Бюджетное регулирование в Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Сочейкин, Александр Валерьевич

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. Проблемы бюджетного регулирования в Российской Федерации.

1.1. Теоретические и концептуальные основы бюджетного регулирования.

1.2. Особенности реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в период 1994 - 2002 гг.

1.3. Динамика распределения бюджетных ресурсов между центром и субъектами Российской Федерации.

ГЛАВА 2. Особенности современной системы бюджетного регулирования в Российской Федерации.

2.1. Федеральный фонд финансовой поддержки регионов и порядок его распределения.

2.2. Анализ системы бюджетного регулирования в 1994 - 2002 гг.

ГЛАВА 3. Основные направления использования мирового опыта бюджетного регулирования.

3.1. Германская система финансового выравнивания.

3.2. Особенности бюджетного регулирования в США.

3.3. Совершенствование системы бюджетного регулирования в Российской Федерации.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Бюджетное регулирование в Российской Федерации"

Актуальность темы состоит в том, что действующий в настоящее время в Российской Федерации механизм бюджетного регулирования не обеспечивает реализацию принципов бюджетного федерализма, декларируемых в Бюджетном кодексе Российской Федерации и заложенных в «Концепции реформирования межбюджетных отношений на период 1999-2001 гг.» и в правительственной «Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года» в рамках «Стратегии развития Российской Федерации до 2010 года».

Сложность проблемы состоит в том, что за исторически короткий период

- 90-е годы - в условиях значительной финансовой дестабилизации были осуществлены кардинальные изменения всей системы межбюджетных отношений

- от централизованной их организации с контролем финансовых потоков из союзного центра к децентрализованной на основе принципов бюджетного федерализма.

Отсутствие мирового опыта подобных глубоких изменений в условиях переходной экономики и соответствующей правовой базы управления процессами децентрализации бюджетных потоков повышают значимость научных исследований механизма бюджетного регулирования, путей и форм повышения его эффективности в современной России, а также оценки особенностей его организации в странах с развитой рыночной экономикой.

Несбалансированность консолидированных региональных бюджетов и отход от принципов бюджетного федерализма вызывают расхождение интересов центра и субъектов федерации, усиление центробежных сил, что ставит под угрозу территориальную целостность страны и делает тему диссертационного исследования еще более актуальной.

Действенная система бюджетного регулирования может способствовать совершенствованию межбюджетных отношений между федеральными, региональными и местными органами власти, что должно содействовать экономическому и политическому развитию нашего государства.

Совершенствование системы бюджетного регулирования должно быть направлено на такое распределение и перераспределение финансовых ресурсов, которое позволит выровнять финансовые возможности органов государственного управления всех уровней для выполнения функций, закрепленных за ними Конституцией Российской Федерации и Бюджетным кодексом, а также обеспечить единый стандартный уровень потребления государственных услуг жителями различных регионов страны посредством единых методов распределения финансовой помощи.

Недостаточное внимание в научных работах данному аспекту межбюджетных отношений усиливает актуальность диссертационного исследования.

Кардинальные изменения экономических и политических отношений в Российской Федерации, в связи с переходом к рыночной экономике потребовали таких же кардинальных изменений финансовой системы и, прежде всего, бюджетной системы страны. Сама проблема бюджетного федерализма не нова для нашей страны, поскольку СССР был, по сути, федеративным государством, в котором бюджетная система страны состояла из трех уровней бюджетов, соответствующих трем уровням государственной власти, объединенных в единый Государственный бюджет. Проблемы межбюджетных отношений решались при помощи основного принципа организации финансовых отношений - финансовой централизации, обусловленной монополией государства на управление всеми сферами деятельности в стране, в том числе экономикой и бюджетной сферой. В тех условиях проблемы бюджетного федерализма решались достаточно успешно при помощи бюджетного регулирования.

При распаде СССР нарушились многолетние экономические связи между республиками и регионами, а новая политическая ситуация в стране поставила и новые задачи в сфере межбюджетных отношений, в связи с созданием новой бюджетной системы.

Степень научной разработанности темы. Теоретическую основу диссертации составили труды российских и зарубежных учёных и специалистов-практиков по финансово-экономическим, правовым проблемам межбюджетных отношений, по теории федерализма, бюджетному регулированию, теории государственных финансов в условиях рыночных отношений и различных типов государственного устройства: Альтузиса И., Богачевой О.В., Гамильтона А., Дро-бозиной Л.А., Жукова Е.Ф., Игудина А.Г., Лаврова А.М., Лайкама К., Лексина В Н., Лыковой Л.Н., Павловой Л.П., Панскова В.Г., Пеффековена Р., Подпори-ной И.В., Поляка Г.Б., Рефьюза Р., Родионовой В.М., Романовского М.В., Са-банти Б.М., Садкова В.Г., Фридмена М., Уаттса Р., Христенко В.Б., Хурсевича С.Н., Черника Д.Г. и других.

Работы этих авторов посвящены отдельным вопросам межбюджетных отношений; в них не всегда увязываются вопросы межбюджетных отношений с принципами бюджетного федерализма; отсутствуют публикации, рассматривающие проблемы бюджетного регулирования с учетом тенденций регионализации и значительных различий в условиях развития субъектов Российской Федерации. Назревшие проблемы совершенствования межбюджетных отношений в настоящее время требуют комплексного исследования различных аспектов межбюджетных отношений, включая систему бюджетного регулирования.

Особая актуальность проблемы развития бюджетного федерализма и бюджетного регулирования на современном этапе их реформирования определила выбор темы, постановку цели и задач, структуру и логику исследования.

Предметом исследования данной работы является совокупность экономических отношений, возникающих между участниками бюджетной системы разных уровней по поводу формирования и исполнения бюджетов в условиях современной России.

Объектом исследования являются бюджеты различных уровней бюджетной системы Российской Федерации и их взаимодействие в процессе бюджетного регулирования.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационной работы является исследование особенностей системы бюджетного регулирования в Российской Федерации как инструмента реализации принципов бюджетного федерализма и основных направлений его совершенствования в практике организации межбюджетных отношений, что обусловило постановку и решение следующих задач:

- исследовать теоретические и концептуальные основы межбюджетных отношений в целях уточнения сущности и определения бюджетного регулирования и отдельных его форм, а также оценки результатов реализации принципов бюджетного федерализма в Российской Федерации; изучить процесс становления и развития современной системы бюджетного регулирования путем сравнительного анализа отдельных форм бюджетного регулирования, соответствующих этапам реформирования межбюджетных отношений;

- оценить такие новые формы бюджетного регулирования, как фонд регионального развития, фонд реформирования (развития) региональных финансов, фонд компенсаций, фонд софинансирования социальных расходов, выступающие в качестве элементов новой системы бюджетного регулирования;

- проанализировать основные системы бюджетного регулирования в развитых странах и оценить возможности использования отдельных их элеме н-тов в Российской Федерации;

- определить пути формирования целостной системы бюджетного регулирования в Российской Федерации как единого и согласованного механизма перераспределения бюджетных ресурсов между отдельными уровнями бюджетной системы.

Информационная база исследования включает материалы Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Министерства финансов РФ,

Министерства экономического развития и торговли РФ, Министерства РФ по налогам и сборам, Министерства по региональной политике РФ, трехсторонней Рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации, Госкомстата РФ. Кроме того, использованы региональные программы в области реформирования межбюджетных отношений, а также материалы семинаров, совещаний, научно-практических конференций по рассмотренным в диссертации проблемам.

Методологической основой диссертационного исследования являются действующие нормативные акты по бюджетному устройству, бюджетному процессу и бюджетному регулированию в Российской Федерации.

В процессе исследования использовались принципы диалектической логики, системного анализа и синтеза, причинно-следственных связей. В рамках систематизации полученных данных применялись экономико-статистические методы, а также методы сравнения, классификации, группировок, усреднения величин, моделирования экономических процессов.

Научная новизна работы состоит в:

- уточнено понятие «бюджетное регулирование» в части, касающейся процессов распределения и перераспределения финансовой помощи между различными уровнями бюджетной системы, и ее форм, регламентируемых нормами финансового права;

- обоснована нацеленность бюджетного регулирования в условиях рыночной экономики на устранение дисбаланса между имеющейся доходной базой и необходимыми функциональными расходами, закрепленными за соответствующим уровнем государственной власти Конституцией Российской Федерации, Бюджетным кодексом и другими правовыми актами;

- предложена новая группировка элементов системы бюджетного регулирования за счет включения в ее состав регулирующих доходов, форм финансовой помощи, а также кредитных ресурсов, предоставляемых не только бюджетами разных уровней, но и кредитными институтами;

- сделана оценка механизма распределения ФФПР как целостной системы с учетом, во-первых, факторов, определяющих размер необходимой финансовой помощи регионам; и, во-вторых, условий, с учетом которых предоставляется собственно финансовая помощь, в частности дотаций, субсидий, субвенций;

- доказана необходимость обеспечения целостности бюджетного регулирования за счет укрепления взаимозависимости элементов, входящих в его систему: источников финансовой помощи, порядка их формирования и расходования, принципов распределения и перераспределения функциональных расходов, а также правовых норм, регламентирующих механизм бюджетного регулирования;

- дан комплексный анализ процесса реформирования межбюджетных отношений за период 1994 - 2002 гг. с оценкой степени реализации «Концепции реформирования межбюджетных отношений на период 1999-2001 гг.»;

- обоснована необходимость использования опыта организации межбюджетных отношений в Германии в части повышения статуса бюджетного права путем включения его в Конституцию страны, что обеспечивает гармоничность межбюджетных отношений; применения единой стабильной системы дифференциации налогов на полностью поступающие в федеральный, земельные и коммунальные бюджеты и распределяемые между уровнями бюджетной системы; а также расширения практики распределения регулирующих налогов между уровнями бюджетной системы за счет закрепления в них доли местных бюджетов в качестве самостоятельной части.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что разработанные и обоснованные автором рекомендации, сделанные им выводы и оценки по результатам анализа могут быть использованы Министерством финансов Российской Федерации при разработке концепций реформирования межбюджетных отношений и Министерством экономического развития и • торговли Российской Федерации при подготовке методических документов по совершенствованию межбюджетных отношений. Кроме того, выводы и предложения автора диссертационной работы могут использоваться при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях.

Основные результаты исследования, обобщенные в диссертации, были доложены на научно-практической конференции ВЗФЭИ по теме «Обеспечение устойчивого экономического развития России».

Материалы диссертации использовались при разработке отчетов госбюджетной НИР кафедры «Финансы, бюджет и налогообложение» по подтеме «Роль финансов в стабилизации и развитии экономики Российской Федера-„ ции».

Теоретические выводы и практические рекомендации, содержащиеся в работе, использованы в деятельности отделения Федерального казначейства по Балашихинскому району Московской области Министерства финансов Российской Федерации и Научно-исследовательского финансового института Мин и-стерства финансов РФ.

Публикации.

По теме диссертационного исследования опубликованы шесть научных работ общим объемом 2,7 печатных листа.

Структура диссертации. Диссертационная работа изложена на 170 страницах печатного текста, включает 10 таблиц, схем и графиков и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников литературы, из 140 наименований.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Сочейкин, Александр Валерьевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Развитие рыночных отношений в современной России определяет необходимость создания оптимальной модели бюджетной системы. Эффективное взаимодействие между бюджетами различных уровней должно строиться на принципах бюджетного федерализма и реализовываться на практике при помощи различных инструментов бюджетного регулирования. Целью бюджетного регулирования является регулирование дисбаланса между имеющейся доходной базой и необходимыми функциональными расходами, закрепленными за соответствующим уровнем государственной власти Конституцией РФ, Бюджетным кодексом и другими правовыми актами.

Формирование эффективной системы бюджетного регулирования сделает возможным достижение цели выравнивания уровней бюджетной обеспеченности, позволяющей финансировать социально-экономические потребности на уровне минимальных государственных социальных стандартов и гарантировать равный доступ граждан к государственным услугам вне зависимости от места проживания на территории Российской Федерации.

Проведенное исследование проблем бюджетного регулирования, как инструмента бюджетного федерализма позволило сформулировать ряд выводов и предложений.

1. С методологических позиций определены сущность, экономическая природа, содержание и принципы организации, методы и способы реализации бюджетного регулирования, а также его взаимосвязь и взаимодействие с другими процессами и понятиями (межбюджетные отношения, бюджетный федерализм).

Анализ бюджетного регулирования и его реформирование, которое осуществляется в соответствии с концепциями бюджетного федерализма, показал, что для нормального развития системы бюджетного федерализма требуется серьезная модификация способов и приемов бюджетного регулирования. Вместе с тем, само по себе бюджетное регулирование не является решающим признаком бюджетного федерализма, т.к. может иметь место и в унитарном государстве. Таким образом, оно лишь по форме выражает отношения бюджетного федерализма, а по своей сущности выступает как объективно необходимый способ функционирования единого государства, единой финансовой и экономической системы общества, являясь фактором объединения федеративного государства, его населения.

По мнению автора, бюджетное регулирование - это процесс перераспределения финансовой помощи между бюджетами всех уровней в различных ее формах с целью устранения диспропорций между имеющейся доходной базой и необходимыми функциональными расходами, закрепленными за соответствующим уровнем государственной власти Конституцией Российской Федерации, Бюджетным кодексом, а также другими правовыми актами. По своей сущности бюджетное регулирование выступает как объективно необходимое условие функционирования единого государства, единой финансовой и экономической системы общества.

Бюджетное регулирование, подразделяется на вертикальное и горизонтальное (эти понятия заимствованы из зарубежной практики).

Вертикальная сбалансированность предполагает разумное распределение и законодательное закрепление бюджетных полномочий за соответствующим уровнем власти, т. е. выравнивание финансовых потребностей властей соответствующего уровня для оказания закрепленного за ними набора обязательных государственных услуг (видов общественного товара), а с другой стороны -выравнивание финансовых возможностей соответствующих уровней власти п у-тем долевого участия разных уровней власти в общенациональных налогах при распределении налогового потенциала страны.

Таким образом, целью вертикального бюджетного регулирования являет-• ся обеспечение финансовой базы для реализации бюджетных полномочий различных уровней власти, и в первую очередь расходных функций.

Основой механизма вертикального регулирования бюджетной системы является законодательное закрепление за каждым бюджетным уровнем финансирования конкретных сфер деятельности, соответствующих разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным центром и регионами (территориями), а также разграничению бюджетной ответственности между федеральным и региональным органами власти и управления. Иначе говоря, взяв курс на федерализацию общественных отношений, необходимо закрепить за каждым из уровней бюджетной системы определенные функциональные расходы, четко распределив при этом ответственность за их финансирование по уровням государственной власти.

Целью горизонтального бюджетного регулирования является обеспечение единого стандартного уровня потребления государственных услуг жителями различных регионов страны посредством применения единых формализованных методов распределения федеральной финансовой помощи нижестоящим бюджетам.

Механизм горизонтального бюджетного регулирования ориентирован на решение двух задач. Первая - это выравнивание уровня потребления государственных услуг по территориям и вторая - выравнивание стоимости государственных услуг для каждого уровня власти.

2. Автором подведены итоги Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 гг. Вкратце их можно представить в следующем виде:

- в 1999 г. Минфином РФ осуществлена комплексная инвентаризация существующих нормативно-правовых актов, которые содержат регламентацию обязательств и полномочий по расходам всех уровней власти и на этой основе составлена базовая схема закрепления расходных полномочий и ответственности каждого уровня власти за предоставление и финансирование необходимых бюджетных услуг;

- созданы условия для ограничения так называемых «нефинансируемых мандатов», т.е. передаваемых с федерального уровня на нижестоящие расходные обязательства без предоставления соответствующего финансирования;

- 159- реформирован механизм распределения финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального Фонда финансовой поддержки регионов;

- определены основы инвестиционной поддержки субъектов Федерации;

- разработаны методики: формирования и использования Фонда регионального развития и Фонда развития региональных финансов, оценки кредитоспособности регионов, а также Министерством финансов Российской Федерации проведен конкурсный отбор претендентов в рамках получения займа МБРР на цели укрепления бюджетных систем регионов и техническую помощь в этой работе;

- начата работа по реформированию межбюджетных отношений на уровне «регион - местные органы власти», а также по созданию соответствующего методического обеспечения.

3. Автор сформулировал основные аспекты стратегии реформирования межбюджетных отношений на период до 2005 г., в соответствии с Концепцией реформирования межбюджетных отношений. Ими являются:

- упорядочение правового статуса участников межбюджетных отношений;

- определение в законодательном порядке статуса третьего уровня бюджетной системы, т.е. контрагента органов власти субъекта Федерации по межбюджетным отношениям;

- принятие мер по увеличению налоговых источников в доходах бюджетов в контексте общей реформы налоговой системы - целесообразно увеличить доли расщепляемых налогов между уровнями бюджетной системы в пользу регионов, либо отнести к региональным налогам те, при помощи которых, увеличится собственная доходная база региональных бюджетов;

- увеличение в общей массе налоговых поступлений доли ресурсных и имущественных платежей на основе законодательного закрепления долей собственности на ресурсы за уровнями власти с целью распределения экономического эффекта от природопользования между всеми уровнями бюджетной системы и должно осуществляться с учетом их расходной компетенции в обеспечении расширенного воспроизводства минерально-сырьевой базы, природоохранных и экологических мероприятий;

- баланс между текущей финансовой помощью в форме трансфертов из ФФПР и капитальной финансовой поддержкой (Фонд развития регионов);

- совершенствование законодательных основ и методического обеспечения инвестиционно-заемной деятельности региональных и местных бюджетов в целях аккумулирования ресурсов на развитие;

- урегулирование в правовом отношении ограничений по размеру и уровню региональных долгов, сформировавшихся в результате выпуска долговых ценных бумаг и получения долгосрочных кредитов;

- выработка механизмов стимулирования субфедеральных органов власти по укреплению собственной доходной базы для целей инвестиционного использования своих ресурсов. Прежде всего речь идет о повышении эффективности управления объектами собственности, находящейся в ведении региональных властей и росте на этой основе доходов их бюджетов.

4. Выявлена структура сложившихся диспропорций в распределении доходов и расходов по вертикали бюджетной системы Российской Федерации за период с 1992 по 2000 гг.

5. Показаны особенности договорных отношений между Федеральным центром и субъектами федерации, а также их состояние в настоящее время.

6. Охарактеризованы формы бюджетного регулирования и даны рекомендации по их совершенствованию.

7. На основе изучения эволюции методических основ распределения ФФПР за 1994-2002 годы определена общая методическая база расчета трансфертов, установлены концептуальные особенности и предложены возможные пути ее совершенствования.

8. Изучение международного опыта позволило выявить и сравнить две системы финансового выравнивания территорий - «Германскую» и «Американскую», а также концепции государственной помощи регионам: структурную и перераспределительную. Главное отличие «Германской» системы от «Американской» заключается в том, что «Американская» система характеризуется отсутствием жестко установленной системы межбюджетного перераспределения средств и большой самостоятельностью территорий в выборе направлений своей деятельности. Правительство строит свои отношения с регионами и местными органами власти в зависимости от тех приоритетов, которые оно ставит в своей общей экономической политике.

Германская» система финансового выравнивания территорий предполагает активное участие государства в межбюджетных отношениях, большую зависимость местных и региональных органов власти от вертикального или горизонтального перераспределения средств.

Что же касается перераспределительной и структурной концепции государственной помощи регионам, то перераспределительная помощь стимулирует экстенсивное развитие территорий, а структурная - интенсивные факторы их экономического роста.

Перераспределительная политика направлена на развитие территорий в целом посредством улучшения их финансового ресурсного обеспечения, а структурная предполагает финансирование конкретных промышленных объектов, строек, инвестиционных проектов, находящихся в том или ином регионе. I I

9. Обобщение современных процессов в сфере федерализации позволяет I выявить ряд тенденций: перемещение центра тяжести с унитаризма к федерализму в государственном устройстве за последние 40-50 лет; увеличение в европейских государствах числа регионов со специальным статусом, что обусловлено их труднодоступностью, удаленностью; для решения общих задач формирование местными администрациями на договорных началах организаций, которые можно назвать квазирегиональными; получение особого управленческого статуса крупными городами, предоставляющего им некоторые компетенции; приобретение строковых особенностей самой властной вертикалью.

Исследование процессов федерализации и децентрализации, протекающих сегодня в мире, позволяет сделать выводы и выявить последствия, а именно:

- названные процессы не угрожают территориальной целостности стран; вместе с тем даже при наличии региональных конфликтов национальное единство страны остается незыблемым;

- регионы и местные органы власти полностью признают приоритет центральной власти, общенационального законодательства и международных государственных обязательств;

- конституционная основа присутствует в организации взаимоотношений регионов и местных администраций между собой и по отношению к центральной власти;

- усиление регионов не имеет своим результатом передел внутренних межтерриториальных границ в стране. Проблемы устраняются путем придания специального статуса региону, социально-культурной автономии, дробления территории на более мелкие части и возникновения ряда новых провинций, земель;

- за некоторым исключением для урегулирования разногласий между центром и регионами используется переговорный процесс, диалог.

Совершенствование системы бюджетного регулирования должно быть направлено на такое распределение и перераспределение финансовых ресурсов, которое позволит выровнять финансовые возможности органов государственного управления всех уровней для выполнения функций, закрепленных за ними Конституцией Российской Федерации и Бюджетным кодексом, а также обеспечить единый стандартный уровень потребления государственных услуг жителями различных регионов страны посредством единых методов распределения финансовой помощи.

Таким образом, бюджетное регулирование является важнейшим объективно необходимым способом функционирования единого государства, единой финансовой и экономической системы общества и является фактором объединения федеративного государства, его населения.

Поэтому, с нашей точки зрения, исследование данной темы в современных условиях России, является очень актуальным для понимания тех необходимых целей, которые стоят сегодня перед нашим государством и определения методов, которыми могут быть эти цели достигнуты.