Регулирование занятости населения в переходный период тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Ткаченко, Александр Александрович

Введение

Раздел 1. Теоретико-методологические основы формирования рынка труда и продуктивной занятости как условий эффективной экономики

Глава 1.1. Соотношение категорий полной, продуктивной и эффективной занятости

Глава 1.2. Закономерности формирования рынков труда

Глава 1.3. Особенности методологии определения уровней безработицы Раздел 2. Трансформация занятости в процессе формирования рынка труда в России.

Глава 2.1. Изменения структуры экономически активного населения в 1990-е годы

Глава 2.2. Социально-демографическая характеристика безработицы в России

Глава 2.3. Регулирование потоков рабочей силы в условиях формирования общего рынка труда стран СНГ

Глава 2.4. Государственная политика в области занятости в переходный период

Раздел 3. Воздействие на занятость и рынок труда механизмов формирования доходов населения

Глава 3.1. Роль государственных минимальных гарантий в воспроизводстве рабочей силы

Глава 3.2. Влияние дифференциации в оплате труда на уровень жизни и мобильность рабочей силы

Глава 3.3. Решение проблемы задолженности по оплате труда Раздел 4. Социально-экономические проблемы занятости в период трансформации

Глава 4.1, Объективные и субъективные основы неполной, частичной занятости

Глава 4.2. Проблемы занятости в депрессивных регионах и отраслях Раздел 5. Развитие форм и методов государственного регулирования занятости

Глава 5.1. Макроэкономическое регулирование и экономическая активность населения

Глава 5.2. Основные направления воздействия государства на рынок труда в период трансформации экономики

Глава 5.3. Новые подходы к разработке социально-экономических программ в области занятости Заключение Приложения Литература

Диссертация: введение по экономике, на тему "Регулирование занятости населения в переходный период"

Одной из фундаментальных проблем социально-экономического развития России является проблема занятости населения, решение которой во многом определяет траекторию будущего развития страны. Несмотря на ряд существенных экономических преобразований, изменение структуры собственности в экономике в области занятости и социально-трудовой сфере в целом не произошло перемен, адекватных целям трансформации экономики. Задачи реструктуризации занятости и повышения её эффективности все еще не нашли своего места в макроэкономической политике государства. Не сформулированы цели государственного регулирования в области занятости. Требуют теоретической проработки проблемы выбора направлений политики занятости как органической составной части социально-экономической политики государства. Необходимо специальное исследование концептуальной основы формирования политики занятости, выявления приоритетов государственной политики занятости и политики на рынке труда в переходный период. Требуется научное осмысление системы регулирования занятости в реформируемой России, осуществляющей модернизацию экономики и реформу власти.

Численность экономически активного населения1 в стране за 19921999 гг. сократилась на 5,2 млн. человек, а численность занятых в экономике уменьшилась на 8,1 млн. человек. Кроме этого существует огромный сектор неформальной и скрытой занятости, количественные оценки которого, в отличие от других стран Центральной и Восточной Европы с переходной экономикой, в российской статистике отсутствуют, а его социально-экономическая роль пока не изучена.

1 По данным обследования Госкомстата России, без учета личного подсобного хозяйства

В 1990-е гг. интерес к изучению проблем в области занятости, во-первых, значительно возрос как среди теоретиков, так и практиков, во-вторых, стал основываться на новых концептуальных подходах и учете опыта стран с развитой рыночной экономикой. При этом можно отметить значительный интерес к исследованиям проблем безработицы и недостаток внимания к общетеоретическим проблемам трансформации занятости и становления российского рынка труда. Существующая практика регулирования этой сферы связана почти полностью с проблемами безработицы и такие же задачи ставятся на будущее. Так, весь раздел политики занятости «Стратегии развития Российской Федерации до 2010 года» посвящен только проблеме безработицы и деятельности службы занятости населения и оставляет за пределами государственного регулирования вопросы реструктуризации занятости.

Недостаток внимания к вопросам развития собственно занятости, качества наемной рабочей силы и экономическим аспектам преобразования социально-трудовых отношений прослеживается как по объему и количеству исследований, особенно прикладного характера, так и по числу практических рекомендаций и программ органов федерального и регионального управления. Мнение о безработице как главной проблеме сферы занятости в нашей стране продолжает оставаться доминирующим в общественном сознании, что смещает ориентиры и цели в сценариях и стратегиях модернизации экономики. Все это требует дополнительного, комплексного исследования всей области занятости, включая формирование рынка труда.

Россия за последнее десятилетие стала страной резких контрастов по дифференциации доходов населения, различиям в отраслевых и территориальных уровнях оплаты труда, в динамике реальной заработной платы по отраслям экономики. Она растет там, где одновременно снижается объем производства и падает производительность труда, но уменьшается в тех отраслях, от которых зависит здоровье населения и качество подрастающих поколений. В исследовании причин этих контрастов особое место должен занять анализ последствий снижения уровня государственных минимальных гарантий, их растущего несоответствия прожиточному минимуму.

В ряде официальных документов государство заявляло о необходимости усиления социальной направленности экономического курса, социальной ориентации экономики, пересмотра бюджетной политики в сторону усиления значимости социальной сферы. Поэтому представляется актуальным ответ на вопрос: насколько последовательны шаги в этом направлении, и какое место в политике правительства занимает социально-трудовая сфера, проблемы занятости и рынка труда? Насколько точно вопросы занятости отражены в макроэкономической политике, настолько эффективно будет развиваться экономическая и социальная сфера в целом.

Анализ постановлений правительства за переходный период позволяет сделать вывод об отсутствии четко сформулированной политики занятости, которая должна быть положена в основу решений и действий в других областях социально-экономической жизни. Даже стратегия развития как основа программы деятельности правительства на первое десятилетие нового века относит к приоритетной задаче политики занятости переориентацию ресурсов для эффективной помощи в трудоустройстве безработных.1 Авторы подобных программных установок не видят собственно экономических задач в сфере занятости, решение которых может быть условием эффективного экономического роста. Тем самым они отказываются от возможностей, заложенных в политике в области занятости в целом. Сам же экономический рост способен при более активном вмешательстве государства в функцио

1 Стратегия развития Российской Федерации до 2010 года. М., 2000. с.92 нирование рынка труда периодически снимать основные проблемы безработицы.

Поэтому так важен макроэкономический анализ возможностей регулирования занятости в период трансформации российской экономики. В течение почти всего XX века понятие «продуктивной и эффективной занятости» являлось ключевым для самого феномена занятости и его роли в экономике в целом. Оно играет значительную роль и в современной государственной политике, а также позволяет рассмотреть в едином ключе взаимосвязи занятости и социально-экономической динамики по всем основным направлениям как одновременно вопросы теории, методологии и практики.

Влияние экономической политики на занятость и рынок труда, другие взаимосвязанные вопросы рассматривались в целом ряде опубликованных в последние годы работ российских экономистов, социологов и представителей других отраслей научного знания. К их числу относятся работы В.С.Буланова, Н.А.Волгина, В.Е.Гимпельсона, Е.И.Капустина, Р.П.Колосовой, В.Г.Костакова, Л.А. Костина, А.Э.Котляра, В.В.Куликова, Т.Й.Мале-вой, И.С.Масловой, А.А.Никифоровой, В.И.Плакси, А.С.Семенова, Л.С.Чижовой и ряда других ученых, в которых поднят и решен ряд концептуальных и методологических проблем занятости и формирования рынка труда в период перехода российской экономики к рынку. Исследования, проведенные названными и другими авторами, позволили расширить теоретическую базу исследования, обосновать дальнейшие шаги по совершенствованию государственного регулирования занятости.

Изложенная выше постановка проблем и необходимость разработки предложений по их решению определили выбор темы. На первый план исследования выносятся вопросы регулирования процессов в области занятости в контексте макроэкономического регулирования, что соответственно определяет основные параметры работы и направления исследования.

Цель и задачи исследования. Основная цель настоящего исследования заключается в обосновании необходимости пересмотра методологической базы макроэкономической политики и в разработке основных направлений государственного регулирования занятости как системы взаимоувязанных мер по обеспечению социально-экономического развития и эффективной занятости.

В соответствии с поставленной целью были выдвинуты следующие основные задачи:

- исследование соотношений категорий полной, продуктивной и эффективной занятости с учетом мирового опыта и применительно к задачам перехода российской экономики к рыночным отношениям, выявление значения этих категорий для трансформации экономики в специфических российских условиях;

- исследование влияния политики занятости и политики на рынке труда на процессы макроэкономической динамики, определение политики занятости и разработка методологических основ этой политики как одной из базовых составляющих государственной концепции экономического развития на долгосрочную перспективу;

- выработка концептуальных основ анализа региональных рынков труда и системы показателей по комплексной оценке социально-экономического положения региона на основе общего уровня безработицы;

- анализ и оценка изменения роли государственных минимальных гарантий в воспроизводстве рабочей силы в переходный период и разработка предложений по модификации системы оплаты труда и уменьшению дифференциации заработной платы;

- определение методологических основ и новых методических подходов к разработке программ содействия занятости населения;

- разработка принципов и рекомендаций по формированию условий становления общего рынка труда стран СНГ; выявление основных направлений регулирования потоков рабочей силы в связи с формированием локальных общих рынков труда в приграничных территориях;

- оценка роли различных видов рынка труда в экономическом развитии и разработка предложений по усилению государственного регулирования в области занятости и повышению его эффективности.

Многоаспектность изложенных целей и задач исследования предопределяют структуру и логику работы. В диссертации в логической последовательности рассматриваются теоретические, методологические и практически вопросы занятости как фактора, играющего важнейшую роль в макроэкономической политике и эффективности экономического развития.

Предметом исследования являются взаимосвязи между экономической политикой и процессами в области занятости в стране, осуществляющей масштабные преобразования институциональной среды. Область занятости, по трактовке автора, как более широкое понятие включает как сферу занятости, так и рынок труда. Исследование закономерностей тюции занятости привязано к анализу категорий полной, эффективной и продуктивной занятости.

Объектом исследования является социально-трудовая сфера России и возможности её государственного регулирования, отношения занятости как структурообразующий фактор макроэкономической динамики.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования служат методологические принципы, теоретические обобщения и выводы, содержащиеся в фундаментальных трудах выдающихся представителей экономической науки: А.Смита, Д.Рикардо, Дж.С.Милля, К.Маркса, Ж. Пру дон а, А.Маршалла, А.Пигу, Дж.М.Кейнса, Э.Хансена. В диссертации в контексте исследования дана характеристика и авторская оценка основных положений, содержащихся в работах зарубежных авторов, посвященных проблемам занятости, рынка труда, государственного регулирования экономики и их взаимосвязям, в частности, в работах Дж.Кейнса, Ф.Хайека, Дж.Робинсон, М.Калецки, Р.Кана, Дж.Уорсвика, А.Лернера, Ф.Бурхардта, Л.Эрхарда, Р.Дж.Эренберга, Р.Джекмена, Р.С.Смита, А.Куддо, Л.Эммериджа.

В процессе исследования рассмотрены и использованы конвенции и рекомендации МОТ, официальные документы международных организаций системы ООН, разработки и публикации экспертов Международного бюро труда, законодательные акты в области занятости РФ, Японии, США, Германии, Франции и некоторых других стран, доклады Центра ОЭСР по сотрудничеству со страдами с переходной экономикой, ежегодные доклады по занятости ОЭСР, МОТ, Комиссии ЕС.

Наиболее существенные результаты исследования и его научная новизна состоят в следующем:

-обосновано понимание политики на рынке труда и политики занятости как самостоятельных видов политики. Даны развернутые характеристики: 1) политики на рынке труда как одного из направлений социально-экономической политики, направленного на регулирование экономических отношений по поводу спроса и предложения рабочей силы и обеспечивающего социальную защиту безработных; 2) политики занятости как составной части макроэкономической политики и комплекса мероприятий по государственному регулированию основных компонентов занятости. Были сформулированы цели этих видов политики, выявлены их специфические задачи в период экономической трансформации, раскрыты их взаимосвязи с макроэкономической политикой;

- на основе комплексного теоретического анализа категорий полной, эффективной и продуктивной занятости выявлено их значение для трансформации экономики и доказана необходимость подхода к полной занятости как одному из важнейших макроэкономических параметров. Разработаны методологические основы мониторинга эффективности государственного воздействия на рынок труда и сферу занятости, внедрение которого позволит корректировать действующие социально-экономические программы и тем самым повышать их эффективность; доказана необходимость усиления государственного регулирования в области занятости и выработаны практические рекомендации по повышению эффективности такого воздействия;

- раскрыты сформулированные автором базовые направления политики занятости, обеспечивающие переход к эффективному экономическому росту и направленные на реструктуризацию занятости, повышение производительности общественного труда в период трансформации, уменьшение отраслевой и территориальной дифференциации в оплате труда. Обоснована необходимость и выработаны предложения по ускорению переориентации основных направлений макроэкономической политики и политики занятости в соответствии с положением о социально ориентированной экономике, направленные на ускорение роста реальной заработной платы и уровня жизни экономически активного населения;

- на основе системного анализа причинно-следственных связей между уровнями регистрируемой и общей безработицы и экономической динамикой доказана необходимость пересмотра и предложена новая методика учета регистрируемых безработных, позволяющая внести ряд принципиальных изменений в построение показателя уровня регистрируемой безработицы, что будет способствовать усилению ее зависимости от экономической динамики. Показана важность предлагаемых изменений для формулирования целей и возможностей взаимосогласованной экономической политики и политики на рынке труда;

- обоснована необходимость восстановления и повышения роли государственных минимальных гарантий в воспроизводстве рабочей силы в новом качестве, включая их систематический пересмотр в соответствии с изменением стоимости рабочей силы. Определены методологические принципы формирования новой системы минимальных гарантий как «пороговых» и уточнены функции минимальной оплаты труда в поддержании уровня жизни и развитии сектора потребительских товаров и услуг;

- на базе всестороннего анализа раскрыта социальная опасность современного уровня дифференциации заработной платы, ведущая к маргинализации значительных профессионально-квалификационных групп занятых, включая высококвалифицированные кадры. Обоснована необходимость введения новой системы оплаты труда, и определены некоторые принципы ее формирования, в частности, снятие ограничений, сдерживающих рост средней заработной платы, изменение роли Единой тарифной сетки и принципов территориальной дифференциации, введение почасовой ставки минимальной оплаты труда;

- аргументирована роль географического феномена как теоретически принципиального ограничителя при принятии решений в отношении занятости как макроэкономического параметра. Показана обязательность учета социоэтнокультурных различий между территориями при разработке программ развития региональных рьюков труда в России и доказана неэффективность единообразного применения законодательства и универсальных ведомственных процедур при регистрации лиц, ищущих работу, и признания их безработными. Выявлена необходимость специальных обследований среди безработных и работников служб занятости для корректировки этих процедур, учитывающих ментальность местного населения, и разработана теоретическая основа и основные направления таких обследований;

- раскрыты тенденции и возможности формирования общего рынка труда стран СНГ, разработан ряд принципов и рекомендаций по созданию условий для его развития, включая регулирование потоков иностранной рабочей силы в связи с формированием общих локальных рынков труда в приграничных территориях;

- обоснована необходимость пересмотра методологических положений по статистике государственного рынка труда, внесены предложения по изменению системы статистики регистрируемой безработицы, что позволяет сделать ее сопоставимой с данными государственного учета безработицы по обследованиям занятости и с данными других стран на основе международно принятых норм;

- предложен новый методический подход к анализу социально-экономического положения регионов, позволяющий более точно определять среди них критические по ситуации на рынке труда; показаны недостатки существующего критерия на основе уровня регистрируемой безработицы, и в качестве критериообразующего показателя апробирован параметр общей безработицы. Для этих территорий предложена схема специальных программ федеральной помощи, направленных на решение проблем трудоустройства и безработицы.

Разработана типология территорий, позволяющая выделять депрессивные отрасли и территории на основе системы критериев, синтезированных вокруг занятости. По совокупности ряда параметров выделена ограниченная группа субъектов РФ, для которых предложено разрабатывать специальные комплексные федеральные программы занятости и экономического оздоровления.

Практическая значимость исследования. Основные положения и выводы диссертации доведены до конкретных методических и практических рекомендаций, которые использованы или могут быть использованы при формировании и реализации государственной политики занятости и политики на рынке труда, федеральных и региональных программ содействия занятости, снижения уровня безработицы среди молодежи и длительно безработных граждан. Ряд положений исследования может послужить совершенствованию статистики занятости, рынка труда и уточнению методик выборочных обследований занятости населения.

В работе выявлены причины свертывания программ по созданию рабочих мест, предложены направления пересмотра программы занятости населения и внесены предложения по изменению действующего механизма разработки программ содействия занятости. Результаты анализа государственных мер в сфере занятости и на рынке труда в переходный период, выводы и предложения, сделанные на его основе, могут быть использованы для внесения исправлений и дополнений в проект нового кодекса о труде и для совершенствования законодательства в области занятости.

Часть положений и выводов диссертации в 1991-1997 гг. вошла в аналитические разработки, подготовленные в Министерстве труда и социального развития РФ при непосредственном участии и под руководством автора. Данные разработки после одобрения коллегией министерства направлены в правительство РФ, законодательные органы субъектов РФ и региональные органы по труду и занятости. Ряд положений и выводов диссертационного исследования был использован при подготовке проектов указов Президента СССР 1991 г., Президента РФ 1993 и 1996 гг., в программе содействия занятости населения на 1997-1998 годы, в предложениях министерства по изменению и дополнению законов о занятости населения и о банкротстве предприятий (раздел о социальной защите работников предприятий, подвергшихся процедурам санации или банкротства).

В 1992-1997 гг. автор принимал участие в общероссийских и субрегиональных совещаниях-семинарах для работников органов по труду и занятости, в парламентских слушаниях в Государственной Думе РФ по вопросу о ратификации конвенции МОТ Ке 169, его предложения вошли в рекомендации, выработанные этими совещаниями.

Содержащиеся в диссертации теоретические и методологические положения, обобщения и выводы, анализ статистических материалов могут быть использованы в учебно-педагогическом процессе и преподавательской работе в вузах и научно-исследовательских институтах.

Апробация результатов исследования. Результаты проведенного исследования, теоретические и методологические положения диссертационной работы докладывались автором и отражены в материалах региональных, всероссийских и международных семинаров, симпозиумов, научных и научно-практических конференций, конгрессов, в том числе: семинара экспертов ООН по стратегиям социального развития (Ярвенпеа, Финляндия, 1990), международного семинара «Становление государственной социальной политики в России» (Москва-Нижний Новгород, 1993), международной конференции «Политика и экономика глобальной занятости (международные исследования труда в будущем)» (Хельсинки, 1994), П-й научной сессии Академии социальных наук «Современная социально-политическая ситуация и занятость населения России» (Москва, 1994), Международного конгресса «Север России: семья, дети, экология» (Москва, 1994), Всероссийского женского конгресса «Труд, занятость, безработица» (Москва, 1994), международного семинара «Интеграция в сообщество и плюрализм для мигрантов» (Иерусалим, 1995), научно-практической конференции "Социальная реабилитация населения в районах Российского Севера в условиях перехода к рынку" (Москва, 1996), Всероссийской конференции "Экспертиза и экспертная деятельность" (Москва, 1996), Второй научно-исследовательской конференции по проблемам социальной защиты Международной ассоциации социальной защиты (Иерусалим, 1998), научно-методической конференции «Актуальные проблемы усиления социальной направленности экономики России: вопросы теории и практики» (Москва, 1998).

Научные результаты исследования апробированы в учебно-педагогическом процессе в РАГС при Президенте РФ, МГУ им. М.В.Ломоносова, Институте повышения квалификации Министерства труда РФ по курсам «Экономическая теория. Макроэкономические проблемы воспроизводства», «Экономика труда и социально-трудовые отношения» и «Управление трудом и социальными процессами». Они отражены в подготовленных автором публикациях. Всего по теме автором опубликовано 75 работ объемом 58 п.л., включая авторскую монографию объемом 25 пл.

16

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Ткаченко, Александр Александрович

1 Выводы некоторых отечественных исследований представляются нам ошибочными и проистекают и?-за применения в анализе данных по абсолютной занятости без учета динамики отработанного времени.

2 По сравнению с эволюцией структуры занятости в переходный период, рассмотренной нами, и тем более по сравнению с изменениями в советский период.

3 Иванова Н. К рационализации структуры занятости. - Российский экономический журнал, 1995, № 2, с.40 друг другу мероприятий. Кроме того, ее проведение будет требовать от правительства строгого соблюдения принципа последовательности шагов и сохранения принятой иерархии целей. Судьба указа президента о Комплексной программе мер по созданию и сохранению рабочих мест свидетельствует о невозможности проведения принятых решений в жизнь, если отсутствует политическая воля у руководителей государства и правительства. Без этого на первый план выходит нехватка средств, которая при существующей ментальности руководителей экономического блока будет определяющим в выборе направлений макроэкономического регулирования. По высказываниям этих руководителей может создаться впечатление, что есть страны, где имеются излишки средств в государственном бюджете и именно поэтому они позволяют себе проводить долгосрочную политику по развитию социальной и трудовой сферы. На самом деле эти страны тратят значительные средства на политику занятости по причине ее высокой эффективности и значения как важнейшей части макроэкономической политики. Примером может служить программа ЕС по занятости и развитию людских ресурсов, на которую за 1994-1999 гг. планировалось истратить 1,4 млрд. ЭКЮ и которая была отнесена руководителями западноевропейских стран к новым и важнейшим инициативам Союза. 1

Совершенствование форм и методов регулирования занятости и макроэкономического регулирования должно, по нашему мнению, исходить из основополагающего тезиса, записанного в российской конституции. Если мы строим социальное государство, то правительство не имеет права демонстрировать полное отсутствие интереса к такому пути развития и считать, что этот вопрос можно отложить до лучших времен. Проблема состоит, на наш взгляд, в том, происходит не просто откладывание достижения этой цели на отдаленное будущее, а уход по другой траекто Бооа! Еигоре Мг^агте, 1995, ОесешЬег, N 2 рии развития. По нашему глубокому убеждению, после небольшого периода времени, не более 5-7 лет, возращение на эту социальную траекторию будет практически невозможно. Экономическая история европейских стран показывает, что провалы в политике и социально - политические катаклизмы никогда не проходят бесследно и многие последующие поколения ощущают их на себе.

К таким провалам в экономической политике мы относим, прежде всего, социально опасный уровень дифференциации заработной платы. Недальновидная политика в области оплаты труда тормозит рост производительности труда и занятости, что, в конечном счете, неизбежно подорвет самые основы положительной экономической динамики. Только кардинальная реформа в области заработной платы способна снизить этот уровень дифференциации, который еще в 1996 г. эксперты МОТ относили к отрицательным факторам по их влиянию на рынок труда и занятость.1 Поэтому эта проблема должна также рассматриваться в контексте макроэкономической политики и как цель макроэкономического регулирования. ^

Еще одной проблемой занятости, подлежащей макроэкономическому регулированию, является проблема малоквалифицированного и ручного труда, имеющего до сих пор огромное распространение. Вопрос достался в наследство от прежней экономической системы, но из-за отсутствия регулирования в переходный период лишь обострился. Решение проблемы в ходе реструктуризации занятости и регулирования рынка труда потребует переквалификации и изменения профессиональной ориентации значительной массы работников. Но в российских специфических условиях нельзя строить политику создания рабочих мест, исходя из утверждения, что полшика занятости должна приводить к масштабному перемещению таких видов занятости в сферу более квалифициро

1 Хагемайер К, и др. Комплексный подход к стимулированию занятости в России. - Человек и труд, 1996, № 10, с. 20 ванного труда. Стратегическое направление лежит в этой плоскости, но в ближайшее десятилетие необходимо исходить из компромисса. Россия вынуждена решать названную задачу практически в том же виде, что и страны с недостаточно развитой экономикой. Поэтому длительное время будут сохраняться значительные объемы низкопроизводительного, малоквалифицированного труда в ущерб эффективности. Но в условиях широкого распространения бедности и возможной масштабной безработицы другой альтернативы нет.

В ходе подготовки рассмотренной выше Комплексной программы ряд исследователей 1 представлял свои предложения по концепции регулирования занятости с разделением мер в облает экономических условий занятости населения и мер в области регулирования рынка труда. Таким образом, авторы исходили, хотя бы априори, из разделения целей и задач той и другой политики. Практические шаги правительства носили в последующем, к глубокому сожалению, совершенно противоположный характер.2 В соответствии с решением правительства в 1998 г. комплексная программа по созданию рабочих мест была включена в программу содействия занятости, занимающуюся проблемами безработицы. Это можно расценить только как возврат к ошибочной стратегии, по которой главной проблемой занятости является проблема безработицы. В новой, «объединенной» программе не просто отождествляются политика занятости и политика на рынке труда, а вообще не содержится раздела «политика занятости».

В программе содействия занятости при декларировании «целей, задач и важнейших целевых показателей» записана необходимость «реал и

1 Имеются в виду предложения Б.В.Ракитского. И.С.Масловой, В.Г.Костакова А.Э.Котляра к проекту концепции комплексной программы, представленные в Минтруд до разработки программы

2 В июле 1998 г. в условиях отсутствия какого-либо продвижения в выполнении программы принято постановление правительства № 828, 4-й пункт которого признает утратившим силу постановление правительства о реализации Комплексной программы по созданию и сохранению рабочих мест на 1996-2000 годы. Как глава правительства может отменить программу, утвержденную указом президента, без отмены самого указа, ответ остается спецификой российского управления экономикой, которая, и это надо подчеркнуть особо, ничего кроме вреда не приносит зации государственной политики занятости». Анализ всего текста программы позволяет заключить, что под этой политикой авторы понимают меры, связанные с безработными и рынком труда. Представляется, что это не только непонимание различий специалистами, но подмена фундаментальных понятий. Если под политикой занятости понимать «предупреждение массовой безработицы» и «развитие гибкости рынка труда», то и все основные направления воздействия государства на занятость будут сведены к проблемам рынка труда. В таком случае государство будет устранено от возможностей государственного регулирования занятости, и ее структура еще много десятилетий не будет отвечать потребностям эффективной экономики.

Наше исследование и работы ряда других специалистов1 позволяют сделать вывод, что из направлений государственного регулирования занятости, как их трактует та же программа, следует исключить стимулирование «оттока населения в районы нового освоения». Такая задача связывается федеральным министерством труда в программе содействия занятости с необходимостью роста мобильности трудовых ресурсов. Трансформация структур экономически активного населения, исследованная нами за период перехода российской экономики к рынку, и выявленные закономерности формирования рынков труда свидетельствуют о следующем. Приток населения в эти районы будет временным, а социальные и экономические потери перекроют эффект от освоения таким методом некомфортных районов.

Детальный анализ статистической информации из различных источников, проведенный в предыдущих разделах, позволяет утверждать следующее. Разработка основных направлений воздействия государства на занятость и рынок труда, также как и последующая политика возможны на адекватном рыночному хозяйству уровне только при наличии

1 Зайончковская Ж.А Миграция населения н рынок труда в России, М., 1994 корректной и полной информации по более широкому кругу показателей, чем это имеет место сейчас. Требуется их сопоставимость во времени и в пространстве, включая сравнения не только между регионами РФ и государствами Содружества, но и с другими странами, международными объединениями. Необходима возможность международных сопоставлений российской статистики труда и для заключения Россией двух- и многосторонних (например, в рамках СНГ) соглашений о занятости, миграции рабочей силы, обоюдного признания документов о различных видах образования.

Эта сложная задача стояла перед всеми странами с переходной экономикой, но Россию отличает две негативные особенности. Во-первых, переход к новой системе статистики был осуществлен по макроэкономическим показателям значительно раньше, чем по занятости. Во-вторых, в РФ параллельно развивались две системы ведомственной статистики занятости, которые оказались несопоставимы по многим параметрам. Эти факты усиливают необходимость скорейшего перехода даже в рамках существующего, недостаточного, по нашему мнению, набора данных к международным нормам. Одновременно требуется разработка новой методологии учета характеристик государственного рынка труда, и переход статистики государственной службы занятости на сопоставимые с обследованиями Госкомстата показатели, придание тем самым информации по регистрируемой безработице международно сопоставимого характера. Выполнение этих трех важных, как нам представляется, условий поможет разработке всеобъемлющей политики в области занятости -политики занятости и политики на рынке труда — и даст возможность для каждого региона России модифицировать меры этой политики. Во-первых, только такой подход позволит распространять успешный опыт одних регионов в других, а без полной по объему и полностью достоверной статистики нельзя делать вывод о мере подобия ситуаций и сопоставимости задач. Во- вторых, только на основе полной и сопоставимой статистики до осуществления новой локальной программы занятости или мер на рынке труда можно выявить причины провала предшествующих проектов. Это способно уберечь других от повторения ошибок. В-третьих, полная региональная статистика о социально слабо защищенных категориях на рынке труда позволит местным органам знать ситуацию досконально (и федеральным одновременно тоже - о ситуации на территории любого таксономического ранга) и расходовать выделяемые средства с максимальной эффективностью.

Возможности регулирования занятости и переливов в экономически активном населении наталкиваются еще на две серьезные проблемы отечественной статистики, на которых мы считаем важным остановиться подробнее. Текущая статистика занятости как преемница дорыночной ограничена кругом крупных и средних предприятий, а по малому бизнесу данные отсутствуют.1 А статистика, получаемая по обследованиям, во-первых, страдает от их нерегулярности и, во-вторых, также страдает неполнотой. Самая серьезная для попыток регулирования проблема - это отсутствие данных по занятости в неформальной экономике. Все большая доля экономической деятельности осуществлялась в 1990-е гг. вне предприятий, охваченных текущей статистикой. В России отсутствует точное измерение численности занятых во всех видах легальной экономической деятельности и отсутствует даже оценка занятости в теневом секторе экономики, охватывающем, по разным мнениям, от трети до 40% всего объема производства. Но при этом, и это следует подчеркнуть еще раз,

1 В России и других странах с переходной экономикой ранее существовала обязательная текущая статистическая отчетность. Она распространялась на круг всех предприятий, учреждений и организаций, а в некоторых странах только на круг государственных, и охватывала от 85% занятых в экономике Польши до 99,5% в России. Основной массив информации получался на основе заполнения организациями специальных бланков статистической отчетности и последующей обработки этих данных государственными органами статистики. Данные о самозанятости, включая сельское хозяйство, неоплачиваемых работающих членах семьи, временной и сезонной занятости и в странах с плановой экономикой получали только на основе специальных выборочных обследований и микропереписей сельского хозяйства, проводимых с разной периодичностью (от 3 до 5 лет). Получаемые данные, по мнению экспертов международных организаций, были удовлетворительными, но их полнота отличалась по странам, например, болгарская статистика не давала разрез половозрастных групп, советская - распределение работающих по возрасту, что приводило к значительным трудностям в исследованиях и к ошибкам в точности прогнозов. отсутствуют какие-либо оценки по занятости в этом секторе экономики, а без этого трудно понять его роль и место в основных направлениях воздействия государства на рынок труда.

Период трансформации экономики потребовал от России перехода к новой базовой, стандартной национальной системе классификации занятий на базе международной модели.1 Введение новых национальных классификаций занятий в странах СНГ началось в 1994-1995 гг., и первыми стали Россия и Украина. Оно позволит стандартизировать номенклатуру занятий и сделает возможным для российских лиц наемного труда вхождение в международный рынок труда. Эта международная классификация имеет большое значение для Содружества в целом и для каждой страны, так как классификация имеет большое значение для регулирования краткосрочной и долгосрочной миграции трудящихся между нашими странами.

Обогатить наши знания о процессах в области занятости за 7-8 лет перехода к рынку труда могла перепись населения 1999 г. Ее методология обновлена, а программа переписи ставит ряд новых вопросов о занятости по сравнению с переписью 1989 г. Данные, полученные в ходе переписи, были бы особенно важны в условиях сверхпродолжительного кризиса в российской экономике и развития альтернативного сектора занятости. Наш анализ результатов обследований Госкомстата 1997 и 1999 гг. по занятости позволяет сделать вывод, что столь отдаленный перенос переписи 3 безусловно приведет к дальнейшему ухудшению базовой ста

1 Ею является Международная стандартная классификация занятий, 1988 (ИСКО-88), ее разработка и введение в странах с переходной экономикой осуществляется при содействии международных организаций. Было необходимо пересмотреть классиф икаторы профессий, тарифные и квалификационные справочники и преобразовать их в Единый классификатор занятий

2 Так, по вопросу о месте работы предусмотрены не только предприятия, учреждения, организации, но и "вид экономической деятельности"; ставятся новые вопросы о "местонахождении работы" и "положении в занятости". Для лиц рабочего возраста (16 лет и старше), не имеющих работы или доходного занятом, ставятся такие вопросы: ищет ли человек работу и занимается ли ведением домашнего хозяйства

3 Причиной переноса явилось «очередное» отсутствие финансовых средств, как было объявлено в 1998 г., но уже в ноябре 1999 г. правительство заявило о получении дополнительных доходов в объеме 70-80 млрд. рублей, в то время как проведение переписи требовало в 20 раз меньшей суммы тистики, увеличению расхождений при досчете данных по занятости и рынку труда, к уменьшению точности прогнозов. Провал всех прогнозов по безработице, осуществленных в 1994-1997 гг. Минэкономикой и Федеральной службой занятости, был основан не только на неверных посылках и моделях, но и на отсутствии должной статистической базы. Недостаточное финансирование статистических разработок Госкомстата уже приводило к ошибкам в статистике занятости.

Кроме перечисленных выше классификаций большое значение для эффективного воздействия государства на рынок труда имеет Международная классификация статуса занятых (ИСИК). Она рекомендует выделение в статистике следующих основных групп по характеру занятости: наемные работники, работодатели, лица, занятые на принадлежащих им предприятиях, помогающие члены семьи (т.е. неоплачиваемые работающие члены семьи), члены производственных кооперативов и, наконец, лица, не отнесенные к какой-либо категории. Такой классификации отечественная структура занятости пока не имеет, что затрудняет воздействие на рынок труда.

На основе проведенного анализа можно сделать следующие выводы об основных направлениях воздействия на рынок труда, органически входящих и в более широкие направления политики занятости. Прежде всего необходимо резкое увеличение затрат на профессиональное образование всех видов безработных, граждан, ищущих работу, и еще неработающей молодежи. Эти затраты следует рассматривать как инвестиции в человеческий фактор, считающиеся самыми эффективными. Увеличение затрат на профессиональное обучение и переобучение должно быть связано и с увеличением продолжительности сроков обучения, которые в настоящее время представляются недостаточными.1 Названные изменения будут также способствовать эволюции структуры занятости в направле

1 Средняя продолжительность профессионального обучения по итогам 1999 г. составляла от 2,3 до 5,5 месяца по регионам (Итога работы по регулированию рынка труда в 1999 году. М.,2000, с.40) нии повышения доли работников более высокой квалификации и создания новых рабочих мест с более высокими технологическими характеристиками. И именно это остро необходимо в условиях трансформации экономики.

Необходим пересмотр приоритетов и перенос затрат с финансовой поддержки безработных на помощь тем, кто ищет работу, но еще не потерял ее. Это подразумевает создание новой концепции деятельности служб занятости и изменение существующего законодательства. Новый подход способен значительно повысить воздействие политики на уровне локальных рынков труда. Целесообразно было бы пересмотреть жесткую систему федерально-региональной организации бюджетов Фонда занятости, единой для всех регионов. Более отвечает потребностям эффективной политики гибкая схема, ориентирующаяся на приоритетные задачи данной территории. Например, для северокавказских республик с исюпо-Ф чительными особенностями в сфере занятости и неразвитыми рынками труда возможна полная или почти полная (90%) децентрализация фонда, для регионов с низким уровнем безработицы, напротив, повышенная централизация. Это потребует внесения изменений в существующее законодательство, но его модификация неизбежна, так как оно полностью абстрагируется от сущностных различий между регионами, что в такой стране как РФ недопустимо.1

Проведенные нами ранее исследования и представленные здесь выводы позволяют также заключить, что современную методологию измерения безработицы службой занятости нельзя применять к территориям, имеющим ярко выраженные особенности национально-культурного (Се-• верный Кавказ) или иного (Еврейская автономная область) характера.

Это приводит к выводу о необходимости существенной переработки методологии подхода и значительной коррекции методик государственной

1 Консолидация фонда занятости в федеральный бюджет не решает названных проблем, а ее последствия пока не оценены службы занятости. С этой целью нами предлагается начать в 2001 г. финансирование специальных исследований безработицы путем опросов населения и работников служб занятости разного уровня по разным методикам. Без этого невозможен рост эффективности воздействия государства на рынок труда.

Необходимо реальное повышение роли регионов в проведении политики на рынке груда для роста ее эффективности. Поэтому большинство решений федерального уровня должно носить рамочный характер. На таком подходе целесообразно базировать новую концепцию развития служб занятости. Например, схема направлений государственного регулирования рынка труда может содержать набор всех возможных ситуаций, из которых местными властями (субъектами РФ, районами, поселениями и т.д.) осуществлялся бы выбор оптимальных для них направлений. Произойдет повышение роли региональных властей, что явится одним из направлений усиления воздействия на рынок труда. Например, для одной территории1 более важна в ближайшие несколько лет программа повышения квалификации уже работающих по причине намечающейся санации или реструктуризации предприятий, банкротства градообразующего предприятия или открытия технологически нового производства. Для другой - основным направлением станет повышение базового уровня образования учащихся общеобразовательных учебных заведений и профессиональных учебных заведений. Примеры такой гибкости в подходах существуют в программах ЕС, которые субсидируются из общего источника организации, а осуществляются на национальном уровне. Особенно важно обратить внимание на два следующих положения. Во-первых, эти проекты не являются национальными долгосрочными программами в области занятости, а как бы дополняющими программами в рамках проводимой политики. Во-вторых, несмотря на междуна

1 Имеется в виду территория любого ранга, а не какого-то определенного уровня родное происхождение, они в максимальной степени учитывают специфику страны и рассчитаны обычно на непродолжительный период в 3-5 лет. Например, во второй половине 1990-х гг. Германия в качестве приоритетного направления осуществляла программы повышения квалификации работников малых и средних предприятий, Ирландия - внутрифирменное обучение, Великобритания и Нидерланды - программы поддержки малых предприятий (до 50 человек) в сфере услуг, туризма и культуры. Примеры таких проектов характерны не только для каждой страны Европейского Союза.1 Имеется ряд программ, составленных в расчете на специфику ситуации даже внутри страны: например, в Бельгии для фламандскоговорящей и франкоговорящей общин осуществляются различающиеся, специфические направления программ в области занятости. В РФ, как было показано нами на примере депрессивных регионов, существуют огромные социально-экономические различия объективного и субъективного характера между территориями. Нам представляется, что хотя эти региональные различия в нашей стране не менее важны, чем различия, например, между названными странами ЕС, они в должной мере не учитываются в политике занятости. Их учет надо начинать с разных подходов к процедуре регистрации в службах занятости безработных. Например, любому специалисту a priori ясно, что она не должна быть одинаковой в Рязанской области и в Кабардино-Балкарии.

Учет всех особенностей в федеральном центре невозможен, но для определения основных направлений воздействия на рынок труда ему необходим механизм, показывающий общее и особенное среди региональных рынков труда. Таким механизмом должна стать, по нашему мнению, типология локальных рынков труда, разработка которой является важнейшей задачей органов по труду на ближайшее время. Наше предложение находится в русле доклада «Об активной политике в облас

1 Social Europe Magazine, 1995, December, N 2 ти рынка труда в более широком политическом контексте». Пункт 18 этого доклада МОТ говорит о важности создания типологии рынков труда и характерных для них проблем.1 Проблема типологии территорий для нашей страны, в том числе и по занятости, является более чем актуальной. В течение всего периода трансформации экономики программы для рынка труда и методики учета регистрируемой безработицы развивались без учета этого и без осознания ведущей роли региональных различий. Наш вывод состоит в том, что усиление государственного воздействия в области занятости требует реального повышения роли регионов в политике на рынке труда. Исходя из этого и должна модифицироваться существующая система службы занятости, которая в своей деятельности должна также использовать уровень общей безработицы.

Одним из основных направлений воздействия государства на рынок труда остается законотворчество. При этом ключевое значение воздействия государства в этом направлении должно проявиться в законодательстве социальной направленности. В период системного кризиса 1998-1999 гг. государством был поставлен вопрос о необходимости пересмотра всей совокупности так называемых социальных законов. Предлагаемые подходы к пересмотру и замораживанию ряда законов носят, по нашему мнению, неконструктивный характер. Максимально полезным мог бы стать подход, учитывающий меру влияния этих законов на социально-трудовую сферу. Чем эффективнее такое влияние, тем предпочтительнее выполнение или принятие закона.2 Средства, изыскиваемые на

1 Еще в 1993 г., т.е. в период самого первого этапа становления российского рынка труда и первых шагов статистики безработицы в нашей стране, этот доклад был рассмотрен и одобрен административным советом МОТ. Идеи доклада могли сыграть существенную роль в развитии российской методологии и методики анализа и учета безработных, но были по существу проигнорированы (Международное бюро труда. Административный coBer.GB.258/ESP/275.258-я сессия. Женева, ноябрь 1993 г. Вос.820, с, 10)

2 Социально-экономическая жизнь общества и законы ее организующие находятся в явной противоречии. Ни один агент экономической и социальной жизни не может быть уверен в том, что правила, по которым он действует и которые установлены социальными нормами, не будут внезапно изменены и подчас весьма резко. При этом новые правила, вводимые законами или указами, не имеют обоснованных прогнозов последствий таких изменений. При этом, принимая законы, государство не приняло во внимание роль общественного мнения о важности общественно значимого и полезного труда, подорвало, например, стимулы зарабатывать пенсию законы, реформирующие социально-трудовую сферу, будут иметь максимальную долгосрочную эффективность.

5.3. Новые подходы к разработке социально-экономических программ в области занятости

Необходимость новых подходов к разработке программ занятости и социально-экономических программ по развитию рынка труда диктуется, прежде всего, неэффективностью существующих программ, ограниченностью средств, которые общество выделяет на них, и негативными последствиями для населения, ищущего работу, проводившейся экономической политики. Прежде всего, подход должен основываться на разделении этих программ по следующему основанию. Программы занятости являются в основном экономическими и должны занять принципиально иное место в макроэкономической политике, которая до сих пор игнорировала роль и значение занятости как экономического феномена. Программы по регулированию рынка труда являются социально - экономическими и социальная нагрузка в них вполне сопоставима по своему значению для общества с экономической составляющей. Такое разделение программ, относящихся к рынку труда, во многом совпадает с делением политики на рынке труда на пассивную и активную.1 Их соотношение в нашей стране всегда зависело в первую очередь от ресурсов Фонда занятости и уже во вторую — от намерений правительства.

Анализ деятельность Фонда занятости за прошедшие годы позволяет сделать вывод о неэффективности его деятельности в условиях финансового дефицита. Прежде всего, финансируемые фондом мероприятия страдали от отсутствия четкого разграничения мер политики занятости, с

1 Это деление предложено в докладах МОТ и не всегда конструктивно используется роНсу-шакегэ в РФ, часто противопоставляясь, в то время как эти две части выполняют различные функции - экономическую и социальную одной стороны, и целей и мер политики на рынке труда, с другой. Поэтому политика фонда по осуществлению этих мер нуждалась в кардинальном пересмотре. По нашему мнению, не могли принципиально изменить ситуацию такие направления предлагаемых реформ фонда, как создание наблюдательных советов, регулярные проверки и упорядочение деятельности фонда, перевод его из одного подчинения в другое, ввод или вывод из консолидированного бюджета. Перечисленные меры были в свое время предложены различными инстанциями и исследовательскими коллективами, результатом чего стала консолидация.

На основе проведенного исследования нам представляется, что для достижения успешных результатов политики в области занятости необходимо иметь два различных фонда. Это вызвано как особыми условиями страны с переходной экономикой, так и огромными различиями в социально-экономической ситуации и потребностях развития сферы занятости, часто автаркированными рынками труда. 1 Первый фонд как «подлинный» фонд занятости будет заниматься финансированием программ занятости и значительной части программ, относящихся к активной политике на рынке труда. Он должен иметь только федеральный статус и не менее половины своих средств расходовать на финансирование общефедеральных программ, имеющих макроэкономическое значение. Финансирование мер политики на рынке труда будет проводиться за исключением федеральной части (например, компьютеризация банка вакансий и характеристик безработных) на конкурсной основе. Эта «региональная» часть фонда будет поддерживать проекты, предложенные регионами, на основе выигранного конкурса, а определение долей участия

1 В данном случае имеется в виду не потребность самих рынков к автаркии, а невозможность их связей за пределами территории из-за изолированности относительной экономики: например, города ВПК, северные поселки в Сибири и т.п. фонда занятости. Его вывод состоит в том, что «результативность политики в отношении официальной безработицы недостаточна в силу отсутствия критической массы финансовых ресурсов, способной произвести ощутимый эффект».1 В то же время его выводы об «оптимальном» бюджете фонда занятости не отвечают на важный и принципиальный вопрос. По нашему мнению он состоит в том, что структура расходов фонда, при всех отмеченных Ф.Прокоповым недостатках, не меняется в зависимости от сбалансированности его бюджета. Например, в 1994, 1995 гг. не только не было дефицита фонда, а был, напротив, очень значительный профицит. В 1996 г. дефицит уже ощущался, а в последующие годы возрастал. Но анализ структуры расходов фонда показывает отсутствие принципиальных различий между этими периодами. В 1997 и особенно в 1998 г. службы занятости проблемных регионов все больший объем средств фонда должны были тратить на пособия по безработице. В то же время доля расходов по графе «подготовка для рынка труда» практически не менялась. Она при любом состоянии фонда колебалась от - 0,02 до 0,03% от ВВП. Представляется, что даже при переориентации финансирования на предлагаемую в указанной работе оптимальность проблемы фонда решены не будут. Разрешить эту коллизию принятая схема финансирования программ в области занятости не в состоянии. Общество в таком случае будет или стоять перед проблемой значительной нехватки средств на самое эффективное направление, или решать проблему пропорциональным распределением, делая дефицитными все программы.

С нашей точки зрения целесообразно принятие нового законодательства, позволяющего корректировать налог при добровольных (дополнительных) взносах предпринимателей в этот фонд. В зависимости от

1 Политика противодействия безработице. Авторский коллектив: Ф.Т.Прокопов, Т.М.Малева. М., 1999, с.89

2 Например, для 1996 г. рассчитанный Ф.Прокоповым «оптимальный» (кавычки автора) бюджет превосходит фактический в 1,91 раза. Но при этом доля профессионального обучения повышается в структуре расходов лишь с 8,2% фактических до 14,5%, т.е. в 1,77 раза, а при оптимальной структуре ее рост должен превосходить средний шкалы взносов должен устанавливаться прогрессивный налог на прибыль. Образование двух различных фондов требуется самой практикой и теми задержками в формировании и выполнении программ, которые всем очевидны. Высокодоходные регионы с помощью первого фонда (занятости) смогут заняться глобальными проблемами занятости, не нарушая, как сейчас, существующего законодательства. Взносы предпринимателей во второй фонд (содействия занятости) должны быть связаны с высвобождением кадров на предприятии по инициативе работодателей (исключая причины злостного нарушения режимов труда) подобно тому, как размер взносов в фонд страхования связан в Германии с количеством и характером инцидентов по охране труда. Таким образом, чем меньше увольнений с предприятия, чем больше стабильность коллектива, тем меньше размер взносов в фонд содействия занятости. Это при разумной политике на рынке труда и продуманной системе взносов не уменьшит объем поступлений в фонд по сравнению с существующим. Особо следует рассмотреть в этом случае вопрос о неполной, недобровольной занятости и административных отпусках, от количества которых также должны зависеть взносы в фонд содействия.

Принципиально новым шагом в разработке программ занятости должен стать пересмотр современной идеологии «угрозы» массовых увольнений. Во-первых, российская практика показала единство интересов работодателей и бюрократии в противодействии введению нормативного положения о социальных планах как обязательной процедуры при намечающихся массовых увольнениях. Во-вторых, неудачи с применением закона о банкротстве показывают преобладание противоположной проблемы - нежелания менять характер деятельности предприятия в ущерб экономике и обществу. И, наконец, практика других стран с переходной экономикой уже выявила такое негативное последствие законодательства о предотвращении массовых увольнений, как торможение требуемой реконструкции предприятий и отраслей. 1 На основе проделанного анализа и наших расчетов по динамике ВВП на одного занятого и на час отработанного времени можно сделать вывод о недальновидности существующего подхода к проблеме предотвращения безработицы и массовых увольнений.

В основе новых подходов к разработке социально-экономических программ в сферах занятости и рынка труда должен лежать новый закон

0 занятости. В первом приближении можно утверждать, что должен бьггь акт, охватывающий намного большую сферу действия, чем нынешний закон о занятости населения. Последний в обновленной и измененной редакции будет служить решению проблем содействия в трудоустройстве безработных и ищущих работу, а также их социальной защите.

Целесообразна также значительная корректировка системы налогообложения. Подход к изменению соответствующего законодательства должен быть основан на государственной политике поощрения определенных сфер развития или сегментов занятости путем налоговых льгот работодателям, а не на уменьшении налогового бремени на население. Прежде всего, целесообразно обратить внимание на необходимость развития добровольной частичной занятости и временной работы. Система налоговых льгот для предпринимателей позволит увеличить такой вид занятости за счет тех категорий, которые в настоящее время не могут найти занятие на рынке труда. При этом не столько подходящую им, низкооплачиваемую, малоквалифицированную, непрестижную работу, сколько работодателя, который был бы заинтересован в легальном найме на временную или на условиях неполной рабочей недели работу. Кроме того, программы поощрения таких видов найма со стороны государства помогут частичному решению проблемы теневой занятости, так как

1 Это связано, прежде всего, с опасением затрат при массовых увольнениях. Например, в Венгрии положена выплата 6-месячного жалованья. Поэтому достижение цели избавления от работников происходит другими путями. Применение обозначенных процедур возможно в РФ только на основе решения льготное налогообложение будет распространяться только на официально оформленный найм, который становится более выгоден, чем скрытая занятость. Например, высокий необлагаемый уровень дохода позволил Японии всего за 10 лет увеличить долю частичной занятости (вместе с совместительством) почти в 2 раза в сельском хозяйстве, в 2,4 раза в рыболовстве, в финансах и страховании, на транспорте и связи. Если среди частично занятых преобладали женщины (94,5%), то среди совместителей доли мужчин и женщин были равны (51 и 49% соответственно). Это свидетельствует о широких возможностях вовлечения незанятых женщин через службы занятости при принятии соответствующей программы и проведении политики, подобной японской, в России. 1 При этом японская статистка показывает, что хотя число частично и временно занятых имеет значительные вариации по отраслям, практически все предприятия - и самые крупные и самые мелкие используют такие виды занятости.

Ряд исследователей российского рынка труда считает такие виды занятости нестабильной занятостью, ухудшающей условия найма рабочей силы, «где многие работники не защищены перед угрозой увольнения или работы на условиях краткосрочного контракта». Но российская практика показала еще большую уязвимость «полноправных» работников со стороны администрации, что подробно рассмотрено выше на примере административных отпусков и на что также обращено внимание западмеетных властей на уровне городов и районов и при более четком законодательстве об отраслях и размерах предприятий, к которым оно относится

1 Япония широко применяет поощрение частичной занятости и временной работы женщин с семейными обязанностями (по терминологии МОТ или замужних, как записано в японском законе) соответствующей государственной налоговой политикой. Поощряются не только предприниматели, но и сами работники, а система поощрений иметь стройный продуманный виц. Так, при годовом доходе второго, не основного работающего члена семьи, не превышающем около 13 тыс. долл. США, он полностью освобождается от подоходного налога и сохраняет статус иждивенца, который в свою очередь позволяет продолжать страхование здоровья по месту работы мужа и продолжать получать государственные пособия на иждивенцев. Глава семьи также продолжает получать скидку на облагаемый подоходный налог, которая ему положена в связи с наличием иждивенца, и семейное пособие, выплачиваемое предприятием из своих фондов, там, где это имеется. Именно подобная политика помогла стране наращивать в течение 1982-1992 гг. неполную занятость во всех отраслях экономики, особенно такой ее вид как частичную и совместительство. (S.Houseman & MLOsava. Partial and Nonpermanent Employment m Japan. - Monthly Labor Review, 1995, Oct)

2 Динамика рынка труда в Российской Федерации. Paris, OECD, 1997, с. 96 ных исследователей.1 Еще раз подчеркнем, что наши предложения направлены на конституирование неформального сектора частного бизнеса, одновременно легализующее положение наемной рабочей силы.

Специальная социально-экономическая программа должна быть посвящена такому совершенно нерегулируемому сегменту современной занятости, как вторичная занятость и теневая занятость. При этом следует исходить из того факта, что подавляющая часть вторичной занятости является в современной России неформальной занятостью. Следовательно, ее можно считать частью, хотя и особенной, теневой занятости. Важность исследования и возможного косвенного регулирования вторичной занятости связана с ее принципиальным отличием в российских условиях как от предшествующего периода, так и от других «транзитных» стран. Оно состоит, по нашему мнению, в следующем. Во-первых, для одной части наемной рабочей силы - это попытка получения дополнительных доходов для меньшего падения достигнутого ранее уровня жизни. Во-вторых, для другой ее части доходы от вторичной, неформальной занятости являются единственной возможностью достигнуть минимально приемлемый уровень жизни семьи, т.е. не допустить падения в нищету, а остаться хотя бы на уровне бедности. 2 Создание этих федеральной и региональных программ мы предполагаем более важным направлением политики на рынке труда, чем борьба с безработицей, тем более что напрямую они будут способствовать ее рассасыванию.

Подход к разработке данных программ должен быть основан на критерии «нейтральности» в государственном регулировании неформальной, теневой и вторичной занятости. Это мы объясняем следующими моментами. С одной стороны, современная экономическая ситуация

1 Unemployment. Restructuring and the Labor Market in Eastern Europe and Russia (S.Commander and F.Coricelli, eds.). EDI/World Bank, 1996

2 Рад исследователей считает, что дополнительная занятость развита и как функция, реализующая становление работника как частного предпринимателя (реального собственника), и самореализация для относительно высоких доходов. Хотя такие явления, безусловно, имеют место, нельзя считать их привключает взаимопротиворечивые законы и часто меняющуюся практику игры на экономическом поле со стороны государства. С другой, государство неспособно гарантировать все прописанные в законах права граждан в области доходов населения и уровня жизни. Более того, отсутствие возможности достичь приемлемый уровень собственным продуктивным трудом, что было доказано в нашем исследовании для значительной части трудоспособного населения, заставляет граждан искать занятость на теневом (неформальном) рынке труда. В качестве аргумента можно сослаться на значительную неполную вынужденную занятость населения, а также на рассмотренные нами ограниченные возможности развития сферы услуг, которые преодолеваются именно их развитием в скрытой от учета и надзора форме.1 Таким образом, задачу скорейшей институцио-нализации неформальной занятости нельзя выдвигать как задачу уже сегодняшнего дня и как задачу, решение которой поможет не просто усилить воздействие на рынок труда, а приведет к росту эффективности его функционирования. Такая постановка вопроса на данный момент может принести, по нашему мнению, только вред.

К негативным особенностям России, отличающим ее от других стран с переходной экономикой в Центральной и Восточной Европе, следует отнести отсутствие статистики по вторичной и неформальной заА нятости. Оценки, которые производятся Госкомстатом для досчета неучтенных доходов населения, не содержат критериев и принципов, проистекающих из различных структур занятости или их совокупности. Поэтому даже они не могут косвенно оценить размеры этих видов занятознаками самого явления вторичной занятости, а исключения то правил не могут быть характеристикой явления, поэтому целесообразнее рассматривать этот феномен в указанном ключе

1 По приводимым Р.Рывкиной данным доля оказывавших услуги среди вторично занятых почти в 2 раза выше доли среди занятых оказанием услуг на основной работе. (Отчет «Концепция статистического измерения вторичной занятости населения России». М.,1997, с.24.)

2 Мы считаем, что нельзя относить к статистическим данным, характеризующим это явление, сведения, полученные Госкомстатом из ряда своих обследований занятости, так как они дают не просто заниженную, а нереальную цифру (несмотря на опросный метод). По нашему мнению, эти данные не могут быть отнесены к количественной характеристике вторичной занятости: менее 1% от занятого населения в 1994-1996 гг. и ровно 1% в 1993 г. сти, без чего нельзя говорить о серьезном подходе даже к косвенному регулированию неформального рынка труда и занятости. Важность же отношения общества к регулированию вторичной занятости, как части государственной политики занятости, связана с тем, что она может вести как к профессиональной деквалификации, перерасходу физической и психической энергии, так и способствовать профессиональному росту. Последнее явление подтверждается рядом социолого-экономических исследований, показавших наличие среди дополнительных занятий высокостатусных и выявивших более высокую долю среди дополнительно занятых руководителей и специалистов. Именно эти явления, связанные с социально-профессиональным статусом и профессионально-квалификационным ростом или деградацией, должны оцениваться с социальных позиций государством.1

Основным выводом исследования по отношению к новым подходам в разработке программ в области занятости является следующий. Значительное, если не решающее, место среди основных направлений воздействия государства на рынок труда и занятость должны занять программы переобучения работников. Кроме того, все программы в области занятости должны содержать раздел по профессиональной переподготовке (подготовке) ищущих работу или потенциальных безработных. Первая программа предназначена для повышения знаний и квалификации или для приобретения новой профессии. Обязательное присутствие этих целей в любых программах в области занятости является по существу требованием новой, технологически обусловленной реструктуризации занятости. Разработка такой специальной комплексной программы наметила бы магистральную цель движения нашего общества и локальные це

1 Мы не касаемся таких специфических вопросов в связи со специальными категориями занятых, как, например, военнослужащие, которым запрещено подрабатывать законом, но дополнительная занятость в тех местах дислокации, где это возможно чисто экономически, по имеющимся оценкам, очень высока (около 80%). ли для каждого субъекта РФ, способствовало выравниванию качества рабочей силы по регионам.

Хотя такие программы требуют значительных средств, во-первых, необходимо исходить из безусловной посылки, что это не только финансирование затрат на обучение (переобучение), но и инвестирование капитала в развитие людских ресурсов. Например, уже упомянутая программа ЕС, содержит такую цель, как адаптация работников к индустриальным переменам, что, безусловно, требует переобучения. Кроме того, мы предлагаем воспользоваться различными фондами и их подобием, предусмотренными государственным бюджетом РФ. 1 Кроме прямого перераспределения средств, эти фонды могут решать вопросы повышения квалификации работников определенной сферы или региона в рамках собственных функций. Например, федеральные фонды воспроизводства минерально-сырьевой базы (статья 78 федерального закона о федеральном бюджете) и восстановления и охраны водных объектов (статья 80) вполне могут и должны содержать целевое распределение средств на подготовку кадров. Еще более актуальна эта задача для фонда управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов (статья 85). Все сказанное о роли различных фондов и подобных им статей в законе о федеральном бюджете может относиться и к другим программам в области занятости, в первую очередь связанных со структурными изменениями в занятости.

Задачи постоянного роста качества рабочей силы посредством обучения в течение трудовой жизни теперь осознаются всеми развитыми странами и их международными организациями. Так, в январе 1996 г. на совещании министров образования стран ОЭСР была подчеркнута необходимость придания высокоприоритетного статуса применению страте

1 По нашему мнению, значительное число этих фондов предназначено для финансирования затрат менее стратегически эффективных, чем профессиональное образование; более того, можно использовать строку расходов фонда на нормативное, информационное и методическое управление, в которые попадает и повышение квалификации кадров гий общесистемных реформ перехода от раннего образования к обучению в течение всей жизни. Это требует более гибких взаимоотношений между обучением и работой, когда после первоначального периода, полностью посвященного образованию, последующая трудовая деятельность должна представлять собой разнообразные комбинации работы, обучения и переобучения как с отрывом, так и без отрыва от производства.1 Поэтому представляется, что все новые программы в области занятости должны разрабатываться в едином ключе «занятость-образование». Такая модификация программ даст так называемую «устойчивую» занятость и гарантирует продвижение по заработной плате в течение трудовой жизни работника. Одновременно она будет осуществлять переквалификацию работников для решения долгосрочной задачи перераспределения рабочей силы по секторам и отраслям на данной территории, что даст значительную экономию средств. И, наконец, ее выполнение приведет к росту территориальной мобильности рабочей силы при росте ее квалификации и образования.

Таким потребностям должна отвечать и вновь вступающая в производство рабочая сила. Поэтому не менее важны указанные программы для российской молодежи. Проблема безработной молодежи решается органами занятости главным образом посредством трудоустройства через так называемые молодежные биржи труда в крупных городах и в значительно меньшей степени через профессиональную ориентацию и подготовку.3 Это следствие все того же недальновидного подхода к регулированию государственного рынка труда, который исходит из приоритета помощи безработными.

1 The OECD Observer, 1996. October-November, N 202

2 Правительство США приняло закон (G.I. Bill % позволяющий американским трудящимся самим выбирать, где получить наилучшее из возможных профессиональное обучение за счет государственных грантов

3 Существуют лишь две специальные программы для молодежи, имеющие скорее символический характер - «временная занятость несовершеннолетних граждан» и «молодежная практика»

Анализ динамики различных категорий безработной молодежи позволяет сделать вывод о тенденции лучшего по сравнению с другими социально-демографическими группами приспособления молодежи к рынку труда в РФ. Но значительная численность безработной молодежи и особенно более высокий удельный вес безработной молодежи с дипломами ПТУ и средних специальных учебных заведений по сравнению с такими же безработными, но с общеобразовательной подготовкой, позволяют говорить о необходимости нового подхода к проблемам занятости молодежи. Его мы видим в переходе к разработке специальных программ поддержки молодежи при получении первой работы. Финансирование из фонда занятости помощи безработной молодежи эффективнее направить на специальные программы, дающие трудовой старт молодежи. В качестве первичной основы для разработки российских программ можно взять программы "УоЫЬ^аг!" Европейского Союза, осуществлявшиеся в 19941999 годах. Работа с выпускниками высших учебных заведений (0,8%) в предлагаемые программы входить, как представляется, не должна.

При этом следует подчеркнуть, что профессиональное обучение должно вернуть себе тот социально-экономический приоритет, который был присущ ему до 1990-х годов. Теперь это сделать значительно труднее и потребует больших ресурсов, но эффективность таких затрат общепризнанна и доказана. Совет ЕС определил занятость приоритетом номер один экономической политики Сообщества (1994 г., Эссен). Среди пяти основных направлений политики занятости первым названы инвестиции в профессиональное обучение,1 что объясняется исключительной важностью высокой квалификации для создаваемых на пороге нового тысячелетия рабочих мест. Федеральная целевая программа содействия занятости населения на 1998-2000 годы решить этих проблем, как показывает анализ хода ее выполнения, не может. Задача подготовки молодежи для

1 $оаа1 Еигоре Magazine, 1995, ОесетЬег. N 2 новых рабочих мест и к новым профессиям является стратегической и должна решаться в рамках специальной программы.

Анализ подготовки и выполнения существующих программ в области занятости позволил прийти к однозначному выводу о критерии выбора территорий, на которые направляется основной поток средств, связанный с критической ситуацией на рынке труда. Им должен быть уровень общей безработицы как основной, вокруг которого строится система показателей. Проведенный анализ достаточно точно показывает эври-стичность этого критерия. Напротив, по другим весьма малочисленным, не комплексным критериям, главный из которых - уровень зарегистрированной безработицы, происходит смещение представления о действительных проблемах региональных рынков труда. В результате соответствующие средства направляются на ограниченный круг одних и тех же территорий, набор которых практически не меняется со временем, но эффективность затрат остается очень низкой.

Проведенный в исследовании анализ позволил сделать вывод о нечеткости целей и направлений, указанных в имеющихся программах. Они неэффективны и не выполняются, прежде всего, по причине отсутствия разграничения между объектами программ: работающими, ищущими работу, безработными. Новый подход должен основываться на разделении программ по следующему основанию. Программы занятости являются в основном экономическими и должны занять принципиально иное место в макроэкономической политике, которая до сих пор игнорировала роль и значение занятости как экономического феномена. Программы по регулированию рынка труда являются социально-экономическими и социальная нагрузка в них вполне сопоставима по своему значению для общества с экономической составляющей. Такое разделение программ, кроме того, поможет более четкому разграничению в российской практике политики на рынке труда на пассивную и активную части. Финансирование программ может осуществляться из предложенных выше двух фондов, что потребует внесения изменений в существующее законодательство, о чем подробно было сказано в этом и других разделах исследования. Помимо этого программы занятости должны финансироваться на тех же основаниях, что и другие меры государства по макроэкономическому регулированию.

Заключение

Проведенное исследование проблем в области занятости населения позволило сделать следующие теоретико-методологические выводы и выработать практические рекомендации:

1. Разработан концептуально-методологический подход, позволяющий разграничить понятия «политики на рынке труда» и «политики занятости» как самостоятельных видов политики. Была предложена характеристика политики на рынке труда, под которой понимается одно из направлений социально-экономической политики, направленное на регулирование экономических отношений по поводу спроса и предложения рабочей силы и обеспечивающее социальную защиту безработных, а также политики занятости как составной части макроэкономической политики и комплекса мероприятий по государственному регулированию основных компонентов занятости. Были сформулированы цели этих видов политики, выявлены их специфические задачи в период экономической трансформации, раскрыты их взаимосвязи с макроэкономической политикой.

В работе показана практическая важность этих понятой для проведения более эффективной социально-экономической политики, в которой, без сомнения, так нуждается российское общество.

2. На основе комплексного теоретического анализа категорий полной, эффективной и продуктивной занятости выявлено их значение для трансформации экономики и доказана необходимость подхода к полной занятости как одному из важнейших макроэкономических параметров. Исследование соотношений категорий полной, продуктивной, эффективной и других видов занятости позволило сделать вывод о полной занятости как важной составляющей экономического развития социально ориентированного рыночного хозяйства и о необходимости внесения соответствующих изменений в экономическую политику российского государства, Эта категория как важнейшая цель развития любого современного общества, прежде всего государств социального благосостояния, должна занять подобающее ей место в теоретическом аппарате российской науки и стать одной из целей долгосрочной экономической стратегии и программ правительства.

3. Выявлены закономерности в процессе формирования российского рынка труда, к которым относятся: отсутствие значительных масштабов массовой безработицы даже в годы самого глубокого экономического кризиса; демпфирующая роль неполной, недобровольной занятости; принципиальные различия в динамике общей и регистрируемой безработицы, особенно в период обострения кризиса; важная, и даже определяющая в определенных фазах цикла, роль неформального сектора занятости в обороте рабочей силы. Выявление и анализ этих и ряда других закономерностей, отличающих Россию от других стран с переходной экономикой, позволили прийти к выводам о формировании различных видов локальных рынков труда, включая общие региональные рынки труда со странами ближнего зарубежья, и об отсутствии единого общенационального рынка труда в России по причинам как объективного, так и субъективного характера. К объективным причинам относятся: географический фактор; отсутствие развитого рынка жилья; медленная и недостаточная скорость преобразований на рынке труда, включая регулируемую государством его часть, что отражается в очень низком уровне регистрируемой безработицы; отрицательное влияние чрезмерной географической концентрации промышленности; отсутствие механизма привлечения более качественной рабочей силы более выгодными условиями труда, и другие.

К субъективным причинам автором отнесены, прежде всего, ^ ошибки в макроэкономической политике государства и в политике на рынке труда, которая так и не стала общенациональной политикой, регулирующей процессы высвобождения рабочей силы, ее переподготовки и включения в производство с возросшим качеством; медленное изменение законов в области занятости в соответствии с меняющейся обстановкой и т.д. Системный анализ позволил показать, что на протяжении всего десятилетнего перехода к рынку макроэкономическая политика сменявшихся правительств не содержала фактора занятости как значимого макроэкономического показателя. Более того, отсутствовала четко сформулированная политика занятости с ясно названными и понятными обществу целями, которая к тому же не рассматривалась как важнейший экономи-Ш 1 ческий феномен. В стратегии экономического развития политика занятости подменялась политикой по трудоустройству безработных.

4. Раскрыты и сформулированы базовые направления политики занятости, обеспечивающие переход к эффективному экономическому росту и направленные на реструктуризацию занятости, повышение производительности общественного труда в период трансформации, уменьшение отраслевой и территориальной дифференциации в оплате труда. Обоснована необходимость и выработаны предложения по ускорению переориентации основных направлений макроэкономической политики и политики занятости в соответствии с положением о социально ориентированной экономике, направленные на ускорение роста реальной заработной ^ платы и уровня жизни экономически активного населения.

Разработаны методологические основы мониторинга эффективности государственного воздействия на рынок труда и сферу занятости, внедрение которого позволит корректировать действующие социально-экономические программы и тем самым повышать их эффективность; доказана необходимость усиления государственного регулирования в области занятости и выработаны практические рекомендации по повышению эффективности такого воздействия.

5. Обоснована необходимость восстановления и повышения роли государственных минимальных гарантий в воспроизводстве рабочей силы в новом качестве, включая их систематический пересмотр в соответствии с изменением стоимости рабочей силы. Определены методологические принципы формирования новой системы минимальных гарантий как «пороговых» и уточнены функции минимальной оплаты труда в поддержании уровня жизни и развитии сектора потребительских товаров и услуг. Экономически необоснованный и социально опасный низкий уровень этого минимума в течение всего переходного периода привел к выводу о проведении государством рестриктивной политики в социально-трудовой сфере. Она определена в работе как дискриминационные действия государства, стесняющие условия использования рабочей силы и ограничивающие возможности бизнеса по увеличению количества и качества применяемого наемного труда. Такой низкий уровень трудовых доходов подрывает основы воспроизводства совокупной рабочей силы, развитие потребительского рынка товаров и услуг и выступает по отношению к бизнесу антистимулом, а институт минимальной заработной платы по существу оказался разрушенным.

Раскрыта на базе всестороннего анализа социальная опасность современного уровня дифференциации заработной платы, ведущая к маргинализации значительных профессионально-квалификационных групп занятых. Обоснована необходимость введения новой системы оплаты труда и определены некоторые принципы ее формирования, в частности, снятие ограничений, сдерживающих рост средней заработной платы, изменение роли Единой тарифной сетки и принципов территориальной дифференциации, введение почасовой ставки минимальной оплаты труда;

6. Комплексный анализ структурных изменений в занятости и в социально-демографических группах безработных показал, с одной стороны, отсутствие требуемых экономикой прогрессивных сдвигов в структуре занятости, а с другой - выявил значительные негативные сдвиги, снизившие производительность общественного труда и эффективность экономики в целом. Для ускорения роста российской экономики требуется решение такой принципиальной задачи, как реструктуризация всей занятости. При этом необходимо довольно быстрое изменение отраслевой структуры, которое возможно при значительной активизации соответствующей инвестиционной политики государства и регулирования системы оплаты труда через регулирование цен производителей - естественных монополистов. Именно на это должны быть направлены усилия по макроэкономическому регулированию экономической активности населения. На основе исследования закономерностей развитая занятости в других странах и российской специфики в аналогичной сфере в 1990-е гг. сделан вывод о необходимости изменения места сферы услуг и малого бизнеса в общей занятости. Методологическая парадигма современной российской экономической политики, объединяющая малый и средний бизнес в общий феномен, является малопродуктивной и не способствует правильной государственной политике по отношению к малому бизнесу. Отсутствует законодательная база, обеспечивающая долговременную основу его развития, преференции государства в виде налоговых льгот и стимулов для найма рабочей силы. В работе подробно проанализированы неоднократные изменения законов, которые меняли количественное определение малого бизнеса, не соответствующее принятым мировым стандартам и подрывающее его роль в увеличении количества новых рабочих мест.

7. В исследовании выявлен парадокс недостаточной информации в высших управленческих структурах о рынке труда в разрезе разных категорий населения, на нем присутствующих, и о существенных различиях на общем и государственном рынках труда, определение которого вводится в работе. Недостаток информации способствует отсутствию четко сформулированной и системной политики на рынке труда, которой пока присуща фрагментарность, лишающая политику эффективности и целенаправленности. Отсутствие такой эффективной политики приводит и к неверной трактовке необходимости подготовки развернутой инфраструктуры рынка труда, которая связывается даже в президентском послании только с «недопущением массовой безработицы». В то же время за десятилетний период так и не создана единая система банков данных, которой могли бы пользоваться все центры занятости в реальном времени. Проведенный анализ опыта экономик с давно функционирующими рынками труда показал, что инфраструктура является главным инструментом регулирования, более эффективного перелива рабочей силы и увеличения ее мобильности, что крайне важно для формирования российского рынка труда в специфических российских условиях.

На основе системного анализа причинно-следственных связей между уровнями регистрируемой и общей безработицы и экономической динамикой доказана необходимость пересмотра и предложена новая методика учета регистрируемых безработных, позволяющая внести ряд принципиальных изменений в построение показателя уровня регистрируемой безработицы, что будет способствовать усилению ее зависимости от экономической динамики. Показана важность предлагаемых изменений для формулирования целей и возможностей взаимосогласованной экономической политики и политики на рынке труда

8. Раскрыты тенденции и возможности формирования общего рынка труда стран СНГ, разработан ряд принципов и рекомендаций по созданию условий для его развития, включая регулирование потоков иностранной рабочей силы в связи с формированием общих локальных рынков труда в приграничных территориях. Подробный анализ проблемы создания общего рынка труда стран СНГ показал, что многие направления развития общего рынка труда, например, миграция профессионально необученной молодежи, будут связаны не с экономическими потребностями государств, а, прежде всего, с давлением демографического фактора, Подобное начало развития общего рынка труда требует конкретных двух- и многосторонних соглашений федерального, а не только локального уровня, регулирующих эти процессы на основе взаимности интересов и соблюдения не только трудовых, но и общечеловеческих прав мигрирующей рабочей силы. В то же время реальные тенденции свидетельствуют о невнимании государств и правительств к проблеме трудовой миграции и об отсутствии адекватного понимания роли занятости в экономической интеграции. В работе раскрыты возможности интеграции конкретных приграничных регионов в результате развития локальных общих рынков труда. Кроме того, в исследовании делается развернутый вывод о необходимости разработки российской государственной политики в области экспорта-импорта рабочей силы и согласования аналогичной общей политики стран СНГ, которая, по нашему мнению, более других будет способствовать ускорению экономической интеграции. В условиях официального признания государствами СНГ самой цели создания единого рынка труда национальные усилия каждого из них в рамках интеграции должны в значительно большей мере сообразовываться с этой очень сложной задачей.

9. В российской экономике много лет подряд сохраняется опасно высокая доля работников с оплатой труда на уровне бедности и даже нищеты. Этот отрицательный социально-экономический феномен резко снижает качество рабочей силы, ее мобильность, подрывает самые основы ее воспроизводства. Проведенный анализ позволяет обоснованно утверждать, что в результате этого процесса основной социальной проблемой в России стал процесс маргинализации значительной части совокупной рабочей силы. Экономика с массовой маргинализацией работающего населения, захватывающей слои даже высококвалифицированной рабочей силы, не может, преодолев кризис и стагнацию, добиться устойчивого роста благодаря производительному и качественному труду. Процесс маргинализации становится, как показано в работе, не только социально, но и экономически опасным, а его масштабы были столь значительны ^ только в российском обществе и не были таковыми в других странах

Центральной и Восточной Европы или не наблюдались в них вовсе во время трансформации экономики. Огромное значение при этом играла не только экономическая политика, отличная от проводимой в России, но и успешная модификация системы социальной защиты населения в новых рыночных условиях, которая более подробно рассмотрена в работе на примере Чехии. Решение этой комплексной проблемы возможно только на основе принципиально новой программы российского правительства.

10. Анализ проблемы задолженности по оплате труда, проведенный в отраслевом и территориальном аспектах, позволил прийти к заключению, что она остается весьма значительным фактором снижения уровня жизни работающего населения. Представляется, что она существует в

России в течение уже весомого даже для экономической истории периода. Последствия задержек с выплатами за уже осуществленный труд недооцениваются как государством, так и профсоюзами, а они способны оказывать длительное негативное воздействие на социальную, экономическую и трудовую сферы жизни российского общества.

11. Анализ процессов формирования доходов населения и оплаты труда как их важнейшей составной части показал отрицательную роль проводившейся политики в области доходов, которая способствовала негативным сдвигам в занятости. Несмотря на поставленную цель перехода к рынку российская экономика стала развиваться по пути роста трудоемкости производимой продукции, чему способствовала искусственно заниженная заработная плата подавляющей части совокупной рабочей силы и не обусловлено завышенная оплата труда в сырьевых, экспортоори-ентированных отраслях.

В исследовании и других работах автора показаны не только особенности влияния экономического кризиса периода 90-х гг. на воспроизводство рабочей силы, но и впервые выявлена особо негативная роль кризиса 1998 г. в ухудшении положения социально-трудовой сферы. Расчеты позволяют утверждать, что наиболее пострадавшей частью населения в результате этого кризиса стали те группы занятых в экономике, которые получали среднюю и близкую к ней заработную плату. Уровень жизни основной части наемной рабочей силы - широких и квалифицированных слоев работников снизился на такую значительную величину, которая, по нашей оценке, более чем на треть (35-38%) превышает падение уровня жизни всего населения. В результате кризиса значительно усилилась дифференциация занятых по уровню оплаты труда. Выявлен рост доли самых высокооплачиваемых наемных работников в общем объеме средств на оплату труда и падение доли среднеоплачиваемых. Значительное увеличение разрыва по заработной плате двух полярных групп работников признано даже более опасным для общества, чем рост расслоения по уровню доходов населения.

И. Исследование становления российского рынка труда позволило дополнить теоретические и практические разработки других исследователей положением о необходимости существенных изменений в разграничении действий различных уровней власти. Учет всех особенностей в федеральном центре невозможен, но для определения основных направлений воздействия на рынок труда этому центру необходим механизм, раскрывающий общее и особенное в развитии региональных рынков труда. Таким механизмом может быть, по нашему мнению, типология локальных рынков труда, разработка которой должна стать важнейшей задачей органов по труду на ближайшее время. Эта типология должна основываться и на таком важном принципе, как учет этнокультурных различий населения Российской Федерации, игнорирование которых, как доказано в исследовании, приводит к негативным последствиям на региональных рынках труда и результатам, которые противоположны намеченной в той или иной федеральной программе цели.

Аргументирована роль географического феномена как теоретически принципиального ограничителя при принятии решений в отношении занятости как макроэкономического параметра. Показана обязательность учета социоэтнокультурных различий между территориями при разработке программ развития региональных рынков труда в России и доказана неэффективность единообразного применения законодательства и универсальных ведомственных процедур при регистрации лиц, ищущих работу, и признания их безработными. Выявлена необходимость специальных обследований среди безработных и работников служб занятости для корректировки этих процедур, учитывающих ментальность местного населения, и разработана теоретическая основа и основные направления таких обследований.

12. Особое внимание в работе уделено анализу принятой государственной службой занятости методологии изучения и наблюдения за регистрируемой безработицей в РФ. Обоснована необходимость пересмотра методологических положений по статистике государственного рынка труда, внесены предложения по изменению системы статистики регистрируемой безработицы, что позволяет сделать ее сопоставимой с данными государственного учета безработицы по обследованиям занятости и с данными других стран на основе международно принятых норм. Предложены новые методологические подходы к статистике государственного рынка труда, позволяющие изучать его динамику с учетом территориальных особенностей; обосновано понимание межрегиональных зон тяготения занятости как пространственной организации занятости, требующей изменения существующей ведомственной вертикальной структуры управления.

13. В работе предложены новый методологический подход к разработке программ в области занятости и новые виды программ. Этот подход основывается на предлагаемом разделении программ по следующему основанию: программы занятости являются в основном экономическими, программы по регулированию рынка труда являются социально-экономическими, и социальная нагрузка в них вполне сопоставима по своему значению для общества с экономической составляющей. Соответственно программы занятости должны занять принципиально иное место в макроэкономической политике, в которой пока отсутствует занятость как важный экономический параметр. Построение этих программ должно вестись на основе такого важного методологического принципа, когда решение местных, локальных проблем осуществляется через призму видения общенациональных и «общесубъектных» целей и задач в области занятости. Формирование этих целей и общих задач в области занятости остается за федеральными органами занятости, которые разрабатывают общенациональную политику занятости. В этих условиях эффективное достижение любых локально-территориальных целей в области занятости на основе программ, принятых в данном регионе, станет возможным при минимизации затрат на программы.

14. Анализ законодательных актов, принятых в 90-е гг., и их соответствия ходу процесса трансформации позволил прийти к выводу, что в качестве базовой основы новых подходов к разработке социально-экономических программ в сферах занятости и рынка труда должен рассматриваться новый закон о занятости. По мнению автора, этот законодательный акт должен охватывать большую сферу действия социально-трудовых отношений, чем нынешний закон о занятости населения, который подробно проанализирован в исследовании. В обновленной и измененной редакции последний может служить решению задач по содействию в трудоустройстве безработных и ищущих работу, а также их социальной защите. В исследовании обоснована необходимость изменения существующего методологического подхода к определению сроков поиска работы безработными и статуса длительно безработных на государственном рынке труда и предложены конкретные шаги по его пересмотру.

Одновременно показана экономическая нецелесообразность и социальная опасность тех изменений в нормах регистрации и учета безработных, которые были внесены по инициативе правительства в закон в 1998-2000 гг. Они привели даже в условиях нарастания социально-экономического кризиса конца 98-го-первой половины 99-го гг. к уменьшению регистрируемой безработицы. Правительственная политика последних лет, направленная на ужесточение указанных процедур, не учитывала специфических явлений на российском рынке труда. К ним относятся: особо приниженное положение безработных с семейными обязанностями, находящихся за чертой бедности; значительные изменения на рынке труда из-за воздействия анормальной амплитуды экономического кризиса; стопроцентное попадание семьи в разряд крайне бедных при потере работы основным кормильцем в большинстве административных образований.

15. Значительное, если не решающее, место среди основных направлений воздействия государства на рынок труда и занятость должны занять программы переобучения работников. Регулирование государственного рынка труда, как выявлено в исследовании, проходило при явно недостаточном понимании роли профессиональной подготовки молодежи и безработных. Проанализированные тенденции в динамике длительно безработных позволили сделать вывод о необходимости пересмотра политики на рынке труда, осуществляемой службами занятости, с целью резкого усиления их вклада в профессиональную переподготовку (подготовку) молодежи и расширения профессиональной ориентации в соответствии с конъюнктурой рынка труда. Предложено дифференцировать эти программы по целям, и на основе этого решать задачу повышения квалификации работника в течение всей трудовой жизни. В дополнение к этим программам все другие программы в области занятости также должны содержать раздел по профессиональной переподготовке ищущих работу или потенциальных безработных. Поэтому предложена методология формирования новых программ в области занятости, на основании которой они должны разрабатываться в едином ключе «занятость + образование» независимо от основных целей данной, конкретной программы. Такая модификация программ даст так называемую «устойчивую» занятость и гарантирует продвижение по заработной плате в течение трудовой жизни работника. Одновременно будет осуществляться переквалификация работников для решения долгосрочной задачи перераспределения рабочей силы по секторам и отраслям на данной территории. И, наконец, выполнение программ, построенных на базе такой методологии, приведет к росту территориальной мобильности рабочей силы при росте ее квалификации и образовательного уровня.

16. Проблемы в области занятости и возможности ее государственного регулирования могут решаться только при достаточно четком понимании их места в социальном и экономическом развитии российского общества. Поэтому столь велико значение подписанной Россией на Всемирной встрече на высшем уровне в интересах социального развития (Копенгаген, 1995 г.) Программы действий. В одобренной главами государств декларации каждое национальное правительство обязуется в рамках усилий по достижению такой глобальной цели как обеспечение полной занятости ориентировать политику на создание и сохранение рабочих мест, обеспечивающих надлежащее вознаграждение и нормальные условия труда. Россия как страна, осуществляющая сложный переход к новой экономической системе, вне всякого сомнения, нуждается именно в такой политике. Комплексный анализ документов государственного характера, вышедших в 1990-е гг. и относящихся к области занятости или затрагивающих эту область, позволяет оценить меры государственного регулирования занятости в рамках проводившейся социально-экономической политики как недостаточные. Самым актуальным для долгосрочной стратегии развития российского общества является вопрос о социальной направленности экономического роста, поэтому он должен найти отражение в государственной политике занятости и политике на рынке труда.

В целом проведенное исследование на основе комплексного анализа выявило основные проблемы в сфере занятости и рынка труда, показало характер их взаимосвязи с макроэкономической динамикой, уровнем жизни занятого населения, социальной и экономической политикой государства. Оно позволило прийти к теоретико-методологическим выводам и выработать практические рекомендации по вопросам государственного регулирования занятости и рынка труда как важной составляющей макроэкономического регулирования.