Регулирование социально-экономического развития муниципальных образований с использованием бюджетных инструментов тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Регулирование социально-экономического развития муниципальных образований с использованием бюджетных инструментов"

На правах рукописи

МОХНАТКИНА ЛЕЙЛА БУЛАТОВНА

РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ С ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ БЮДЖЕТНЫХ ИНСТРУМЕНТОВ

Специальность: 08.00.05 - "Экономика и управление народным хозяйством" (5.Региональная экономика) Специальность: 08.00.10 - "Финансы, денежное обращение и кредит" ^.Государственные финансы)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

0ренбург-2006

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении Высшего профессионального образования "Оренбургский государственный университет"

Защита состоится 29 марта 2006 года в 10.00 час. на заседании диссертационного совета Д 212.181.04 при ГОУ ВПО "Оренбургский государственный университет" по адресу: 460018, г.Оренбург, пр.Победы, 13, зал заседаний диссертационного совета (ауд.6205).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО "Оренбургский государственный университет".

Научный руководитель

кандидат экономических наук, доцент Балтина Александра Михайловна

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Даванков Алексей Юрьевич кандидат экономических наук, доцент Джораев Владимир Орунович

Ведущая организация

Институт Системного Анализа Российской Академии Наук (г.Москва)

Автореферат разослан « »

2006 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

Аралбаева Ф.З.

200<S А

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Важнейшим инструментом государственного регулирования является сглаживание пропорций территориального социально-экономического развития. Особую значимость оно приобретает в современных условиях построения федеративных отношений и связанных с этим структурных преобразований экономики России.

Государственное регулирование можно рассматривать как сложно-составной процесс объединения территориальных образований в единую систему. Эффективность применяемых при этом различных инструментов обеспечивает сглаживание территориальных диспропорций, определяя устойчивость всей системы.

Эффективность государственного регулирования, осуществляемого в рамках бюджетного процесса, во многом зависит от качества организации бюджетного перераспределения. Недостаточная проработанность теоретических и методических аспектов приводит к тому, что на уровне регионов РФ до сих пор нет единого механизма и индикаторов оценки эффективности регулирования социально-экономического развития муниципальных образований.

В государственном регулировании наиболее действенными являются бюджетные инструменты, использование которых приводит не только к позитивным сдвигам в развитии муниципальных образований, но и к конфликту интересов участников этого процесса. В связи этим, возникает необходимость установления границ бюджетного перераспределения на региональном уровне, что приобретает особое значение в связи с проведением реформы местного самоуправления.

Степень разработанности проблемы. На современном этапе общественного развития исследование проблем федерализма, использования инструментария государственного регулирования территориального социально-экономического развития являются предметом пристального внимания в работах авторов С.В.Галицкой, Ю.А.Крохиной, В.Н.Лексина, В.Д.Ройка, В.Б.Христенко, А.Н.Швецова, и др. Регулированию и управлению социально-экономическими процессами в регионе посвящены труды отечественных экономистов Ю.Н.Гузова, В.Н.Ивановой, А.М.Иванова, В.Г.Игнатова, Р.М.Мельникова, С.А.Суспицына, и др. Применению бюджетного инструментария в региональной экономической политике уделяется особое внимания ■■ в иггпрдоращццс

С.А.Анисимова, С.С.Артемьевой, А.М.Балтиной, ф-В^БЭД^^^Й.Б^

fziCf\

С.Петср«уpr I

тина, А.Г.Бирюкова, А.М.Година, С.В.Перфильева, И.В.Подпориной, В.И.Терехина, и др. авторов.

В настоящее время проблемы государственного регулирования социально-экономического развития территорий обостряются на фоне проводимых в стране структурных преобразований. Особого внимания требует решение проблем повышения эффективности бюджетного инструментария и совершенствования механизма сглаживания территориальных дифференциаций, что определило цель и задачи работы.

Целью диссертационного исследования является обоснование теоретических положений и разработка практических рекомендаций по повышению эффективности государственного регулирования социально-экономического развития муниципальных образований с использованием бюджетных инструментов.

Для достижения цели исследования были поставлены следующие задачи:

- выявить проблемы социально-экономического развития муниципальных образований и обосновать необходимость введения новых инструментов регулирования;

- охарактеризовать субъектно-объектные отношения процесса государственного регулирования социально-экономического развития муниципальных образований, выявить недостатки вертикального регулирования и сформулировать принципы горизонтального взаимодействия субъектов регулирования;

- представить расширенный состав бюджетных инструментов регулирования социально-экономического развития муниципальных образований в регионе и оценить их влияние на бюджетную обеспеченность;

- выработать рекомендации по совершенствованию классификации доходов бюджетов в соответствии с разграничением налогово-бюджетных прав для более объективной оценки бюджетной обеспеченности муниципальных образований в условиях бюджетно-налоговых преобразований;

- разработать методику оценки эффективности регулирования социально-экономического развития муниципальных образований с использованием бюджетных инструментов;

- выработать рекомендации по совершенствованию классификации расходов бюджета для повышения эффективности управления бюджетными потоками в регионе с учетом реформирования системы местного самоуправления.

Предмет исследования: совокупность управленческих и социально-экономических отношений, возникающих в процессе регулирования социально-экономического развития муниципальных образований органами государственной власти субъектов РФ.

Объект исследования: муниципальные образования Оренбургской области.

Методология исследования базируется на таких методах научного познания, как логический, системный, экономико-статистический, сравнительный анализ и синтез.

Информационной базой исследования явились нормативно-правовые акты Российской Федерации и субъектов РФ, методические материалы Министерства финансов РФ, материалы государственной статистической отчетности, данные Финансового управления администрации Оренбургской области об исполнении консолидированного бюджета, а также отчетные данные Департамента общего и профессионального образования Оренбургской области.

Область исследования. Исследование проведено в рамках Паспортов специальностей ВАК (экономические науки) специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством: 5.региональная экономика: п.п.5.12. «Инструменты сглаживания пространственной поляризации, эффективность их применения»; п.п.5.15. «Региональная социально-экономическая политика; анализ особенностей и эффективности экономической политики на различных уровнях территориальной организации»

и специальности 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит: 2.государственные финансы: п.п.2.5. «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования» Паспорта специальностей ВАК (экономические науки).

Научная новизна диссертационной работы состоит в следующем: по специальности 08.00.05 - "Экономика и управление народным хозяйством" (5.Региональная экономика):

- теоретически обоснована необходимость введения новых инструментов регулирования социально-экономического развития муниципальных образований для преодоления таких проблем, как наличие конфликта интересов субъектов регулирования; несовершенство существующего механизма регулирования социально-экономического развития

муниципальных образований; сохраняющаяся значительная дифференциация муниципальных образований по уровню бюджетной обеспеченности;

- представлен новый подход к регулированию социально-экономического развития муниципальных образований: обосновано использование совокупной бюджетной обеспеченности муниципальных образований в качестве объекта регулирования; выявлены недостатки вертикального регулирования, сформулированы принципы горизонтального взаимодействия субъектов регулирования: единство, законность, добровольность участия, равноправие, взаимовыгодное сотрудничество, социальная направленность, рациональность и эффективность, публичность и гласность;

- уточнена классификация доходов бюджетов для отражения реальных налогово-бюджетных прав органов государственного и муниципального управления (собственные, закрепленные, регулирующие доходы и компенсации), что позволяет повысить объективность оценки бюджетной обеспеченности муниципальных образований как основного индикатора регулирования;

- разработана методика оценки эффективности регулирования социально-экономического развития муниципальных образований по показателю их бюджетной обеспеченности; в методике используется новый расчетный показатель выравнивающего эффекта, на основе которого определяется эффективность распределения финансовой помощи для принятия целевых управленческих решений. Методика позволяет определить, какой объем фонда финансовой поддержки муниципальных образований необходим, чтобы выйти на достижение оптимального выравнивающего эффекта;

по специальности 08.00.10 - "Финансы, денежное обращение и кредит" (2.Государственные финансы):

- расширен состав показателей бюджетной обеспеченности муниципальных образований: введено понятие прямых расходов для обозначения той части средств бюджета субъекта РФ, которая расходуется непосредственно на территории муниципальных образований; выявлены особенности, которые присущи прямым расходам как инструменту регулирования и оценено их влияние на бюджетную обеспеченность муниципальных образований. Через коэффициент влияния установлен объем прямых расходов, позволяющий не ограничивать самостоятельность муниципальных образований и развивать местную инициативу. Для оценки

степени стабильности и управляемости прямого расходования средств предложено использовать показатель мобильности (на примере расходов на образование);

- предложено дополнить существующую бюджетную классификацию расходов бюджетов новым видом - территориальной классификацией, позволяющей официально учитывать прямые расходы в бюджетном процессе. Разработанная автором территориальная классификация упорядочивает прямые расходы федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации по статусу административно-территориальных образований и учитывает введение двухуровневой системы местного самоуправления.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что разработанные научные положения и выводы могут быть использованы для дальнейшего изучения проблем государственного регулирования территориального развития и повышения эффективности государственного и муниципального управления.

Практическая значимость результатов исследования определяется тем, что разработанная автором методика оценки эффективности регулирования социально-экономического развития муниципальных образований с использованием бюджетных инструментов, а также территориальная классификация расходов бюджетов и уточненная классификация доходов бюджетов могут быть использованы региональными органами государственного управления для принятия более эффективных решений по вопросам разграничения расходных полномочий на субфедеральном уровне и распределения финансовой помощи муниципальным образованиям. Основные положения диссертации используются в учебном процессе в преподавании экономических дисциплин.

Апробация и внедрение результатов научного исследования. Результаты исследования апробированы на региональном уровне в рамках научно-исследовательской работы «Совершенствование системы бюджетного планирования и межбюджетных отношений в Оренбургской области» (договор от 01.02.2001 г. между ГОУ ВПО ОГУ и финансовым управлением администрации Оренбургской области).

Основные результаты исследования были представлены на научно-практических конференциях регионального, всероссийского и международного статуса, проходивших в городах Оренбурге и Актобе (Республика Казахстан), на международном конкурсе на грант "Весна-2003" (за-

явка № 03-047 зарегистрирована 28 апреля 2003 года), обсуждались на расширенном заседании кафедр национальной экономики и финансов в ГОУ ВПО «Оренбургский государственный университет».

Публикации. По теме диссертации автором опубликовано 8 научных работ, общим объемом 4,0 п.л. (в том числе авторский объем 3,6 п.л).

Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения. Исследование включает 170 страниц основного текста, 26 рисунков, 7 таблиц, 27 приложений, библиографический список из 129 источников.

ОСНОВНЫЕ НАУЧНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Теоретическое обоснование необходимости введения новых инструментов регулирования социально-экономического развития муниципальных образований. В системе государственных мер прямого и косвенного воздействия на социально-экономические процессы важнейшими являются те, которые направлены на регулирование пропорций территориального развития. Рассматривая экономику страны как систему взаимосвязанных территориальных экономических подсистем, можно говорить о государственном прямом и косвенном регулировании как по отношению к системе в целом, так и по отношению к ее отдельным элементам.

По мнению автора, наиболее действенными в государственном регулировании являются бюджетные инструменты, к числу которых относятся различные формы финансовой помощи, доходы и расходы бюджетов. В работе установлено разграничение мер государственного регулирования исходя из применяемых бюджетных инструментов: косвенным является регулирование, осуществляемое опосредованно через нижестоящие бюджеты с использованием таких бюджетных инструментов, как фонды финансовой поддержки муниципальных образований; прямое регулирование социально-экономического развития муниципальных образований реализуется при помощи прямых расходов, под которыми понимаются средства бюджета субъекта РФ, направляемые в муниципальное образование и расходуемые на его территории, минуя местный бюджет, с целью решения определенных социально-экономических задач в рамках полномочий субъекта РФ и в соответствии с Законом о бюджете на очередной финансовый год.

Установленное автором расширение инструментария государственного регулирования за счет включения в анализ прямых расходов позволяет учитывать эти расходы в бюджетном планировании, следовательно, и управлять этими бюджетными потоками. Управление территориальными расходами должно быть направлено на те их виды, в отношении которых перераспределение расходных полномочий является возможным и целесообразным.

Новый подход к регулированию социально-экономического развития муниципальных образований. В работе произведена субъ-ектно-объектная характеристика процесса государственного регулирования социально-экономического развития муниципальных образований. Субъектами этого процесса являются органы государственной власти и местного самоуправления, наделенные правами по отношению к управляемому объекту в соответствии с законодательно определенными функциями и обязанностями. Участниками этого процесса являются также предприятия всех форм собственности и население, так как в результате проводимой региональной социально-экономической политики формируются и изменяются их доходы и сбережения.

Анализ субъектно-объектных отношений процесса государственного регулирования позволил установить, что объектом применения бюджетных инструментов является бюджетная обеспеченность, которая имеет двойственную качественно-количественную природу: качественная характеристика - это обеспеченность муниципального образования бюджетными средствами в целом; количественная характеристика - это объем бюджетных средств в расчете на душу населения муниципального образования. По нашему мнению, определение бюджетной обеспеченности в качестве объекта регулирования позволяет более обоснованно осуществлять перераспределение с учетом интересов всех участников процесса регулирования, т.е. не только тех, в пользу которых осуществляется перераспределение, но и тех, бюджетная обеспеченность которых в процессе регулирования уменьшается.

В работе введено понятие "совокупная бюджетная обеспеченность", под которой понимается совокупная стоимость государственных и муниципальных услуг, предоставляемых населению и предприятиям данного муниципального образования за счет средств бюджетов всех трех уровней бюджетной системы. Сформулированное определение исходит из необходимости: максимального охвата всех бюджетных ресурсов, расходуемых на территории муниципального образования и влияю-

щих на его социально-экономическое развитие; количественного определения на основе оценки бюджетных доходных источников муниципального образования.

Необходимость преодоления вертикальной и горизонтальной территориальной дифференциации приводит к выделению горизонтальной и вертикальной составляющих в государственном регулировании социально-экономического развития муниципальных образований. В диссертационной работе установлено, что вертикальное регулирование имеет недостатки: зависимость нижестоящих органов власти от вышестоящих, недостаточная эффективность перераспределения, негибкость механизмов регулирования, принудительный характер перераспределения бюджетных ресурсов. По мнению автора, необходимо развивать горизонтальное взаимодействие субъектов регулирования на принципах единства, законности, добровольности, равноправия, взаимовыгодного сотрудничества, социальной направленности, рациональности и эффективности, публичности и гласности.

Уточненная классификация доходов бюджетов. Анализ толкования бюджетной обеспеченности в законодательстве РФ позволил выявить следующие недостатки: несогласованность положений отдельных законов; отсутствие единства в том, с какими именно показателями бюджетов связывают понятие бюджетной обеспеченности - с доходами, расходами или сбалансированностью бюджетов; неразграниченность понятий бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований, что на практике приводит к несовершенству механизма финансовой поддержки территорий.

Анализ норм Бюджетного кодекса РФ в редакции от 20.08.2004 года показал, что отказ от понятия регулирующих доходов и расширение понятия закрепленных доходов не вносит ясности в процесс распределения доходов бюджетов и неадекватно реальности. Для более объективной оценки бюджетной обеспеченности автором предложено совершенствование классификации доходов в соответствии с разграничением бюджетно-налоговых прав уровней власти, а также с учетом периода закрепления доходов. По установленным признакам доходы классифицированы в четыре группы: собственные доходы, закрепленные доходы, регулирующие доходы и компенсации. Их отражение в Бюджетной классификации обеспечит сопоставимость данных по горизонтали бюджетной системы, а также освободит от необходимости делать это в других правовых актах. Предлагаемая классификация в определенной степени

позволит сгруппировать доходные источники бюджетов в соответствии с целями расходования средств.

Методика оценки эффективности регулирования социально-экономического развития муниципальных образований с использованием бюджетных инструментов. Анализ финансовой поддержки муниципальных образований Оренбургской области позволил выявить ряд ее недостатков: неадекватность оценки собственной доходной базы местного самоуправления; неотработанность целевых стратегических ориентиров, связанных с выравниванием социально-экономического положения муниципальных образований; недостаточная эффективность выравнивания, приводящая к субъективизму в межбюджетных отношениях и стимулирующая иждивенчество.

Объем фонда финансовой поддержки муниципальных образований, который является основным инструментом выравнивания бюджетной обеспеченности, сокращается (с 94% до 60% к общему объему финансовой помощи), что свидетельствует об изменении приоритетов политики финансовой поддержки территорий в пользу повышения ее адресности (см. рисунок 1). Результаты выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований неудовлетворительны. Так, в 2004 году было выявлено увеличение территориальной дифференциации на 1000 руб./чел.; вариация доходов местных бюджетов осталась на прежнем уровнем.

□ Средства по взаимным расчетам

О Дотации на выравнивание

бюджетной обеспеченности

О Дотации, субвенции, субсидии

2002 2003

годы

2004

Рисунок 1 - Структура финансовой помощи муниципальным образованиям Оренбургской области

Автором разработана методика, суть которой состоит в достижении максимальной эффективности выравнивания на основе альтернативных вариантов распределения финансовой помощи. Ключевым понятием методики является выравнивающий эффект - расчетный показатель, по-

зволяющий измерить эффективность сглаживания территориальной дифференциации по установленному критерию выравнивания. Важным моментом является установление границ выравнивания. В методике это реализовано в возможности изменять и контролировать общую сумму финансовой помощи.

Выравнивающий эффект по каждому муниципальному образованию (ЭВ|) определяется путем сравнения двух величин - значений отклонений бюджетных показателей ¡-го муниципального образования от установленного критерия выравнивания до и после распределения финансовой помощи. Совокупный выравнивающий эффект по региону (Эв) рассчитывается путем суммирования отдельных значений Эв,-

Значение Эв должно быть положительным, если распределение финансовой помощи способствует сглаживанию территориальной дифференциации. Чем больше положительное значение, тем сильнее выравнивающий эффект. Отрицательное значение свидетельствует об отдалении муниципального образования от среднерегионального уровня после получения финансовой помощи, что, в конечном счете, способствует увеличению территориальной дифференциации по тому показателю, который был определен как критерий выравнивания.

Таблица 1 - Сравнительный анализ результативности выравнивания с

Показатели I вариант - по методике распределения дотаций, действовавшей до 2004 года 11 вариант - по методике распределения дотаций, принятой в 2005 году Ш вариант - с использованием методики оценки выравнивающего эффекта

до распределения дотаций после распределения дотаций до распределения дотаций после распределения дотаций после распределения дотаций

без изменения общей суммы дотаций с изменением обшей суммы дотаций

Критерий выравнивания, принятый в методике

Наименование критерия выравнивания сбалансированность местных бюджетов средний уровень подушевых бюджетных доходов средний уровень подушевых бюджетных доходов

Значение критерия выравнивания, тыс.руб./чел. 0 0 4,252 5,064 4,971 4,975

Совокупный выравнивающий эффект, тыс.руб./чел. - 36,006 - 14,672 20,694 20,740

Критерий выравнивания, по которому рассчитан сравнительный вариант

Наименование критерия выравнивания средняя душевая бюджетная обеспеченность сбалансированность местных бюджетов сбалансированность местных бюджетов

Значение критерия выравнивания, тыс.руб./чел. 4,668 5,505 0 0 0 0

Совокупный выравнивающий эффект, тыс.руб./чел. - -1,410 - 34,927 30,918 31,101

Применение методики оценки эффективности регулирования социально-экономического развития муниципальных образований позволило оценить разные варианты распределения финансовой помощи муниципальным образованиям Оренбургской области в 2004 и 2005 годах (см. таблицу 1 и рисунок 2); выявить резерв перераспределения и воспользоваться им для улучшения результатов выравнивания; проследить, как достижение цели выравнивания бюджетной обеспеченности может влиять на сбалансированность местных бюджетов; уточнить объем фонда финансовой поддержки муниципальных образований, необходимый для достижения наилучших результатов выравнивания.

-о— 1 вариант распределения дотаций

— — среднедушевая бкдеетная обеспеченность по 1 варианту е Э вариант распределения дотаций в пределах общей суммы

Рисунок 2 - Результаты выравнивания по трем вариантам распределения дотаций

Показатели бюджетной обеспеченности муниципальных образований. В работе установлено, что совокупная бюджетная обеспеченность - агрегированный показатель, в составе которого можно выделить бюджетную обеспеченность за счет прямых расходов бюджета субъекта РФ, бюджетную обеспеченность за счет регулирующих доходов, бюджетную обеспеченность за счет собственных и закрепленных доходов местного бюджета.

Исследование показало, что прямые расходы как инструмент государственного регулирования имеют ряд особенностей: их перераспределение предшествует распределению регулирующих доходов; в отличие от регулирующих доходов это - более обоснованные расходы; они не могут и не должны быть направлены на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований и покрытие дефицитов их бюджетов; эффективность применения прямых расходов зависит от масштабов государственного вмешательства в экономику муниципаль-

ных образований; механизм прямых расходов не стимулирует саморазвитие территорий и местную инициативу.

Выявлена обратная зависимость между прямыми расходами регионального бюджета и регулирующими доходами местных бюджетов. Следовательно, по уменьшению регулирующих доходов нельзя однозначно судить об увеличении самостоятельности муниципальных образований, поскольку достигается оно во многом не за счет укрепления собственной доходной базы местных бюджетов, а за счет передачи расходных полномочий на региональный уровень управления, что, в конечном счете, ведет к усилению зависимости муниципальных образований.

Анализ показал, что объем прямых расходов находится в обратной зависимости к обеспеченности собственными доходами муниципальных образований: недостаточность доходов, вызванная неадекватностью закрепления доходных источников, приводит к росту прямых расходов в результате перераспределения расходных полномочий. Этот процесс носит самовоспроизводящийся характер: чем больше расходов перекладывается на бюджет субъекта РФ, тем больше доходов необходимо будет в нем аккумулировать, истощая доходную базу местного самоуправления.

Проведенное в работе исследование прямых расходов областного бюджета свидетельствует о значительном участии государственных органов власти субъекта РФ в регулировании социально-экономического развития муниципальных образований, что определяется высоким уровнем централизации бюджетных обязательств на региональном уровне. Структура прямых расходов относительно постоянна с преобладанием социальных расходов, половина которых приходится на образование. Экономические расходы составляют около четверти всех прямых расходов.

Областной бюджет вносит основной вклад в формирование совокупной душевой бюджетной обеспеченности территорий; значение собственных доходов муниципальных бюджетов остается низким (см. рисунок 3). Отдельные районы, несмотря на высокий уровень доходов местных бюджетов на душу населения, получают значительные финансовые вливания из областного бюджета. Это усиливает дифференциацию муниципальных образований по объему бюджетных средств на душу населения при общем повышении среднего уровня совокупной душевой бюджетной обеспеченности. Так, разрыв между минимальным и максимальным уровнем душевой бюджетной обеспеченности муниципальных образований с учетом прямых расходов и без них, различается в 2,3 раза.

В абсолютном выражении разрыв увеличивается с 3,721 тыс.руб./чел. до 6,183 тыс.руб./чел.

Исследование зависимости прямых расходов и социально-экономического положения муниципальных образований области показало, что в наибольшей степени (на 70-75%) распределение прямых расходов определяется демографической ситуацией и состоянием рынка труда в муниципальных образованиях. Примерно на 50% расходование средств областного бюджета связано с уровнем жизни населения муниципальных образований. Показатели, характеризующие уровень развития экономики территорий, определяют вариацию прямых расходов лишь на 30-35%. И, наконец, менее всего (на 8-20%) территориальное перераспределение средств областного бюджета вызвано изменением миграционной ситуации.

собственные доходы

Рисунок 3 - Совокупная бюджетная обеспеченность муниципальных образований

Для установления границ государственного регулирования социально-экономического развития муниципальных образований автором в работе введен коэффициент влияния прямых расходов на самостоятельность муниципальных образований:

Квлпр = ПРбсф/ОДмо, (1)

где ПРбсф - прямые расходы бюджета субъекта Федерации на территории муниципального образования;

ОДмо - общие доходы муниципального образования (совокупная бюджетная обеспеченность).

Прямые расходы являются благом для муниципального образования только до определенного момента, свыше которого происходит ограничение политической и экономической самостоятельностей местного

самоуправления. Эмпирическим путем было установлено, что рекомендуемый объем прямых расходов бюджета субъекта РФ не должен превышать 44-46% от общего объема совокупной бюджетной обеспеченности муниципального образования.

Проведенная в работе оценка перераспределения расходов на основе проведенного в 2005 году разграничения расходных полномочий между органами государственного и муниципального управления свидетельствует о значительном росте прямых расходов бюджетов субъектов РФ. Так, увеличение прямых расходов связано с передачей полномочий с местного на региональный уровень в объеме 378,7 млрд.руб., что составляет 96% от общей суммы сокращаемых местных полномочий (см. таблицу 2). Доля местных консолидированных бюджетов в консолидированном бюджете РФ сократится с 22,3 до 14,6%. Государственное вмешательство в экономику муниципальных образований возрастет в ближайшие годы. Проводимая административно-бюджетная реформа не способствует развитию и укреплению местного самоуправления в РФ.

Таблица 2 - Оценка перераспределения расходных полномочий между уровнями государственной власти и местного самоуправления в условиях 2005 года

Расходные обязательства субъектов РФ Расходные обязательства муниципальных образований

Виды расходных обязательств Сумма, млрд. руб. уд. вес, % Виды расходных обязательств Сумма, вУеДс млрд.руб %'

Увеличение расходных обязательств

передача полномочий с федерального уровня 1,9 0,4 - - -

передача полномочий с федерального и местного уровней 93,6 21,6 передача с федерального и регионального уровней финансового обеспечения дошкольных учреждений 1,7 22,4

передача полномочий с местного уровня 76,0 17,6 передача управленческих функций с регионального уровня 5,9 77,6

предоставление субвенций местным бюджетам 261,5 60,4 - - -

итого 433,0 100,0 итого 7,6 100,0

Сокращение расходных обязательств

передача полномочий на федеральный уровень 32,8 81,6 передача полномочий на федеральный уровень 15,8 4,0

передача полномочий на местный уровень 7,4 1,8 передача полномочий на региональный уровень 378,7 96,0

итого 40,2 100,0 итого 394,5 100,0

БАЛАНС 392,8 - БАЛАНС -386,9 -

Исследование социальной составляющей инструментария государственного регулирования на примере наиболее значимой части прямых расходов областного бюджета - расходов на образование - позволило разделить бюджетные потоки по территориальному признаку и по их роли в инфраструктуре региона.

Анализ показал, что структура расходов на образование является рациональной с точки зрения устойчивого и эффективного функционирования всей системы (см.рисунок 4).

ВЗ Расходы на программио-целевые мероприятия

922 Инфраструктура системы образования области

0210бщеобразовательные учреждения дополнительного образования учащихся, переподготовки и повышения квалификации работников образования □ 12 Среднеспециальные учебные заведения

□ 11 Общеобразовательные учреждения

ГОДЫ

Рисунок 4 - Структура бюджетных потоков в сфере образования В целом прослеживается тенденция перераспределения средств из сферы программно-целевого расходования в пользу расходов на финансирование учреждений. На распределение ведомственных территориальных расходов влияет, прежде всего, сеть бюджетополучателей и их статус. Наибольшими темпами возросли расходы на общеобразовательные учреждения, что связано с передачей специальных общеобразовательных учреждений с местного на региональный уровень управления. В условиях ограниченности ресурсов в областном бюджете это приводит к перераспределению средств в ущерб финансированию расходов на средне-специальные учебные заведения. Отмечены также высокие темпы роста административно-хозяйственных расходов.

Для оценки эффективности управления бюджетными потоками в инфраструктуре региона в диссертационном исследовании использовалась система показателей, которая включает себя наряду с известными

показателями (процент утверждения и процент исполнения смет) введенный автором показатель мобильности бюджетных средств: М = Зоткл^ПЛАН ХЮ0, (2)

где Боткл - сумма модулей отклонений фактических показателей от плановых, в рублях;

^план - общая сумма утвержденных по плану доходов или расходов, в рублях.

Главной целью исследования мобильности является установление границ этого явления. Наиболее важным представляется анализ мобильности бюджетных средств в разрезе экономической классификации расходов. Высокий процент мобильности говорит о низком качестве планирования и прогнозирования, что, в конечном счете, влияет на устойчивость всей системы финансирования образования. Ограничить мобильность можно путем резервирования средств для финансирования непредвиденных расходов. Свобода маневрирования бюджетными потоками может и должна быть максимальной по отношению к текущим расходам. Мобильность капитальных расходов должна быть сведена к минимуму. В целом вызывает опасения тенденция увеличения объема ежегодно перераспределяемых средств: за период в 2000-2003 годы эта сумма выросла с 12 млн. рублей до 21 млн. рублей.

Территориальная классификация расходов федерального бюджета и бюджета субъекта РФ. Для обеспечения достоверности и прозрачности информации об использовании прямых расходов в качестве инструмента государственного регулирования территориального развития предлагается дополнить официальную бюджетную классификацию новым видом - территориальной классификацией расходов бюджетов РФ, которая должна быть единой и обязательной к исполнению для всех бюджетов РФ; учитывать статус административно-территориальных образований и иерархические взаимосвязи между ними; отражать взаимосвязи с другими видами классификации расходов бюджетов РФ. Схема территориальной классификации для федерального бюджета имеет два уровня: разделы и подразделы. Первый уровень учитывает статус субъекта РФ; второй уровень предназначен для присвоения индивидуального кода в соответствии с общепринятым кодированием регионов России. Территориальная классификация расходов бюджетов субъектов РФ построена с учетом изменений бюджетного устройства на местном уровне с 2006 года на примере Оренбургской области.

Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах:

1 Мохнаткина, Л.Б. Влияние прямых расходов бюджета субъекта РФ на бюджетную обеспеченность муниципальных образований: сборник трудов по материалам VII Международной научной конференции "Проблемы менеджмента и рынка (социально-экономический аспект)" / Л.Б.Мохнаткина. - Оренбург: ОГУ, 2002. - С.228-230.

2 Мохнаткина, Л.Б. Теоретический подход к распределению фи-I нансовой помощи муниципальным образованиям для покрытия текущих

и капитальных расходов: материалы региональной научной конференции "Финансово-экономические проблемы деятельности организаций в современных условиях"/ Л.Б.Мохнаткина. - Оренбург, ИПК ОГУ, 2002. -С.118-123.

3 Мохнаткина, Л.Б. Прямые расходы бюджета субъекта РФ и самостоятельность муниципальных образований / Л.Б.Мохнаткина // Вестник Оренбургского государственного университета. - 2002. - № 4 (14). - С. 229-237.

4 Мохнаткина, Л.Б. Оценка выравнивающего эффекта финансовой помощи муниципальным образованиям: сборник научных статей "Формирование рыночного хозяйства: теория и практика". / Л.Б.Мохнаткина. - Выпуск IV. - Оренбург: РИК ГОУ ОГУ, 2003. - С.23 5-245.

5 Мохнаткина, Л.Б. Прямые расходы на образование в механизме бюджетного регулирования: сборник научных статей "Формирование рыночного хозяйства: теория и практика". / Л.Б.Мохнаткина. - Выпуск V. - Оренбург: РИК ГОУ ОГУ, 2004. - С.239-245.

6 Мохнаткина, Л.Б. Бюджетная классификация в условиях бюджетных реформ: материалы всероссийской научно-практической конференции "Актуальные проблемы бухгалтерского учета, анализа, аудита в современных условиях" / Л.Б.Мохнаткина. - Оренбург: РИК ГОУ ВПО ОГУ, 2005. - С.242-247.

7 Балтина, A.M., Мохнаткина, Л.Б. Понятие "бюджетная обеспеченность" в российском бюджетном праве / А.М.Балтина, Л.Б.Мохнаткина // Финансы и кредит. - 2005. - № 2(170). - С.51-58.

8 Мохнаткина, Л.Б. Программно-целевой подход в финансировании системы образования Оренбургской области: материалы II Международной научной конференции "Стратегия конкурентоспособности и модернизации экономики Казахстана в XXI веке" / Л.Б.Мохнаткина. -Актвбе-Орынбор: К. Жубанов атындагы Ацтебе мемлекетпк универси-тетипц редакциялык-басна бел1м1, 2005. - С. 172-174.

¿ООбА

4334 №"4334

Лейла Булатовна Мохнаткина

Регулирование социально-экономического развития муниципальных образований с использованием бюджетных инструментов

I

/

ЛР№ 063109 от 04.02.1999 г. Формат 60x84/16. Усл.-печ. л. 1,0. Тираж 100 экз. Заказ № 1152.

Отпечатано с готового оригинал-макепа 22.02.2006 г.

ООО «Агентство «Пресса» г. Оренбург, ул. Комсомольская, 45, тел.: 79-17-25

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Мохнаткина, Лейла Булатовна

Введение.

Глава 1 Теоретические аспекты государственного регулирования социально-экономического развития территорий.

V- 1.1 Регулирование как функция управления социально-экономическими процессами в регионе.

1.2 Субъектно-объектные отношения процесса государственного регулирования социально-экономического развития муниципальных образований.

1.3 Бюджетные инструменты сглаживания территориальной дифференциации в регионе.

Выводы по главе 1.

2 Анализ использования бюджетных инструментов государственного регулирования социально-экономического развития муниципальных образований в регионе.

2.1 Анализ влияния финансовой помощи на бюджетную обеспеченность л муниципальных образований Оренбургской области.

2.2 Влияние прямых расходов бюджета Оренбургской области на ь/ самостоятельность муниципальных образований.

2.3 Анализ эффективности управления бюджетными потоками в инфраструктуре региона на примере системы образования.

Выводы по главе 2.

3 Повышение эффективности государственного регулирования социально-экономического развития муниципальных образований в регионе.

3.1 Территориальная классификация расходов бюджета как условие обеспечения управляемости бюджетными потоками в регионе.

3.2 Классификация доходов бюджетов в соответствии с разграничением налогово-бюджетных полномочий органов государственного и муниципального управления.

3.3 Оценка эффективности регулирования социально-экономического развития муниципальных образований с использованием бюджетных инструментов.

Выводы по главе 3.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Регулирование социально-экономического развития муниципальных образований с использованием бюджетных инструментов"

Актуальность темы исследования. Государственное регулирование, будучи неотъемлемым элементом механизма функционирования рыночной экономики, обеспечивает ее устойчивое развитие. Важнейшим направлением государственного вмешательства в экономику является регулирование пропорций территориального социально-экономического развития. Особую значимость оно приобретает в современных условиях построения федеративных отношений и связанных с этим структурных преобразований экономики России.

Системный подход в исследовании позволяет рассматривать государственное регулирование как сложносоставной процесс организации территориальных образований в единую систему. Эффективность применяемых при этом различных инструментов обеспечивает сглаживание территориальных диспропорций, определяя устойчивость всей системы.

Эффективность государственного регулирования, осуществляемого в рамках бюджетного процесса, во многом зависит от качества организации бюджетного перераспределения. Недостаточная проработанность его теоретических и методологических аспектов приводит к тому, что на уровне регионов в Российской Федерации до сих пор нет единого механизма регулирования социально-экономического развития муниципальных образований и индикаторов оценки его эффективности.

В государственном регулировании наиболее действенными являются бюджетные инструменты, использование которых приводит не только к позитивным сдвигам в развитии муниципальных образований, но и к конфликту интересов участников этого процесса. В связи этим возникает необходимость установления границ бюджетного перераспределения на региональном уровне, что приобретает особое значение в связи с проведением реформы местного самоуправления.

Степень разработанности проблемы. На современном этапе общественного развития исследование проблем федерализма, использования инструментария государственного регулирования территориального социально-экономического развития являются предметом пристального внимания в работах авторов С.В.Галицкой, Ю.А.Крохиной, В.Н.Лексина, В.Д.Роика, В.Б.Христенко, А.Н.Швецова, и др. Регулированию и управлению социально-экономическими процессами в регионе посвящены труды отечественных экономистов Ю.Н.Гузова,

B.Н.Ивановой, А.М.Иванова, В.Г.Игнатова, Р.М.Мельникова,

C.А.Суспицына, и др. Применению бюджетного инструментария в региональной экономической политике уделяется особое внимание в исследованиях С.А.Анисимова, С.С.Артемьевой, А.М.Балтиной, С.В.Барулина, О.И.Бе-тина, А.Г.Бирюкова, А.М.Година, С.В.Перфильева, И.В.Подпориной, В.И.Терехина, и др. авторов.

В настоящее время проблемы государственного регулирования социально-экономического развития территорий обостряются на фоне проводимых в стране структурных преобразований. Особого внимания требует решение проблем повышения эффективности бюджетного инструментария и совершенствования механизма сглаживания территориальных дифференциаций. Научная и практическая значимость обусловили выбор темы диссертационного исследования и определили цель работы.

Целью диссертационного исследования является обоснование теоретических положений и разработка практических рекомендаций по повышению эффективности государственного регулирования социально-экономического развития муниципальных образований с использованием бюджетных инструментов.

Для достижения цели исследования были поставлены следующие задачи: выявить проблемы социально-экономического развития муниципальных образований и обосновать необходимость введения новых инструментов регулирования; охарактеризовать субъектно-объектные отношения процесса государственного регулирования социально-экономического развития муниципальных образований, выявить недостатки вертикального регулирования и сформулировать принципы горизонтального взаимодействия субъектов регулирования; представить расширенный состав бюджетных инструментов регулирования социально-экономического развития муниципальных образований в регионе и оценить их влияние на бюджетную обеспеченность;

- выработать рекомендации по совершенствованию классификации доходов бюджетов в соответствии с разграничением налогово-бюджетных прав для более объективной оценки бюджетной обеспеченности муниципальных образований в условиях бюджетно-налоговых преобразований;

- разработать методику оценки эффективности регулирования социально-экономического развития муниципальных образований с использованием бюджетных инструментов;

- выработать рекомендации по совершенствованию классификации расходов бюджета для повышения эффективности управления бюджетными потоками в регионе с учетом реформирования системы местного самоуправления.

Предмет исследования: совокупность управленческих и социально-экономических отношений, возникающих в процессе регулирования социально-экономического развития муниципальных образований органами государственной власти субъектов РФ.

Объект исследования: муниципальные образования Оренбургской области.

Методология исследования базируется на таких методах научного познания, как логический, системный, экономико-статистический, сравнительный анализ и синтез.

Информационной базой исследования явились нормативно-правовые акты Российской Федерации и субъектов РФ, методические материалы Министерства финансов РФ, материалы государственной статистической отчетности, данные Финансового управления администрации Оренбургской области об исполнении консолидированного бюджета, а также отчетные данные Департамента общего и профессионального образования Оренбургской области.

Область исследования. Исследование проведено в рамках специальностей 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством: 5.региональная экономика: п.п.5.12. «Инструменты сглаживания пространственной поляризации, эффективность их применения»; п.п.5.15. «Региональная социально-экономическая политика; анализ особенностей и эффективности экономической политики на различных уровнях территориальной организации» и 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит: 2.государственные финансы: п.п.2.5. «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования» Паспорта специальностей ВАК (экономические науки).

Научная новизна диссертационной работы состоит в следующем: по специальности 08.00.05 - "Экономика и управление народным хозяйством" (5.Региональная экономика): теоретически обоснована необходимость введения новых инструментов регулирования социально-экономического развития муниципальных образований для преодоления таких проблем, как наличие конфликта интересов субъектов регулирования; несовершенство существующего механизма регулирования социально-экономического развития муниципальных образований; сохраняющаяся значительная дифференциация муниципальных образований по уровню бюджетной обеспеченности; представлен новый подход к регулированию социально-экономического развития муниципальных образований: обосновано использование совокупной бюджетной обеспеченности муниципальных образований в качестве объекта регулирования; выявлены недостатки вертикального регулирования, сформулированы принципы горизонтального взаимодействия субъектов регулирования: единство, законность, добровольность участия, равноправие, взаимовыгодное сотрудничество, социальная направленность, рациональность и эффективность, публичность и гласность;

- уточнена классификация доходов бюджетов для отражения реальных налогово-бюджетных прав органов государственного и муниципального управления (собственные, закрепленные, регулирующие доходы и компенсации), что позволяет повысить объективность оценки бюджетной обеспеченности муниципальных образований как основного индикатора регулирования;

- разработана методика оценки эффективности регулирования социально-экономического развития муниципальных образований по показателю их бюджетной обеспеченности; в методике используется новый расчетный показатель выравнивающего эффекта, на основе которого определяется эффективность распределения финансовой помощи для принятия целевых управленческих решений. Методика позволяет определить, какой объем фонда финансовой поддержки муниципальных образований необходим, чтобы выйти на достижение оптимального выравнивающего эффекта; по специальности 08.00.10 - "Финансы, денежное обращение и кредит" (2.Государственные финансы): расширен состав показателей бюджетной обеспеченности муниципальных образований: введено понятие прямых расходов для обозначения той части средств бюджета субъекта РФ, которая расходуется непосредственно на территории муниципальных образований; выявлены особенности, которые присущи прямым расходам как инструменту регулирования и оценено их влияние на бюджетную обеспеченность муниципальных образований. Через коэффициент влияния установлен объем прямых расходов, позволяющий не ограничивать самостоятельность муниципальных образований и развивать местную инициативу. Для оценки степени стабильности и управляемости прямого расходования средств предложено использовать показатель мобильности (на примере расходов на образование);

- предложено дополнить существующую бюджетную классификацию расходов бюджетов новым видом - территориальной классификацией, позволяющей официально учитывать прямые расходы в бюджетном процессе. Разработанная автором территориальная классификация упорядочивает прямые расходы федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации по статусу административно-территориальных образований и учитывает введение двухуровневой системы местного самоуправления.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что разработанные научные положения и выводы могут быть использованы для дальнейшего изучения проблем государственного регулирования территориального развития и повышения эффективности государственного и муниципального управления.

Практическая значимость результатов исследования определяется тем, что разработанная автором методика оценки эффективности регулирования социально-экономического развития муниципальных образований с использованием бюджетных инструментов, а также территориальная классификация расходов бюджетов и уточненная классификация доходов бюджетов могут быть использованы региональными органами государственного управления для принятия более эффективных решений по вопросам разграничения расходных полномочий на субфедеральном уровне и распределения финансовой помощи муниципальным образованиям. Основные положения диссертации используются в учебном процессе в преподавании экономических дисциплин.

Апробация и внедрение результатов научного исследования.

Результаты исследования апробированы на субфедеральном уровне в рамках выполнения научно-исследовательской работы

Совершенствование системы бюджетного планирования и межбюджетных отношений в Оренбургской области» в соответствии с договором от 01.02.2001 г. между ГОУ ВПО ОГУ и финансовым управлением администрации Оренбургской области.

Основные результаты исследования были представлены для обсуждения на научно-практических конференциях регионального, всероссийского и международного статуса, проходивших в городах Оренбурге и Актобе (Республика Казахстан), а также на международном конкурсе на грант "Весна-2003" (заявка № 03-047 зарегистрирована 28 апреля 2003 года). Результаты диссертационного исследования обсуждались на расширенном заседании кафедр национальной экономики и финансов в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Оренбургский государственный университет».

Публикации. По теме диссертации автором опубликовано 8 научных работ, общим объемом 4,0 п.л. (в том числе авторский объем 3,6 п.л).

Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и приложений. Исследование выполнено на 170 страницах основного текста, содержит 26 рисунков, 7 таблиц, 27 приложений, библиографический список из 129 источников.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Мохнаткина, Лейла Булатовна

Выводы по главе 3

Для обеспечения достоверности и прозрачности информации об использовании прямых расходов в качестве инструмента государственного регулирования территориального развития предлагается дополнить официальную бюджетную классификацию новым видом — территориальной группировкой расходов бюджетов РФ, которая должна быть единой и обязательной к исполнению для всех бюджетов РФ; учитывать статус административно-территориальных образований и иерархические взаимосвязи между ними; отражать взаимосвязи с другими видами классификации расходов бюджетов РФ. Схема территориальной классификации для федерального бюджета имеет два уровня: разделы и подразделы. Первый уровень учитывает статус субъекта РФ; второй уровень предназначен для присвоения индивидуального кода в соответствии с общепринятым кодированием регионов России. Территориальная группировка расходов бюджетов субъектов РФ построена с учетом изменений бюджетного устройства на местном уровне с 2006 года на примере Оренбургской области.

Анализ норм Бюджетного кодекса в ред. от 20.08.2004 года показал, что отказ от понятия регулирующих доходов и расширение понятия закрепленных доходов не вносит ясности и неадекватно реальности. Для более объективной оценки бюджетной обеспеченности территорий предложено совершенствование классификации доходов в соответствии с разграничением бюджетно-налоговых прав уровней власти, а также с учетом периода закрепления доходов. По установленным признакам доходы классифицированы в четыре группы: собственные доходы, закрепленные доходы, регулирующие доходы и компенсации. Их отражение в Бюджетной классификации обеспечит сопоставимость данных по горизонтали бюджетной системы, а также освободит от необходимости делать это в других правовых актах. Предлагаемая классификация в определенной степени позволит сгруппировать доходные источники бюджетов в соответствии с целями расходования средств.

Для оценки эффективности сглаживания территориальных различий с использованием таких бюджетных инструментов, как Фонды финансовой поддержки, разработана методика, суть которой состоит в достижении максимальной эффективности выравнивания на основе альтернативных вариантов распределения финансовой помощи. Ключевым понятием методики является выравнивающий эффект - расчетный показатель, позволяющий измерить эффективность сглаживания территориальной дифференциации по установленному критерию (индикатору). Важным моментом является установление границ выравнивания. В методике это реализовано в возможности изменять и контролировать общую сумму финансовой помощи.

Выравнивающий эффект определяется путем сравнения двух величин -значений отклонений муниципального образования от установленного критерия выравнивания (индикатора) до и после распределения финансовой помощи. Совокупный выравнивающий эффект по региону рассчитывается путем суммирования отдельных значений выравнивающего эффекта по каждой территории.

Значение Эц должно быть положительным, если распределение финансовой помощи способствует сглаживанию территориальной дифференциации. Чем больше положительное значение, тем сильнее выравнивающий эффект. Отрицательное значение позволяет сделать прямо противоположные выводы об обоснованности предоставления финансовой помощи. Кроме того, отрицательное значение свидетельствует об отдалении территорий от среднерегионального уровня после получения финансовой помощи, что, в конечном счете, способствует увеличению территориальной дифференциации по тому индикатору, который был определен как критерий выравнивания. При принятии решения о необходимости перераспределения финансовой помощи в первую очередь следует обратить внимание на такие территории. Перераспределение должно осуществляться от муниципальных образований с высокими отрицательными значениями выравнивающего эффекта в пользу муниципальных образований с низкими положительными значениями выравнивающего эффекта.

Применение методики на примере распределения финансовой помощи муниципальным образованиям Оренбургской области позволило выявить, что принятая в 2005 году методика распределения Фонда финансовой поддержки муниципальных образований более эффективна по сравнению с предшествующей, но не дает максимальной эффективности сглаживания территориальной дифференциации. С помощью методики оценки выравнивающего эффекта был достигнут наибольший выравнивающий эффект.

Методика позволила оценить разные варианты распределения финансовой помощи; выявить резерв перераспределения и воспользоваться им для улучшения результатов выравнивания; проследить, как достижение цели выравнивания бюджетной обеспеченности может влиять на сбалансированность местных бюджетов; уточнить объем Фонда финансовой поддержки муниципальных образований, необходимый для достижения наилучших результатов выравнивания.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Основными результатами диссертационного исследования являются:

1 Теоретическое обоснование необходимости введения новых инструментов регулирования социально-экономического развития муниципальных образований

В системе государственных мер прямого и косвенного воздействия на социально-экономические процессы в обществе, важнейшими являются те, которые направлены на регулирование пропорций территориального развития. Рассматривая экономику страны как систему взаимосвязанных территориальных экономических подсистем, можно говорить о государственном прямом и косвенном регулировании как по отношению к системе в целом, так и по отношению к ее отдельным элементам.

В работе установлено разграничение мер государственного регулирования исходя из применяемых бюджетных инструментов: косвенным является регулирование, осуществляемое опосредованно через нижестоящие бюджеты с использованием таких бюджетных инструментов, как Фонды финансовой поддержки территорий; прямое регулирование социально-экономического развития территорий реализуется при помощи прямых расходов, под которыми понимаются средства бюджета субъекта РФ, направляемые в муниципальное образование и расходуемые на его территории, минуя местный бюджет, с целью решения определенных социально-экономических задач в соответствии с законом о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год.

Расширение инструментария государственного регулирования за счет включения в анализ прямых расходов позволяет учитывать эти расходы в бюджетном планировании, следовательно, и управлять этими бюджетными потоками. Управление территориальными расходами должно быть направлено на те их виды, в отношении которых перераспределение расходных полномочий является возможным и целесообразным.

2 Новый подход к регулированию социально-экономического развития муниципальных образований

Субъектами процесса регулирования социально-экономического развития территорий являются органы государственной власти и местного самоуправления, наделенные правами по отношению к управляемому объекту в соответствии с законодательно определенными функциями и обязанностями. Участниками этого процесса являются также и организации, предприятия и учреждения всех форм собственности и индивидуальные субъекты -физические лица. Объектом применения бюджетных инструментов является бюджетная обеспеченность территорий, которая имеет двойственную качественно-количественную природу: качественная характеристика - это обеспеченность территории бюджетными средствами в целом; количественная характеристика - это объем бюджетных средств в расчете на душу населения территории.

Необходимость преодоления вертикальной и горизонтальной территориальной дифференциации приводит к выделению горизонтальной и вертикальной составляющих в государственном регулировании социально-экономического развития территорий. Вертикальное регулирование имеет недостатки: зависимость нижестоящих органов власти от вышестоящих, недостаточная эффективность перераспределения, негибкость механизмов регулирования, принудительный характер перераспределения бюджетных ресурсов. В работе сформулированы принципы горизонтального взаимодействия субъектов регулирования: единство, законность, добровольность, равноправие, взаимовыгодное сотрудничество, социальная направленность, рациональность и эффективность, публичность и гласность.

Под регулированием социально-экономического развития муниципальных образований следует понимать перераспределение бюджетных ресурсов в масштабах государства между его территориями, основанное на балансе интересов всех его субъектов и направленное на сглаживание вертикальной и горизонтальной территориальной дифференциации путем гибкого маневрирования доходами и расходами бюджетов всех уровней.

3 Уточнение классификация доходов бюджетов

В работе введено понятие "совокупная бюджетная обеспеченность", под которой понимается совокупная стоимость государственных и муниципальных услуг, предоставляемых населению и предприятиям данной территории за счет средств бюджетов всех трех уровней бюджетной системы. Сформулированное определение исходит из максимального охвата всех бюджетных ресурсов, расходуемых в территории и влияющих на ее социально-экономическое развитие; количественного определения на основе оценки бюджетных доходных источников территории.

Для более объективной оценки бюджетной обеспеченности территорий предложено совершенствование классификации доходов в соответствии с разграничением бюджетно-налоговых прав уровней власти, а также с учетом периода закрепления доходов. По установленным признакам доходы классифицированы в четыре группы: собственные доходы, закрепленные доходы, регулирующие доходы и компенсации.

4 Разработка методики оценки эффективности регулирования социально-экономического развития муниципальных образований с использованием бюджетных инструментов

Анализ системы финансовой поддержки муниципальных образований Оренбургской области позволил выявить ряд ее недостатков: неадекватность оценки собственной доходной базы местного самоуправления; неотработанность целевых стратегических ориентиров, связанных с выравниванием социально-экономического положения территорий; недостаточная эффективность выравнивания, приводящая к субъективизму в межбюджетных отношениях и стимулирующая иждивенчество. Для преодоления этих недостатков необходима оценка эффективности сглаживания территориальной дифференциации при альтернативных многовариантных расчетах распределения финансовой помощи.

Для оценки эффективности сглаживания территориальных различий с использованием бюджетных инструментов, разработана методика, ключевым понятием которой является выравнивающий эффект - расчетный показатель, позволяющий измерить эффективность сглаживания территориальной дифференциации по установленному критерию (индикатору). Важным моментом является установление границ выравнивания. В методике это реализовано в возможности изменять и контролировать общую сумму финансовой помощи.

Методика позволила оценить разные варианты распределения финансовой помощи; выявить резерв перераспределения и воспользоваться им для улучшения результатов выравнивания; проследить, как достижение цели выравнивания бюджетной обеспеченности может влиять на сбалансированность местных бюджетов; уточнить объем Фонда финансовой поддержки муниципальных образований, необходимый для достижения наилучших результатов выравнивания.

5 Расширение состава показателей, учитываемых при расчете бюджетной обеспеченности

Совокупная бюджетная обеспеченность - агрегированный показатель, в составе которого можно выделить бюджетную обеспеченность за счет прямых расходов бюджета субъекта РФ, бюджетную обеспеченность за счет регулирующих доходов, бюджетную обеспеченность за счет собственных и закрепленных доходов местного бюджета.

Исследование показало, что прямые расходы как инструмент государственного регулирования имеют ряд особенностей: их перераспределение предшествует распределению регулирующих доходов; в отличие от регулирующих доходов это более обоснованные расходы; они не могут и не должны быть направлены на выравнивание бюджетной обеспеченности территорий и покрытие дефицитов их бюджетов; эффективность применения прямых расходов зависит от масштабов государственного вмешательства в экономику территорий; механизм прямых расходов не стимулирует саморазвитие территорий и местную инициативу.

Выявлена обратная зависимость между прямыми расходами регионального бюджета и регулирующими доходами местных бюджетов. Следовательно, по уменьшению регулирующих доходов нельзя однозначно судить об увеличении самостоятельности муниципальных образований, поскольку достигается оно во многом не за счет укрепления собственной доходной базы местных бюджетов, а за счет передачи расходных полномочий на региональный уровень управления, что, в конечном счете, ведет к усилению зависимости территорий.

Анализ показал, что объем прямых расходов находится в обратной зависимости с обеспеченностью собственными доходами муниципальных образований: недостаточность доходов, вызванная неадекватностью закрепления доходных источников, приводит к росту прямых расходов в результате перераспределения расходных полномочий. Этот процесс носит самовоспроизводящийся характер: чем больше расходов перекладывается на бюджет субъекта РФ, тем больше доходов необходимо будет в нем аккумулировать, истощая доходную базу местного самоуправления.

Для установления границ государственного регулирования социально-экономического развития муниципальных образований введен коэффициент влияния прямых расходов на самостоятельность муниципального образования. Эмпирическим путем было установлено, что рекомендуемый объем прямых расходов бюджета субъекта РФ не должен превышать 44-46% от общего объема совокупной бюджетной обеспеченности муниципального образования.

Для оценки эффективности управления бюджетными потоками в сфере образования введен показатель мобильности бюджетных средств. Главной целью исследования мобильности является установление границ этого явления. Высокий процент мобильности говорит, прежде всего, о низком качестве планирования и прогнозирования, что, в конечном счете, влияет на устойчивость всей системы финансирования образования. Ограничить мобильность можно путем резервирования средств для финансирования непредвиденных расходов. Свобода маневрирования бюджетными потоками может и должна быть максимальной по отношению к текущим расходам. Мобильность капитальных расходов должна быть сведена к минимуму.

6 Разработка территориальной классификации расходов федерального бюджета и бюджета субъекта РФ

Для обеспечения достоверности и прозрачности информации об использовании прямых расходов в качестве инструмента государственного регулирования территориального развития предлагается дополнить официальную бюджетную классификацию новым видом - территориальной группировкой расходов бюджетов РФ, которая должна быть единой и обязательной к исполнению для всех бюджетов РФ; учитывать статус административно-территориальных образований и иерархические взаимосвязи между ними; отражать взаимосвязи с другими видами классификации расходов бюджетов РФ. Схема территориальной классификации для федерального бюджета имеет два уровня: разделы и подразделы. Первый уровень учитывает статус субъекта РФ; второй уровень предназначен для присвоения индивидуального кода в соответствии с общепринятым кодированием регионов России. Территориальная группировка расходов бюджетов субъектов РФ построена с учетом изменений бюджетного устройства на местном уровне с 2006 года на примере Оренбургской области.