Система бюджетного регулирования в Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Система бюджетного регулирования в Российской Федерации"

На правах рукописи

I

I

ПОПКОВА Наталья Александровна

СИСТЕМА БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность: 08.00.10 - "Финансы, денежное обращение и кредит"

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Саратов - 2003

Работа выполнена на кафедре финансов Саратовского государственного социально-экономического университета.

Научный руководитель

- канд. экон. наук, доцент Кириллова Ольга Святославовна

Официальные оппоненты - д-р экон. наук, профессор

Толстых Татьяна Николаевна

- канд. экон. наук, доцент Ермасова Наталья Борисовна

Ведущая организация

■ Всероссийский заочный финансово-экономический институт.

Защита состоится 27 ноября 2003 года в 1500 час. на заседании диссертационного совета Д 212.241.03 при Саратовском государственном социально-экономическом университете по адресу:

410600, Саратов, Радищева, 89, Саратовский государственный социально-экономический университет, ауд. 843.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Саратовского государственного социально-экономического университета.

Автореферат разослан 27 октября 2003 года.

Ученый секретарь диссертационного С.М.Богомолов

совета, канд. экон. наук, доцент

1cx=>3-h

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Федеративное устройство российского государства ставит руководство страны перед необходимостью приведения всех объектов государственного управления в соответствие с общепринятыми принципами его функционирования. Это относится и к бюджетной системе страны. Вопрос совершенствования системы государственного регулирования бюджетов всех уровней является неотъемлемой частью общей стратегии развития России на среднесрочную перспективу. Неразвитость и нестабильность системы бюджетного регулирования блокируют развитие стратегически важных направлений государственной политики, в частности, становления в России института местного самоуправления, развития инвестиционной инициативы регионов, перехода к системе автономных бюджетов на каждом бюджетном уровне.

Актуальность совершенствования российской системы бюджетного регулирования определяется незрелостью и малым опытом функционирования федеративных отношений как таковых. Принципы ее построения и функционирования находятся в постоянном движении, она приводится в соответствие с требованиями времени и прогресса. В этом смысле актуальность совершенствования системы бюджетного регулирования в России на годы вперед определяется объективным ходом политического развития федеративного государства.

Степень разработанности проблемы. В России весь комплекс проблем регулирования финансовых отношений бюджетов обусловлен сложностью и многогранностью этой сферы отношений, с одной стороны, и преимущественно частным характером теоретических разработок проблематики бюджетного федерализма, с другой. Научные работы многих экономистов советского периода (Д.А.Аллахвердян, М.В.Васильева, Л.П.Павлова, Г.Б.Поляк, В.М.Родионова, М.В.Романовский, Я.Б.Хесин) в области регулирования финансовых основ государственного устройства не могли быть применены в условиях развития федеративных отношений и рыночных принципов хозяйствования. Только в 19931995 годах стали появляться первые труды в области "российской модели" бюджетного федерализма.

К первой группе исследований относятся ученые-экономисты советского периода (Г.В. Базарова, A.M. Бирман, А.Г. Игудин, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский), чьи работы заключались, в основном, в разработке условий и принципов трансформации бюджетной системы советской России в бюджетную систему федеративного государства. Ко второй группе можно отнести работы по изучению принципов и перспектив бюджетного федерализма в зарубежных странах, имеющих давние традиции построения и регулирования отношений между бюджетами в федеративных условиях, с целью применения их опыта в России. Результаты исследований российскими специалистами бюд-

жетной практики США, Канады, Австралии, Франции, Германии в большинстве случаев опережали возможности применения в России зарубежных приемов и механизмов бюджетного регулирования в среднем на 4-5 лет. К третьей группе исследований (В.Н. Лексина, Л.Н. Лыкова, Л.В. Смирнягин, И.А. Умнова) можно отнести работы по общим вопросам федеративных отношений и региональной политики, одним из составных элементов которых и выступали бюджетные отношения и их регулирование. К четвертой группе - все многообразие статей в специализированных периодических изданиях относительно проблем и особенностей регулирования финансовых отношений между бюджетами в отдельных субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

Главной проблемой, препятствующей построению единой и эффективной системы бюджетного регулирования в России, является экономическая и политическая асимметрия бюджетного устройства регионов. В связи с этим, в теоретических исследованиях проблем бюджетного обеспечения политических основ функционирования российского государства акцент смещается с констатации и анализа бюджетной асимметрии, а также предложений по ее сокращению в сторону обоснования закрепления общих принципов бюджетного устройства, детализации и конкретизации их проявления в практическом функционировании системы бюджетного регулирования.

Актуальность темы, степень ее научной разработки и практической значимости определили выбор темы, цели и задачи диссертационного исследования.

Цель диссертационного исследования. Основной целью работы является исследование теоретических и практических вопросов бюджетного регулирования в России, разработка законодательных и практических предложений по совершенствованию системы бюджетного регулирования в соответствии с объективными требованиями процесса становления российской модели бюджетного федерализма на современном этапе.

Задачи исследования. В соответствии с целью исследования автором поставлены следующие задачи теоретического и прикладного характера:

- раскрыть экономическое содержание бюджетного регулирования в современной системе бюджетных отношений в Российской Федерации;

- исследовать содержание и возможности использования в России методов ' бюджетного выравнивания, применяемых в зарубежной практике бюджетного

регулирования;

- определить организационные основы функционирования механизма вертикального выравнивания с элементами горизонтального распределения средств;

- разработать рекомендации по совершенствованию отдельных законодательных норм, регулирующих вопросы формирования доходов местных бюджетов, и рекомендации по их практическому применению;

- разработать модель выравнивания доходов местных бюджетов в рамках субъекта Российской Федерации;

- разработать методические рекомендации по применению модели бюджетного выравнивания доходов местных бюджетов в рамках субъекта Российской Федерации.

Предметом исследования в диссертационной работе являются бюджетные отношения, складывающиеся в Российской Федерации в процессе бюджетного регулирования.

Объектом исследования в диссертационной работе является система бюджетного регулирования Российской Федерации, включая систему межбюджетного регулирования доходов бюджетов разных уровней. В качестве региона, на примере которого рассматриваются особенности ее функционирования, взята Саратовская область.

Методологической основой исследования послужили научные методы системного, сравнительного и логического анализа, обобщения, синтеза, экономико-математическое табличное и графическое моделирование, принципы и приемы статистического метода.

Теоретическую базу диссертационного исследования составляют положения и выводы, сформулированные в научных трудах отечественных и зарубежных специалистов по проблемам, относящимся к теме диссертации.

Информационной базой работы послужили программные документы и законодательные акты Российской Федерации, Краснодарского края, Саратовской, Тюменской, Свердловской, Пермской областей, плановые и отчетные данные Министерства финансов РФ и министерства финансов Саратовской области, материалы соответствующих законодательных и исполнительных органов власти, статистические материалы Госкомстата РФ и Саратовской области.

Объем и структура работы. Цель и задачи исследования определили структуру работы и приложений. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы (166 наименований), 5 диаграмм, 28 таблиц, 8 рисунков, 12 приложений. Общий объем работы 182 страницы машинописного текста.

В первой главе работы раскрыты теоретические аспекты системы бюджетного регулирования. Сформулирована авторская позиция в отношении содержания российской системы бюджетного регулирования. Доказана невозможность применения в российской бюджетной практике механизмов горизонтального выравнивания, применяемых в зарубежной бюджетной практике. Раскрыта проблематика неурегулированности бюджетного устройства субъектов Российской Федерации, дана оценка практике решения ими вопроса своего бюджетного устройства. Проведен анализ законодательства ряда регионов России в части регулирования разграничения расходных полномочий между региональным и муниципальным уровнем власти.

Во второй главе на примере Саратовской области рассмотрены особенности бюджетного регулирования на уровне субъекта Российской Федерации. Детально отражен процесс эволюции методики расчета трансфертов регионам, выявлены недостатки и достоинства этого метода на разных этапах его становления.

Рассмотрены проблемы финансовых отношений регионального бюджета с местными бюджетами.

В третьей главе работы представлен ряд законодательных и практических предложений по совершенствованию системы бюджетного регулирования с учетом фактической структуры финансов местного самоуправления. Прокомментирована модель выравнивания доходов местных бюджетов в рамках субъекта Российской Федерации, разработанная с учетом рекомендаций автора, зарубежной практики горизонтального выравнивания и положений проекта нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного само- г управления в Российской Федерации» (далее - проект закона).

В заключении изложены основные выводы и предложения по результатам ^

проведенного исследования. В приложении представлены методические рекомендации автора по применению модели выравнивания доходов местных бюджетов в рамках субъекта Российской Федерации.

Наиболее важные научные результаты заключаются в следующем:

- раскрыто содержание бюджетного регулирования в Российской Федерации как системы отношений между бюджетами разных уровней и конкретными получателями бюджетных средств, в качестве которых могут выступать как нижестоящие бюджеты, так и субъекты общественных отношений; показано место межбюджетных отношений в системе бюджетного регулирования; в структуре системы бюджетного регулирования выделен отдельный блок бюджетных отношений, не являющихся элементами межбюджетного регулирования;

- дана характеристика основных элементов механизмов вертикального и горизонтального выравнивания, применяемых в зарубежной практике бюджетного регулирования; показаны отличительные особенности их функционирования, заключающиеся в различии механизмов перераспределения средств и их фактическом движении в рамках вертикального и горизонтального выравнивания;

- обоснована невозможность использования в российской практике бюджетного регулирования зарубежного опыта горизонтального выравнивания; сформулированы предложения по организации бюджетного регулирования в рамках субъекта Российской Федерации;

- разработан и предложен механизм вертикального выравнивания с применением элементов горизонтального распределения средств, предусматривающий налоговый трансферт в виде зачисления в нижестоящий бюджет поступлений от налога вышестоящего бюджетного уровня пропорционально какому-либо параметру; в качестве универсального и удобного в применении параметра

на современном этапе предложена численность населения административных г

единиц нижестоящего бюджетного уровня;

- разработана модель выравнивания доходов местных бюджетов в рамках субъекта Российской Федерации, реализующая следующие принципы: принцип сочетания механизмов централизованного регулирования доходов местных бюджетов с элементами децентрализации в распределении бюджетных средств между ними; принцип деления местных бюджетов разных уровней на условные группы в соответствии с уровнем их доходности; использование поступенчатого выравнивания доходов местных бюджетов разных уровней с применением эле-

ментов горизонтального распределения средств; применение механизма налогового трансферта, распределяемого пропорционально численности населения муниципальных районов, городских округов и поселений;

-даны методические рекомендации по применению модели бюджетного выравнивания доходов местных бюджетов в рамках субъекта Российской Федерации, представлен перечень источников средств, перераспределяемых в рамках субъекта Российской Федерации между местными бюджетами разных уровней; разработан сводный показатель, с учетом которого происходит ранжирование источников средств по необходимости их перераспределения между местными бюджетами разных уровней;

- сформулированы замечания и предложения по приведению в соответствие с действующим законодательством и теоретической природой некоторых финансовых понятий ряда положений проекта нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», относящихся к бюджетному регулированию доходов органов местного самоуправления. При этом, в частности, обоснована несостоятельность дотационного механизма оказания финансовой помощи бюджетам поселений путем переуступки в их бюджеты дополнительных нормативов поступлений федеральных и региональных налогов и сборов, зачисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации, в бюджеты муниципальных образований; обоснована несостоятельность механизма перераспределения среди бюджетов поселений доходов от неравномерно распределенных налоговых источников в виде переуступки в их бюджеты дополнительных долей федеральных и региональных налогов; фонд финансовой поддержки городских и сельских поселений предложено формировать исключительно из доходов от неравномерно распределенных источников.

Теоретическая и практическая значимость работы заключается в определении понятия бюджетного регулирования, в формулировке элементов механизмов вертикального и горизонтального выравнивания, применяемых в зарубежной бюджетной практике. Практическая значимость работы заключается в разработке авторской модели бюджетного выравнивания на субфедеральном уровне и методических рекомендаций по ее применению с учетом проводимой в России реформы органов местного самоуправления. Результаты исследования могут представлять значительный профессиональный интерес для федеральных, региональных законодательных и исполнительных органов власти в ходе дальнейшего упорядочения структуры бюджетного устройства субъектов Российской Федерации и совершенствования системы регулирования местных бюджетов.

Апробация работы. Результаты исследования используются в работе министерства финансов Саратовской области. Основные результаты и предложения автора докладывались на международных научно-практических конференциях в г. Волжском (сентябрь, 2001 г.), Санкт-Петербурге (октябрь, 2001 г.), Саратове (июнь, 2001 г.). Ряд разработок используется в учебном процессе, в темах и курсах, посвященных бюджету, бюджетной системе и региональным финансам. По теме диссертации опубликовано 7 работ общим объемом 3,25 печатных листа.

ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Реформирование системы бюджетного регулирования является важной составной частью общего комплекса мер по построению в России подлинных федеративных отношений в общепринятом понимании их смысла и назначения. Территориальные, географические и иные особенности страны диктуют необходимость адаптации стандартных моделей федеративных отношений к российским реалиям, что выражается в специфике применяемых в бюджетной практике форм и методов бюджетного регулирования. Эта специфика и определила структуру настоящей работы и круг исследуемых вопросов.

В первой главе работы раскрыты теоретические аспекты системы бюджетного регулирования. Согласно позиции автора, система бюджетного регулирования в Российской Федерации представляет собой систему отношений между бюджетами разных уровней и конкретными получателями бюджетных средств, в качестве которых могут выступать как нижестоящие бюджеты, так и субъекты общественных отношений. Система бюджетного регулирования в Российской Федерации включает в себя два блока. Первый из них - система межбюджетного регулирования или совокупность финансовых отношений между бюджетами разных уровней, цель которой - реализация государственной (федеральной, региональной) и муниципальной социально-экономической политики за счет средств бюджета соответствующего уровня путем привлечения нижестоящих бюджетов (в случае экономической целесообразности передачи исполнения обязательств на нижестоящий уровень) либо путем совместного исполнения обязательств за счет средств бюджетов соответствующих уровней (в случае исполнения обязательств совместного ведения). Второй блок - комплекс финансовых отношений бюджетов с субъектами общественных отношений внутри страны и за ее пределами, реализуемых путем прямых финансовых перечислений посредством казначейской системы исполнения бюджетов с целью осуществления ими (бюджетами) заимствований, кредитования, инвестирования, гарантийного обеспечения коммерческих рисков, оплаты товаров и услуг, субсидирования населения и юридических лиц.

В настоящее время сфера межбюджетного регулирования занимает значительно больший удельный вес в системе бюджетного регулирования Российской Федерации. Регулирующее значение второго блока отношений, входящих в систему бюджетного регулирования, бесспорно. Однако, система межбюджетных отношений является в настоящее время доминирующей составной частью российской системы бюджетного регулирования, что и определило объект настоящего диссертационного исследования.

Автором сформулированы и уточнены элементы механизмов вертикального и горизонтального выравнивания, применяемых в зарубежной бюджетной практике. Следует отметить, принципиальное отличие механизмов вертикального и горизонтального выравнивания состоит, соответственно, не в различии и совпадении бюджетного уровня происхождения источников средств, подлежащих

перераспределению в рамках того или иного вида выравнивания, и бюджетного уровня, на котором это перераспределение фактически происходит (в обоих случаях бюджетный уровень происхождения средств и бюджетный уровень их перераспределения не совпадают), а в механизме перераспределения этих средств и их фактическом движении (Таблица 1).

На основе анализа содержания теоретических основ отдельных элементов системы бюджетного регулирования, применяемых в российской бюджетной практике, поставлена под сомнение точка зрения ряда отечественных экономистов относительно того, что в российской бюджетной практике имеют место механизмы как вертикального, так и горизонтального выравнивания. По мнению автора, присутствие в российской бюджетной практике механизмов горизонтального выравнивания является достаточно спорным с точки зрения западных теоретических представлений об их содержании. В России преобладает вертикальное выравнивание в западном его понимании, характерными признаками которого являются концентрация основной части средств, подлежащих перераспределению, на вышестоящем бюджетом уровне, недостаточность наделения территорий собственными источниками доходов, сведение их функциональной самостоятельности к минимуму. Для полноценного существования горизонтального выравнивания в России не адаптирован и современный механизм казначейского исполнения бюджетов.

В России на данном этапе отсутствуют механизмы горизонтального выравнивания в том виде, в котором они существуют в некоторых странах. Поэтому с учетом текущих объективных условий речь может идти лишь о вертикальном выравнивании с применением элементов горизонтального распределения средств, конкретные механизмы которых реализованы в модели выравнивания доходов местных бюджетов в рамках субъекта Российской Федерации.

По результатам проведенного анализа этапов становления российской модели бюджетного федерализма сделан вывод, что негибкость конституционного регулирования экономических основ федеративного устройства тормозит построение в России четкой и стабильной системы регулирования бюджетов, функционирующей на основе базовых принципов построения бюджетной системы федеративного государства.

Исследование проблематики неурегулированности бюджетного устройства субъектов Российской Федерации в свете проводимой в России реформы органов местного самоуправления позволили автору дать собственную оценку практике решения регионами вопроса своего бюджетного устройства. В настоящее время на местном уровне существует большое разнообразие в организации местных органов власти и наделении их финансовыми средствами в виде смет или бюджетов. Существующие подходы противоречат идеям федерального устройства России: в одном случае население лишено конституционного права осуществлять полноценное местное самоуправление в рамках своих населенных пунктов, в другом - появляется дополнительный, не установленный федеральным законодательством уровень бюджетной системы с неурегулированным правовым статусом.

Таблица 1.

Сравнительная характеристика элементов вертикального и горизонтального выравнивания

Наименование элемента Вертикальное выравнивание Горизонтальное выравнивание

Цель выравнивания Выравнивание способности нижестоящих бюджетов финансировать закрепленные за ними (полностью, либо частично) расходы Выравнивание стоимости (и, соответственно, качества) услуг, оказываемых полностью за счет средств бюджетов нижестоящего бюджетного уровня

Источники средств, подлежащих перераспределению в целях выравнивания Фонды (федеральные, региональные, муниципальные), формирующиеся за счет средств как налоговых, так и неналоговых доходных источников соответствующего статусу фонда уровня, расходные статьи бюджета вышестоящего уровня* Непосредственные поступления от налога вышестоящего бюджетного уровня**, либо поступления от доли вышестоящего бюджетного уровня в налоге еще более высокого порядка (например, поступления от региональной доли в федеральном налоге на дополнительный доход от добычи углеводородов), либо поступления от региональной ставки федерального налога (например, поступления от региональной ставки федерального налога на прибыль)

Механизм перераспределения Субсидии, субвенции, дотации, перечисляемые по вертикали бюджетной системы (с вышестоящего бюджетного уровня на нижестоящий) Собранные на местах поступления от налога вышестоящего бюджетного уровня, подлежащие перераспределению, не аккумулируются на вышестоящем бюджетном уровне, а автоматически (посредством применения казначейских технологий) перераспределяются пропорционально численности жителей административных единиц нижестоящего бюджетного уровня (либо иному критерию в том случае, если налог имеет строго целевое назначение) Движение средств происходит между бюджетами административных единиц нижестоящего бюджетного уровня

Организационный механизм существования средств, подлежащих перераспределению в целях выравнивания Как правило, в том случае, если отсутствует фонд как организационный механизм существования средств, решение о перечислении средств и их объеме принимается соответствующим органом исполнительной власти вышестоящего бюджетного уровня Перераспределение средств происходит автоматически (посредством применения казначейских технологий) согласно утвержденным параметрам (определяются один раз в год, либо реже, в зависимости от необходимости, соответствующим органом исполнительной власти вышестоящего бюджетного уровня)

Продолжение Таблицы 1

Наименование элемента Вертикальное выравнивание Горизонтальное выравнивание

Последовательность осуществления перераспределения средств Формирование сумм и форм (субсидии, субвенции, дотации) плановых перечислений в нижестоящие бюджеты и/или фонды (при принятии закона о бюджете на очередной финансовый год) аккумулирование средств на местах —> перечисление их в бюджет вышестоящего бюджетного уровня —> формирование соответствующего фонда и/или соответствующей бюджетной строки (наполнение средствами) -» распределение средств фонда и/или соответствующей бюджетной строки согласно утвержденным нормативам —> принятие решений о суммах и формах (субсидии, субвенции, дотации) дополнительных перечислений в нижестоящие бюджеты и/или фонды —> осуществление перевода средств в бюджеты и/или фонды нижестоящего бюджетного уровня Принятие решения об источниках средств (налогах вышестоящего бюджетного уровня), подлежащих перераспределению в рамках горизонтального выравнивания —► формирование прогноза объема поступлений от них и параметров перераспределения —• аккумулирование средств на местах —» автоматическое перераспределение (посредством применения казначейских технологий) согласно утвержденным параметрам

Роль вышестоящего бюджетного уровня в процессе перераспределения 1 Принимает решение о суммах и формах (субсидии, субвенции, дотации) плановых перечислений в нижестоящие бюджеты и/или фонды (при принятии закона о бюджете на очередной финансовый год) 2 Формирует соответствующий фонд и/или соответствующую бюджетную строку с помощью аккумулированных средств 3. Распределяет средства фонда и/или соответствующей бюджетной строки согласно утвержденным нормативам 4 Принимает решение о суммах и формах (субсидии, субвенции, дотации) дополнительных перечислений в нижестоящие бюджеты и/или фонды. 5. Осуществляет перевод средств в бюджеты и/или фонды нижестоящего бюджетного уровня б Контролирует фактическое (целевое) использование перечисленных средств бюджетами нижестоящего бюджетного уровня (в зависимости от формы перечислений) 1. Принимает решение об источниках средств (налогах своего уровня, либо собственной доли в налогах вышестоящего бюджетного уровня, либо собственной ставки налогов вышестоящего бюджетного уровня), подлежащих перераспределению 2. Формирует прогноз объема поступлений от них и параметры перераспределения 3 Контролирует правильность фактического перераспределения средств между бюджетами административных единиц нижестоящего бюджетного уровня согласно утвержденным параметрам

* Под вышестоящим бюджетным уровнем в случае вертикального выравнивания понимается бюджетный уровень, находящийся выше (по структуре бюджетной системы) того бюджетного уровня, на который фактически перечисляются средства в рамках вертикального выравнивания

** Под вышестоящим бюджетным уровнем в случае горизонтального выравнивания понимается бюджетный уровень, находящийся на одну ступень выше (по структуре бюджетной системы) того бюджетного уровня, на котором фактически имеет место горизонтальное перераспределение средств среди бюджетов этого бюджетного уровня

Автором признано прогрессивное значение проекта нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», основной целью которого является приведение законодательства о местном самоуправлении в соответствие с фактически существующей в большинстве регионов России структурой органов местного самоуправления, формирование законных основ функционирования на местах двух самостоятельных уровней бюджетов с четким набором бюджетных прав и ответственности.

Проанализирован процесс делегирования расходных полномочий региональным и местным бюджетам, начиная с 1991 года. Проведен анализ законодательных актов и договоров ряда регионов России (Краснодарский край, Свердловская, Саратовская, Пермская, Тюменская области). Законодательство Пермской области в части регулирования разграничения расходных полномочий между региональным и муниципальным уровнем власти признано автором как наиболее грамотное и проработанное, его эффективность подтверждается практическим опытом его применения.

Во второй главе работы проанализирован процесс развития отдельных элементов системы регулирования бюджетов в ходе становления российской модели бюджетного федерализма. Серьезным недостатком действующего механизма регулирования бюджетов является отсутствие системного подхода к процессу бюджетного регулирования, каждая конкретная форма перераспределения бюджетных средств не рассматривается как составная и неотъемлемая его часть. Это ведет к разнонаправленности государственной политики, а порой - к явному противоречию целей конкретных форм регулирования.

Анализ результатов регулирования налоговых доходов регионов выявил отсутствие четкого курса на соблюдение принципов бюджетного федерализма, и в частности, на достижение самостоятельности региональных бюджетов. Достигаемый видимый баланс доходов и расходов на уровне регионов являлся не следствием проведения грамотной политики в области внедрения принципов бюджетного федерализма, а результатом активного применения механизма прямых финансовых перечислений. На примере Саратовской области выявлена устойчивая тенденция к снижению финансовой самостоятельности регионов. Рост доли собственных доходов регионов объясняется не столько их фактическим ростом, сколько постоянным пересмотром не в пользу регионов ставок отчислений от основных федеральных налогов и снижением абсолютного объема поступлений от них.

Проблема финансовых отношений с местными бюджетами усугубляется необходимостью балансировать между федеральными нормами обеспеченности местных бюджетов и реальными возможностями покрытия их потребностей средствами консолидированного бюджета региона. В результате анализа структуры доходов местных бюджетов выявлена устойчивая тенденция к увеличению степени их зависимости от ежегодно пересматриваемой бюджетной политики государства и принимаемых законов. Сравнительный анализ структуры доходов местных бюджетов Саратовской области с другими регионами Поволжского

района России показал, что местные бюджеты Саратовской области сочетают умеренную долю налоговых доходов, значительно превышающую среднюю по стране, со сравнительно невысокой степенью зависимости от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов.

Действующая в настоящее время в регионах методика индивидуального согласования сумм трансфертов местным бюджетам признана неприемлемой. Обоснована необходимость поэтапного перехода к применению методики выравнивания доходов местных бюджетов с использованием индекса бюджетных расходов, внедрению четкого механизма передачи из вышестоящего бюджета компенсационных источников финансирования.

В третьей главе работы представлен ряд законодательных и практических предложений по совершенствованию отдельных элементов системы бюджетного регулирования с учетом фактической структуры финансов местного самоуправления. По отдельным налогам одним из вариантов устранения дисбаланса нижестоящих бюджетов предлагается режим налогового трансферта. Залогом его эффективного применения является законодательное закрепление принципов определения нормативов отчислений от налогов вышестоящего уровня бюджета в нижестоящий, используемых в рамках режима налогового трансферта, либо доли поступлений от них, а также четкое установление количества пересмотров этих нормативов, либо их периодичности. Внедрение механизма налогового трансферта в виде зачисления в нижестоящий бюджет поступлений от налога вышестоящего уровня пропорционально численности населения административных единиц нижестоящего бюджетного уровня содержит элементы горизонтального распределения средств. Применение режима налогового трансферта в рамках проведения самостоятельной бюджетной политики на уровне региона будет способствовать более полной ее реализации и максимальному достижению ее конечных целей.

Для обеспечения стабильности в распределении трансфертов предлагается утверждение на 3-5 лет долей регионов в основной части ФФПР с последующим ежегодным распределением между ними его дополнительной части. За точку отсчета можно взять абсолютные суммы трансфертов в базовом году. В каждый последующий год эти суммы будут корректироваться на дополнительную сумму каждому региону, рассчитанную пропорционально его доле в части ФФПР, превышающей его объем в базовом году. Предлагается законодательно закрепить источники формирования ФФПР. Если источником формирования ФФПР определить один или несколько ведущих федеральных налогов, то у регионов появится прямая заинтересованность в максимальном сборе этих налогов на своей территории, поскольку от конечного объема ФФПР напрямую (пропорционально доле региона) будет зависеть объем получаемой финансовой помощи. Неравнозначность усилий регионов по сбору этих налогов предлагается учитывать путем применения механизма корректировки суммы трансферта, получаемой регионом в текущем году из дополнительной части ФФПР, с учетом уровня собираемости на территории региона налогов - источников формирования ФФПР.

Механизм выделения субвенций из Фонда софинансирования социальных расходов в зависимости от результатов структурных реформ может быть эффективен в случае разработки по каждой социальной услуге системы оценки уровня социальной защищенности населения до и после реформы с учетом социальной структуры населения и уровня его доходов. В целях исключения «самодеятельности» регионов в данном вопросе методики оценки должны быть утверждены на федеральном уровне и обязательны к применению во всех регионах. Оставшиеся вне централизованных фондов расходы, подлежащие регулярному возмещению из федерального бюджета бюджетам регионов, предлагается полностью вывести из сферы взаимных расчетов и включить в состав Фонда компенсаций с распределением средств Фонда на формализованной основе и утверждением его законом о бюджете на очередной финансовый год.

В Бюджетном Кодексе Российской Федерации, по мнению автора, для регионов должны быть установлены общие требования к механизмам оказания финансовой помощи местным бюджетам. Целесообразной представляется разработка нескольких вариантов базовых методик бюджетного выравнивания на региональном уровне с учетом различной структуры органов местного самоуправления. Предлагается введение условных группировок административных единиц разных уровней по определенным параметрам их бюджетов. К первой группе могут быть отнесены муниципалитеты и поселения с достаточным объемом финансовых ресурсов, ко второй - нуждающиеся в дополнительной финансовой поддержке. К третьей — имеющие признаки неплатежеспособности согласно БК РФ (п.7 ст. 53 проекта нового Федерального закона «Общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») муниципалитеты и поселения, с которыми могут вводиться особые режимы финансовых взаимоотношений с вышестоящим бюджетным уровнем. Внутри каждой группы может осуществляться регулирование доходов по отдельной системе, учитывающей специфику группы.

В работе представлена и прокомментирована модель выравнивания доходов местных бюджетов в рамках субъекта Российской Федерации. Модель разработана с учетом рекомендаций автора, зарубежной практики горизонтального выравнивания и положений проекта нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Разработке модели предшествовал ряд выводов автора.

Во-первых, согласно п.2 ст. 60 проекта закона, региональный фонд финансовой поддержки городских и сельских поселений образуется с целью частичного перераспределения между бюджетами поселений доходов от неравномерно размещенных налогов пропорционально численности жителей поселений. В том же пункте 60 статьи говорится, что «дотации регионального фонда финансовой поддержки городских и сельских поселений могут полностью или частично предоставляться путем установления ... дополнительных нормативов поступлений региональных налогов и сборов, а также дополнительных нормативов поступлений федеральных налогов и сборов, зачисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации, в бюджеты муниципальных образований». Подход к

дотационному принципу регулирования доходов от неравномерно распределенной налоговой базы с помощью переуступки части федеральных и региональных налогов, по мнению автора, противоречит самой природе дотаций. Дотация представляет собой плановую передачу средств из вышестоящих бюджетов в абсолютной сумме. Дотация, по мнению автора, не может полностью или частично предоставляться в виде переуступки долей федеральных и региональных налогов, поскольку дотация - это конкретная сумма, а не доля в региональной или федеральной ставке налога.

Во-вторых, переуступка долей федеральных и региональных налогов, по мнению автора, не имеет ничего общего с перераспределением неравномерно распределенной среди поселений налоговой базы, что согласно проекту закона является целью функционирования регионального фонда финансовой поддержки поселений. С помощью дополнительных долей федеральных и региональных налогов можно снизить масштабы несбалансированности местных бюджетов, но не перераспределить доходы от неравномерно распределенных источников хотя бы потому, что они (источники доходов) не совпадают. Если понимать формулировку в проекте закона буквально, то получается, что с помощью дополнительных доходов от одних неравномерно распределенных источников закон пытается перераспределить доходы от других источников, также неравномерно распределенных.

При построении модели выравнивания доходов местных бюджетов в рамках субъекта Российской Федерации автором исключена переуступка долей федеральных и региональных налогов как механизм перераспределения среди поселений доходов от неравномерно распределенных налогов. Региональный фонд финансовой поддержки поселений предложено сформировать исключительно из доходов от неравномерно распределенных источников.

Разработанная автором модель выравнивания доходов местных бюджетов в рамках субъекта Российской Федерации представлена на Рис. 1.

На первом этапе принципиальное значение имеет поступенчатое пропорциональное распределение доходов от неравномерно размещенной налоговой базы среди бюджетов поселений и доходов от переуступки части долей федеральных и региональных налогов среди бюджетов муниципалитетов. Первичное пропорциональное распределение доходов осуществляется у второй и третьей категорий муниципалитетов и поселений. Вторичное - только среди муниципалитетов и поселений третьей категории. Объем ресурсов, подлежащих перераспределению в рамках механизма вертикального выравнивания с применением элементов горизонтального распределения средств (соответственно перечень формирующих их источников), а также соотношение долей средств, подлежащих перераспределению на первом и втором этапе выравнивания, определяются министерством финансов субъекта Российской Федерации, исходя из численности и потребности в средствах муниципалитетов и поселений в рамках каждой группы, структуры расходов местных бюджетов, обязательных к финансированию. Нормативная же доля финансирования капитальных расходов может учитываться, например, при определении объемов последующей финансовой помощи в рамках вертикального выравнивания.

* первая группа - посел-я с достат. объемом финанс. рес-в, вторая - нужцающ. в доп финанс. поддержке, третья - высокодотац или имеющие признаки неплатежеспос-ти посел-я, с которыми могут вводиться особые режимы финанс. взаимоотн-й с вышестоящим бюдж. ур-нем. ** первая группа - муницип. районы и округа с достат. объемом финанс. рес-в, вторая - нуждающиеся в доп финансовой поддержке, третья - высокодотац. или имеющие признаки неплатежеспос-ти муниц районы и округа, с котор. могут вводиться особ, режимы фин взаимоотн-й с вышестоящим бюдж ур-нем

Рис.1. Модель выравнивания доходов местных бюджетов в рамках субъекта Российской Федерации (составлена с учетом положений проекта нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и зарубежной практики горизонтального выравнивания)

Кроме того, само существование регионального фонда финансовой поддержки городских и сельских поселений можно поставить под сомнение. Министерством финансов субъекта Российской Федерации в рамках формирования областного бюджета на очередной финансовый год могут рассчитываться и утверждаться как перечень формирующих фонд источников, так и объем средств, подлежащих перечислению в поселения на каждом из этапов выравнивания доходов с применением элементов горизонтального перераспределения средств. Движение и своевременность поступления средств может обеспечиваться эффективной работой казначейских органов. При динамичном развитии казначейских технологий и переходе в перспективе поселений на казначейское обслуживание сокращение затрат на содержание аппарата фонда финансовой под держки поселений внесет свой вклад в удешевление стоимости проведения административной реформы.

Таким образом, проект нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предлагает удачное сочетание регулирующей и выравнивающей составляющих механизма регулирования бюджетов органов местного самоуправления обоих уровней. Их же весовое соотношение будет определяться бюджетной политикой региона.

В приложении к диссертации представлены методические рекомендации по применению модели выравнивания доходов местных бюджетов в рамках субъекта Российской Федерации. В них дается перечень источников средств, рекомендуемых к перераспределению в рамках региона. Критерием неравномерности распределения доходов от данных источников среди поселений может служить сводный показатель по каждому из этих источников в виде умножения среднего дохода от каждого источника в расчете на душу населения по всем поселениям субъекта Российской Федерации на уровень его вариации в расчете на душу населения по всем поселениям субъекта Российской Федерации. То есть:

Ш-Дпр.1 х УварА, где

Ш - сводный показатель, характеризующий необходимость перераспределения /-того доходного источника,

Дпра -плановый прогноз объема доходов от /-того источника в год в расчете на душу населения по всем городским и сельским поселениям региона;

. Щтах.

Увар.1 - уровень вариации объема доходов от /-того доходного источника в расчете на душу населения в ] поселений региона;

Д/ тах. - максимальное значение Д1] как дохода от /-того доходного источника в расчете на душу населения в] поселений региона;

Д~1 min. - минимальное значение Ду как дохода от /-того доходного источника в расчете на душу населения в j поселений региона.

ДЦ - объем годовых поступлений от /-того источника в расчете на душу населения в у-том поселении.

Чем выше в стоимостном выражении значение сводного показателя ГО по каждому из рекомендованных источников доходов, тем больше необходимость перераспределения доходов от них пропорционально численности жителей среди бюджетов административных единиц нижестоящего бюджетного уровня.

Поскольку рекомендованные доходные источники, подлежащие перераспределению на уровне муниципалитетов или поселений, во многих случаях совпадают, рекомендуется их ранжировать по уровню их сводного показателя. Чем больше этот показатель, тем выше должен быть бюджетный уровень, на котором должно происходить их перераспределение. Так, источники средств, имеющие наибольший сводный показатель, должны перераспределяться пропорционально численности жителей на уровне муниципальных образований и городских округов, остальные же - на уровне городских и сельских поселений.

СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

1. Попкова H.A. Проблемы становления местного самоуправления в Российской Федерации // Вековой поиск модели хозяйственного развития России. -Материалы IV Международной научно-практической конференции, г. Волжский, 24-26 сентября 2001 года. - Волгоград: ВолГУ, 2002. - 0,25 п.л.

2. Попкова H.A. Некоторые аспекты развития бюджетной системы Саратовской области // Саратовская область на пороге XXI века: состояние и перспективы развития. - Тезисы докладов научно-практической конференции, посвященной 70-летию образования Саратовского государственного социально-экономического университета, г. Саратов, 19-20 июня 2001 года. - Саратов: СГСЭУ, 2001. - 0,2 пл.

3. Попкова H.A. Проблемы интеграции государственных финансов России в систему мирохозяйственных связей // Интеграция экономики в систему мирохозяйственных связей. - Труды VI Международной научно-практической конференции, г. Санкт-Петербург, 23-25 октября 2001 года. - СПб: СПГУЭФ, 2001. -0,45 пл.

4. Попкова H.A. Совершенствование бюджетного федерализма в России // Финансы в переходной экономике. - Сборник научных трудов под ред. А.А.Голованова, В.В.Степаненко. - Саратов: СГСЭУ, 2002. - 0,7 п.л.

5. Попкова H.A. Бюджетное выравнивание: вопросы теории и практики // Финансовый потенциал: механизм его реализации. - Сборник научных трудов под ред. С.В.Барулина, В.В.Степаненко. - Саратов: СГСЭУ, 2003. - 0,5 пл.

6. Попкова H.A. Основные направления совершенствования разграничения доходных источников между уровнями бюджетной системы РФ // Регион: социально-экономический, этнографический и культурный феномен России: Сборник научных трудов. - Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина, 2003. - 0,5 пл.

7. Попкова H.A. Направления совершенствования отдельных элементов межбюджетных отношений в России на современном этапе // Финансовый механизм и его правовое регулирование: Сборник научных статей по итогам международной научно-практической конференции (24-25 апреля 2003 года) / Под ред. О.С.Кирилловой, В.В.Степаненко. - Саратов: СГСЭУ, 20С£. - 0,65 пл.

Автореферат

Подписано в печать 21.10.2003 г. Формат 60x84 '/16

Бумага типогр. №1 Гарнитура "Times"

Печать офсетная Уч.-изд. л. 1,0

Заказ Z6 7 Тираж 100 экз.

410600, Саратов, ул. Радищева, 89. Издательский центр СГСЭУ.

1 17 346

«

i

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Попкова, Наталья Александровна

Введение.

Глава 1: Основы бюджетного регулирования при формировании бюджетов всех уровней.

1.1. Теория бюджетного регулирования, вертикальное и горизонтальное регулирование бюджетов. ^

1.2. Бюджетный федерализм как основа формирования приоритетов бюджетного регулирования. ^

1.3. Упорядочение бюджетного устройства Российской Федерации и разграничение расходных полномочий между ^ звеньями российской бюджетной системы.

Глава 2: Организация бюджетного регулирования в Российской Федерации. ^

2.1. Регулирование налоговых доходов субъектов Федерации (на примере Саратовской области). ^^

2.2. Выравнивание доходов бюджетов субъектов Федерации (на примере Саратовской области). j ^

2.3. Система бюджетного регулирования на уровне муниципальных образований (на примере Саратовской области).

Глава 3: Совершенствование системы бюджетного регулирования в Российской Федерации.

3.1 Упорядочение системы регулирования расходных полномочий и доходных источников бюджетов всех уровней. ^^

3.2 Развитие механизмов бюджетного выравнивания.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Система бюджетного регулирования в Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. Федеративное устройство российского государства ставит руководство страны перед необходимостью приведения всех объектов государственного управления в соответствие с общепринятыми принципами его функционирования. Это относится и к бюджетной системе страны. Вопрос совершенствования системы государственного регулирования бюджетов всех уровней является неотъемлемой частью общей стратегии развития России на среднесрочную перспективу. Неразвитость системы бюджетного регулирования, отсутствие стабильности в ней блокирует развитие многих стратегически важных направлений государственной политики, в частности, становления в России института местного самоуправления, развития инвестиционной инициативы регионов, перехода к системе автономных бюджетов на каждом бюджетном уровне.

Большинство современных проблем системы бюджетного регулирования в России лежит уже вне сферы формализованных способов распределения финансовой помощи субъектам Федерации и местным бюджетам. Неизбежность применения механизмов бюджетного выравнивания обусловлена принципиальной невозможностью достижения «идеального» распределения расходов и соответствующих им доходов между всеми уровнями бюджетной системы, включая как минимум два уровня местных бюджетов. Разнообразие структуры органов местного самоуправления в регионах вынуждает федеральный центр предоставлять им существенные законодательные права в формировании эффективной модели регулирования субрегиональных финансов с учетом местных реалий.

Система бюджетного регулирования в России в настоящее время -это сложный и противоречивый комплекс финансовых методов и механизмов, вектор развития которых в долгосрочном плане ориентирован на реализацию федеративных принципов функционирования российского государства. Актуальность совершенствования российской системы бюджетного регулирования определяется незрелостью и малым опытом функционирования федеративных отношений как таковых. Принципы ее построения и функционирования находятся в постоянном движении, она приводится в соответствие с объективными требованиями времени и л прогресса. В этом смысле актуальность совершенствования системы бюджетного регулирования в России на годы вперед определяется объективным ходом политического развития молодого федеративного государства.

Степень разработанности проблемы. Наличие четкой, отлаженной системы регулирования бюджетов разных уровней является индикатором степени развитости федеративных отношений в государстве. В России весь комплекс проблем регулирования финансовых отношений бюджетов обусловлен сложностью и многогранностью этой сферы отношений, с одной стороны, и преимущественно частным характером теоретических разработок проблематики бюджетного федерализма, с другой. Динамичное развитие внутренних и внешних социально-экономических факторов в стране не сопровождалось адекватным развитием основ бюджетной системы из-за неполноты разработки теоретических основ и методологии механизма ее трансформации.

С 1991 года исследованием проблем построения и функционирования системы бюджетного регулирования в ходе становления бюджетного федерализма в России занимается целый ряд ученых-теоретиков и специалистов-практиков. Научные работы большинства экономистов советского периода (Д.А. Аллахвердян, М.В. Васильева, Л.П. Павлова, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Я.Б. Хесин) в области регулирования финансовых основ государственного устройства в большинстве своем не могли быть применены в условиях одновременного развития федеративных отношений и рыночных принципов хозяйствования. Только с фактическим становлением федеративных отношений в России и, как следствие, с происходящими существенными изменениями в бюджетной сфере в 1993-1995 гг., стали появляться первые труды в области «российской модели» бюджетного федерализма.

Многочисленные исследования в области бюджетных отношений в России можно условно разбить на четыре группы. К первой относятся ученые-экономисты советского периода (Г.В. Базарова, A.M. Бирман, А.Г. Игудип, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский), чьи исследования заключались, в основном, в разработке условий и принципов трансформации бюджетной системы советской России в бюджетную систему федеративного государства. s Ко второй группе можно отнести работы по изучению принципов и перспектив бюджетного федерализма в зарубежных странах, имеющих давние традиции построения и регулирования отношений между бюджетами в федеративных условиях, с целью применения их опыта в России. Результаты исследований российскими специалистами бюджетной практики США, Канады, Австралии, Франции, Германии в большинстве случаев опережали возможности применения в России зарубежных приемов и механизмов бюджетного регулирования в среднем на 4-5 лет. Кроме того, изучение зарубежного опыта функционирования конкурентной и кооперативной моделей бюджетного федерализма собрало вокруг себя наибольшее число сторонников развития его российской модели именно по одному из этих двух вариантов. Хотя уже в зарубежных странах и даже в России наиболее перспективным направлением признается грамотное сочетание элементов этих, казалось бы, полярных моделей.

К третьей группе исследований (В.Н. Лексина, JI.H. Лыкова, Л.В. Смирнягин, И.А. Умнова) можно отнести работы по общим вопросам федеративных отношений и региональной политики, одним из составных элементом которых и выступали бюджетные отношения и их регулирование. К четвертой группе — все многообразие статей в специализированных периодических изданиях относительно проблем и особенностей регулирования финансовых отношений между бюджетами в отдельных субъектах Федерации и муниципальных образованиях. Кроме того, вслед за рядом публикаций с критикой первого опыта реформирования системы бюджетного регулирования широко стали применяться методы регулирования доходной части нижестоящих бюджетов с использованием математических моделей. С принятием Бюджетного и Налогового Кодексов РФ, Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 19992001 гг. была предпринята попытка устранить наиболее явные отклонения действующей системы бюджетного регулирования в России от стандартных требований к формированию комплекса налогово-бюджетных полномочий органов власти в федеративном государстве, привести все ее компоненты в соответствие с объективными территориальными различиями и реальным состоянием экономики.

К 2001 году появились многочисленные работы, обобщающие опыт функционирования местных финансов в условиях становления федеративных отношений в России. В исследованиях Л. Еремеевой, B.C. Мокрого, Л.И. Прониной, А.Н. Швецова проанализирована фактически сложившаяся структура управления местными бюджетами в регионах, предложены механизмы укрепления финансовых основ органов местного самоуправления.

Основной проблемой, препятствующей построению единой и эффективной системы бюджетного регулирования в России, является асимметрия бюджетного устройства регионов. Причем, эта асимметрия носит в равной степени, как политический, так и экономический характер. Несмотря на ряд целенаправленных действий, предпринятых федеральным центром по устранению политической составляющей бюджетной асимметрии, в начале нового века политический фактор все еще продолжает сказываться на регулировании финансовых отношений между бюджетами в стране. В связи с этим, в теоретических исследованиях проблем бюджетного обеспечения политических основ функционирования российского государства акцент в настоящее время смещается с констатации и анализа бюджетной асимметрии, а также предложений по ее сокращению в сторону обоснования закрепления общих принципов бюджетного устройства, детализации и конкретизации их проявления в практическом функционировании системы бюджетного регулирования.

Актуальность темы, степень ее научной разработки и практической значимости определили выбор темы, цели и задачи диссертационного исследования.

Цель диссертационного исследования. Основной целью работы является исследование теоретических и практических вопросов бюджетного регулирования в России, разработка законодательных и практических предложений по совершенствованию системы бюджетного регулирования в соответствии с объективными требованиями процесса становления российской модели бюджетного федерализма на современном этапе.

Задачи исследования. В соответствии с целью исследования автором поставлены следующие задачи теоретического и прикладного характера:

- раскрыть экономическое содержание бюджетного регулирования в современной системе бюджетных отношений в Российской Федерации;

- исследовать содержание и возможности использования в России методов бюджетного выравнивания, применяемых в зарубежной практике бюджетного регулирования;

- определить организационные основы функционирования механизма вертикального выравнивания с элементами горизонтального распределения средств;

- разработать рекомендации по совершенствованию отдельных законодательных норм, регулирующих вопросы формирования доходов местных бюджетов, и рекомендации по их практическому применению;

- разработать модель выравнивания доходов местных бюджетов в рамках субъекта Российской Федерации;

- разработать методические рекомендации по применению модели бюджетного выравнивания доходов местных бюджетов в рамках субъекта Российской Федерации.

Предметом исследования в диссертационной работе являются бюджетные отношения, складывающиеся в Российской Федерации в процессе бюджетного регулирования.

Объектом исследования в диссертационной работе является система бюджетного регулирования Российской Федерации, включая систему межбюджетного регулирования доходов бюджетов разных уровней. В качестве региона, на примере которого рассматриваются особенности ее функционирования, взята Саратовская область.

Методологической основой исследования послужили научные методы системного, сравнительного и логического анализа, обобщения, синтеза, экономико-математическое табличное и графическое моделирование, принципы и приемы статистического метода.

Теоретическую базу диссертационного исследования составляют положения и выводы, сформулированные в научных трудах отечественных и зарубежных специалистов по проблемам, относящимся к теме диссертации.

Информационной базой работы послужили программные документы и законодательные акты Российской Федерации, Краснодарского края, Саратовской, Тюменской, Свердловской, Пермской областей, плановые и отчетные данные Министерства финансов РФ и министерства финансов Саратовской области, материалы соответствующих законодательных и исполнительных органов власти, статистические материалы Госкомстата РФ и Саратовской области.

Объем и структура работы. Цель и задачи исследования определили структуру работы и приложений. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы (166 наименований), 5 диаграмм, 28 таблиц, 8 рисунков, 12 приложений. Общий объем работы 182 страницы машинописного текста.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Попкова, Наталья Александровна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Реформирование системы бюджетного регулирования является важной составной частью общего комплекса мер по построению в России подлинных федеративных отношений в общепринятом понимании их смысла и назначения. Территориальные, географические и иные особенности страны диктуют необходимость адаптации стандартных моделей федеративных отношений к российским реалиям, что выражается в специфике применяемых в бюджетной практике форм и методов бюджетного регулирования. Эта специфика и определила структуру настоящей работы и круг затрагиваемых ею вопросов.

В первой главе работы раскрыты теоретические аспекты системы бюджетного регулирования. Анализ теории бюджетного регулирования осуществлен на основе рассмотрения базовых финансовых понятий (финансы, государственный бюджет, межбюджетные отношения, бюджетная политика) с учетом актуальных вопросов их функционирования на современном этапе.

Сформулирована авторская позиция относительно содержательной стороны системы бюджетного регулирования в Российской Федерации. Согласно позиции автора, система бюджетного регулирования в Российской Федерации представляет собой систему отношений между бюджетами разных уровней и конкретными получателями бюджетных средств, в качестве которых могут выступать как нижестоящие бюджеты, так и субъекты общественных отношений. Система бюджетного регулирования в Российской Федерации включает в себя два блока. Первый из них - система межбюджетного регулирования или совокупность финансовых отношений между бюджетами разных уровней, цель которой - реализация государственной (федеральной, региональной) и муниципальной социально-экономической политики за счет средств бюджета соответствующего уровня путем привлечения нижестоящих бюджетов (в случае экономической целесообразности передачи исполнения обязательств на нижестоящий уровень) либо путем совместного исполнения обязательств за счет средств бюджетов соответствующих уровней (в случае исполнения обязательств совместного ведения). Второй блок - комплекс финансовых отношений бюджетов с субъектами общественных отношений внутри страны и за ее пределами, реализуемых путем прямых финансовых перечислений посредством казначейской системы исполнения бюджетов с целью осуществления ими (бюджетами) заимствований, кредитования, инвестирования, гарантийного обеспечения коммерческих рисков, оплаты товаров и услуг, субсидирования населения и юридических лиц.

Автором сформулированы и уточнены элементы механизмов вертикального и горизонтального выравнивания с точки зрения западных теоретических и практических представлений об их функционировании. Принципиальное отличие механизмов вертикального и горизонтального выравнивания, применяемых в зарубежной бюджетной практике, состоит, соответственно, не в различии и совпадении бюджетного уровня происхождения источников средств, подлежащих перераспределению в рамках того или иного вида выравнивания, и бюджетного уровня, на котором это перераспределение фактически происходит (в обоих случаях бюджетный уровень происхождения средств и бюджетный уровень их перераспределения не совпадают), а в механизме перераспределения этих средств и их фактическом движении.

Сформулирована авторская позиция в отношении содержания теоретических основ отдельных элементов системы бюджетного регулирования, применяемых в российской бюджетной практике. Поставлена под сомнение точка зрения некоторых отечественных экономистов относительно того, что в российской бюджетной практике имеют место механизмы как вертикального, так и горизонтального выравнивания (под последним, например, многие из них понимают распределение по единой формуле средств ФФПР, дотаций или распределение средств Федерального фонда компенсаций). Однако, по мнению автора, присутствие в российской бюджетной практике механизмов горизонтального выравнивания с точки зрения западных теоретических представлений об их содержании является достаточно спорным. В России, по его мнению, преобладает вертикальное выравнивание в западном его понимании, характерными признаками которого являются концентрация основной части средств, подлежащих перераспределению, на вышестоящем бюджетом уровне, недостаточность наделения территорий собственными источниками доходов, сведение их функциональной самостоятельности к минимуму. Для полноценного существования горизонтального выравнивания в России не адаптирован и современный механизм казначейского исполнения бюджетов.

В России на данном этапе отсутствуют механизмы горизонтального выравнивания в том виде, в котором они существуют в некоторых странах. Поэтому с учетом текущих объективных условий речь может идти лишь о вертикальном выравнивании с применением элементов горизонтального распределения средств, конкретные механизмы которых реализованы в модели выравнивания доходов местных бюджетов в рамках субъекта Российской Федерации.

Рассмотрены основные этапы становления российской модели бюджетного федерализма как базы формирования приоритетов государственной политики в области регулирования бюджетов всех уровней. Сделан вывод о том, что негибкость конституционного регулирования экономических основ федеративного устройства тормозит построение в России четкой и стабильной во времени системы регулирования бюджетов, функционирующей на основе базовых принципов построения бюджетной системы федеративного государства.

Раскрыта проблематика неурегулированности бюджетного устройства субъектов Федерации в свете грядущей реформы органов местного самоуправления, дана оценка практике решения регионами вопроса своего бюджетного устройства. В настоящее время на местном уровне существует большое разнообразие в организации местных органов власти и наделении их средствами в виде смет или бюджетов. Существующие подходы противоречат идеям федерального устройства России: в одном случае население лишено конституционного права осуществлять местное самоуправление в рамках своих населенных пунктов, в другом - появляется дополнительный, не установленный федеральным законодательством уровень бюджетной системы с непонятным правовым статусом.

Автором признано прогрессивное значение проекта нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», основной целью которого является приведение законодательства о местном самоуправлении в соответствие с фактически существующей в большинстве регионов России структурой органов местного самоуправления, формирование законных основ функционирования на местах двух самостоятельных уровней бюджетов с четким набором бюджетных прав и ответственности.

Проблема четкого разграничения расходных полномочий между бюджетами разных уровней как базового элемента построения рациональной системы регулирования бюджетов с соблюдением основных принципов ее функционирования (самостоятельность, сбалансированность бюджетов и др.) рассматривается автором как первоочередная. БК РФ допускает ежегодный пересмотр состава расходных полномочий для различных уровней власти, что влечет за собой неопределенность объема бюджетных полномочий субъектов бюджетных правоотношений и затрудняет построение стабильной системы регулирования бюджетов. Основным «нормативным ступором» в построении рациональной системы разграничения расходных полномочий между звеньями бюджетной системы является ст. 72 Конституции РФ, регламентирующая сферы деятельности, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Проанализирован процесс делегирования расходных полномочий региональным и местным бюджетам, начиная с 1991 года. Проведен анализ законодательных актов и договоров ряда регионов России (Краснодарский край, Свердловская, Саратовская, Пермская, Тюменская области). Законодательство Пермской области в части регулирования разграничения расходных полномочий между региональным и муниципальным уровнем власти признано автором как наиболее грамотное и проработанное, его эффективность подтверждается практическим опытом его применения.

Во второй главе работы проанализирован процесс развития отдельных элементов системы регулирования бюджетов в ходе становления российской модели бюджетного федерализма. Серьезным недостатком действующего механизма регулирования бюджетов является отсутствие системного подхода к процессу бюджетного регулирования, каждая конкретная форма перераспределения не рассматривается как составная и неотъемлемая его часть. Это ведет к разнонаправленности государственной политики, а порой - к явному противоречию целей конкретных форм регулирования.

Автором рассмотрены особенности бюджетного регулирования на уровне субъекта Федерации. Анализ результатов регулирования налоговых доходов субъектов Федерации выявил отсутствие четкого курса на соблюдение принципов бюджетного федерализма, и в частности, на достижение самостоятельности и сбалансированности региональных бюджетов. Достигаемый видимый баланс доходов и расходов на уровне регионов являлся не следствием проведения грамотной политики в области внедрения принципов бюджетного федерализма, а результатом активного применения механизма прямых финансовых перечислений. На примере

Саратовской области выявлена устойчивая тенденция к снижению финансовой самостоятельности регионов. Рост доли собственных доходов регионов объясняется не столько их фактическим ростом, сколько постоянным пересмотром не в пользу регионов ставок отчислений от основных федеральных налогов и, соответственно, снижением абсолютного объема поступлений от них.

Детально отражен процесс эволюции методики расчета трансфертов регионам, выявлены основные недостатки и достоинства этого метода на разных этапах его становления. На основе анализа соотношения максимального и минимального значения приведенных душевых условно-собственных доходов по 88 регионам России за 1998 - 2000 гг. выявлена устойчивая тенденция к его увеличению. Сделан вывод, что механизм оказания финансовой помощи регионам через ФФПР определенно имеет значительный выравнивающий эффект, однако невозможность сохранить очередность регионов по уровню их приведенной бюджетной обеспеченности до и после выравнивания объясняется резкими различиями между ними по уровню условно-собственных доходов и индекса бюджетных расходов. Несмотря на то, что значительное увеличение доли трансфертов в суммарном объеме федеральной помощи способствовало большей прозрачности и контролируемости межбюджетных финансовых потоков, частичный возврат к практике дотаций, субвенций и субсидий свидетельствует о том, что механизм трансфертов далеко не совершенен и не в состоянии в полной мере решить проблему предоставления адресной финансовой помощи конкретным гражданам или хозяйствующим субъектам.

Необходимость принимаемых мер по стабилизации принципов объективности и справедливости распределения средств в рамках выравнивания доходов региональных бюджетов объясняется незрелостью федеративных отношений в России. В перспективе предоставление прямой финансовой помощи регионам должно стать завершающим дополнением к отлаженной системе регулирования бюджетов, основывающейся на незыблемых основах федеративного устройства России.

Проблема финансовых отношений с местными бюджетами усугубляется необходимостью балансировать между федеральными нормами обеспеченности местных бюджетов, с одной стороны, и реальными возможностями покрытия их финансовых потребностей средствами консолидированного бюджета региона, с другой. Законодательно закрепленный третий уровень бюджетной системы, имеющий негосударственный статус, не отражает фактическое положение вещей. На основе принятых в свое время законодательных актов федерального уровня проанализирован процесс становления местного самоуправления в России. Отражена динамика налогового и бюджетного законодательства по налогам, формирующим доходы местных бюджетов, выявлены особенности формирования доходной базы органов местного самоуправления на каждом этапе их становления. В результате анализа структуры доходов местных бюджетов выявлена устойчивая тенденция к увеличению степени их зависимости от ежегодно пересматриваемой бюджетной политики государства и принимаемых законов.

Сравнительный анализ структуры доходов местных бюджетов в Саратовской области с другими регионами Поволжского района России показал, что местные бюджеты Саратовской области находятся где-то посередине, сочетая умеренную долю налоговых доходов, значительно превышающую среднюю по стране, со сравнительно невысокой степенью зависимости от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов.

Действующая в настоящее время в большинстве регионов методика индивидуального согласования сумм трансфертов местным бюджетам признана неприемлемой. Обоснована необходимость поэтапного перехода к применению в регионах методики выравнивания доходов местных бюджетов с использованием индекса бюджетных расходов, внедрению четкого механизма передачи из вышестоящего бюджета компенсационных источников финансирования «спускаемых сверху» расходов.

В третьей главе работы представлен ряд законодательных и практических предложений по совершенствованию отдельных элементов системы бюджетного регулирования с учетом фактической структуры финансов органов местного самоуправления.

По отдельным налогам одним из вариантов устранения дисбаланса нижестоящих бюджетов по доходам рассматривается режим налогового трансферта. Залогом его эффективного применения является законодательное закрепление принципов определения нормативов отчислений от налогов вышестоящего уровня бюджета в нижестоящий, используемых в рамках режима налогового трансферта, либо доли поступлений от них, а также четкое установление количества пересмотров этих нормативов, либо их периодичности. Внедрение механизма налогового трансферта в виде зачисления в нижестоящий бюджет поступлений от налога вышестоящего уровня пропорционально численности населения нижестоящего бюджетного уровня содержит элементы горизонтального распределения средств. После завершения этапа разграничения доходов между уровнями бюджетной системы данный механизм представляется достаточно перспективным. Применение элементов горизонтального распределения средств в рамках проведения самостоятельной бюджетной политики региона будет способствовать более полной ее реализации и максимальному достижению ее конечных целей.

Для обеспечения стабильности в распределении трансфертов предлагается утверждение на 3-5 лет долей регионов в основной части ФФПР с последующим ежегодным распределением между регионами его дополнительной части. За точку отсчета можно взять абсолютные суммы трансфертов регионам в базовом году. В каждый последующий год эти суммы будут корректироваться на дополнительную сумму каждому региону, рассчитанную пропорционально его доле в части ФФПР, превышающей его объем в базовом году.

После завершения процесса разграничения доходов и расходов между уровнями бюджета предлагается, наряду с принципами распределения финансовой помощи регионам, законодательно закрепить источники формирования ФФПР. Если источником формирования ФФПР определить один или несколько ведущих федеральных налогов, то у регионов появится прямая заинтересованность в максимальном сборе этих налогов на своей территории, поскольку от конечного объема ФФПР напрямую (пропорционально доле региона) будет зависеть объем получаемой ими финансовой помощи. Неравнозначность усилий регионов по сбору этих налогов предлагается учитывать путем применения механизма корректировки суммы трансферта, получаемой регионом в текущем году из дополнительной части ФФПР, с учетом уровня собираемости на территории региона налогов - источников формирования ФФПР.

Предлагается сократить число обязательств региональных и местных бюджетов по социальной защите населения, установленных федеральными законами, но не обеспеченных источниками финансирования, с одновременным расширением прав регионов самостоятельно регулировать в предусмотренных федеральным законодательством случаях и порядке состав и уровень принимаемых к финансированию расходов в пределах выделяемой региону субвенции из Фонда Компенсаций.

Механизм выделения субвенций из Фонда софинансирования социальных расходов в зависимости от результатов проводимых структурных реформ может быть эффективен в случае разработки по каждой социальной услуге системы оценки уровня социальной защищенности населения до и после проведения реформы с учетом социальной структуры населения и уровня его доходов. В целях исключения «самодеятельности» регионов в данном вопросе методики оценки должны быть разработаны и утверждены на федеральном уровне и обязательны к применению во всех регионах. Оставшиеся вне централизованных фондов расходы, подлежащие регулярному возмещению из федерального бюджета бюджетам регионов, предлагается полностью вывести из сферы взаимных расчетов и включить в состав Фонда компенсаций с распределением средств Фонда на формализованной основе и утверждением его ежегодным законом о бюджете.

В Бюджетном Кодексе для регионов должны быть установлены общие принципы и требования к механизмам предоставления финансовой помощи местным бюджетам. Целесообразным представляется разработка нескольких вариантов базовых методик бюджетного выравнивания на региональном уровне с учетом различной структуры органов местного самоуправления.

С целью введения в бюджетную практику более гибких финансовых инструментов бюджетного регулирования местных бюджетов предлагается исключать депрессивные муниципалитеты из общей методики расчета трансфертов местным бюджетам. Целесообразным представляется использование условных группировок муниципалитетов по определенным бюджетным параметрам (уровень бюджетной обеспеченности, дотационности и пр.). К первой группе могут быть отнесены муниципалитеты с достаточным объемом финансовых ресурсов, ко второй -нуждающиеся в дополнительной финансовой поддержке. К третьей группе могут быть отнесены высокодотационные или имеющие признаки неплатежеспособности согласно БК РФ (п.7 ст. 53 проекта закона) муниципалитеты, с которыми могут вводиться особые режимы финансовых взаимоотношений с вышестоящим бюджетным уровнем. Внутри каждой группы может осуществляться регулирование доходов по отдельной системе, учитывающей специфику группы. Помимо простой группировки, целесообразным представляется внедрение административных механизмов увеличения сборов и доходов в местные бюджеты путем увязки перечисляемых трансфертов со степенью выполнения заданий по сбору региональных и местных налогов, а также введение в методику расчета трансфертов индекса затратности, учитывающего структуру получателей бюджетных услуг в различных муниципальных образованиях.

В работе представлена и прокомментирована авторская модель выравнивания доходов местных бюджетов в рамках субъекта Российской Федерации. Модель разработана с учетом рекомендаций автора, практики горизонтального выравнивания в Германии и положений проекта нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Разработаны методические рекомендации к авторской модели бюджетного выравнивания на субфедеральном уровне, представлен перечень источников формирования средств, перераспределяемых по вертикали и горизонтали бюджетной системы в рамках субъекта Федерации; разработан сводный показатель, с учетом которого происходит ранжирование источников средств по необходимости их перераспределения пропорционально численности жителей субъектов бюджетных отношений нижестоящего бюджетного уровня.