Региональное программирование в переходной экономике тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Фёдоров, Валерий Петрович

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1 Методологические основы исследования пространственных проблем переходной экономики.

1.1 Государственное целеполагание в экономике: природа и границы.

1.2 Пространство в экономической теории: методологические предпосылки.

1.3 Становление пространственной экономической теории.

1.4 Общетеоретические аспекты проблемы территориальных диспропорций в экономике.

1.5 Территориальные проблемы экономического роста.

1.6 Институциональная версия: теория полюсов развития.

ГЛАВА 2 Программирование экономики: дилемма свободы и регулирования.

2.1. Экономическая свобода и государственное регулирование: макроэкономический спор XX века.

2.2 Государственное программирование экономики: формы и этапы эволюции.

2.3. Эволюция региональной политики.

2.4 Особенности региональной политики федеративного государства.

2.5 Основные тенденции развития регионального программирования.

ГЛАВА 3. Региональная политика пореформенной России: программирование на фоне рыночной трансформации.

3.1 Базисная составляющая региональной политики: становление бюджетного федерализма.

3.2 Активная составляющая региональной политики: становление регионального программирования.

3.3 Нормативные основы программирования.

3.4 Институты регионального программирования.

ГЛАВА 4. Региональные программы Тверской области: опыты программирования в депрессивном регионе.

4.1 Программы приватизации в Тверской области.

4.2 Программа «Социально-культурное развитие Тверской области».

4.3. Программа «Возрождение тверского льна» на 1994-1998 годы

Глава 5. Перспективы регионального программирования в России: на пути к справедливому экономическому порядку.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Региональное программирование в переходной экономике"

В кругу проблем, рожденных рыночной трансформацией российской экономики, на наш взгляд, значительную актуальность имеет проблема роли и инструментария государственного регулирования экономики вообще, и механизмов регулирования территориального развития в частности.

Суть исходной посылки представляется достаточно простой. Роль государства как субъекта институционального творчества в процессе рыночной трансформации должна быть предельно активной. Реформирующаяся экономика лишь в малой степени может позволить себе дожидаться институциональных инноваций как результата саморазвития экономики на рыночной основе. Основной вклад в институциональное обеспечение рыночных реформ должно внести государство посредством последовательного, системного и упреждающего учреждения рыночных 0 институтов адекватных планируемой экономической среде.

Особую тонкость необходимо проявить в сфере реформирования институтов обеспечивающих участие государства в экономике непосредственно как хозяйствующего субъекта. Неизбежный, как принято выражаться, «уход» государства из экономики не должен превращаться в паническое «бегство». Отказ от директивного планирования экономики и от тотального огосударствления хозяйствующих субъектов в абстрактном плане никогда не представлялся как нулификация производственных, инфраструктурных и социальных инвестиций государства. Но, как выяснилось, поиск конкретного ответа на вопрос о необходимом и достаточном уровне государственных расходов и об адекватной совокупности институтов их обеспечивающих вылился в значительную и острую проблему экономической политики того переходного периода, который в настоящий момент продолжает переживать российская экономика.

Канонический институт, обеспечивающий государственные расходы в условиях рыночной экономики, - государственные программы во всем их многообразии. Государственное программирование экономики — один из основных инструментов воздействия государства на экономическую среду с целью ее изменения в избранном направлении. Существенную часть государственного программирования составляют программы направленные на противодействие сверхординарной территориальной диспропорциональности в экономике и на поощрение ускоренного развития тех или иных избранных территорий. Эти так называемые региональные программы выделились в относительно самостоятельную область экономической политики и, следовательно, стали специальной сферой научного интереса.

Исследование регионального программирования в условиях рыночной трансформации российской экономики представляет и совершенно особый интерес. Он определяется рядом конкретных обстоятельств.

Во-первых, пространственная протяженность России, многообразие почвенно-климатических условий, сложная этническая структура населения, историческая неоднородность территории — создают объективный базис территориальных различий в экономике. Станут ли эти различия особым конкурентным преимуществом территории или лягут в основу угнетающего развитие дисбаланса - это зависит не только от стечения объективных обстоятельств, но и от направленности региональной политики государства, в том числе и от содержания и эффективности региональных целевых программ.

Во-вторых, беспрецедентная длительность развития российской экономики в рамках плановой парадигмы с ориентацией на самодостаточность и автаркию обусловила особую структуру постсоветской экономики. Устаревшие производственные фонды индустриальной эпохи, излишне укрупненные производственные единицы с монопольной ориентацией, относительно не развитые специализация и кооперирование предприятий, не достаточно развитые инфраструктура и сфера услуг - все эти унаследованные российской экономикой особенности создают в рамках

N рыночной трансформации, в том числе, дополнительные территориальные различия в уровне промышленного спада, занятости, бюджетной обеспеченности, которые требуют специального изучения и особых мер реагирования.

В-третьих, особенности политического процесса, сопровождающего экономические реформы, оказались таковы, что предопределили распад Советского Союза и так называемый «парад суверенитетов» внутри Российской Федерации. Данные обстоятельства создали дополнительные и значительные по силе импульсы к территориальной дезинтеграции в экономике. Возникшие модели поведения, которые изначально осмысливались как «территориальный хозрасчет», а в последствии модифицировались в режимы хозяйственной, налоговой и бюджетной обособленности, придали процессу политическую остроту, что не могло не сказаться на уровне внимания к проблеме.

И, наконец, в-четвертых, выбор российским руководством региональных целевых программ, наряду со становлением бюджетного федерализма, в качестве основных инструментов региональной политики создал особый интерес к научному анализу данного феномена, ибо это анализ реальной экономической практики, а не анализ гипотетически возможных мер и инструментов.

Таким образом, актуальность исследования регионального программирования в рамках рыночной трансформации российской экономики определяется как актуальностью изучения общих закономерностей деятельности государства в период ликвидации и реформирования институтов тотального огосударствления экономики, так и актуальностью учета особенностей российской специфики, которая в силу упоминавшихся выше обстоятельств высвечивает проблемы более контрастно и выпукло, что открывает дополнительные гносеологические перспективы.

В основе исследования регионального программирования лежат фундаментальные исследования пространства как экономической категории. Безусловный приоритет здесь должен быть отдан авторам немецкой научной традиции: Й. Фон Тюнену, А. Веберу, В. Ойкену, А. Лёшу.

Начиная с середины XX века, пространственная экономическая теория Л интегрируется в классическую научную традицию, и появляются теории исследующие проблемы экономического пространства в рамках всех основных научных школ. В качестве пионеров данного процесса можно упомянуть У. Айзарда, Г. Мюрдаля и Ф. Перру. На сегодняшний день региональные исследования - бурно развивающаяся отрасль науки, широко востребованная практикой. Всесторонне исследуются и проблемы собственно регионального программирования. Значительный вклад по этому направлению внесли такие ученые как: Ж. Будвилль, М. Мосли, М. Ньюман, Д. Ротблатт и др.

Широко исследовались региональные проблемы и в рамках советской научной школы. Существенный вклад в разработку отечественной регионалистики внесли Н.Н. Колосовский, Н.Н. Некрасов, А.Г. Гранберг, А.И. Чистобаев, Р.И. Шнипер, Б.М. Штульберг и др.

В качестве особого научного направления следует упомянуть исследования советских ученых теории и практики целевого программирования на примере западной экономики. В 70-80гг. прошлого столетия были предпринят ряд значительных исследований, который создал серьезный научный задел современных представлений об инструментарии, в том числе, регионального программирования в условиях рыночной экономики. Существенный вклад в данное направление исследований внесли Л.Н. Карпов, О.С. Богданов, Я.А. Певзнер, Л.И. Евенко и др.

Рыночная трансформация российской экономики значительно усилила интерес научной общественности к исследованию региональных проблем современной России. Значительный вклад в исследование проблем на новом этапе внесли такие ученые как А.Г. Гранберг, С.Д. Валентей, A.M. Лавров, В.Н. Лексин, А.Н. Швецов и др.

В то же время надо отметить, что бурные темпы перемен в экономике не перестают ставить перед экономической наукой все новые и новые задачи. Среди таких первоочередных задач - научное сопровождение и поддержка практики региональной экономической политики в пореформенной России, вообще, и практики регионального программирования, в частности. Надо отметить, что комплексному исследованию региональное целевое программирование в условиях переходной экономике пока не подвергалось. В значительной степени не является достоянием широкой научной общественности и анализ практики регионального программирования на уровне отдельных регионов Российской Федерации. Выход методологии научного исследования за рамки марксистской традиции также поставил задачу включения в научный оборот новых источников, переосмысления генезиса научной мысли и характера взаимовлияния основных научных школ.

Практическая значимость исследования, необходимость переосмысления основ региональной теории в более широком научном контексте определили тему исследования, цели и задачи диссертационной работы.

Объектом исследования выступает региональное программирование, как особый инструмент экономической политики государства в условиях рыночной трансформации российской экономики.

Предметом исследования является система связей и отношений, складывающихся в процессе разработки, принятия и реализации совокупности федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов в контексте общей совокупности мер региональной политики, теоретическая база и методологические принципы организации системы регионального программирования в российской экономике.

Целью исследования является определение теоретических основ и комплекса практических рекомендаций по организации эффективной системы регионального программирования в России.

Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач:

• исследования природы и границ целей государства в экономике, что позволило определить методологические принципы для анализа места и значения программно-целевого метода управления экономикой;

• изучения генезиса пространственной экономической теории (spatial economics) как общетеоретической основы теории региональной экономики и региональной экономической политики в условиях рыночной экономики;

• сравнительного анализа основных теоретических моделей, обосновывающих наличие территориальных дисбалансов в экономике и анализирующих причины устойчивости пространственных неравновесий;

• исследования всей исторической ретроспективы региональной экономической политики основных развитых стран с целью выявления общих закономерностей, методов и инструментов, характеризующих её в контексте смены доминирующих экономических доктрин;

• изучения практики государственного программирования экономики в рыночных условиях ввиду необходимости выявления общих закономерностей эволюции данного института характерных и для региональных программ;

• выявление проблемы становления бюджетного федерализма как объективного эпицентра региональной экономической политики в России, фундаментальной основы функционирования необходимой и достаточной совокупности региональных целевых программ;

• всестороннего анализа практики регионального программирования в России как с точки зрения реального места региональных программ в бюджетных расходах государства, так с точки зрения законодательного регулирования процесса программирования, так и с точки зрения институциональной структуры управления процессом.

• исследования конкретной практики реализации ряда целевых программ на региональном уровне с целью верификации выводов общего порядка;

• обоснования целостной концепции реформирования сложившегося института регионального программирования в Российской Федерации как системы адекватной условиям рыночной трансформации и обеспечивающей дополнительные импульсы к устойчивому сбалансированному росту российской экономики.

Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составили экономические, философские и социологические исследования проблем общеметодологического характера, проблем взаимодействия частных целей и целей государства, вопросов пространственной экономической теории, проблем рыночных неравновесий и территориальных аспектов экономического роста, вопросов институциональных интерпретаций территориальных неравновесий, рассматриваемые в трудах классиков философской и экономической мысли. В той или иной степени автор в своем исследовании опирался на труды А. Смита, И. Канта, Г.В.Ф. Гегеля, К. Маркса, Й. Шумпетера, Ф. Перру, А. Лёша, авторов немецкой исторической школы, других ученых, а также, на теоретические и практические материалы содержащиеся в публикациях отечественных и зарубежных экономистов, представленных в монографиях, сборниках статей, периодической печати. Использовались также статистические данные Госкомстата России и его региональных подразделений, данные федеральных бюджетов Российской Федерации и консолидированных бюджетов Тверской области за исследуемый период.

Особому анализу был подвергнут массив законодательных и нормативных актов Президента, Верховного Совета, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации профильных предмету диссертации.

Использовался значительный объем материала, существующий на правах рукописей. Сюда следует отнести полные тексты целевых комплексных программ и отчеты об их исполнении, ряд специальных отчетов по отдельным исследовательским проектам и ведомственные отчеты, в подготовке которых автор принимал непосредственное участие.

Научная новизна диссертации заключается в разработке целостной авторской концепции реформирования института регионального программирования в Российской Федерации, впервые разработанной на основе анализа концептов пространственной экономической теории и различных версий теории территориальных неравновесий и несбалансированного роста, с учетом мирового опыта эволюции регионального программирования.

Наиболее важные научные результаты проведенного исследования могут быть определены следующими положениями:

• Впервые в глобальном общеисторическом аспекте исследована эволюция научных представлений о природе и границах целеполагания государства в экономике;

• Впервые проанализирована научная полемика классической политической экономии и немецкой исторической школы (и старой, и новой) в качестве гносеологической предтечи становления пространственной экономической теории;

• Впервые в отечественной литературе проанализирован генезис пространственной экономической теории в качестве методологической основы современной экономической регионалистики;

• Впервые проанализированы основные теоретические концепции, обосновывающие устойчивость территориальных неравновесий в экономике, в качестве теоретической основы активной региональной политики современного государства в условиях рыночной экономики;

• На основе анализа мировой практики региональной политики, вообще, и регионального программирования, в частности, предложена к заимствованию та совокупность мер и инструментов, которая адекватна современному состоянию российской переходной экономики;

• Проведен комплексный критический анализ современной практики регионального целевого программирования как существенной части экономической политики России переходного периода;

• На основе критического анализа нормативной базы государственного целевого программирования предложена принципиальная модель корректировки законодательства в данной сфере;

• На основе критического анализа институциональной структуры управления региональными целевыми программами предложена согласованная система управленческих инноваций с целью повышения эффективности регионального программирования;

• Впервые в научной в литературе проанализирована практика реализации ряда федеральных программ на региональном уровне. Предложена и реализована методика анализа программ с исследованием целей, стимулов, структуры и эффективности.

• Предложена авторская концепция комплексного реформирования регионального целевого программирования в Российской Федерации адекватная, на взгляд автора, современному состоянию российской экономики и государства.

Практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что предложенная автором концепция реформирования регионального целевого программирования может быть использована при обсуждении и совершенствовании региональной политики проводимой в Российской Федерации. Ряд предложений может быть применен при частичной модернизации принятых процедур: усиление роли законодательных органов власти в управлении программами, углубление взаимодействия отраслевых и региональных программ и т.п. В работе выдвинуты рекомендации по использованию разнообразного и хорошо практически апробированного зарубежного опыта региональной политики и регионального программирования, вплоть до рекомендации изменения принципиального подхода к модели программирования принятой в России.

По теме диссертации опубликована монография и 12 статей и тезисов выступлений на международных, всероссийских и региональных научных и научно-практических конференциях.

Диссертация включает введение, пять глав, заключение и список литературы.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Фёдоров, Валерий Петрович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подведем основные итоги исследования регионального программирования в условиях рыночной трансформации российской экономики.

Прежде всего, отметим объективную необходимость расширения методологической базы исследования. Выход за рамки марксистской традиции потребовал значительной переоценки генезиса научных представлений о природе и границах целеполагания государства и пространственных проблемах в экономике.

Ретроспективный анализ эволюции теоретических представлений о природе и границах государственного целеполагания в экономике на материале основных научных школ XVIII-XX веков позволил прийти к следующим выводам.

Во-первых, современная наука уже не ищет метафизических оснований для оправдания государственного вмешательства. Потребность в производстве общественных благ и наличие ситуаций, когда в силу провалов рынка, рациональное поведение хозяйствующих субъектов не обеспечивает достижения Парето-эффективной аллокации ресурсов, экономически обосновывает необходимость вмешательства государства.

Во-вторых, объективность экономических отношений и законов не должна трактоваться в духе фатальной исторической предопределенности. Наоборот, предполагается увеличивающееся в масштабах и углубляющееся сознательное институциональное творчество государства.

В-третьих, вариантность институциональных форм хозяйственного порядка, из которых возможен выбор, достаточно широк. Она допускает как выбор стратегически неэффективных хозяйственных форм, так и исключает безальтернативность выбора.

И, наконец, в-четвертых, потенциальная широта выбора породила современную проблему возврата на наиболее эффективную траекторию хозяйственного развития. Это проблема так называемой рыночной трансформации.

В качестве основных этапов введения категории пространства в «ткань» экономической теории отметим следующее.

Во-первых, подчеркнем значение исходного импульса — обсуждения вопроса о международной торговле. Именно в рамках этой дискуссии (английской политической экономии и немецкой исторической школы) впервые возникло представление о пространстве как реальном объекте анализа экономической теории.

Во-вторых, долгое время не удавалось выдвинуть сколько-нибудь заметную теоретическую альтернативу классическому принципу сравнительных преимуществ. А, не имея возможности переиграть оппонента на его поле, немецким авторам приходилось ставить под сомнение исходную методологическую посылку. Данное обстоятельство вылилось практически в апологию эмпиризма как научного метода, что не могло не привести к методологическим инновациям, дифференциации частных научных методов, в том числе и выделение пространственной экономии.

В-третьих, идея национальных интересов, отстаивание которых требует ограничения свободы торговли, неизбежно выводила на анализ роли государства в экономике, как закономерной формы институционализации национального интереса.

В итоге, полемика классической политической экономии и исторической школы привела к одному важному для нас следствию. Именно в рамках немецкой научной традиции были заложены основы научных направлений, которые сегодня называются пространственная экономия (spatial economics) и теория размещения (location theory). Но только после синтеза находок теории «штандорта» и инструментария неоклассического анализа состоялось окончательное введение пространства в «храм» экономической теории.

Научную заслугу становления пространственной экономической теории следует, прежде всего, отнести таким экономистам как А. Лёш, У. Айзард, Г. Мюрдаль и Ф. Перру. Ряд итогов этого процесса представляются принципиальными для нашего исследования.

Во-первых, возникнув, как автономное научное направление, пространственная экономическая теория достигла общепризнанных научных вершин только после синтеза с неоклассической доктриной.

Во-вторых, данный синтез не означает тождество всех основных постулатов. К Мюрдалю и Перру восходит научная традиция отвергать комфортабельное утверждение неоклассической доктрины о том, что рынок приносит существенную гармонию в распределении экономической активности по пространству, разновидность оптимума по Парето пространственного равновесия. Они утверждают, что, наоборот, естественная тенденция направлена к поляризации, доминированию и зависимости, которые вероятно должны становиться кумулятивными.

В-третьих, пространственная теория выдвинула концепцию экономического района как экономически обоснованную альтернативу исходному классическому представлению об экономическом пространстве, либо как абстрактной точке, либо как политически ограниченной территории государства.

В-четвертых, поставлен вопрос о пространственной интерпретации основных теоретических концептов неоклассической доктрины, таких как: общее равновесие, рынок, промышленный цикл, движение цен, сбережения, инвестиции, экономический рост, мобильность факторов производства и т. д. На этой основе пространственный аспект приобрел практически универсальное значение для всех разделов экономической теории.

И, наконец, в-пятых, объективность особых пространственных проблем в экономике предопределяет необходимость появления особого направления в экономической политике - региональной экономической политики. Причем, как и в области теории, наличествует тенденция к позиционированию региональной политики как универсального аспекта практически всех направлений экономической политики.

Принципиальный смысл анализа теоретических представлений о пространственных проблемах в экономике состоит в выяснении природы территориальных дисбалансов и их принципиальной динамики. Если экономическая система имеет достаточные механизмы к возврату к равновесному состоянию, тогда стимулируются достаточно скромные по масштабам меры региональной экономической политики. Если наоборот, тогда масштабная региональная политика становится безусловной необходимостью.

Территориальные дисбалансы с точки зрения классической доктрины интерпретируются как естественные состояния, обусловленные различиями исходных историко-географических условий, которые имеют тенденцию к нивелированию при условии свободного движения факторов производства. Поэтому, никаких специальных, постоянных и целенаправленных макроэкономических воздействий со стороны государства не требуется.

Совместными усилиями представителей Стокгольмской школы и кейнсианцев классические представления об общем равновесии были дополнены идеями центробежных сил, уводящих экономическую систему в сторону от равновесного состояния. Различные варианты гипотез о кумулятивных процессах движения к углубляющемуся неравновесию (Р. Харрод, Г. Мюрдаль, Ф. Перру) в качестве своего практического следствия имели целенаправленное вмешательство государства в течение макроэкономических процессов.

Выделение данных альтернативных подходов к оценке территориальных дисбалансов имеет важное практическое следствие. В основе определения меры необходимости и достаточности мероприятий активной региональной политики должна лежать научно обоснованная оценка реально существующих территориальных дисбалансов. В том случае, если они дают старт процессу углубления диспропорциональности, интенсивность политики по их преодолению должна быть максимально возможной. Объективным пределом такой политики может служить только динамика экономического роста всей системы в целом. В том же случае, если территориальные дисбалансы стимулируют экономический рост системы в целом и/или имеют тенденцию к сглаживанию, интенсивность политики может и должна быть достаточно умеренной и селективной. В любом случае, похожесть и однородность экономического пространства не может быть априори целью региональной экономической политики.

Рассматривая государственное программирование экономики как одну из форм государственного регулирования, мы исходили из того, что «стержнем» экономической истории XX века был макроэкономический спор о соотношении экономической свободы и государственного регулирования. Все многочисленные «социализмы» прошлого столетия — это формы исторического процесса поиска пределов государственного регулирования. Важнейшим итогом данного процесса следует признать завершение исторического противостояния в «черно-белых» тонах. Экономическая свобода индивида - частного собственника получила повсеместное признание как атрибутивный признак эффективной экономической системы. Как впрочем, чуть раньше такое же всеобщее признание получила необходимость государственного регулирования экономики. Таким образом, сегодня продуктивным может быть только вопрос о конкретных формах и институтах сочетания и взаимодействия экономической свободы и государственного регулирования. Данный тезис выступает в качестве исходного методологического посыла в анализе практики регионального программирования российской переходной экономики.

Реалии рыночной трансформации таковы, что политика в значительной степени сводится к заимствованиям и адаптации опыта стран с рыночной экономикой. Ретроспективный анализ вариантов региональной экономической политики в диссертации ведется с выделением группы стран, тяготеющих к активному вмешательству государства в экономику, и группы стран, исповедующих более либеральные принципы управления. Кроме того, во временном аспекте выделяются докейнсианский, кейнсианский и неоконсервативный этапы.

Россия в последние годы не без труда, но движется к реальной полноценной федерации. Поэтому особые, «федеративные» аспекты региональной политики представляют специальный интерес. Анализ особенностей региональной политики ряда федераций показывает, что она не может не учитывать особую политическую среду, которую формирует федеративное устройство государства. Каждая федерация находит свою «формулу компромисса» между тенденциями к централизации и к самостоятельности. Будь то система смешанных федерально-штатных органов управления, как в США, или совокупность генеральных соглашений между федерацией и провинциями, как в Канаде, или законодательное регламентирование совместной плановой деятельности федерации и земель, как в Германии, - везде так или иначе находят политические, организационные, управленческие решения, которые позволяют более или менее адекватно отреагировать на экономическую целесообразность проведения единой, скоординированной региональной политики, направленной на преодоление территориальных диспропорций в развитии производительных сил.

Специфика региональной проблематики в различных странах диктует разнообразие конкретных форм. Но, несмотря на эти различия, важным итогом эволюции региональной политики является практически повсеместная убежденность, что сбалансированный экономический рост регионов является условием экономического роста национальной экономики вообще.

Региональная политика еще не пришла, да и не могла прийти к единому знаменателю. Но совершенно очевидно, что состоявшаяся, развитая региональная политика оформляется как региональное программирование. Можно выделить ряд современных тенденций в развитии регионального программирования.

Во-первых, региональное программирование стало универсальной формой реализации региональной политики практически всех развитых да, пожалуй, и развивающихся стран.

Во-вторых, на примере регионального программирования отчетливо прослеживается тенденция к сближению практики развернутого и частичного программирования. Первое избавляется от излишней директивное™, второе стремится к комплексности.

В-третьих, как региональная политика является системой корректирующих мероприятий преимущественно отраслевой по содержанию национальной политики, так и региональное программирование - это пока «младшая сестра» отраслевого программирования. Хотя надо отметить очевидную тенденцию к «переплетению» программ и поиску «синтетической» модели программирования.

В-четвертых, практически общепринятой стала практика создания государственных органов управления собственно региональными программами. И общая тенденция состоит в обязательном наделении данного института реальными финансовыми и правовыми полномочиями.

В-пятых, по мере совершенствования практики регионального программирования происходит преодоление разрозненности и бессистемности в реализации программ. Региональные программы, так или иначе, вписываются в систему национальных приоритетов, происходит их ранжирование, а также, иерархическое выстраивание, ставятся барьеры безудержной и бесконтрольной экспансии государственных расходов под маркой программирования.

В-шестых, отчетливо наметилась тенденция к масштабному делегированию полномочий по реализации программ на уровень регионов и местного самоуправления.

И, наконец, в-седьмых, в процедуры разработки, реализации, контроля региональных программ все более последовательно вносятся стандарты и правила, заимствованные из частного бизнеса.

Обращение к инструментарию государственного программирования было для российской действительности весьма ожидаемо. Поздняя практика директивного планирования не отрицала возможности обращения к целевым комплексным программам как способу решения узловых проблем развития общества. Инерция подобного программирования не могла не проявиться и на начальном этапе рыночной трансформации. Поэтому, на первом этапе действительно рыночных реформ стояла двуединая задача введения этой практики в поле реальных бюджетных ограничений. С одной стороны, развал государственного бюджета диктовал необходимость «безжалостного» сокращения государственных расходов, в том числе, естественно, и оформленных в программном виде. С другой стороны, необходимость рационализации и повышения эффективности, остающихся инвестиций государства требовала использования современного инструментария целевого программирования.

Идеологическое обоснование деятельности по государственному программированию экономики было достаточно традиционно. Это и неспособность рыночного механизма для решения в приемлемые сроки комплексных межотраслевых задач, и проблемы крупных структурных сдвигов в экономике, и вопросы развития базовых отраслей промышленности как основы национальной безопасности. Программирование трактовалось как деятельность государства, не противоречащая рыночным реформам, но, корректирующая в сторону улучшения (в идеале, конечно!) их последствия.

Размер средств выделяемых сегодня на региональные программы, и их структура свидетельствуют, что только-только заканчивается период, если так можно выразиться, экстенсивного освоения этого инструмента региональной политики. Региональное программирование в России уже есть. Но это региональное программирование периода экономического спада и макроэкономической стабилизации. В данный период оно неизбежно оказывалось на периферии экономической политики. Для соответствия ситуации экономического роста необходимы существенные коррективы. Региональные программы должны стать фрагментом целостного механизма стимулирования экономического роста. Они должны дополнить региональным аспектом систему определения национальных приоритетов в развитии экономики и стать одним из стимулов достижения общенациональных целей.

Для этого нужна адекватная нормативная база. Насколько действующее законодательство отвечает потребностям сегодняшнего дня? Принятый у нас «Порядок разработки, утверждения и реализации целевых программ .» привел к тому, что число действующих программ из года в год растет, увеличивается удельный вес данной статьи расходов бюджета, усиливается воздействие реализуемых программ на общую экономическую динамику страны. Но вместе с тем нарастает процесс неуправляемости процесса программирования в целом. Усиливается стимулируемая действующим регламентом конкуренция министерств, ведомств и региональных властей за долю в бюджетном «пироге». Под воздействием их заинтересованности разрастается число программ, зачастую не скоординированных с общенациональными приоритетами и далеко выходящих за рамки бюджетных возможностей страны.

Действующий регламент оказался плохим «ситом» для этой экспансии. В результате Правительству приходится прикладывать «титанические» усилия по директивному сокращению числа программ и сокращению параметров их финансирования. На наш взгляд, действующий нормативный «Порядок.» играет весьма существенную роль в подобном развитии событий. И если мы признаем, что ресурсы для экстенсивного развития целевого программирования в стране исчерпаны, или что дальнейшее разрастание числа действующих программ нецелесообразно, то нам никуда не уйти от существенной корректировки нормативной базы российского программирования.

Такой принципиальной корректировкой, на наш взгляд, должно быть выведение процесса программирования из-под юрисдикции Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» и отнесение его под юрисдикцию Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации».

Сопряженной модификации требует и система институтов, управляющих региональными программами. Две позиции в этом отношении представляются самыми принципиальными. Во-первых, назрела необходимость выделение специального органа власти наделенного значительными полномочиями и ответственного за реализацию региональных программ. Во-вторых, необходимо расширение практики использования комиссионной и корпоративной форм управления региональными программами.

На примере трех федеральных программ, реализуемых на субфедеральном уровне, проиллюстрированы общие выводы, полученные в рамках исследования нормативной основы, организационных процедур и реальной практики регионального целевого программирования в условиях российской переходной экономики. Все выбранные программы принципиально отличны друг от друга, что позволяет каждый раз по-новому взглянуть на процесс регионального программирования. Программы приватизации — это программы институциональных преобразований. «Великий водораздел» - инновационная, эколого-культурологическая программа. «Возрождение Тверского льна» — традиционная отраслевая программа сферы материального производства.

Основными недостатками рассматриваемых программ являются несоответствие формально декларируемых целей системе предусматриваемых стимулов, отсутствие жестко выстроенной проектной структуры, неадекватность выбранной системы управления. Когда все эти управленческие просчеты накладываются на недостаточность и не гарантированность финансирования, тогда об эффективности реализации программ можно уже не говорить.

Критическая оценка современного состояния регионального программирования, предлагаемая в диссертации, ни в коем случае не является приговором. Динамика процесса рационализации института программирования является впечатляющей. Но сделано далеко не все из того, что является сегодня уже достаточно очевидным с концептуальной точки зрения и возможным с точки зрения материальных ресурсов государства. Именно поэтому в работе предложена авторская концепция комплексного реформирования регионального программирования в России. В ее основе лежит убеждение, что решение региональных проблем не может быть самоцелью. Они должны решаться в рамках и как часть общенациональной стратегии развития. Соответственно инструментарий регионального программирования должен быть органично встроен в единую «ткань» экономической политики государства. Но в то же время, пространственные проблемы российской экономики не могут быть и на периферии экономической политики. Хотя бы просто потому, что Россия уникальная по величине страна.