мировая практика государственно-частного партнерства» автор раскрывает понятие и экономическую сущность государственно-частного партнерства, выгоды и риски для участников этого процесса. Автор полагает, что государственно-частное партнерство можно охарактеризовать как долгосрочное взаимодействие государства и бизнеса с целью совместной деятельности (реализации общественно значимых проектов), при использовании финансовых и / или материальных ресурсов, предоставляемых структурами государственной власти, и опыта, управленческих навыков, ресурсов и технологий, предоставляемых частными предприятиями, как национальными, так и зарубежными. По мнению автора, ГЧП это, превде всего, механизм своеобразного перераспределения полномочий между государством и бизнесом в стратегических отраслях, которые не могут быть приватизированы, но для которых у государства отсутствуют средства на развитие (жилищно-коммунальное хозяйство, социальная сфера, транспорт, благоустройство населенных пунктов, объекты культурного наследия и др.). При этом важными условиями эффективности ГЧП являются степень участия бизнеса в реализуемом проекте и сохранение за государством существенной степени хозяйственной активности и некоторых правомочий собственности.

Общими чертами проектов государственно-частного партнерства являются: реализация партнерских отношений в условиях конкурентной среды, когда за каждый контракт происходит конкурентная борьба между несколькими или многими потенциальными участниками; возмездность, т.е. выплата процентов и погашение основной суммы долга за счет генерируемых проектом будущих денежных потоков; четкое определение пределов

ответственности и обязательств партнеров; определение критических факторов успеха и выявление областей риска, их оценка и распределение.

Экономическое содержание ГЧП можно рассматривать со следующих сторон:

- ГЧП как часть системы мер государственного регулирования в целях реализации промышленной политики, стимулирования инновационной активности, привлечения инвестиций в развитие инфраструктуры и социальную сферу;

- ГЧП с точки зрения привлечения частного сектора к деятельности по предоставлению общественных услуг (в таких областях, как ЖКХ, здравоохранение, образование, транспорт, городское хозяйство и др.);

- ГЧП как инструмент привлечения частной инициативы и инвестиций при сохранении государственного контроля над активами (такими как недра, объекты инфраструктуры, предприятия, имеющие высокое социальное или оборонное значение и т.д.).

По степени участия сторон в соответствующей сфере автор разделяет два вида партнерства: государственно-частное и частно-государственное. По мнению автора, идея частно-государственного партнерства была более популярна в развитых стран в течение второй половины двадцатого столетия (в период неолиберальных экономических доктрин), в настоящее же время, как в развитых, так и в развивающихся странах более распространено государственно-частное партнерство. Однако, в отдельных отраслях, автор полагает, использование механизма частно-государственного механизма более экономически целесообразно. И прежде всего - в сельском хозяйстве. Особенность этой отрасли - в наличии больших экономических рисков, и для того чтобы в аграрный сектор пришли капиталы, государство должно разделить эти риски с бизнесом, при этом, прежде всего, должны реализовываться проекты, инициированные частным бизнесом. Так в России национальный проект «Развитие АПК» имеет явно выраженную специфику -это частно-государственное партнерство, где основные капиталовложения на

создание современных крупных объектов животноводства и конкурентоспособного агробизнеса предусматриваются за счет средств частных предприятий. Государство же оказывает поддержку, играет роль некоего «пускового» механизма, в частности, по таким направлениям бюджетной политики, как удешевление кредитов, развитие лизинга.

Оценивая ГЧП с несколько иных позиций - с учетом тенденций глобализации, можно выделить два его типа: подключение иностранного капитала на началах ГЧП к проектам внутри страны; господдержку национального капитала любой формы - государственной, смешанной, частной - во внешнеэкономической деятельности. ГЧП с участием иностранного капитала помогает стране интегрироваться в мировую экономику и получить необходимый опыт и передовые технологии. Такое ГЧП подразумевает использование методов экономической дипломатии для стимулирования роста национальной экономики: государства взаимодействуют с ТНК в глобальном контексте, что служит условием поддержания и повышения конкурентоспособности национальных экономик. В итоге хозяйственная роль государства возрастает, несмотря на уменьшение его доли в капитале компании. Однако, в условиях глобального финансового кризиса, более распространена господдержка национального капитала во внешнеэкономической деятельности, что связано, прежде всего, с оттоком иностранного капитала с рынков зарубежных стран.

Также по мнению автора, целесообразна следующая классификация видов партнерства:

- партнерства договорного характера, к которым относятся: выполнение работ или оказание услуг по государственному / муниципальному контракту в целях создания, ремонта, эксплуатации государственного / муниципального имущества; соглашения о разделе продукции; концессии и т.д.;

- партнерства институционального характера, к которым можно отнести: создание на базе государственного / муниципального имущества хозяйственного общества (совместного предприятия), в уставном капитале и в

управлении деятельностью которого участвует государство / муниципалитет и частный инвестор; либо создание на базе государственного / муниципального имущества закрытого паевого инвестиционного фонда, активами которого в интересах государства / муниципалитета и других пайщиков управляет частная управляющая компания.

На темпы развития проектов ГЧП огромное влияние оказывает общая экономическая и политическая ситуация в стране. И существенным шагом навстречу развитию ГЧП является улучшение прозрачности взаимодействия и повышение уровня доверия между органами власти и бизнеса, закрепление ГЧП в проектах стратегического развития страны и регионов и более тщательная проработка проектов с обеих сторон и с общественностью. Чтобы государственно-частное партнерство было устойчивым, финансово устойчивой должна быть и компания, привлекаемая к участию в ГЧП. Это означает, что, добровольно заключая партнерское соглашение с местными властями, менеджеры и инвесторы заинтересованы получить доход от своих управленческих навыков и сделанных инвестиций. Таким образом, неполучение ожидаемой доходности является основной угрозой для частного бизнеса, и подобные риски и угрозы для бизнеса напрямую зависят от решений и действий публичных властей, от того, насколько они склонны к нарушению своих обязательств.

Во второй главе исследования «Развитие государственно-частного партнерства по регионам мира» автор рассматривает общие черты и особенности становления государственно-частных партнерств в странах с различным уровнем экономического развития. В развитых странах партнерские отношения государства и частного бизнеса всегда находились в поле зрения властей. ГЧП не развивались стихийно, а были вписаны в общие процессы децентрализации власти в экономической сфере, передачи некоторых полномочий из центра на местный уровень. Для проработки концептуальных вопросов партнерств правительства и ведомства создавали и создают консультационные компании. Специфические функции

регулирования и контроля выполняют соответствующие министерства и ведомства или созданные им структуры.

В целом, по мнению автора, в развитии проектов государственно-частного партнерства в развитых странах можно отметить следующие основные тенденции:

- в раде стран Европы - Ирландии, Португалии, Испании и Италии -приняты законодательные акты, облегчающие партнерство государства и частного сектора в реализации проектов;

- в Нидерландах, Германии и Австрии пилотные проекты находятся еще на ранней стадии разработки;

- в Канаде и Австралии концепция партнерства государства и частного сектора включена в правительственные программы;

- в Великобритании и США являются «старожилами» в использовании инструментов государственно-частного партнерства.

Автор придерживается точки зрения, что основными факторами, способствовавшими развитию государственно-частного партнерства в развитых странах являются: стабильная государственная экономическая политика, направленная на поощрение частной инициативы, в том числе применение мер поддержки ГЧП: субвенций, механизмов переуступки требований и т.д.; низкие политические и социальные риски; эффективное использование законодательства.

В развивающихся странах (в отличие, от развитых, где ГЧП очень часто используются в отраслях здравоохранения и образования) частный сектор наиболее активно финансирует инфраструктуру энергетической отрасли, также объектами финансирования являются транспорт, водоснабжение и канализационные системы, телекоммуникации, портовое хозяйство и система газопроводов. В этих странах активно применяются такие формы партнерства как концессии, соглашения о разделе продукции и совместные предприятия. В развивающихся странах наблюдается принципиально иная схема развития партнерских отношений по сравнению с современными проектами развитых

стран, поскольку данные проекты начинаются с нуля (greenfield projects).. Необходимо отметить, что развивающиеся страны имеют, как, безусловно, положительный, так и отрицательный опыт развития государственно-частного партнерства. По мнению автора, одной из причин неудач отдельных проектов ГЧП в развивающихся странах является проводимая без учета конкретных национальных условий политика копирования моделей партнерства развитых стран, использование неадаптированных к местным условиям рецептов оздоровления экономики.

По мнению автора, проекты государственно-частного партнерства успешно реализовывались в тех развивающихся странах, где соблюдались следующие условия: четкие цели проекта, сформулированные государством; реальная политическая, финансовая и юридическая поддержка правительства; прозрачность процедур; эффективная структура проекта.

В последнее время одной из главных тенденций развития государственного сектора в странах Центральной и Восточной Европы является рост вовлечения частного капитала в финансирование отраслей производственной инфраструктуры в различных формах (от контрактов управления на действующие объекты до осуществления частными компаниями полного цикла строительства и эксплуатации новой инфраструктуры), активное использование различных инструментов для повышения привлекательности партнерства для частного бизнеса: госинвестиций, федеральных налоговых и таможенных льгот, деятельности органа по ГЧП и инвестиционных фондов и т.д.

Развитие этого процесса, по мнению автора, определяется множеством факторов, среди которых можно отметить следующие: приватизация государственных активов, необходимость модернизации и расширения находящейся в собственности государства инфраструктуры, объективная необходимость поиска конструктивных решений по разгрузке бюджетов путем совместных усилий органов власти и предпринимательской инициативы, высокий потенциал бизнеса в использовании технических и технологических

изменений. Политические и связанные с ними иные виды рисков (такие, как валютный риск в странах, не входящих в зону-евро, отсутствие прозрачности, недостаточно проработанное законодательство), слабость национальных рынков капитала и традиционные методы управления в госучреждениях отрицательно влияют на развитие ГЧП в данных странах.

Несмотря на факторы, препятствующие созданию партнерств в рассматриваемом регионе, местные компании, банки и иностранные инвесторы, проводя сегментацию всего рынка государственно-частных инициатив, находят возможности для вложения в более прибыльные проекты, по сравнению с проектами, например, Западной Европы. Количество создаваемых ежегодно новых партнерств лишь подтверждает этот тезис. При этом в новых странах ЕС большая часть партнерств на сегодняшний день реализуется в области строительства и модернизации автодорог, мостов и тоннелей, легкого наземного метро, аэропортов, и незначительная часть в области здравоохранения и образования.

Для России пример успешной реализации проектов партнерства в странах Восточной и Центральной Европы важен с практической точки зрения, как возможность перенять существующий опыт создания партнерств с нуля, привлечения частных инвестиций на развитие инфраструктуры, повышения прозрачности использования бюджетных средств, создания единого органа (комитета) по содействию реализации государственно-частных проектов и учета тех рисков реализации партнерств, которые характерны для стран с переходной экономикой.

В третьей главе диссертационной работы «Партнерство государства и бизнеса в России» рассмотрены основные инструменты партнерства в России, их специфика, выделены проблемы, решение которых должно способствовать становлению и развитию эффективного взаимодействия государства и бизнеса в России.

В России партнерство государства и бизнеса по сравнению с западными формами имеет специфические черты. У нас речь идет скорее о государственно-частном партнерстве, осуществляемом в следующих формах:

1. Заключение договоров о реализации проектов, в которых в качестве равноправных партнеров, каждый со своим вкладом в проект, участвуют: с одной стороны — структуры государственной (или муниципальной) власти, с другой — частные компании. Такие проекты могут реализовываться на основании концессионных соглашений, соглашений о разделе продукции, арендных, инвестиционных и иных форм договоров, в которые включаются особые условия об участии государственной (муниципальной) стороны со своим объемом обязательств и прав в рамках проекта и о распределении прав на создаваемые в ходе проекта объекты, продукцию и услуги.

2. Использование средств Инвестиционного фонда РФ и других источников государственного финансирования для поддержки реализуемых частным бизнесом крупных проектов в стратегических направлениях.

3. Создание особых экономических зон (ОЭЗ): особенно технико-внедренческих, а также промышленно-производственных, туристско-рекреационных, портовых, - стимулирующих за счет мер государственной поддержки развитие бизнес-проектов. ОЭЗ, способствующим развитию обрабатывающих секторов, отраслей высоких технологий и производству новых видов продукции, социально-экономическому развитию регионов, созданию новых высококвалифицированных рабочих мест, отводится значительная роль в решении задач по привлечению инвестиций, диверсификации и выводу российской экономики на инновационный путь развития.

4. Создание корпораций со смешанным государственным и частным капиталом для развития приоритетных отраслей экономики. Одним из таких примеров является Объединенная авиастроительная корпорация (создана Указом Президента РФ от 20.02.06 № 140), в этом случае ряд крупных компаний заявил о своем участии в проекте еще до объединения госактивов.

5. Взаимодействие государственного и частного капитала в целях развития науки, технологий и техники, адаптации научно-технического комплекса к условиям рыночной экономики. Данная задача поставлена в «Основах политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу» (одобрены на совместном заседании Совета Безопасности РФ, Президиума Государственного совета РФ и Совета при Президенте РФ по науке и высоким технологиям 20.03.02, изложены в Письме Президента РФ от 30.03.02 № Пр-576).

6. Сотрудничество государства и бизнеса в развитии социальной сферы, при котором согласованно с государственной политикой бизнес самостоятельно и за свой счет реализует проекты в областях, приоритетных для государства и общества (строительство учебных заведений, больниц, разработка законопроектов, технических регламентов, стандартов, создание сетей юридических консультаций для граждан, содействие развитию отечественного кино и театра, книгоиздания и литературы и т.д.). Данное направление близко к благотворительности. Такую форму ГЧП предусматривает, в частности, ФЦП «Культура России (2006-2010 годы)», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 08.12.05 № 740.

Опыт реализации соглашений о разделе продукции в России показывает, что существуют проблемы широкомасштабного привлечения к реализации СРП отечественных подрядчиков, обеспечения конкурентоспособности российских предприятий. Отсутствует, в том числе и на законодательном уровне, экономический механизм государственной поддержки российских производителей товаров, оборудования и услуг для СРП, включающий меры по техническому перевооружению и конверсии предприятий обрабатывающих отраслей, организации их финансирования, разработки специального порядка налогооблажения и др. Недостаточно четко определена компетенция субъектов РФ при подготовке, заключении и реализации СРП. Затруднения в реализации проектов возникают из-за непредвиденных вмешательств в ход

работ правительственных ведомств, задержки с получением земельных участков, необходимых разрешений и лицензий. По мнению автора, в целях осуществления единой государственной политики в области подготовки, реализации и контроля за исполнением СРП следует ускорить принятие документов, определяющих полномочия и ответственность органов государственной власти. Автор полагает, что для развития данной формы сотрудничества необходимо более значительное финансовое участие местных органов власти в реализуемых проектах, их непосредственная заинтересованность в результатах реализации проектов, осуществляемых в рамках СРП.

До сих пор такой вид государственно-частного партнерства как концессии не получили существенного развития в России. Пожалуй, лишь при реализации проектов, финансируемых частично за счет ЕБРР, используется механизм концессии. В целом банки и другие финансово-кредитные учреждения воздерживаются от крупных инвестиций и кредитов в подобные проекты, небезосновательно опасаясь высоких рисков их реализации, в том числе длительности процедуры ведомственных согласований, колоссального объема информации и необходимой документации, представляемой на конкурс и стоящей до 30 % от стоимости самого проекта, отсутствия долгосрочного соинвестора в лице муниципалитета (так как бюджеты страны утверждаются ежегодно, а концессионный договор - на длительный период времени - 10-20 лет). Концессии, являясь исторически признанной формой привлечения частных инвестиций, могут стать стратегической основой притока капитала в Россию в целях реализации крупномасштабных проектов, однако на уровне правительства предстоит сделать положения многих статей закона более внятными, а также обеспечить многостороннюю государственную поддержку концессионных проектов, реализуемую в форме прямого участия государства в концессионных проектах (в форме субсидий, грантов, льготных кредитов) или косвенной поддержки через снижение рисков для концессионеров.

Создание Инвестиционного фонда, особых экономических зон, мега-проектов и Российской Венчурной компании в России стало важным политическим показателем интереса государства к развитию ГЧП. Однако, по мнению автора, в условиях глобального финансового кризиса особые экономические зоны не могут выступать инструментами привлечения значительных иностранных инвестиций, так как крупные иностранные инвесторы в столь нестабильной экономической ситуации, напротив, стремятся вывести свои капиталы из развивающихся стран и стран с переходной экономикой.

Отличительной особенностью России является то обстоятельство, что ни одна из форм ГЧП (за исключением разве что самых простых) не прописана в действующем законодательстве с надлежащей степенью полноты, которая открывала бы возможность ее широкого применения в практике хозяйственных отношений с участием как государства, так и частного бизнеса. В результате в России до сих пор каждый отдельный проект формата ГЧП пробивает себе дорогу с огромным трудом, требует многочисленных и обременительных согласований на каждом этапе и, при всем при этом, к сожалению, никогда не является безупречным с правовой точки зрения.

Именно отсутствие тщательно прорисованных правовых рамок существенно увеличивает риски проектов в России, как для частного бизнеса, так и для государства (в лице его ведомств и должностных лиц, наделенных соответствующими полномочиями), что является одним из главных тормозов развития этой эффективной формы реализации крупных проектов в России.

Важным фактором успешного развития ГЧП также является согласованность действий государственных органов при разработке и реализации проектов. В России как раз такой согласованности пока не существует. Каждое министерство пытается курировать свои проекты и создавать собственные программы. Фактически, сейчас функция управления ГЧП частично возложена на Министерство Экономического Развития РФ и частично на Федеральное агентство по управлению особыми экономическими

зонами (РосОЭЗ). Министерство финансов РФ также оказывает существенное влияние на разрабатываемые проекты. В частности, Министерство Экономического Развития принимает заявки на финансирование проектов из Инвестфонда, РосОЭЗ их анализирует и с помощью инвестконсультантов проводит экспертизу проектов. Далее, после прохождения всех процедур и утверждения инвестиционного проекта, начинается его финансирование через Минфин РФ. Отсутствие единой системы управления - одна из основных причин, сдерживающих развитие системы ГЧП в России.

По мнению автора, таким образом, среди наиболее серьезных препятствий, с которыми инициаторам конкретных проектов ГЧП в России (как впрочем и в большинстве стран с переходной экономикой) приходится сталкиваться на различных этапах их реализации, отмечаются, в частности, следующие:

• отсутствие централизованного государственного органа, который выступал бы в качестве координатора и диспетчера проектов ГЧП, реализуемых на федеральном и региональном уровне;

• неэффективность действующей системы государственного заказа на один бюджетный год;

• отсутствие необходимых полномочий по ведению хозяйственной деятельности у государственных ведомств, выступающих в качестве одной из сторон партнерских отношений с частным бизнесом;

• отсутствие четкого разграничения приоритетов в пропорциях и взаимосвязях государственно-частного и частно-государственного партнсрств;

• несовершенство российского законодательства, в том числе ограниченность гражданско-правового регулирования ГЧП в его арендной, в том числе лизинговой, и подрядной формах, что сдерживает возможности привлечения частного капитала к решению задач требуемого уровня.

Анализ показывает, что действующий Налоговый кодекс РФ является показательным примером фрагментарного и несистемного решения вопросов, связанных с предоставлением соответствующих льгот научно-

производственным и инновационным организациям и стимулированием потребителей наукоемкой продукции. Необходимо отметить полное отсутствие специальных налоговых льгот для организаций, вовлеченных в инновационную деятельность и реализующих объекты интеллектуальной собственности на внутреннем и внешнем рынках. По мнению автора, в силу вышеназванных причин различные налоговые инициативы не находят своей поддержки от ряда федеральных органов исполнительной власти, или не используются промышленными предприятиями (например, возможность поощрения изобретателей путем дополнительных выплат за счет авторского вознаграждения) и научными организациями (невозможность коммерциализации разработок, полученных за счет грантов, из-за отсутствия инновационных инфраструктур).

Отсутствуют в ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ (вступил в силу с 1 января 2006 г.) реальные сроки проведения экспертизы поданных заявок на НИОКР, составляющих хотя бы 90 дней, и возможности объявления групповых победителей. Действующий закон о государственных закупках не учитывает специфику государственно-частного партнерства в инновационной сфере и не содержит механизмов реализации проектов ГЧП. В частности, срок от момента вскрытия конвертов с заявками до объявления победителя (20 дней) не может обеспечить проведение качественной экспертизы заявок. В таких странах, как США, на проведение такой экспертизы отводится 2—3 месяца. Более того, данный закон не позволяет выбрать победителем простое товарищество, которое не является юридическим лицом. Форма простого товарищества является наиболее приемлемой для участия бизнеса (объединения промышленных предприятий и инвесторов) в проектах ГЧП.

ФЗ «О концессионных соглашениях», принятый в июле 2005 г., необоснованно сузил свой предмет регулирования и охватывает только инфраструктурные проекты. В настоящее время данные вопросы не

урегулированы. Передача прав на результаты НИОКР исполнителям не решит данных проблем.

На решение поставленных задач, безусловно, потребуется не один год. Однако наличие серьезных экономических предпосылок и взаимная заинтересованность бизнеса и органов государственного управления в укреплении такого партнерства - залог успеха предстоящей работы.

По мнению автора, для достижения конкретных результатов наряду с практической работой по конкретным проектам необходимо дальнейшее исследование экономических и правовых аспектов ГЧП, их согласование между собой, разработка методических материалов и акцент на подготовке кадров; необходима разработка единой концепции развития ГЧП в РФ на уровне федеральной власти, региональной власти, муниципальной власти, с обеспечением создания необходимой институциональной инфраструктуры; создание Совета по ГЧП при Правительстве РФ, включающего секции по основным направлениям развития ГЧП (экономическая политика, нормативно-законодательная база, продвижение конкретных проектов, привлечение и поддержка инвесторов, подготовка кадров и др.). Состав совета должен обеспечить участие в подготовке решений представителей всех уровней власти и всех уровней бизнеса, для чего необходимо также иметь соответствующие советы во всех субъектах РФ и в важнейших органах местного самоуправления, при общей координации Советом при Правительстве.

Реализация проектов государственно-частного партнерства, по мнению автора, должна базироваться на следующих основных принципах:

- принцип открытости (прозрачная и благоприятная среда для реализации ГЧП, наличие обратной связи между участниками партнерства, публикации в СМИ);

- принцип сопоставимости российского и международного учета (как дополнительный фактор привлечения иностранных инвестиций в реализуемые проекты);

- принцип доверия (отсутствие бесконечных проверок частного бизнеса со стороны органов государственной власти);

- принцип непрерывности (непрерывность взаимодействия государства и бизнеса в реализуемых проектах);

- принцип окупаемости (получение прибыли частным сектором в случае участия в ГЧП).

Успех проекта государственно-частного партнерства в России сильно зависит от качества подготовки проекта на начальных стадиях. По мнению автора, в данном случае существенную роль играют следующие аспекты:

- адаптация организационной структуры проекта к местным условиям. Как было показано выше, существует разнообразный диапазон моделей государственно-частного партнерства. Особое внимание должно уделяться специальной адаптации концепции ГЧП к территориальным и временным условиям. Многие проблемы, стоящие перед ГЧП, возникают из-за того, что партнеры «скопировали» решения, составленные для другого ГЧП, и поэтому не приняли во внимание данную специфическую ситуацию;

- организация демократического контроля и благосклонного принятия населением. Представление ГЧП требует, чтобы политические дебаты гарантировали принятие политическими субъектами и гражданами данного партнерства, особенно в том случае, когда необходимы пользовательские платежи. С точки зрения муниципальной политики наиболее существенный фактор успеха моделей ГЧП заключается в их экономическом аспекте, главным образом отраженном в уровне пользовательских платежей. Кроме того, модели государственно-частного партнерства должны быть способны показать, возможным образом, в каких сферах (например, технической или экономической) они способствуют увеличению эффективности и улучшению качества решения задач. Ради этой цели должны быть выработаны механизмы диалога, чтобы гарантировать близость к потребителям и гражданам, предоставляя им возможность выразить свои предпочтения;

использование государственных финансовых вложений для мобилизации частного финансирования (проекты государственно-частного партнерства, финансируемые исключительно частным сектором, относительно редки в России. Большинство требует дополнительного финансирования со стороны государственного сектора);

- развитие доверительных отношений между партнерами. Нормальные доверительные отношения - необходимая предпосылка успеха ГЧП. Государственный сектор должен быть надежным партнером частным третьим лицам, так как вступление в такие долгосрочные отношения предполагает существенный риск для последних.

В условиях нынешнего глобального финансового кризиса у проектов ГЧП есть целый ряд преимуществ, в том числе стимулирование спроса как дополнительная возможность для стабилизации ситуации в экономике, снятие остроты проблемы недоверия участников рынка, которое способно усугубить кризисную ситуацию, снижение остроты проблемы нехватки ликвидности у компаний-инвесторов за счет использования двух источников финансирования (частные и бюджетные средства), возможность привлекать в проект долгосрочные средства, что особенно важно в условиях уже начавшегося сокращения сроков заимствований на российском финансовом рынке. Еще одним немаловажным последствием реализации проектов ГЧП станет готовность российской инфраструктуры к новому перспективному вызову -экономическому росту после завершения кризиса.

ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Публикации в изданиях, рекомендованных ВАК

1. Саванкова Н.Е. Государственно-частное партнерство как инструмент развития инфраструктуры в развитых странах // Экономические науки. 2008. № 43 (июнь). - 0,5 печ. л.

2. Саванкова Н.Е. Развитие государственно-частного партнерства в новых членах Европейского союза - странах Восточной и Центральной Европы // Экономические науки. 2008. № 45 (август). - 0,5 печ. л.

3. Саванкова Н.Е. Партнерство государства и бизнеса в условиях глобального финансового кризиса // Экономические науки. 2009. № 50 (январь). - 0,5 печ. л.

Публикации в других изданиях

4. Саванкова Н.Е. Новый контур возможностей для государственно-частного партнерства в России // Мировая экономика в XXI веке. Состояние, проблемы, перспективы. Сборник научных статей (в 2-х частях). Часть № 1 / Под ред. д.э.н., проф. В.М. Кутового. - М.: Научная книга, 2008 - 0,5 печ. л.

5. Саванкова Н.Е. Применение инструментов государственно-частного партнерства в России // Экономика XXI века. 2009. № 3 (март). -0,5 печ.л.

Подписано в печать:

11.03.2009

Заказ № 1761 Тираж -100 экз. Печать трафаретная. Объем: 1,5 усл.п.л. Типография «11-й ФОРМАТ» ИНН 7726330900 115230, Москва, Варшавское ш., 36 (499) 788-78-56 www.autoreferat.ru

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Саванкова, Надежда Евгеньевна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА I. ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО: СУЩНОСТЬ И МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ.

1.1 Основные положения концепции партнерства государства и бизнеса.

1.2 Модели и формы развития партнерства.

1.3 Выгоды и риски для участников.

ГЛАВА И. РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА ПО РЕГИОНАМ МИРА.

2.1 Партнерство государства и частного бизнеса в развитых странах.

2.2 Реализация проектов партнерства и их особенности в развивающихся странах.

2.3 Государственно-частное партнерство как важный инструмент развития инфраструктуры в странах Восточной и Центральной Европы членах Европейского Союза.

ГЛАВА III. ПАРТНЕРСТВО ГОСУДАРСТВА И БИЗНЕСА В РОССИИ.

3.1 Основные формы и инструменты партнерства в России.

3.2 Особенности роли партнерства государства и бизнеса в инновационной сфере.

3.3 Препятствия для реализации и перспективы развития государственно-частного партнерства в России.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Реализация проектов государственно-частного партнерства: зарубежный опыт и российская практика"

Актуальность диссертационного исследования. В современном мире неотъемлемым условием нормального функционирования смешанной экономики является конструктивное взаимодействие бизнеса и структур государства. Характер этого взаимодействия, методы и конкретные формы могут существенно-различаться в зависимости от зрелости и национальных особенностей рыночных отношений. При этом государство никогда не бывает свободным от выполнения своих социально ответственных функций, связанных с общенациональными интересами, а бизнес, в свою очередь, всегда остается- источником и мотором развития и приращения общественного богатства. В последние десятилетия в экономике ряда развитых и развивающихся стран активно складывается^ совершенно особое качество взаимодействия бизнеса и государства, называемое государственно-частным партнерством.

В настоящее время важность государственно-частных партнерств как инструментов'политики широко признается'многими правительствами; что отражается на их бюджетных ассигнованиях, законодательстве и выработке соответствующих программ. При разработке* и реализации современных стратегий инновационного развития в развитых странах Запада важное значение отводится созданию организационно-правовых предпосылок для формирования партнерств, объединяющих в различных комбинациях частнопромышленные компании, университеты, правительственные ведомства и независимые научно-исследовательские лаборатории для совместного достижения конкретных научно-технологических результатов. В последние годы в развивающихся^ странах вложения частного^ сектора в инфраструктуру постоянно увеличиваются - участие бизнеса в совместных с государством инфраструктурных проектах приносит неплохие результаты, к примеру, способствует внедрению новых технологий, снижает бюджетную нагрузку, усиливает контроль за четкостью выполнения проектов.

Однако, несмотря на признание этой формы сотрудничества в зарубежных странах одним из важнейших инструментов повышения национальной (и региональной) конкурентоспособности, внедрение механизмов государственно-частного партнерства в российскую практику идет крайне медленно. Нерешенность целого ряда методологических вопросов перехода к партнерским отношениям государства и бизнеса, отсутствие должного опыта такого партнерства, неразвитость законодательной и нормативной базы на всех уровнях, бюрократические препоны сдерживают внедрение государственно-частного партнерства в России, что обуславливает актуальность исследования данной проблематики.

В- условиях глобального финансового кризиса и пересмотра роли государства в регулировании экономики вопрос создания и развития данного направления сотрудничества приобретает особую важность. Правительства большинства стран мира, в том числе и России, оказывают финансовую поддержку основным секторам экономики, стремясь уменьшить, возможные экономические и социальные последствия кризиса- и обеспечить необходимую устойчивость банковской системы и реального сектора экономики.

В' современной* сложной экономической ситуации' именно государственно-частное партнерство способно стать продуктивной' формой сотрудничества государства и бизнеса, так как в условиях кризиса стабильность спроса со стороны государства является важнейшим инструментом снижения рисков- инвестиций и укрепления доверия кредитных организаций.

Степень разработанности проблемы. Осмыслению роли государства в рассматриваемом аспекте современной, экономики посвящено множество работ, среди которых следует выделить фундаментальные труды западных ученых Э. Аткинсона, Д. Стиглица, В. Острома, Дж. Сакса, Г. Таллока, И. Шихаты и других крупных исследователей, книги ученых стран Восточной и Центральной Европы (Mihalyi, 2000/2001; Stoica, 1996; Vuletic, 1997; Wasiak,

1999), работы российских ученых 0:Т. Богомолова, В.Г. Варнавского, Е.Б. Ленчук, Д.С. Львова, И.М. Осадчей, С.Ф. Серегиной, С.Н. Сильвестрова, В.Л. Тамбовцева, Л.С. Черного и т.д. В работах указанных ученых раскрыты новейшие тенденции и явления переустройства государства в последние годы в развитых, развивающихся- странах и в' странах с переходной экономикой.

Летом 2008 года появилась новая статья Джозефа Стиглица «Идеология: закат неолиберализма», в которой утверждается, что нарастающие экономические проблемы Соединенных Штатов .и бедььтрансформационного периода 1990-х годов-имеют одну и ту же причину - приверженность, их правительств теории и практике неолиберализма, необоснованное завышение роли и- значения использования рыночных механизмов^ и инструментов. Дискуссии о либерализме и этатизме, т.е: допустимой,' степени, государственного вмешательства в экономическую жизнь, приобрели-острую актуальность в условиях современного экономического кризиса. Среди посвященных данной^ теме российских работ отдельно- следует, выделить работы Ф.И. Шахмалова, в которых содержится^ глубокое- и, системное теоретическое обоснование проблем взаимодействия предпринимательства и государства. В работах В.Г. Варнавского основной акцент сделан на изучение возможностей применения различных форм' государственно-частного партнерства к предприятиям национальной инфраструктуры России.

Вместе с тем требуют дополнительного рассмотрения проблемы различий в результатах реализации государственно-частного-партнерства по регионам мира, отличия схем развития партнерских отношений* между развитыми, развивающимися странами и странами с переходной экономикой. Слабо изучено- взаимодействие государства-, и бизнеса в реализации национальных проектов и программ, и, в частности, проектов в инфраструктурной и инновационной* сферах в.России и странах ближнего зарубежья.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования* является комплексный анализ и выявление различия схем взаимодействия государства и бизнеса в развитых, развивающихся странах и странах с переходной экономикой; раскрытие особенностей и перспектив развития партнерских взаимоотношений в России; а также разработка практических рекомендаций по развитию государственно-частного партнерства в отдельных отраслях экономики как инструмента повышения национальной (и региональной) конкурентоспособности.

Достижение поставленной цели, предполагает решение следующих задач:

- раскрыть и уточнить понятие и экономическую сущность государственно-частного партнерства, проанализировав зарубежный и отечественный опыт осуществления партнерств, выгоды и риски для'* участников этого процесса;

- сравнить» основные инструменты и механизмы партнерств и показать их значение для практики государственного управления в странах с различным уровнем экономического развития;

- выявить особенности и общие черты становления государственно-частных партнерств в странах с переходной экономикой;

- выработать рекомендации по повышению эффективности реализации государственно-частных партнерств в отдельных отраслях национальной экономики в соответствии с уровнем развития конкретной страны и с учетом особенностей сфер применения;

- выявить круг проблем, решение которых должно способствовать, становлению^ и развитию эффективного взаимодействия бизнеса и государства в России.

Объектом исследования являются государственно-частные партнерства в различных регионах мира как инструмент повышения национальной конкурентоспособности страны.

Предметом исследования выступают отношения, складывающиеся между субъектами национальных экономических систем различных стран мира и определяющие развитие тех или иных форм государственно-частного партнерства в данной стране.

Гипотезой* диссертационного исследования является допущение, что способы подготовки и осуществления проектов государственно-частного партнерства, оценка положительно зарекомендовавших себя за рубежом инструментов и методов^ партнерства применительно к российской практике будет способствовать разработке практических рекомендаций по повышению эффективности реализации государственно-частных партнерств в отдельных отраслях национальной системы-России.

Теоретической и методологической базой диссертационного исследования являются научные разработки отечественных и зарубежных ученых; прикладные работы по данной проблеме; программы, концепции, нормативные и другие материалы, касающиеся управления развитием государственно-частного партнерства. В-диссертации осуществлена целевая обработка статистической информации, использованы, методы системного анализа, метод сравнений и аналогий, метод обобщений, методы диалектического и статистического анализа, применение которых позволило обеспечить достоверность исследования и обоснованность теоретических выводов и предложений.

Научная новизна результатов исследования заключается в следующем: сформулированы основные черты, отличающие проекты государственно-частного партнерства от других форм хозяйствования, и введена классификация партнерств в зависимости от характера взаимодействия-(договорные или институциональные);

- на основе системно-комплексного исследования особенностей реализации проектов государственно-частного партнерства в различных регионах мира выявлено: что в развитых странах партнерства чаще всего используются в отраслях здравоохранения и образования, научно-технической и инновационной сферах деятельности; в отличие от развивающихся стран и стран с переходной экономикой, где преобладают партнерства государства и бизнеса, связанные с финансовыми вложениями в инфраструктуру энергетической отрасли, транспортные проекты, водоснабжение и канализационные системы, телекоммуникации и портовое хозяйство;

- выявлены и определены факторы, влияющие на преобладание тех или иных форм и моделей партнерства государства и бизнеса в развитых, развивающихся странах и странах с переходной экономикой (среди них: необходимость модернизации государственной инфраструктуры, поиск конструктивных решений по разгрузке бюджетов, отрицательное влияние определенных видов рисков на развитие государственно-частной инициативы, степень доверия иностранных инвесторов, развитость национальных рынков капитала);

- определены специфические черты, присущие партнерству государства и бизнеса в России по сравнению с другими странами, обоснована необходимость активной роли государства в развитии партнерства в России (особенно в условиях глобального финансового кризиса) и сформулированы принципы, на основе которых должны строиться партнерства в России для их успешной реализации.

Положения диссертации, выносимые на защиту.

1. Государственно-частное партнерство отличаете* от других форм отношений государства и частного бизнеса следующими основными признаками: определенные, чаще всего длительные сроки действия соглашений о партнерстве; специфическая форма финансирования' проекта (за счет частных инвестиций, дополненных государственными,финансовыми, материальными и / или природными ресурсами); распределение ответственности и рисков между партнерами на основе соответствующих договоренностей сторон; совместная деятельность государства в лице > < органов исполнительной власти всех уровней и бизнеса, представленного национальными или зарубежными предприятиями, где каждая из сторон имеет собственные цели и решает конкретные задачи.

2. Партнерства можно разделить на два больших подвида: партнерства договорного характера (соглашения о разделе продукции, концессии и т.д.) и партнерства институционального характера (совместные предприятия; закрытые паевые инвестиционные фонды, активами которых в интересах государства / муниципалитета и других пайщиков управляет частная управляющая компания). В' целом, по степени участия, сторон в соответствующей сфере проекта, правомерно различать два вида партнерства: государственно-частное1 («бизнес идет за- государством») и частно-государственное (инициатива в реализации * проектов принадлежит частному сектору). По мнению автора, идея частно-государственного партнерства была более популярна в. развитых стран в течение второй' половины двадцатого столетия (в период неолиберальных экономических доктрин), в настоящее же время, как= в > развитых, так и в. развивающихся странах более распространено государственно-частное партнерство. Однако, в отдельных отраслях, автор1 полагает, использование частно-государственного механизма более экономически целесообразно (например, -в сельском хозяйстве).

3. Международная, практика показывает, что важной' функцией государства как партнера в государственно-частных партнерствах является-обеспечение правовых условий деятельности в этой сфере, а также то, что степень государственного финансирования^ в партнерствах обратно-пропорциональна покупательной способности потенциальных пользователей инфраструктуры и услуг, что, в свою очередь, объясняет схожесть^ в финансировании проектов ГЧП в странах Центральной, Восточной-Европы и России, требующих относительно высокого' процента государственного финансирования.

4. Успешная реализация проектов государственно-частного партнерства в России, по мнению автора, возможна при применении следующих основных принципов:

- открытости (прозрачная и благоприятная среда для реализации ГЧП, наличие обратной связи между участниками партнерства, публикации в СМИ);

- сопоставимости национального и международного учета (как дополнительный фактор привлечения- иностранных инвестиций в реализуемые проекты);

- доверия (отсутствие бесконечных проверок частного бизнеса со стороны органов государственной-власти);

- непрерывности (непрерывность взаимодействия-государства-и бизнеса в-реализуемых проектах);

- окупаемости (получение прибыли частным сектором в случае участия в ГЧП).

Существенное значение в развитии партнерств в России имеют также такие аспекты, как адаптация организационной структуры проекта к местным условиям (многие проблемы, стоящие перед ГЧП, возникают из-за-того, что партнеры «скопировали» решения, составленные для другого ГЧП, и поэтому не приняли во внимание данную специфическую ситуацию) и развитие доверительных отношений между партнерами (государственный сектор должен быть надежным партнером частным третьим лицам, так как вступление в такие долгосрочные отношения предполагает существенный риск для последних).

Практическая значимость работы определяется выводами и рекомендациями по развитию государственно-частного партнерства, в России, которые могут быть востребованы соответствующими заинтересованными госструктурами и общественными организациями (Министерство Экономического Развития, Торгово-Промышленная Палата, Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами и другие организации), а также использованы в научно-преподавательской деятельности в Вузах и НИИ России. Отдельные положения диссертации могут быть использованы российскими компаниями и банками, участвующими в инфраструктурных проектах.

Апробация работы. По теме диссертации автором опубликовано пять научных работ общим объемом 2,5 п.л., в том числе три из них опубликованы в издании, рекомендованном ВАК. Основные положения диссертации были изложены на научных конференциях (X научная конференция студентов ИМЭС; конференция молодых ученых «Экономическая политика России в условиях глобализации», проходившая в Институте экономики РАН в 2007г.), использованы при проведении семинарских занятий на факультете Дипломатической Академии МИД России.

Структура и объем работы обусловлены логикой исследования и последовательно раскрывает обозначенные цели и задачи исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 9 параграфов, заключения, библиографического списка, 6 приложений. Работа изложена на 175 листах и сопровождена таблицами и рисунками.

Диссертация: заключение по теме "Мировая экономика", Саванкова, Надежда Евгеньевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Необходимость более полного использования ресурсного и интеллектуального потенциала частного сектора в общественных сферах деятельности и зонах традиционной ответственности государства привела в последние годы к развитию государственно-частного партнерства. Около 15—20 процентов инвестиционных проектов, реализуемых рядом государств, например, Канадой или Великобританией, осуществляются именно на принципах ГЧП.

По мнению автора, государственно-частное партнерство это, прежде всего, механизм своеобразного перераспределения полномочий между государством и бизнесом в стратегических отраслях, которые не могут быть приватизированы, но для которых у государства отсутствуют средства на развитие (жилищно-коммунальное хозяйство, социальная сфера, транспорт, благоустройство населенных пунктов, объекты культурного наследия и др.). При этом важными условиями эффективности ГЧП являются степень участия бизнеса в реализуемом проекте и сохранение за государством существенной степени хозяйственной активности и некоторых правомочий собственности.

Государственно-частное партнерство может иметь разные формы, но в основе каждого успешного проекта лежит концепция того, что за счет привлечения опыта частного сектора и перераспределения риска в отношении стороны, которая способна более эффективно справляться с таким риском, можно повысить общую эффективность проекта. По мнению автора, партнерства можно разделить на два больших подвида: партнерства договорного характера и партнерства институционального характера.

Партнерства в различных по уровню развитию странах имеют ряд специфических черт. В развитых странах партнерские отношения государства и частного бизнеса всегда находились в поле зрения властей. ГЧП не развивались стихийно, а были вписаны в общие процессы децентрализации власти в экономической сфере, передачи некоторых полномочий из центра на местный уровень. Основными факторами, способствовавшими развитию государственно-частного партнерства в развитых странах являлись: стабильная государственная экономическая политика, направленная на поощрение частной инициативы, в том числе применение мер поддержки ГЧП: субвенций, механизмов переуступки требований и т.д.; низкие политические и социальные риски; эффективное использование законодательства. Наибольшее распространение партнерства в развитых странах получили в отраслях здравоохранения и образования, что, скорее всего, связано с тем, что государства в данных странах прежде всего были заинтересованы в повышении эффективности управления государственной собственностью.

Изучив публикации в журналах и сборниках международных организаций по реализуемым проектам ГЧП в развивающихся странах, автор пришел к выводу, что, прежде всего, преобладали и преобладают проекты партнерства в инфраструктурной сфере и в совместной разработке природных ископаемых, что, несомненно, является одним из отличий от партнерств, реализуемых в развитых странах. Большую роль в развитии ГЧП в развивающихся странах сыграли международные финансовые институты. И в нынешних условиях глобального кризиса значение международных финансовых институтов и банков развития несомненно еще больше возрастет, ведь от степени их участия в проектах, сроков кредитов и дополнительной поддержки, например в виде опционов на рефинансирование, будет в значительной мере зависеть реализуемость проектов партнерства.

Развитие процесса реализации ГЧП в странах Центральной и Восточной Европы и России определяется множеством факторов, среди которых можно отметить следующие: приватизация государственных активов, необходимость модернизации и расширения находящейся в собственности государства инфраструктуры, поиск конструктивных решений по разгрузке бюджетов путем совместных усилий органов власти и предпринимательской инициативы, отрицательное влияние определенных видов рисков на развитие государственно-частной инициативы (отсутствие прозрачности, недостаточно проработанное законодательство). Кроме того, можно назвать еще несколько факторов, препятствующих созданию партнерств, как в России, так и в странах Центральной и Восточной Европы: низкая степень доверия со стороны иностранных инвесторов, слабость национальных рынков капитала, медленное увеличение доходов, традиционные методы управления в государственных учреждениях.

Проекты партнерства государства и бизнеса в России разрабатываются в различных сферах российской экономики. Например, в обеспечении граждан доступным и комфортным жильем, в развитии агропромышленного сектора, в разработке и производстве медицинского оборудования и других областях. В России национальный проект «Развитие АПК» имеет явно выраженную специфику — это частно-государственное партнерство, где основные капиталовложения на создание современных крупных объектов животноводства и конкурентоспособного агробизнеса предусматриваются за', счет средств частных предприятий. Государство же оказывает поддержку, играет роль некоего «пускового» механизма, в частности, по таким направлениям бюджетной политики, как удешевление кредитов, развитие лизинга. Таким образом, механизмы ГЧП являются одной из форм привлечения бизнеса к решению масштабных общенациональных и региональных программ.

Для совершенствования механизмов ГЧП необходимо формирование конкурентной среды, чему способствует включение российской экономики в процессы глобализации. Однако из-за сохраняющейся энергосырьевой ориентации она, по меткому замечанию члена-корреспондента РАН Р.С. Гринберга, «растет, а не развивается». Вот почему структурные реформы, закладывающие долговременные основы динамичного сбалансированного развития экономики, сегодня важнее роста.

К основным стратегическим целям развития российской экономики относятся: повышение уровня жизни населения и содействие развитию «человеческого капитала», устранение структурных ограничений экономического роста и содействие повышению конкурентоспособности российской продукции, рациональная интеграция России в мировую экономику. По мнению автора, первая указанная цель решаема посредством создания государственно-частных партнерств в инфраструктурной сфере, а следующая - посредством партнерств в инновационной сфере. То есть для России, по мнению автора, наиболее важно развивать партнерства именно в двух сферах: инфраструктурной и инновационной.

Эффективное ГЧП нельзя рассматривать узко, только как привлечение дополнительных ресурсов в капиталоемкие проекты властей всех уровней. Нужно учитывать реальные интересы обеих сторон. Конкретные механизмы партнерства, выработанные многолетним мировым опытом, создают основу для взаимовыгодного и ответственного распределения правомочий сторон, не ущемляющего интересы каждой из них. Однако возможные преимущества не реализуются сами собой, после принятия соответствующего нормативного пакета. Главное здесь - разобраться в особенностях российской модели взаимодействия государства и бизнеса. Эффективное партнерство реально только при условии полной ясности и предсказуемости стратегии дальнейшего развития страны.

Успешная реализация проектов государственно-частного партнерства в России, по мнению автора, возможна при применении следующих основных принципов: принцип открытости; принцип сопоставимости национального и международного учета; принцип доверия; принцип непрерывности; принцип окупаемости.

Роль государства в качестве субъекта активизации инвестиционного процесса в рамках партнерства с бизнесом видится двояко. Во-первых, важно активное участие государства в завершении процесса формирования российского корпоративного сектора с акцентом на оптимизацию и структурную эволюцию крупных компаний, а также развитие их конкурентоспособности. Вторая область государственного регулирования -инфраструктура в широком смысле, где сохраняется значительное участие государства в качестве активного субъекта и источника финансовых средств. Роль государства в этом случае заключается в постепенном превращении из саморегулирующегося поставщика инфраструктурных услуг в независимого регулятора расширяющегося спектра услуг, поставляемых частным сектором. Сочетание проектного подхода к решению общенациональных социально-экономических задач с инновационными организационно-правовыми схемами ГЧП может в дальнейшем стать основой для решения широкого круга вопросов экономической политики и способствовать структурному развитию российских территорий.

В условиях глобального финансового кризиса, скорее всего, изменятся приоритеты реализации проектов ГЧП. На первый план выйдут проекты по. реконструкции и модернизации уже существующих инфраструктурных объектов. Но только за счет государственного бюджета спрос на инфраструктуру обеспечить нельзя. Собственно говоря, как раз для привлечения внебюджетного финансирования создавались и совершенствуются инструменты ГЧП.

Наибольшими темпами, скорее всего, будут развиваться проекты регионального масштаба с прогнозируемыми сроками реализации, а число федеральных проектов будет сокращаться из-за ресурсоемкости и долгой отдачи. Относительно проектов, реализуемых на средства Инвестиционного фонда РФ, ожидается, что в 2009 году фонд одобрит порядка 80 проектов регионального уровня от 60 субъектов Федерации, где планируемые расходы федерального бюджета составят 55 млрд. рублей (в 3 раза больше, чем планируется одобрить к концу 2008 года), а коммерческих организаций -более 200 млрд. рублей.

В условиях нынешнего кризиса у проектов ГЧП есть целый ряд преимуществ, в том числе стимулирование спроса как дополнительная возможность для стабилизации ситуации в экономике, снятие остроты проблемы недоверия участников рынка, которое способно усугубить кризисную ситуацию, снижение остроты проблемы нехватки ликвидности у компаний-инвесторов за счет использования двух источников финансирования (частные и бюджетные средства), возможность привлекать в проект долгосрочные средства, что особенно важно в условиях уже начавшегося сокращения сроков заимствований на российском финансовом рынке. Еще одним немаловажным последствием реализации проектов ГЧП станет готовность российской инфраструктуры к новому перспективному вызову — экономическому росту после завершения кризиса.