Регулирование бюджетных отношений субъекта Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Цахилов, Казбек Николаевич

Введение.

1. Социально-экономическая сущность и характерные особенности бюджетных отношений.

1.1. Сущность и характерные особенности бюджетных отношений.

1.2. Бюджетный Кодекс и его роль в регулировании бюджетных отношений.

1.3. Роль и функции бюджетов субъектов Российской

Федерации в бюджетной системе.

1.4. Сбалансированность и консолидированность бюджетных доходов и расходов субъектов Российской Федерации.

1.5. Бюджетные расходы и заимствования в системе бюджетных отношений.

2. Анализ практики формирования доходов, расходования и реструктуризации бюджетных средств.

2.1. Анализ показателей динамики формирования доходов, состава и структуры расходования бюджетных-средств.

2.2. Анализ факторов и условий эффективной реструктуризации бюджетных расходов по направлениям возможного осуществления.

2.3. Экономическая оценка оптимальных и приемлемых изменений структуры расходов бюджета субъекта федерации.

3. Пути повышения эффективности заимствования бюджетных средств, образования и погашения долгов субъектами РФ.

3.1. Совершенствование механизма привлечения заемных средств на основе бюджетных приоритетов.

3.2. Основание и выбор методов эффективного погашения бюджетных долгов.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Регулирование бюджетных отношений субъекта Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. Система бюджетных отношений в России переживает сложный и противоречивый процесс своего становления. Принятие Бюджетного Кодекса позволило в первом приближении очертить круг основных участников бюджетных отношений, определить их взаимоотношения, права и обязанности. Однако такое первое приближение не исчерпало проблемы, а лишь высветило ее, позволило ее структурировать.

Бюджет региона - субъекта Российской Федерации - это своеобразное среднее звено бюджетной системы. Было бы не верно видеть в нем ядро или сердцевину системы. Однако именно на уровне субъекта Федерации формируются и собираются налоговые и неналоговые доходы федерального и регионального бюджетов; здесь же сконцентрированы основные социальные бюджетные расходы. Финансовый потенциал региона есть материальная основа наполнения государственного бюджета.

Бюджетные отношения субъекта Федерации связывают его как с федеральным центром, так и с муниципальными структурами - субъектами местного самоуправления. Эти отношения еще только выстраиваются. Их эффективность зависит от учета региональных возможностей и потребностей конкретных регионов. Федеральный центр не может быть простым администратором - распорядителем бюджетных потоков; его роль - это стыковка экономических интересов и финансовых возможностей всех субъектов Федерации. Преобладание регионов-акцепторов над регионами-донорами отражает пока еще низкую эффективность бюджетных отношений субъектов Федерации и невыстроенность финансовых связей с центром. Межбюджетные отношения усложнены, запутаны и носят конъюнктурный характер. В них отсутствует нацеленность на перспективу.

Эти обстоятельства определяют актуальность избранной соискателем темы диссертационного исследования.

Степень изученности проблемы. Различные аспекты регулирования бюджетных отношений субъекта Российской Федерации подробно рассмотрены в многочисленных публикациях.

Формирование основ бюджетной системы в процессе рыночной трансформации экономики России нашло отражение в работах В. Александрова, Л. Н. Гончаренко, Л. А. Дробозиной, А. Г. Игудина, Ю. Кашина, О. Н. Лаврушина, И. А. Пыховой, Н. И. Римашевской, В. С. Сычева, В. Сенчагова и других.

Л. Н. Антоненко, Л. А. Дробозина, М. Можина, В. Нарский, В. Пансков, В. М. Родионова, Н. М. Римашевская, В. С. Сычев, В. Сенчагов, С. Сутырин, Л. В. Сергеев и другие посвятили свои исследования характеристике бюджетных отношений, складывающихся между федеральным центром и субъектами Федерации. В частности, они уделили значительное внимание проблемам межбюджетных отношений, а также роли последних в социально-экономическом развитии регионов.

Л. Игонина, В. Пансков, Л. Павлова, М. В. Романовский, Б. М. Сабанти, Г. Чубаков и другие ученые обосновали важное положение о необходимости глубокого преобразования норм, правил, механизмов бюджетного взаимодействия. Они видят в таком преобразовании главное условие перехода на более высокий уровень бюджетных отношений субъектов Российской Федерации.

В период разработки и принятия Бюджетного Кодекса Российской Федерации (1997 - 1998 г.г.) В. Родионова, М. Романовский, В. Пансков, Ю. Кашин, О. Лаврушин, Г. Панов, П. Роуз, В. Черкасов, Т. Юткина и другие авторы сформулировали и обосновали подход к формированию доходов и расходов бюджетов субъектов Федерации на основе существенного расширения как бюджетной самостоятельности, так и бюджетной достаточности регионов. М. Романовский, В. Пансков, Т. Позднякова, Н. Токаев, Д. Черник, Т. Юткина поставили вопрос о переносе центра регулирования бюджетных отношений в плоскость налоговой практики.

Вместе с тем, до сих пор в научной литературе не получила достаточного развития комплексная проблема регулирования бюджетных отношений субъекта Российской Федерации как проблема формирования доходов, расходования и заимствования средств региональных бюджетов во взаимодействии федерального центра и регионов.

Цель и задачи диссертационной работы. Цель настоящей работы -комплексное исследование проблемы регулирования бюджетных отношений субъекта Российской Федерации и обоснование новых эффективных форм и методов подготовки, принятия, реализации и контроля исполнения бюджетных решений. Данная цель предполагает решение следующих задач:

- выявление специфики бюджетных отношений региона - субъекта Федерации как среднего звена бюджетной системы России, концентрирующего в себе важнейшие проблемы и противоречия данной системы;

- определение существующих тенденций формирования доходов, расходов и заимствованных средств бюджета субъекта РФ;

- оценка рациональной структуры и эффективности использования бюджетных средств субъекта РФ (на примере РСО-Алания);

- обоснование новых приоритетов в использовании бюджетных средств РСО-Алания;

- уточнение параметров доходных возможностей (как налоговых, так и неналоговых) бюджета РСО-Алания;

- рассмотрение проблемы бюджетных заимствований под углом зрения оптимизации бюджетных отношений субъекта РФ.

Предмет исследования - бюджет региона - субъекта РФ во взаимосвязи с федеральным бюджетом и местными (муниципальными) бюджетами.

Объект исследования - практика регулирования бюджетных отношений РСО-Алания за период 1995 - 2000 г.г.

Теоретическими и методическими основами диссертационного исследования стали достижения финансовой науки, воплощенные в трудах отечественных и зарубежных ученых, а также законодательные акты РФ и РСО

Алания, официальные документы и материалы. Эмпирической базой диссертации стали статистические материалы, данные о доходах, расходах и заимствованиях федерального бюджета, бюджета РСО-Алания и ряда местных бюджетов.

Объем и структура диссертационной работы. Цель и задачи исследования определили структуру работы, построенную с учетом логической последовательности и взаимосвязи решаемых задач. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержание которых раскрывается в 10 параграфах, заключения, списка использованной литературы. Работа изложена на 163 страницах машинописного текста, содержит 11 диаграмм, 53 таблицы, 1 схему, 8 приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Цахилов, Казбек Николаевич

Выводы. Реальное финансирование вышеуказанных направлений бюджетных расходов резко отличается от плановых показателей. При повышенной вероятности возникновения чрезвычайных ситуаций столь высокое невыполнение плановых расходов, с одновременным их снижением по удельному весу в общей сумме республиканских бюджетных расходов, характеризует недостаточную их обоснованность, с одной стороны, нежелательную тенденцию, с другой.

Практика последних лет показывает, что подавляющая часть расходов в бюджетах субъектов Федерации приходится на финансирование социально-культурных мероприятий. Как известно, эти расходы подразделяются на следующие основные группы:

- образование и профессиональная подготовка;

- культура, искусство и кинематография;

- средства массовой информации;

- здравоохранение и физическая культура;

- социальное обеспечение.

Объем этих расходов определяется на основе взаимосвязанных друг с другом смет, разрабатываемых в учреждениях непроизводственной сферы и расчетов ассигнований, составляемых в финансовых органах. Данные по РСО Алания подтверждают, что основной «груз» по финансированию образовательных учреждений приходится на местные бюджеты, поскольку расходы республиканского бюджета по этому направлению составляют всего

20-25% расходов на образование консолидированного бюджета республики. Какой удельный вес они составляют в общей сумме республиканских расходов видно из данных таблицы 3 приложения 2, которые свидетельствуют о том, что расходы республиканского бюджета на образование, как правило, занимают около 4.5%. В течение рассматриваемого периода эти расходы стабильно росли с 62 125 тыс. руб. в плане на 1997 г. до 99 115 тыс. руб. в 2000 г. При этом удельный вес расходов на образование после роста в 1998 г. до 5.72% снижался в 1999 г. до 4.55%, а в 2000 г. до 4.2%. То есть, как такового роста этих расходов не наблюдается: с ростом общей суммы расходов они не настолько увеличиваются, чтобы сохранять свой удельный вес.

В структурном срезе наибольшую долю составляют расходы республиканских учреждений Министерства образования: от 48.67% до 64.05%, т. е. в среднем 55 - 60% (таблица 34). Следующими идут расходы на спортивные школы Госкомспорта, занимающие в среднем 15 - 18%. А республиканские учреждения образования Министерства культуры составляют 12 - 15%.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

В результате проведенного исследования проблем формирования доходов и расходов бюджетов субъектов РФ, их сбалансированности и консолидированности, а также реструктуризации бюджетных расходов и заимствований средств можно сделать ряд принципиально важных выводов, представляющих, на наш взгляд, научный и практический интерес.

Во-первых, важно разграничить кризис экономики, который распространяется более или менее равномерно на все территории, и специфические проблемы конкретного субъекта с его доходностью, обусловленные местными причинами. Отдельный субъект РФ, прежде всего, должен использовать местные тенденции и процессы, позволяющие наращивать его собственные доходы и противостоять общей негативной ситуации. До сих пор увеличение доходной базы бюджетов субъектов федерации находится (в определяющей степени) в компетенции центральных властей и это надо менять.

За разнообразными действиями региональных властей в разных субъектах страны стоит нечто общее, связанное с повышением доходности территорий, поскольку каждый бюджет стремится к формированию полноценных доходов, достаточных для финансирования возложенных на него расходных функций. В тоже время, величина доходов субъекта федерации (объем его ВВП) зависит в определяющей степени не от его собственных усилий. С бюджетными доходами субъектов складывается такая же ситуация в связи с неэффективным распределением доходов по бюджетам разных уровней.

Субъекты РФ, испытывающие большой недостаток доходных источников (объективно независящие от них) следует поставить в одинаковые условия по формированию доходов бюджетов. То есть, можно было бы принять следующую схему: в пределах общих пропорций распределения отдельных видов налогов между федеральными и региональными бюджетами, точнее - в пределах доли налога, направляемой в бюджеты субъекта федерации увеличивать ее отчисления. При этом исключительно важной остается решение проблемы соотношения доходов между центром и регионами с учетом не только сбалансированности всех бюджетов единой бюджетной системы, но и их консолидированности на разных уровнях.

Во-вторых, сильно влияющим фактором формирования доходов бюджетов субъектов РФ остается практика нынешней отрегулированности денежного составляющего бюджетов и денежного обращения в целом. Бюджет субъектов федерации в большей степени «страдают» от инфляции и роста инфляционных доходов. В отсутствие устойчивого экономического роста, как правило, нет эффективного замещения недостающих бюджетам субъектов РФ реальных средств. Пойдет инфляция «вниз», «вверх» или будет устойчивой - это в малой степени зависит от отдельного субъекта федерации и в определяющей степени от российской экономики в целом.

Разумеется, следует активнее пресекать случаи неденежного использования доходов бюджетов субъектов РФ их властями. Однако есть и общероссийские задачи, которые не терпят отлагательства. Бюджетный кодекс РФ запрещает использование взаиморасчетов при формировании бюджетов всех уровней, однако, в разрез с законодательством, например, в РСО-Алания проведение зачетов имеет реальное место, что ведет к сокращению доходной базы, как республиканского, так и консолидированного бюджета республики.

В-третьих, на наш взгляд, выбор принципов формирования доходов бюджетов субъектов РФ остается основным и наиболее сложным вопросом, хотя многое регламентирует Бюджетный кодекс РФ. В частности, неэффективным может быть предложение о полном переводе процесса формирования бюджетов субъектов РФ только на основе их перевода на собственные налоги, исключая закрепление и долевое распределение налогов. Для РСО-Алания такой механизм на сегодня неприемлем, поскольку обречет ее бюджет на высокую дефицитность и резкое снижение бюджетной обеспеченности. Проведенный нами анализ бюджетной практики РСО-Алания показал, что проблема в большей степени состоит в неотрегулированности регулирующих налогов и платежей. Именно это часто не способствует выравниванию социально-экономического развития разных субъектов.

В-четвертых, структуру и динамику бюджетных доходов субъектов следует анализировать в большей степени с учетом основополагающего вывода: бюджетные доходы по экономической природе и содержанию являются базовой основой и условием осуществления расходов. Знание закономерностей формирования доходов бюджетов субъектов РФ служит наиважнейшим основанием в оценке характера осуществления бюджетных расходов, принятия решения о целевой форме их осуществления в конкретном году.

В-пятых, приходится еще раз акцентировать внимание на том, что новые бюджетные решения субъектов РФ не всегда в достаточной степени увязываются не только с возможностями формирования собственных расходов (прежде всего собственной доходной базы), но и динамикой первичных распределительных процессов доходов. Часто преобладает «расходный» подход в принятии бюджетных решений, при этом в основе этих решений обнаруживается слабое знание экономики, недооценка складывающихся в ней тенденций. В тоже время, как показал проведенный нами анализ, необходимость анализа и доходов и расходов с оценкой, прежде всего, их основных параметров во взаимообусловленности - не уменьшается. В какие сферы, отрасли, хозяйства и какие суммы бюджетных средств расходовать - это должно быть оцениваемо с точки зрения как места и роли их в экономике субъекта РФ, с одной стороны, так и доходного потенциала. Разумеется, такая задача зачастую является труднореализуемой, но выступает условием правильности и эффективности принимаемых бюджетных решений.

В шестых, представляется, что чрезмерное фискальное доминирование в сборе налоговых доходов субъектами федерации способствует разбалансированности их консолидированных бюджетов. Оптимальность сбора налоговых доходов важнейшее условие не только в принятии эффективных расходных бюджетных решений, но и в области бюджетных заимствований.

В целом проведенное исследование показало, что спецификой региональных консолидированных бюджетов является преобладание в них расходов на социально-культурные мероприятия. В тоже время, в республиканском бюджете РСО-Алания, например, расхода на образование, здравоохранение, культуру, социальную политику составляют 18-20% от фактических. А наибольшую долю в расходах республиканского бюджета занимают расходы на обслуживание и погашение долгов и оказание финансовой помощи бюджетам других уровней.

Анализ также показал значительные отклонения реальных расходов по отдельным разделам от запланированных сумм, как в сторону увеличения, так и в сторону уменьшения. Это говорит либо о нежелании, либо о неумении прямо смотреть на факты, делать выводы и оценивать реальные возможности в очередном финансовом году. Нет систематического исполнения бюджетов в области социальной политики, здравоохранения и физической культуры, науки, мероприятий по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий. Именно по этим разделам расходов план не выполняется, причем весомо.

Важнейшей задачей субъектов РФ является экономия и без того скудных бюджетных ресурсов. Конечно, проблему дотационное™ бюджета субъекта федерации не решить путем только экономии расходов, но и нельзя весь груз этой проблемы перекладывать только на поиски увеличения доходной базы. При этом экономия бюджетных средств не должна осуществляться в ущерб малоимущим гражданам, усугублять положение в социально приоритетных сферах.

На основе проведенного анализа можно сделать и следующие выводы.

Не следует исключать активный поиск дополнительных средств в форме экономии бюджетных средств (снижение затрат финансируемых из бюджета) за счет:

- прекращения финансирования расходов, утративших целевое назначение, а также сокращение дотирования предприятий, кроме ограниченного круга включаемых в согласованный перечень;

- снижение затрат на содержание госаппарата и перевода на частичную самостоятельность и самоокупаемость ряда бюджетных учреждений.

В связи с этим необходимо совершенствовать методы расходования бюджетных средств:

- прекратить финансирование неэффективных бюджетных программ;

- создать единую автоматизированную систему контроля за бюджетным процессом.

В целях усиления контроля за целевым использованием средств возможен переход к казначейской форме исполнения республиканского бюджета. Однако это требует проведения необходимой подготовительной работы. Безусловно то, что переход к казначейской системе исполнения бюджета субъекта РФ оправдан и экономически целесообразен.

Другой задачей является достижение «прозрачности», ясности исполнения бюджетных назначений. Наличие, например, в республиканском бюджете раздела «Прочие расходы», составляющего в последние годы 8-10% осуществляемых расходов, и превышающего план в 7-8 раз, а также отсутствие каких-либо объяснений в отчетах об исполнении бюджетов по этим расходам заставляет серьезно думать о том, куда направляются столь значительные суммы? Закономерно то, что эффективность расходов может повышаться только при наличии повсеместного жесткого контроля за целевым и правильным использованием бюджетных средств получателями. Контроль должен осуществляться в течение текущего периода, «по горячим следам», иначе отдача от такого контроля будет слишком низка.

Для достижения высокой степени эффективности бюджетных расходов, повышения отдачи каждого вложенного рубля необходимо также прибегать к нестандартным методам оценки затрат и результатов и анализа издержек и выгод общества. Применение таких критерий как результативность,

160 производительность и экономичность бюджетных расходов позволит принимать рациональные решения в условиях ограниченности ресурсов и стремления максимального удовлетворения общественных потребностей субъектов РФ.

Следующий вывод заключается в том, что нельзя признать нормальным, когда на соответствующей территории имеется достаточный потенциал регулирующих доходов, чтобы сбалансировать бюджет в пределах минимально необходимого уровня без финансовой помощи из федерального бюджета не обходится, поскольку всем регионам устанавливается единый норматив отчислений, а остальная сумма направляется в федеральный бюджет, чтобы затем через трансферты из ФФПР вернуться на эту территорию.

Между тем, как мы отметили, достаточно повысить норматив отчислений, чтобы устранить встречные финансовые потоки. К тому же перечисление трансфертов из федерального бюджета происходит с задержкой, порой до двух-трех месяцев. Немаловажным является и тот факт, что трансферты из фонда финансовой поддержки ни для нуждающихся, ни для особо нуждающихся регионов не имеют не только целевой направленности, но и даже элементарных требований по эффективному их использованию.

Таким образом, по своему экономическому содержанию система трансфертов является своеобразной копией раскритикованных многими специалистами дотаций, как иждивенческого метода финансирования территорий. Разница лишь в том, что если в условиях 1989 г. дотировалось не более 1 % территориальных бюджетов всех уровней, то в настоящее время трансферты получают 70-80 из 89 бюджетов субъектов Федерации ( в 2000 году - 73 территории). В РСО-Алания, как впрочем, и во многих других субъектах, бюджеты всех городов и районов являются дотационными. Получается какой-то парадокс - нуждающимся, оказались почти все территории.

В РСО-Алания вопрос о разграничении на постоянной основе налоговых поступлений между региональным уровнем и местными бюджетами до конца не решен. Продолжается увеличение удельного веса средств бюджетного регулирования. Чем дальше, тем больше зависимы от этого местные бюджеты.

161

Сейчас финансовые ресурсы местных бюджетов формируются и распределяются субъектами Федерации на основе достаточно произвольно устанавливаемых и ежегодно меняющихся индивидуальных нормативов. В РСО-Алания, например, используются временные минимальные стандарты, играющие роль скорее финансово-бюджетных, чем собственно социальных нормативов. А это происходит от того, что отсутствует обоснованная система социальных нормативов минимально достаточной обеспеченности по важнейшим сферам социальной инфраструктуры (культура, здравоохранение, жилье и т.д.).

Поэтому количественно минимальные стандарты, на наш взгляд, целесообразно связать с региональными прожиточными минимумами (отдельно для города и села), дополнив их душевыми нормативами расходов на жилищно-коммунальное хозяйство и социально-культурное обслуживание. Бюджетные доходы субъектов РФ должны непосредственно влиять на доходы населения в целом.

Представляется, что предоставление территории больших прав в разработке своих бюджетов оживило бы их инициативу в изыскании дополнительных источников доходов местных бюджетов с учетом использования территориальных факторов.

Создав надежную правовую базу для регулирования межбюджетных отношений на территории, мы тем самым обеспечим сбалансированность бюджетов различных уровней территории (города, районы) в процессе их формирования, исполнения, создадим условия для контроля за соблюдением бюджетной дисциплины в целях решения социально-экономических задач и, прежде всего, повышения уровня жизни населения на территории.

В дополнение к сделанным выводам, можно отметить и следующее. В настоящее время бюджеты субъектов РФ и особенно местное перегружены расходами, которые предписаны им или регулируются на федеральном уровне. Как показывает опыт, объем таких расходов часто возрастает, хотя дополнительные бюджетные полномочия субъектов федерации не получают. В

162 этой связи необходимо усилить работу в облает разработки и введения новых законов и законодательных актов, которые бы отрегулировали механизм эффективного использования обязательств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

По расходам на обслуживание и погашение долгов бюджетов субъектов РФ наш вывод однозначный: их необходимо как можно больше сокращать, а для этого надо четко отработать механизм эффективного заимствования средств. Старые долги подлежат рефинансированию, но нельзя допускать положения, когда удельный вес расходов на погашение долгов будет все больше и больше расти и поглощать долю других расходов.

Активность субъектов РФ в заимствовании средств определяется не одним фактором, например, нехваткой средств в бюджете очередного года. Здесь «срабатывает» множество факторов и при этом есть закономерности. В частности, общая, заключающаяся в том, что субъект РФ не может ежегодно заимствовать больше средств, чем дефицит (обоснованный) бюджета. Другая закономерность заключается в том, что есть объективная основа возможностей собираемости доходов в бюджет от ВВП. По нашим оценкам РСО-Алания может собирать налогов в республиканский и консолидированные бюджеты не более 17-22% ВВП. Именно с учетом этой цифры и механизм распределения доходов можно оценивать другой источник бюджетных доходов субъектов РФ -источник заимствования средств. Без реструктуризации и погашения накопившихся долгов субъектов РФ нет эффективной перспективы заимствования ими новых средств.

Еще один необходимый вывод состоит в следующем. Неоправданны, как правило, заимствования субъектов под все суммы долгов. Нельзя игнорировать закономерность - чем больше объем заимствований, тем хуже обстоят дела очередного бюджета. И еще, чем выше доля долга субъекта РФ в его ВВП, тем сложнее его финансовое положение.