Реструктуризация землепользования в условиях реформирования экономики тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Гаранькин, Николай Васильевич

Введениез

Глава 1 Основные направления реструктуризации землепользования стр.1 о

1.1 Теоретические аспекты и принципы реформирования землепользования стр.

1.2 Юридически-нормативные основы регулирования землевладения стр.

Глава 2 Экономические механизмы регулирования рационального землепользования стр.

2.1 Налоговый механизм рационального землепользования стр.

2.2 Приемы и методы оценки лесосырьевого и рекреационного потенциала лесных массивов стр.

2.3 Нормативная цена земли как рычаг экономического управления земельными ресурсами стр.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Реструктуризация землепользования в условиях реформирования экономики"

Актуальность темы исследования. Важным социально-экономическим звеном российских реформ является разгосударствление, в том числе приватизация, значительной части земельной собственности, ее многообразие в процессе реструктуризации землепользования. Эта тема находится в центре внимания экономических исследований, многих публикаций в средствах массовой информации, проводимых научно-практических конференций. Складывается новый опыт в деятельности органов власти, руководителей предприятий, организаций, граждан по владению, пользованию, распоряжению землей в рыночных условиях.

Основу соответствующих юридически-нормативных документов по реформированию земельных отношений на федеральном уровне составляют: Гражданский, Земельный, Лесной Кодексы, федеральные Законы и Указы Президента России, постановления правительства, ведомственные инструкции комитетов и министерств.

Конституция России относит вопросы земельной реформы к совместному ведению Федерации и её субъектов, тем самым, позволяя учесть природно-географическую, социально-экономическую, национапь-ную и демографическую специфики, взаимодействующие между собой во времени и пространстве.

Актуальность темы и исследовательские направления ее разработки взаимообусловлены обсуждением новых Земельного и Налогового Кодексов, закона об ипотеке, ряда других законодательных актов.

Состояние научной разработанности проблемы. Исследованию проблем данной темы посвящены крупные теоретические работы отечественных и зарубежных ученых Ермолова А.С., Кондратьева Н.Д., Чаянова А.В., Джаппа К., Хариссона Ф., ряд книг. Среди них работы Беленького В.Р., Комова Н.В., Кириленко И.Г., Лойко П.Ф., Строева Е.С., а также другие индивидуальные и коллективные труды.

Обширную информацию по исследуемой проблеме содержат «Национальные доклады о состоянии земель и земельных ресурсов Российской Федерации», подготовленные за 1995г. и 1996г. Госкомземом, а также «Доклады о состоянии земель и земельных ресурсов Московской области».

В отмеченных работах раскрыты многие теоретические аспекты и практические вопросы динамичного процесса реформирования земельных отношений с их региональной спецификой.

Вместе с тем остаются дискуссионными проблемы оптимальной реструктуризации землепользования и определения в нем места и роли государственной, муниципальной, частной форм собственности. Это и повлияло на выбор темы диссертации, определило её цели и задачи.

Цель и задачи исследования. Из многочисленных вопросов данной проблемы выбраны теоретические и методические аспекты многоукладного землепользования, выявление научной обоснованности их практической реализации в условиях интенсивно функционирующего региона на этапе рыночного реформирования экономики.

В соответствие с поставленной целью были сформулированы следующие основные задачи:

- исходя из многофункционального назначения земельных участков и массивов, выявить обоснованность масштабности трансформации государственной собственности и реструктуризации землепользования на многоукладной основе;

- обобщить и конкретизировать методологические принципы и направления реструктуризации землепользования интенсивно функционирующего региона;

- раскрыть основы юридически нормативного и административно-хозяйственного реформирования землепользования федерального, регионального и местного характера в их взаимосвязи;

- выявить прогрессивные аспекты регулирования экономическими механизмами процесса реструктуризации землепользования и их негативные последствия в регионе;

- определить пути и способы повышения эффективности г землепользования, преодоления возникающих последствий по мере развития рыночных отношений и гражданского, в т.ч. товарного, оборота земельных участков.

Объектом исследования являются земельные ресурсы России и специфика их использования в Московской области.

Предмет исследования - социально-экономические отношения в процессе реструктуризации землепользования в ходе реформирования государственной земельной собственности и становления многообразия их форм.

Теоретическую и методологическую основу диссертации составили фундаментальные исследования и труды отечественных и зарубежных ученых, обобщение практики рыночной трансформации экономики, концепция среднесрочной программы на 1997-2000 гг. «Структурная перестройка и экономический рост», критически осмысливаемые работы ведущих специалистов по данной проблеме.

Эмпирической базой диссертации является официальная статистическая отчетность, а также законодательные и нормативные акты Российской Федерации и Московской области, ведомственные инструкции и положения, а также доклады о состоянии земельных ресурсов в России и Московской области.

Научная новизна исследования состоит в системном обобщении и обосновании основных направлений пал с . i реструктуризации землепользования и эффективности механизма её реализации. Наиболее значимые выводы, полученные лично авторб^Шо^ШШ к следующим: на основе изложенных стратегических подходов к реструктуризации землепользования выявлены рамочные преимущества многообразия форм земельной собственности, сохранения экономического потенциала земли в соответствие с её функциональным назначением; раскрыто многофункциональное назначение земельных участков как характерной черты присущей каждой категории земель, что определяет необходимость комплексного подхода к их оценке в гражданском обороте. Это обеспечивает более рациональное землепользование и наращивание налоговых платежей, как на основе расчетов рентных доходов, так и учёта других свойств земельных участков, прежде всего оздоровительного, рекреационного и культурно-исторического характера; освещена неоднозначность процесса становления многообразных форм земельной собственности с точки зрения обеспечения гармоничного сочетания интересов Федерации, её субъектов и населения; обоснован вывод о приоритете критерия экологичности как основополагающего фактора в системе рационального и эффективного землепользования; выявлены направления повышения эффективности механизмов регулирования земельными отношениями через усиление взаимосвязи юридических нормативных актов, экономико-организационных мероприятий, финансово-кредитных рычагов и кадастровых оценок с активными формами контроля за качественным состоянием земель во всех ее категориях; доказано, что реструктуризация землепользования реально осуществима на основе взаимодействия всех категорий земельного фонда, всех форм земельной собственности, организационно-правовых структур на земле как единого функционирующего комплекса в рыночных условиях хозяйствования.

Практическая значимость исследования заключается в том, что конкретные данные и основанные на них выводы могут быть использованы в практической деятельности органов власти федерального, регионального и местного уровней для разработки программ последовательной реструктуризации землепользования, создания экономических условий для рационального использования потенциала территорий и имеющихся природных ресурсов, реализации более сильной социально-экономической политики.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в публикациях, докладывались на научно-практических конференциях, в том числе на тему «Возрождение Подмосковья» (июль 1996 года), круглом столе «Земельный Кодекс России: проблемы законодательства и эффективного землепользования» в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (ноябрь 1997 года), были использованы при разработке законов и нормативных актов Российской Федерации и Московской области.

Структура диссертации отвечает логике научного исследования, включает введение, две главы, пять параграфов, заключение, список использованных источников и литературы и приложения.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Гаранькин, Николай Васильевич

Заключение.

Общетеоретическое исследование основных направлений реструктуризации землепользования и его реформирования, складывающейся практики регулирования этого процесса в условиях рыночной трансформации обнаруживает, что структурные изменения землевладения происходят непрерывно в каждом государстве под воздействием развития производительных сил, экономических, демографических, социальных и других факторов. При этом текущие, мало заметные в обществе процессы смены владельцев, пользователей и собственников земельных участков на определенном этапе дополняются крупными мероприятиями общенационального и регионального масштабов, именуемыми земельной реформой.

1. В России выделяется крестьянская земельная реформа второй половины XIX века, охватывающая как раскрепощение земли, так и освобождение крестьян от феодально-земельной зависимости. Раскрепощение земельных отношений означало прогресс в общественном развитии и одновременно давало основу формирования рыночных типов хозяйствования на земле, приобщало огромную массу крестьян-землевладельцев к сфере купли-продажи, конкурентным отношениям по продаже своей продукции, по кредитно-ссудным операциям и т.п.

В это же время существует прямая взаимосвязь земельного строя, структуры землепользования в крестьянской стране и государственного устройства общества, воспроизводства и наращивания национального богатства. Демократическому землевладению соответствует и демократический характер общества.

Одновременно формируются взгляды, в основе которых лежат принципы национализации земли, использования земельной ренты для общественных целей (Маркс К., Джордж Г. и др.). Данный методологический подход приводил, в известной мере, к игнорированию ценности земельных участков в динамике, что приводило к незаинтересованности в наращивании экономической ценности, потребительной стоимости участков и их качества интенсивными факторами землепользователя.

В начале XX века правительство России усилиями Витте С.Ю., Столыпина П.А., других государственных деятелей форсировало реализацию концепции превращения земли в объект купли-продажи, вовлечения её в активный гражданский оборот с частичной капитализацией земельной ренты, как в крестьянско-предпринимательских хозяйствах, так и в банковских структурах, ссудо-сберегательных обществах и кредитных товариществах кооперативного типа. Это позволило России быстро наращивать аграрный потенциал, производство и экспорт продукции сельского хозяйства.

После октября 1917 г. основу в аграрной политике государства заняла теоретическая концепция всемерной национализации земли. На её базе было осуществлено огосударствление собственности на землю. Денежной оценке земли не подвергались, так как в этом не было необходимости.

Постепенно свертывались землеустроительные работы, межевание утрачивало практический смысл.

В конце 80-х годов активизировались сторонники объективной необходимости многообразия форм собственности на землю, ибо монополия, как и в других сферах экономики, есть фактор застоя и деградации. Этот общетеоретический принцип многообразия, как системный подход в науке регулирования вообще, весьма актуален и в землепользовании, особенно в процессе его реформирования и реструктуризации. В результате осознания целесообразности создания различных форм собственности произошли существенные изменения в законодательстве России - принята Конституция, закрепившая принцип многообразия земельной собственности и понятие частной собственности на землю, установившая регулирование земельных отношений совместным ведением Федерации и её субъектов.

2. В работе доказано, что наряду с принципом многообразия форм собственности и типов землепользования необходимо учитывать и другие принципы. В настоящее время земли России по функциональному назначению подразделяются на семь категорий. Однако все они, наряду со своей главной функцией, выполняют и сопутствующие, дополнительные. Сельскохозяйственные земли включают в себя и лесные массивы, водоемы, хозяйственные и жилые постройки, несут на себе рекреационные и экологические функции.

Обосновывается принцип системности в организации и использовании земель. Системный принцип раскрытия оптимального землепользования в процессе реструктуризации предполагает учет комплексов земельных массивов в микрозонах, зонах, регионах, а национальных территорий - в рамках собственных границ в хозяйственно-инфраструктурных и экологических аспектах. В экологическом плане он затрагивает и сопредельные страны, субконтиненты, планету в целом. По мере ускорения индустриализации, урбанизации, усиления и расширения добычи сырьевых и подземных ресурсов, естественных природных богатств лесных территорий и водных объектов экологизация землепользования в широком значении этого слова приобретает планетарную системность.

Прогресс человечества невозможен без воздействия на природу, без расходования ее ресурсов, а хозяйственная деятельность, в том числе и использование земли, происходит в большинстве своем со значительным ущербом для природы. Отсюда можно сделать вывод, что принцип экологичности становится одним из важнейших в концептуальных подходах к рациональному землепользованию во всех сферах жизнедеятельности человека.

Конституция Российской Федерации закрепляет следующие принципы использования земель - с одной стороны, право свободного пользования и распоряжения, с другой, ненанесения ущерба окружающей среде, а также ненарушения прав и интересов иных физических и юридических лиц. Земельный

Кодекс, ряд федеральных законов и Указов Президента позволили прибрести земельные участки в собственность около 40 млн. граждан страны. Начал функционировать рынок земельных участков граждан для садоводства, личного подсобного хозяйства, дачного и жилищного строительства. Около 12 млн. человек стали собственниками земельных долей. В проблеме рационального использования все большую остроту принимают вопросы распоряжениями этими долями. Указами Президента и постановлениями правительства определены круг лиц, имеющих право на долю, и их права на распоряжение -сдача в аренду, или продажа без выделения участка в натуре, или обмен доли на имущественный пай, или внесение в уставный капитал, или выделение в натуре для сельскохозяйственного производства. Однако, процесс установления прав и оформления решений по распоряжению земельными долями зависит от позиции Государственной Думы, не установившей законодательно порядок распоряжения, в том числе куплю-продажу, земельных долей при принятии нового Земельного Кодекса.

3. В диссертации раскрыты уже осуществленные мероприятия, которые активизировали работы по землеустройству и потребовали новых решений в планировании рационального использования территорий. В частности, большую значимость приобретает зонирование территории, в основу которого положены следующие принципы реструктуризации:

- ориентация на интенсивное использование и рациональную организацию территории на областном и местных уровнях, с установлением необходимого контроля и регулирования процессов её развития с учетом стоимости земли, недвижимости, услуг и жилья, характерных для региона; совершенствование системы расселения на территории области на основе научно-обоснованного баланса земель различного назначения, сохранения особо охраняемых природных территорий, сельхозугодий и местностей с ценным историко-культурным наследием, с организацией зон особого градостроительного регулирования и создания необходимых инженерно-транспортных обустройств; четкое разграничение урбанизированных территорий и открытых природных пространств с закреплением в законодательном порядке соответствующих режимов их функционального использования, выделение городских систем расселения территориальными резервами для их развития; выделение пригородных зеленых зон городов и агломераций с переносом на них части городских функций с целью улучшения среды обитания в городах и более эффективного использования пригородных территорий; охрана окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности, сохранение, восстановление и реставрация памятников истории и культуры, зон ценного ландшафта, а также системы исторически сложившихся поселений, представляющих собой историко-культурное наследие;

- сохранение и усиление экологических и рекреационных функций межмагистральных территорий, сохранение и реконструкция сельской системы расселения, обустройство садоводческих товариществ, резервирование и обустройство рекреационных территорий с учетом потребностей Москвы и области в отдыхе, лечении и туризме.

Функциональное зонирование, режим и порядок использования территории взаимосвязаны с концепцией социально-экономического развития, генеральными планами территорий соответствующих уровней,а также нормативными актами области и органов местного самоуправления. Анализ позволил выявить основные функциональные зоны: градостроительного регулирования, сельскохозяйственного, лесохозяйственного, рекреационного, природоохранного и историко-культурного, а также общего назначения.

В целях выполнения хозяйственных, градостроительных, природоохранных и иных функций в интересах населения региона, обеспечения федеральных и областных программ, как раскрыто в исследовании, формируется фонд земель областного значения, порядок управления которыми устанавливается соответствующим законодательным актом.

4. Раскрывая экономические механизмы регулирования рационального землепользования, показана роль налогового механизма, нормативной цены, залогово-ипотечных отношений, механизма правого регулирования купли-продажи земельных участков в повышении эффективности и рациональности использования земель различного назначения.

Налоговый механизм рационального землепользования включает себя зонирование земель и налоговые зоны, оценку земель и налоговую стоимость, ставки налогообложения, сроки уплаты, налоговые льготы и пени за несвоевременную уплату налога. В его основе лежит земельная рента, её составляющие, а также факторы, предопределяющие рентоспособность земельных участков и дифференциацию ставок земельного налога.

Исследование дает основания для вывода о том, что земельная рента является лишь одной из составляющих земельного налога. Другие элементы расчета ставок налогообложения призваны учитывать и иные полезные свойства, потребительную стоимость земельных участков. Среди них все более значимую роль играют экологичность участков и массивов, оздоровительные функции, контактность с природной средой рекреационного и познавательного характера. Именно учет этих аспектов позволяет обосновать повышенные ставки налогов на дачные участки по сравнению с приусадебными участками сельских жителей в одной и той же подзоне.

Исходя из этих посылок, кадастровые оценки и нормативная стоимость, залоговые и рыночные цены земельных участков и массивов должны быть соответственно выше, к тому же они более ликвидны.

5. В диссертации обосновывается положение о том, что для Подмосковья особо важной проблемой является рациональное использование лесных земель, которая включает: 1) выработку концепции лесопользования, позволяющей увязывать интересы области и столицы по отношению к сырьевому и рекреационному потенциалу лесов; 2) сохранение ценных в рекреационном и экологическом отношении лесов в ближнем Подмосковье; 3) более полное использование лесосырьевого потенциала области и повышение продуктивности лесов, имеющих хозяйственное значение; 4) обоснование сохранения существующего процента лесистости и категорий защитности лесных земель.

До настоящего времени цели сохранения высокой лесистости территории Нечерноземья вообще, а Подмосковья в особенности, не обоснованы ни экономическими, ни социальными показателями, отсутствие которых отчасти является причиной размытости общих концептуальных установок в отношении использования собственно лесных ресурсов.

В работе доказывается, что наиболее важными функциями подмосковных лесов являются те, что создают благоприятные экологические условия для населения Московского региона. Такими функциями являются: охрана источников питьевого водоснабжения, регулирование гидрологического режима и распределения осадков, насыщение воздуха городов кислородом и естественными фитонцидами, очищение его от вредных примесей и улучшение микроклимата, предохранение берегов рек от размывания, создание условий для отдыха и оздоровления населения, связывание углерода. Для учета этих «невесомых» полезностей леса в экономическом анализе необходимо применение достаточно нетрадиционных в исследовательском отношении подходов.

В исследовании выделено использование лесов в качестве лесосырьевых ресурсов и место обитания ценных охотничьих животных. Методы оценки лесных земель через измерение их сырьевого потенциала в денежных показателях весьма традиционны и широко распространены в прикладных исследованиях. Однако их применение не выявляет реальной стоимости. Исходя из этого, в диссертации осуществлена более детальная разработка методического аппарата оценки именно несырьевых функций лесных земель на высоко урбанизированных территориях, позволяющая количественно определить степень их значимости для регионов.

В диссертации обосновываются также наиболее приемлемые для оценки лесных и лесопарковых территорий следующие методы: а) восстановительной стоимости биологических ресурсов; б) оценки будущего потока дохода от использования рекреационных и экологически ресурсов; в) сравнения альтернативных вариантов использования территорий; г) транспортных затрат.

В качестве примера произведен расчет оценки рекреационного потенциала лесных и лесопарковых территорий, основанный на методе транспортных затрат и характеристике рекреационной активности населения.

6. В современных условиях среди многообразия рыночных оценочных инструментов, а также практики регулирования размеров цен земельных участков, одним из основных становится нормативная цена земли, как рычаг экономического управления земельными отношениями. Как выявлено в работе, система оценочных инструментов полезности земельных участков многогранна, сложна, что обусловлено, с одной стороны, многофункциональностью земли, с другой - целевой направленностью использования земельных участков, с третьей -целевой потребностью оценки, с четвертой - особенностью земельной сделки (ипотека, купля-продажа, аренда, наследование, раздел, паевой вклад и т.д.). Это обнаруживает необходимость многомерного подхода к оценке земли в хозяйственной деятельности и гражданском обороте земельных участков.

Среди имеющихся оценочных инструментов выделены следующие: налоговая оценка, арендная оценка, ипотечно-залоговая оценка, кадастровая оценка, оценка при наследовании земельного участка, оценка продавца и арендодателя, оценка покупателя и арендатора, нормативная (оценка) цена земли, рыночная (оценка) цена земли, аукционная стартовая цена участка, аукционная продажная цена участка, тендерная (конкурсная) оценка (цена) участка.

Этот комплекс оценочного инструментария, как доказывается в работе, должен быть использован в конкретных экономических ситуациях и гражданских актах земельных отношений. В государственном механизме регулирования гражданского оборота земли и сделок с земельными участками на территории региона рамочные параметры нормативной цены определяются специальным постановлением органа исполнительной власти субъекта Федерации.

Как показал анализ практики, для определения нормативной цены земли утверждены оценочные зоны территории Московской области и их границы. Выделено шесть оценочных зон, в каждую из которых входят несколько районов и их частей. Зоны довольно крупные по своим масштабам, а потому местным органам самоуправления предоставлено право утверждения внутрирайонных оценочных зон. В городах и поселках устанавливаются оценочные зоны их территорий с конкретизацией границ естественных (рек, овраг, лесной массив) и искусственных (дорога, улица, площадь).

Нормативная цена земель городов и рабочих поселков устанавливается региональными органами власти по оценочным зонам городов и поселков и по целевому использованию участков. Внутри городов и поселков разрабатываются внутригородские и внутрипоселковые оценочные зоны. При утверждении нормативной цены местные органы, как правило, дифференцируют ее, при этом размер цены не может превышать 75 процентов рыночной на земельные участки конкретного целевого назначения соответствующей зоны.

Для земель различного целевого назначения вне границ городской (поселковой) черты нормативная цена устанавливается по следующим критериям: с учетом местоположения участков одной из шести оценочных зон, с учетом удаленности от города (поселка), с учетом целевого назначения. Земли сельскохозяйственного назначения нормативно оценены по каждому из 39 административных районов области дифференцировано в соответствие с классом земель.

Нормативная цена земли предназначена, прежде всего, для дифференцированного подхода к расчетам ставок земельного налога, налоговых пошлин и сборов при актах гражданского оборот? земельных участков. Она служит ориентиром для определения кадастровой стоимости земли в процессе выполнения работы по кадастровой оценке земель и ведению реестровых книг кадастрового учета недвижимости, земли с учетом ее обустроенности как хозяйственного объекта или запущенности как природного объекта.

Нормативная цена важна при установлении арендной платы при сдаче государственных и муниципальных земель в аренду, так как арендные платежи составляют существенную долю в общей сумме земельных платежей и растут из года в год.

Нормативная цена выступает как ограничитель минимально регистрируемой рыночной цены. Договор купли-продажи может быть не удостоверен, если в нем покупная (продажная) цена указывается ниже нормативной цены участков данной оценочной зоны и определенного его функционального назначения.

Проектом Налогового Кодекса России предусматривается установление налога на землю как основного местного налога. При этом следует подчеркнуть, что объектом налогообложения являются практически все земельные участки, находящиеся в собственности, владении или пользовании физических лиц и предприятий (организаций), расположенные на территории города или района, за исключением земель, отведенных под заповедники, национальные или дендрологические парки; земель, занятых федеральными дорогами; земель общего пользования населенных пунктов; земель, предоставленных для обеспечения деятельности органов государственной власти, обороны и безопасности, а также земель, используемых религиозными объединениями.

Налоговой базой является кадастровая стоимость, а в случае её отсутствия - нормативная стоимость земельного участка. При этом налоговые ставки по отдельным категориям земель и группам налогоплательщиков целесообразно устанавливать уполномоченными органами местного самоуправления.

Из таблицы 2.1 можно увидеть, как существенно повлияет на размеры собираемого в указанных городах земельного налога установленная правительством области нормативная цена земельных участков и предлагаемые новым налоговым законодательством ставки налога. При этом необходимо учесть, что применение зонирования территории городов позволит еще более повысить доходы бюджетов.

Таким образом, выявлены направления и механизмы повышения эффективности использования земельных ресурсов через усиление взаимосвязи юридически-нормативных актов, экономико-организационных мероприятий, финансово-кредитных рычагов и кадастровых оценок с активными формами контроля за качественным состоянием земель во всех категориях.