Социальная защита детей - социальных сирот в современной России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Социальная защита детей - социальных сирот в современной России"

На правах рукописи

ОЛЕСОВА РОЗАЛИЯ СЕМЕНОВНА

Социальная защита детей - социальных сирот в современной России

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством: экономика труда

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

2 9 мдр шг

Москва 2012

005020626

005020626

Работа выполнена на кафедре труда и социальной политики МИГСУ Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Научный руководитель: Храпылина Любовь Петровна

доктор экономических наук, профессор

Официальные оппоненты: Русанова Нина Евгеньевна

доктор экономических наук

Ярыгина Татьяна Владимировна,

кандидат экономических наук

Ведущая организация: Академия труда и социальных

отношений

Защита состоится 12 апреля 2012 года в 12.00 часов на заседании диссертационного Совета Д-504.001.05 при Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, Москва, пр-т

Вернадского, д.84, 2-й учебный корпус, ауд._.

С диссертационной работой можно ознакомиться в библиотеке Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, 1 учебный корпус.

Объявление о защите и текст автореферата размещены на официальном сайте ВАК при Министерстве образования и науки РФ геГега1_уак@ mon.gov.ru.

Автореферат разослан 12 марта 2012 года.

Ученый секретарь диссертационного совета, д.э.н., профессор

Пнддэ АЛ.

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Стратегия социально-экономических преобразований России предполагает достижение высокого уровня благосостояния всех категорий населения, что связывается с созданием условий для реализации каждому российскому гражданину его человеческого потенциала. Значительная роль отведена деятельности органов власти разных уровней и институтов гражданского общества по обеспечению развития всех российских детей, чей совокупный потенциал - стратегическая ресурсная база, без которой невозможно успешное преобразование страны.

Каждый российский ребенок должен иметь соответствующие условия для реализации личностного потенциала. В данном контексте особо важным представляется решение проблем социальной защиты детей - социальных сирот как одной из категорий детей, находящихся в трудной жизненной ситуации и наименее защищенной части детского населения. Это касается разных сфер жизнедеятельности и развития таких детей, проведения целенаправленной государственной социальной политики по отношению к ним, в том числе путем минимизации потерь в уровне их жизни, усиления доступности им разного вида и форм предоставления медицинских, образовательных, медико-психолого-педагогических и иных социальных услуг. Государство и общество должны обратить внимание на тяжелое материальное и моральное положение таких детей, потребность формирования в общественном сознании ответственности за их судьбу, модернизации типов их социального обеспечения. Следует предпринять меры по гуманизации обращения с этими детьми на принципах уважения прав ребенка, а также по усилению их социальной защиты путем создания механизма предоставления многопрофильных интегрированных социальных услуг разным категориям таких детей в условиях уже имеющихся и прогнозируемых социально-экономических рисков

социального сиротства. Требует усиления законодательное обеспечение прав таких детей.

Социальное сиротство является одним из самых актуально значимых проявлений трудной жизненной ситуации, характеризующим неблагополучие российского общества и недостаточную зрелость государственной социальной политики. Рост социального сиротства с такими его проявлениями как детская безнадзорность и беспризорность, неразрывно связан с социально-экономической трансформацией общества, изменениями уклада жизни, нравственно-ценностных ориентации населения, ослаблением воспитательных и надзорных функций семьи и школы. Есть и иные причины, в частности, увеличение численности детей с нарушениями физического и психического здоровья, склонных к асоциальным поступкам, в том числе к бродяжничеству.

Главной причиной социального сиротства детей являются социально-экономическое неблагополучие семьи, лишение родительских прав или ограничение родителей в родительских правах. Дети, оставшиеся без попечения родителей при живых родителях и, в силу этого, ставшие социальными сиротами, сегодня составляют около 80% в структуре сиротства. В большинстве случаев родители, ведущие асоциальный образ жизни из-за алкоголизма, наркомании, нежелающие работать и других тому подобных причин, пренебрегают интересами ребенка, вплоть до игнорирования его первичных потребностей (в питании, одежде, лечении, обучении и пр.).

Дети, оказавшиеся без соответствующего надзора и попечения взрослых, нередко попадают в криминальную среду. Согласно официальным данным о динамике криминальной ситуации в России за последние 4 года, несмотря на снижение уровня преступности несовершеннолетних, численность детей, совершивших правонарушения, остается значительной. Среди таких детей весомую долю составляют дети - социальные сироты. Специалисты науки и практики отмечают низкую

результативность деятельности институтов ресоциализации по предупреждению преступности и правонарушений среди детей -социальных сирот. Это касается даже тех из них, которые состоят на учете в специальных уполномоченных структурах МВД РФ, а также совершивших правонарушения и преступления, отбывших наказание в учреждениях пенитенциарной системы.

В силу того, что дети - социальные сироты, согласно действующему российскому законодательству, относятся к категориям населения, положение которых рассматривается как трудная жизненная ситуация, они имеют право на гарантированные государством меры социальной поддержки в рамках государственного социального обеспечения. Такими важнейшими мерами стали: материальная поддержка, надзор, воспитание, социальное обслуживание. Данные меры осуществляются в рамках государственного социального обеспечения, преимущественно в традиционном типе устройства таких детей в специальные социальные учреждения.

В настоящее время в России свыше 700 тысяч детей не имеют родительского попечения, из них более 136 тысяч воспитываются в интернатных учреждениях. Например, в 2009 году почти у 75 тысяч детей родители лишены родительских прав (с 1995 года это число увеличилось в 2,3 раза).

Решение проблем детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, является прерогативой региональных органов власти и управления, перед которыми в свете Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года поставлена задача искоренения детской безнадзорности и минимизации последствий сиротства. Это актуализирует необходимость научного обоснования путей и методов решения обозначенных проблем на региональном уровне.

Все вышеизложенное указывает на актуальность темы настоящей диссертационной работы.

Цель исследования - научное обоснование совершенствования в регионе организационно-экономического обеспечения социальной защиты детей - социальных сирот (на примере Республики Саха (Якутия).

В соответствии с целью в работе поставлены следующие задачи:

- анализ теоретических подходов к изучению проблем детей -

социальных сирот;

- исследование системы социальной защиты изучаемой категории

детей;

- исследование положения детей - социальных сирот в Республике Саха(Якутия);

- уточнение причин и следствий социального сиротства и беспризорности детей - социальных сирот;

анализ организационно-экономического обеспечения государственной и муниципальной деятельности в отношении рассматриваемых категорий детей;

- разработка предложений по совершенствованию социальной защиты детей - социальных сирот в регионе на примере Республики Саха (Якутия).

Объект исследования - дети - социальные сироты.

Предмет исследования - процесс управления совершенствованием социальной защиты детей - социальных сирот, а также организационные, экономические, социальные отношения, возникающие в этом процессе.

Теоретической и методологической основой послужили основные теоретические положения в области социальной политики, социальной защиты, социального обеспечения, отмеченные в трудах ведущих ученых.

Источниками для подготовки диссертационной работы являются федеральное и региональное законодательство, международные документы, отчетные материалы Росстата, федеральных и региональных министерств и ведомств, материалы текущего учета, разрабатываемые территориальным органом Федеральной службы государственной

статистики по РС(-Я), литературные источники, результаты авторских экспертных опросов.

В ходе исследования применялись методы изучения социально-экономических процессов, сравнительного и логического анализа, научной классификации, обобщения, экономической статистики, экспертных оценок, а также социологических исследований (экспертный опрос).

Практическая значимость исследования заключается в том, что основные теоретико-методологические и практические положения могут быть применены для принятия решений на различных уровнях управления по проблемам совершенствования организационно-экономического обеспечения социальной защиты детей - социальных сирот. Они также могут использоваться в учебном процессе по соответствующим курсам и дисциплинам специальностей «Государственное и муниципальное управление», «Социальная политика», «Социальное обеспечение» и др.

Новые научные результаты, полученные лично автором в ходе исследования, состоят в следующем.

1. Доказано, что социальное сиротство является следствием совокупности экономических, правовых, политических, духовно-нравственных проблем, имеющих место в государстве, обществе и семье, приводящих к кризису семейных отношений и отказу родителей от надзора и попечения своих детей. Предложено авторское определение социального сиротства как проявления социальной незащищенности детей и детства, возникшего из-за добровольного отказа родителей от своих детей или в результате принудительного изъятия уполномоченными государственными органами ребенка из семьи и лишения родителей родительских прав, чтобы защитить жизнь и интересы ребенка, который при живых родителях оказывается в трудной жизненной ситуации с нарушением его прав на достойный уровень жизни.

2. Аргументировано, что современная государственная социальная политика в отношении детей и детства, сложившееся нормативно-правовое

регулирование и организационно-экономическое обеспечение поддержки семей с детьми и детей в должной мере не минимизируют проявления трудной жизненной ситуации, в которой они оказываются по разным причинам. Профилактика социального сиротства осуществляется неэффективно. Все это приводит к росту численности детей - социальных сирот в стране и увеличению государственных ассигнований на социальное обеспечение этих детей.

3. Обоснована необходимость совершенствования действующего законодательства, регулирующего социальную защиту детей - социальных сирот, и представлены авторские предложения по поправкам в Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Предложено внести в этот закон положение, содержащее детализацию механизма действий субъектов профилактики, с четкой регламентацией выявления детей - социальных сирот; ввести понятие «социальный сирота» и его определение; уточнить используемые в данном законе определения понятий «безнадзорный ребенок» и «беспризорный ребенок».

4. Обобщен зарубежный опыт профилактики социального сиротства и выявлены перспективные для адаптации в России технологии профилактики социального сиротства, используемые в работе социальных служб, включая: реализацию адресных мер социальной поддержки и оказания психолого-педагогической помощи семьям групп риска; активного выявления дисфунционнальных семей и вовлечения их в коррекционную работу; деятельности, направленной на сохранение ребенка в семье; обязательный контроль государства и общества за условиями жизни ребенка, влиянием проводимых мероприятий по улучшению семейных отношений, положения ребенка в семье.

5. Доказано, что ряд социально-экономических обстоятельств (болезнь, непредумышленное правонарушение и из-за него отбывание наказания родителями), которые действующим законодательством

признаны как основания для лишения родительских прав, таковыми объективно не являются и их следует пересмотреть. Предложено, что в случае, законодательно определенной болезни родителей, надо, с учетом оценки конкретной ситуации, оказывать семье и ребенку адресные гарантированные меры социальной поддержки, с выбором для ребенка условий воспитания, надзора и развития. Когда родитель, из-за вышеуказанных обстоятельств отбывает наказание, но сохраняет связи с семьей, надо содействовать ему в трудоустройстве на рабочие места в пенитенциарной системе и использованию его заработка в интересах детей. В обоих случаях не следует лишать родителей родительских прав.

Основные научные результаты были апробированы на ряде форумах: парламентские слушания на тему: «О борьбе с бедностью в Республике Саха (Якутия), в том числе в части решения проблем семьи и детства» (2009 г.); круглый стол по вопросу: «О дополнительных мерах социальной защиты малообеспеченных категорий граждан Республики Саха (Якутия)» (2009 г.); научно-практической конференции «Дети в современном правозащитном пространстве» в Республике Саха Якутия) (2009 г.); круглом столе на тему: «Проблема социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (2009 г.); республиканском семинаре «Профилактика социального сиротства как важный фактор защиты прав ребенка жить и воспитываться в семье» (2010 г.); парламентских слушания[ «О защите несовершеннолетних от насилия и жестокого обращения (2010 г.); всероссийской выставке-форуме «Вместе -ради детей» (г.Казань, 2010 г.).

Структура работы. Работа состоит из введения, 2 глав, заключения и приложений.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ Во введении изложены актуальность, цели, задачи, объект и предмет, методическая и эмпирическая база исследования,

сформулирована научная новизна. Уточнены степень изученности проблемы, теоретическая и практическая значимость работы, дана информация об апробировании ее результатов.

В главе 1 «Теоретико-методологические основы исследования социального сиротства» проведен анализ трансформации научных подходов к социальному сиротству, природа которого увязывается большинством исследователей с социально-экономическими и нравственными проблемами, кризисом семьи и семейных отношений.

Основным источником социального сиротства, как полагают многие ученые, выступает семейное неблагополучие, которое трактуется как «социальная болезнь» цивилизованного общества. По мнению автора, такая позиция не отражает в должной мере сущность социального сиротства и его корни. Эта многогранная проблема, порожденная не только кризисом института семьи, но прямо отражающая способность государства защитить своих граждан, и, прежде всего, детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, одним из проявлений которой является социальное сиротство.

На основе проведенного в диссертационной работе анализа выделены факторы, влияющие на возникновение социального сиротства: экономические, социальные, психологические, медицинские, политические, социально-правовые, нравственные. Как правило, эти факторы воздействуют совокупно (в той или иной комбинации).

Среди основных причин социального сиротства, связанных с семьей, ведущее место занимают проблемы семейных отношений, возникающие в семье из-за алкоголизма родителей, разводов, жестокого обращения с детьми, совершения родителями противоправных действий.

Ключевыми задачами социальной защиты детей - социальных сирот являются: своевременное выявление детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, спровоцированной отсутствием надзора и попечения родителей; экспертная оценка их проблемной ситуации; выявление

социальных потребностей и законных интересов конкретного ребенка; оказание адекватной помощи в рамках государственного социального обеспечения. Важнейшей организационно-экономической мерой социальной защиты таких детей становится их устройство в специальные социальные детские учреждения или в новую семью. Вместе с тем, большинство зарубежных и отечественных ученых и практиков считают, что надо использовать все шансы на возвращение ребенка в его родную семью.

Анализ состояния изученности вопроса показывает, что в научной литературе по проблематике социального сиротства и социальной защиты детей - социальных сирот исследования, преимущественно, сводятся к профилактике детской беспризорности, а также устройству детей, оставшихся без попечения родителей, в специальные школы-интернаты, дома для детей-сирот. Мало работ, посвященных устройству детей в разные типы новой семьи и его отдаленным последствиям.

Все специалисты науки и практики сходятся во мнении, что сложившиеся подходы не позволяют достаточно результативно осуществлять профилактику социального сиротства и социальную защиту детей - социальных сирот.

Без осознания современных особенностей социального сиротства невозможно оценить перспективные пути его искоренения, проводить наиболее приемлемый выбор типов и форм социальной защиты, технологий их практического использования.

Существует потребность научно обоснованного определения понятия «социальное сиротство». В научной и юридической литературе практически нет его толкования. Не имеет адекватного закрепления в праве понятие «дети - социальные сироты», в большинстве нормативно-правовых документах употребляется другой термин - дети, оставшиеся без попечения родителей. Аналогом выступает и термин «беспризорные дети». Однако, по сути, это неоднозначные понятия при применении их к детям-

сиротам и детям - социальным сиротам в аспекте их правоотношений с родителями и выбора мер социальной защиты. Терминологическая неопределенность влечет существенные расхождения в критериях оценки распространенности социального сиротства, вызывает правовую неопределенность в решении вопросов устройства детей — социальных сирот в новые семьи.

Анализ исторического развития социальной защиты детей -социальных сирот в России позволил автору выявить несколько этапов:

дореволюционный, общественно-государственный этап, для которого была характера система призрения детей - сирот, в том числе и социальных сирот, с развитием государственных и частных специальных социальных учреждений для этих детей и их социального обеспечения;

- советский этап (1917- 1985 гг.) - этап полного огосударствления социальной помощи детям - социальным сиротам в рамках государственного социального обеспечения, осуществляемого посредством специальных государственных учреждений для детей-сирот;

- современный этап (с 1985 года по настоящее время), характеризующийся переориентацией государственной политики в отношении детей на формирование системы социальной защиты детей и детства. Для детей-сирот, в том числе и социальных сирот, все большее значение приобретают меры, касающиеся устройства в новые семьи и семейного воспитания. Вместе с тем значительная часть таких детей продолжает оставаться в специализированных социальных учреждениях, которые, к сожалению, не становятся для них «родным домом», из-за чего отмечается много случаев побегов детей из этих учреждений и превращение их в беспризорных, в правонарушителей.

Одними из самых неблагоприятных для детей и общества проявлений социального сиротства являются детская безнадзорность и беспризорность из-за сознательного самоустранения родителей от попечения своих детей и надзора за ними. Преодоление таких последствий достаточно сложное дело,

требующее системных мер. Анализ отечественного опыта по профилактике беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних показал, что в 60-80-е годы прошлого столетия функционировала достаточно эффективная система предупреждения детских правонарушений, что позитивно отражалось на минимизации крайне негативных проявлений социального сиротства. Изменения, произошедшие с началом перестройки и последующих лет современных преобразований в России, прервали использование сложившихся технологий и не породили новых результативных способов. В условиях, когда старая система практически прекратила функционировать, а новая не была создана, произошел существенный рост числа детей - социальных сирот. Активизация деятельности по борьбе с безнадзорностью и беспризорностью детей была начата с принятием федеральной целевой программы "Дети России". В Концепции стратегии долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года указано, что искоренение этого явления и минимизация сиротства детей должны произойти в 2012 году, однако механизм соответствующей деятельности и ее организационно-экономического обеспечения пока не разработаны.

Обобщение зарубежного опыта позволяет констатировать, что ключевым направлением деятельности социальных служб во многих странах являются меры по предупреждению социального сиротства, в том числе: социальная поддержка и оказание психолого-педагогической помощи семьям групп риска, активное выявление дисфункциональных семей и вовлечение их в коррекционную работу. Главные задачи в работе с семьей - сохранение ребенка в семье при обязательном контроле условий его жизни; влияние на улучшение семейных отношений. Таким образом, удается достаточно часто предотвращать социальное сиротство, способствовать нормальному развитию ребенка при его сохранении в родной семье. Положительную роль играет поддержка родителей или

опекунов в вопросах воспитания детей. В большинстве западноевропейских стран преобладает использование семейных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей по разным обстоятельствам. Адаптация указанного зарубежного опыта в практику деятельности по сокращению социального сиротства в Российской Федерации представляется весьма продуктивной.

Анализ состояния социальной защиты детей - социальных сирот в современной России позволяет сделать вывод о недостаточной эффективности государственной социальной политики в отношении детей и детства, главным направлением которой рассматривается социальная защита. Существенные недостатки выявлены в нормативно-правовом регулировании реализации этой политики. Функционирующий механизм организационно-экономической поддержки семей с детьми и детей не препятствует должным образом социальному сиротству. Недостаточно эффективны меры по выбору наилучшего устройства детей - социальных сирот, реализации их прав на государственное социальное обеспечение.

В главе 2 «Концептуальные подходы к совершенствованию социальной защиты детей - социальных сирот на региональном уровне (на примере Республики Саха (Якутия)» автором проведено комплексное изучение проблемы социального сиротства, подходов к ее решению, результативности мер социальной защиты детей - социальных сирот в Республике Саха (Якутия). Рассмотрены вопросы взаимосвязи исполнения социальных обязательств на федеральном и региональном уровне.

Общая характеристика социального положения детей в Республике Саха (Якутия) показала, что существует достаточно много проблем, служащих источником социального сиротства.

Проблемные моменты присутствуют в охране здоровья детей, уровне социально-экономической обеспеченности семей с детьми. Продолжает оставаться актуальным жестокое обращение с детьми в семье и нарушение

прав детей, а также распространяется участие самих детей, особенно подростков, з совершении правонарушений.

Сегодня дети - социальные сироты в практическом управлении РС'(_Я) относятся к категории «дети, оставшиеся без попечения родителей». Они, как правило, не выделяются в самостоятельную группу учета в учетно-отчетных документах. Все это затрудняет объективную оценку распространенности социального сиротства и мер их социальной защиты, выбор типов социального обеспечения, оценку результативности соответствующей деятельности уполномоченных структур.

В таблице 1 представлена информация о динамике численности детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в РС(Я).

Таблица 1

Динамика численности детей-сирот и детей, оставшихся без

попечения родителей

1999 2000 2005 2006 2007 2008 2009 2009/ 1999

Всего детей - сирот, детей, оставшихся без попечения родителей 5130 6400 5847 6017 6261 6472 5960 1,16

Количество детей сирот, оставшихся без попечения родителей, находящихся под опекой 3821 4797 4575 4679 4975 5216 4646 1,22

Количество усыновленных детей 346 441 235 216 217 204 3546 10,2

Воспитываются в интернатных учреждениях 802 917 973 1057 968 905 793 0,99

Источник информации: отчетные данные Министерства образования РС(Я)

На начало 2010 года в республике на учете в учреждениях социального обслуживания семей и детей состояли свыше 7 тысяч семей, относящихся к группам риска, что составляет почти 3,0% от общей численности семей республики.

Приоритетным направлением решения проблемы социального сиротства на уровне государственной социальной политики в РС(Я) рассматривается устройство таких детей на семейное воспитание в приемную семью. Особое значение в этой связи приобретает разработка мер, касающихся социализации и безопасности приемных детей в замещающих семьях, на основе технологий их организационного и экономического сопровождения, оценки качества условий проживания и развития. Это позволяет такой семье становиться субъектом положительного социально-защитительного влияния на ребенка, взятого на попечение.

С точки зрения автора, одной из основных причин, препятствующих сокращению численности детей - социальных сирот остаётся неэффективность работы по социальной поддержке семей с детьми, находящихся в трудной жизненной ситуации. Необходимо своевременно выявлять семьи групп риска. В связи с этим приоритетным направлением деятельности уполномоченных служб (по профилактике социального сиротства) становится организация целенаправленной работы с такими семьями и конкретно с детьми, в них проживающими. Такая работа должна предусматривать на ранней стадии выявление и устранение конфликта семейных отношений, предупреждение развития социально-экономического кризисного положения семьи, семейного неблагополучия, обеспечивать предпосылки сохранения ребёнка в его родной семье.

Анализ современной государственной социальной политики в отношении детей - социальных сирот путей модернизации механизма ее организационно-экономического и финансового обеспечения приводит к выводу о том, что в этой области сегодня происходят достаточно существенные изменения. Так, по инициативе федеральных органов государственной власти, вместо программно-целевого метода приоритет отдан новому организационному и финансовому инструменту в виде Фонда поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации и,

реализуемых им, точечных, целевых программ и проектов, в которые вовлекаются регионы.

Содержание работы данного Фонда многогранное, его программы касаются разных целевых групп детей и семей. Возникает вопрос об адекватности того, что государственная деятельность достаточно самостоятельных структур социальных отраслей (здравоохранения, образования и иных) в лице их региональных структур замещается работой одного Фонда, превращая его в своеобразного монополиста. Очевидно, что такое распределение полномочий в вопросах защиты детства и отдельных категорий детей, в том числе и социальных сирот, является целенаправленной линией по «облегчению» государственного вклада в решение вопросов социальной защиты детей, на что указывает и то, что из перечня государственных целевых программ исключена комплексная программа «Дети России».

Сегодня в стране нет единого органа, который бы координировал деятельность разных государственных органов по защите прав ребенка, осуществлял контрольные функции, оказывал методическую и юридическую помощь заинтересованным юридическим и физическим лицам. В 2007 году обсуждалось создание Федерального агентства по защите прав ребенка с координирующими функциями, однако дело дальше обсуждения не продвинулось. В настоящее время создан институт уполномоченного по правам ребенка при Президенте РФ, который, несмотря на многие хорошие дела, безусловно, в должном объеме не может организовать работу по профилактике социального сиротства и защите прав каждого конкретного ребенка - социального сироты. Это, конечно, должно оставаться прерогативой органов местной власти, соответствующих учреждений социального комплекса, органов полиции, бизнеса, общества, с весомой региональной долей социальной и экономической ответственности за этих детей и их детство.

Авторский анализ оснований для лишения родительских прав позволил выявить недостаточную обоснованность некоторых позиций. В частности, в случае болезни родителей и связанной с этим невозможностью осуществлять родительский надзор не означает, что ребенок должен быть во всех случаях лишен таких родителей. Нужны иные способы решения проблемы, когда ребенок сохраняет связи с родной семьей, даже если он воспитывается в другой семье; нельзя, чтобы ребенок отказывался от родителей, у которых есть проблемы с состоянием здоровья. В каждом случае нужен индивидуальный организационный и экономический подход к принятию решения.

Сомнение вызывает такое основание, как совершение преступления против жизни или здоровья супруга, что в некоторых случаях может быть вызвано объективными обстоятельствами (например, защита своей жизни путем самообороны), которые подтолкнули одного из родителей совершить такое преступление. Уклонение родителей от выполнения родительских обязанностей не может служить абсолютным основанием для лишения родительских прав, например, когда это касается осужденных родителей, например, по вышеуказанным основаниям. В данном случае эту ситуацию необходимо оценивать как трудную жизненную ситуацию, которую надо оценивать индивидуально.

Принятие уполномоченными субъектами решений об ограничении или лишении родительских прав должно основываться на индивидуальном подходе к оценке конкретной трудной жизненной ситуации, в которой оказался ребенок, его семья, каждый из родителей. По мнению автора, скоропалительность, равнодушие в этом деле навсегда отразятся на человеке как социальной личности, его отношении к семье, к обязанностям друг перед другом членов семьи.

В Республике Саха (Якутия) достаточно длительно и успешно функционировал специальный Комитет по делам семьи и детства при Президенте РС(Я), который координировал целенаправленную

деятельность по социальной защите детей — социальных сирот с приоритетами их устройства в новые семьи, уделял большое внимание профилактике социального сиротства путем работы с семьями групп риска. В настоящее время он упразднен, а его функции переданы вновь созданному структурному подразделению Министерства труда и социального развития РС(Я) - Департаменту семейной политики (малочисленному по персоналу и с минимизированными полномочиями). По мнению автора, такое управленческое решение неудачное, проблемы детей - социальных сирот могут «утонуть» среди множества иных проблем.

В Республике создана нормативная правовая база, регулирующая социальную защиту детей - социальных сирот, разрабатываются и реализуются республиканские программы социальной защиты детей, в которых отдельными блоками представлены меры, касающиеся детей -социальных сирот. В течение пяти лет реализовывалась республиканская целевая программа «Семья и дети Республики Саха (Якутия) на 2007-2011 годы», в которую были включены меры по профилактике социального сиротства. Достаточно успешно реализованы комплексная программа «Профилактика правонарушений в Республике Саха (Якутия) на 2007-2011 годы», включавшая раздел «Профилактика правонарушений несовершеннолетних и молодежи», межведомственная программа развития воспитания детей и молодежи Республики Саха (Якутия). Меры по предупреждению социального сиротства, профилактике безнадзорности детей и подростков включены в Межведомственный план профилактики деструктивного поведения несовершеннолетних на 2010-2012 годы "Я выбираю жизнь", Межведомственный план развития воспитания детей и молодежи в Республике Саха (Якутия) на 2008 - 2011 годы, План действий по защите несовершеннолетних от насилия и жестокого обращения на 2010-2012 годы. Социальная защита детей-сирот, в том числе социальных

сирот, выражается в дополнительных услугах и различных выплатах замещающим семьям (табл. 2).

Таблица 2

Расходы бюджетов на государственную поддержку детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Республике Саха ____ (Якутия) тыс.руб.

Показатели 2008 2009 2010

Расходы на оплату пособий детям, находящимся под опекой и попечительством

из республиканского бюджета 269 801.6 412 881,9 511 005.6

из федерального бюджета 77 253,6 88 195,5 100 633,1

Всего 347 055,2 501 077,4 611 638,7

Расходы на оплату труда приемных родителей

из республиканского бюджета 239,9 8 248,2 16 127,3

из федерального бюджета 125,9 1 525,2 2 172,7

Всего 365,8 9 773.4 18 300,0

ИТОГО расходов

из республиканского бюджета 270 041,5 421 130,1 527 132,9

из федерального бюджета 77 379,5 89 720.7 102 805,8

Всего 347 421,0 510 850,8 629 938.7

Одной из наиболее плохо исполняемой гарантии, связанной с организационно-экономическим обеспечением социальной зашиты детей -социальных сирот, является обеспечение этих детей жильем. В 2010 году в республике насчитывалось свыше 100 таких детей, не обеспеченных жильем. Однако проблема не только у таких детей. Есть много лиц, которые сегодня не дети, а взрослые, они в свое время, как дети-сироты ( в том числе социальные сироты) не получили положенного им по закону жилья. В возрасте от 18 до 23 лет таких лиц насчитывается 903 человека, старше 23 лет - 286 человек. Реально у этих людей нет перспектив на решение жилищной проблемы на основе гарантированного им права.

Выделение денежных средств на обеспечение жилыми помещениями указанных категорий производится по республиканской целевой программе «Жилище». Однако программа реализуется крайне слабо. Так в рамках инвестиционной части этой программы на 2010 год на обеспечение

жильем детей-сирот, в том числе и социальных сирот (причем их долевое соотношение и очередность неизвестны), было выделено 96 505,5 тыс.рублей, что недостаточно, чтобы хоть как-то изменить ситуацию. Цены на жилье в РС(Я) очень высокие, они почти равны московским.

Одной из эффективных организационных форм социальной защиты детей - социальных сирот выступает специальная служба, которая создана в 2009 году при Министерстве образования РС(Я) - Республиканская служба комплексного сопровождения семейного устройства. Она ведет работу по организационно-методическому сопровождению деятельности по семейному устройству детей-сирот, в том числе и социальных сирот. В республике в 7 детских домах созданы службы сопровождения замещающих семей. В 2011 году планируется создание служб сопровождения во всех 9 детских домах республики.

Для снижения потенциального социального сиротства, безнадзорности детей и смягчения их сложного материального положения организовано трудоустройство несовершеннолетних через Центры занятости. Такие дети, как правило, активно ищут работу и, в этой связи, часты случаи, когда взрослые втягивают их в теневой бизнес. Данные центры минимизировали число таких случаев.

Примером совместной деятельности государства и общества по решению проблем безнадзорности детей, как проявления социального сиротства является программа «Семья для ребенка» и ряд иных программ, реализуемых в рамках соглашения РС(Я) с Фондом поддержки детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. За счет средств этого Фонда финансируются 4 республиканские комплексные программы, направленные на поддержку данной целевой категории детей. Многие дети - из семей групп риска остались в собственных семьях, некоторые, в отношении которых это сделать не удалось, были переданы на воспитание в замещающие семьи. Тем не менее, число социальных сирот, в том числе ставших безнадзорными, значимо не изменяется, поскольку объективная

база социального сиротства практически остается в республике неизменной, что отражает таблица 3.

Это, на наш взгляд, доказательство того, что меры по снижению социального сиротства недостаточно результативные.

Таблица 3

Динамика числа социальных сирот, ставших безнадзорными

Категория детей 2006 2007 2008 2009 2010

Всего детей в РС(Я), чел 268909 261515 256666 252581 250691

Всего безнадзорных, чел 958 539 642 812

% к общей численности детского населения 0,36 0,21 0,25 0,32

Совершенствованию социальной защиты детей - социальных сирот могут способствовать следующие меры:

1. Увеличение размера материальной поддержки таких детей в рамках их государственного социального обеспечения, в том числе детей -социальных сирот - студентов федеральных вузов, которые расположены на территории региона. Размер выплат должен определяться дифференцировано по регионам, исходя из реальных региональных цен, а не на основе среднероссийских, которые, нередко, значительно ниже региональных.

2. Совершенствование законодательства о социальных гарантиях прав детей — социальных сирот, в том числе в части выплаты пособий лицам из их числа, достигших 18 лет до момента их поступления в учреждения профессионального образования. Это предотвратит ситуацию, когда данные молодые люди в течение нескольких месяцев остаются без средств к существованию.

3. Разработка целевой федеральной программы в сфере сопровождения выпускников образовательных учреждений для детей-сирот, в том числе и для социальных сирот. В нее необходимо включение унифицированных стандартов по оказанию государственных услуг постинтернатного сопровождения таких детей и лиц из их числа.

Проанализировав проблемы, касающиеся социального сиротства, автор пришел к выводу о том, что, несмотря на принятые в последние годы меры по активизации государственной социальной политики в этой области, коренным образом изменить ситуацию не удалось.

Характерной особенностью современной российской системы социальной защиты детей - социальных сирот является множественность субъектов их жизнеустройства. Коммуникативно-деятельностные разрывы между ними приводят к фрагментации ответственности, что является признаком любой бюрократической системы. Надо в законодательстве четко представить механизм устройства категорий таких детей, которые, что нередко, из-за неопределенности места пребывания их родителей и, в связи с этим обстоятельством, отсутствия официального решения по лишению родительских прав, не имеют перспектив семейного устройства.

Существенная причина низкой результативности профилактики социального сиротства . заключается в неразработанности общенациональной стратегии преобразований социальной защиты детства и разных категорий детей. До настоящего времени не определены финансовые отношения между региональными и муниципальными уровнями в системе социальной защиты детей и их отдельных категорий.

Сохраняется стремление управленческих структур, ответственных за социальную защиту детей - социальных сирот, к статичности и самосохранению с недопущением новаций в организационном плане. Тогда как скоординированное взаимодействие различных ведомств может стать мощным ресурсом повышения качества жизни и успешной интеграции детей - социальных сирот в общество, но практика показывает,

что действия различных уполномоченных субъектов и агентов часто не скоординированы, дублируются и порою противоречат друг другу.

Наиболее проблемным уровнем в плане устранения межведомственных противоречий, внутри которых присутствуют сложные вертикальные и горизонтальные связи, является законодательный уровень. Отмечается нечеткость положений федерального законодательства. Законы не имеют прямого действия, что вызывает различные толкования их норм в зависимости от ведомственной и профессиональной принадлежности субъектов. Действующие законодательные акты направлены на решение текущих задач социальной защиты детей-сирот в целом, без достаточного обоснования специфики социальных сирот и их потребностей в социальной защите. В итоге несовершенство федерального законодательства образует основу противоречий следующих уровней нормативно-правового регулирования социальной защиты детей -социальных сирот.

Сегодня материальная поддержка замещающих семей и расходы на содержание детей - социальных сирот в интернатных учреждения в целом более приоритетны для государства, чем организационно-экономическое обеспечение целенаправленных мер по профилактике социального сиротства. Предупреждение семейного неблагополучия, как основного фактора отказа от детей, не получает должной экономической поддержки. Стоит отметить и такой момент, что отправить ребенка, лишенного попечения родителей, в учреждение с федеральным финансированием остается для региона экономически выгоднее, нежели за свой счет развивать альтернативные формы устройства, оплачивать труд приемных родителей, вкладывать деньги в профилактику социального сиротства.

Недостатки современной государственной социальной политики в отношении детей - социальных сирот и в ее рамках их социальной защиты отражаются и на функциональном уровне, т.е. на деятельности служб, которые так или иначе соприкасаются с социальным сиротством.

Представляются перспективными следующие пути совершенствования организационно-экономического обеспечения мер по преодолению социального сиротства:

в области профилактической работы с семьей, особенно входящей в группу риска, это касается трудоустройства безработных родителей, в случае необходимости - их переобучение, помощь в социальной адаптации, внедрение новых методик трансформации их целевых установок;

в области формирования социально-экономической ответственности родителей за детей необходимо внести соответствующие поправки в законодательство, предусмотрев уголовную и экономическую ответственность родителей за неисполнение ими своих обязанностей или попустительство.

Для преодоления социального сиротства, решения проблем, связанных с его профилактикой, надо усилить внимание к семейному устройству детей - социальных сирот, их социальной реабилитации на основе усиления организационно-экономического обеспечения, предоставления, формализованных в целевые программы, комплексных интегрированных социальных услуг.

Структура службы, координирующей выбор типа устройства ребенка, должна включать следующие функциональные подразделения: раннего вмешательства; поддержки семьи; сопровождения семейных форм воспитания; реинтеграции и социализации воспитанников интернатных учреждений; экстренного реагирования; социального сопровождения детей, пребывающих в конфликте с законом. Данная структурная модель будет в наибольшей степени способствовать межведомственному сотрудничеству в сфере профилактики социального сиротства и социально-защитительных мер с четкими регламентами действий всех субъектов - участников. Такой подход обеспечит реализацию стратегии деинституционализации, позволит целенаправленно идентифицировать

нуждающуюся семью с детьми и оказывать ей необходимую адресную поддержку.

Внедрение в региональную практику модели комплексных социальных услуг, интегрально создающих более высокий эффект социальной защищенности и социализации детей, будет в наибольшей степени способствовать межведомственному сотрудничеству в сфере профилактики социального сиротства и социальной поддержки детей -социальных сирот. Позволит более результативно способствовать сохранению семьи и предотвращению изъятия ребенка из семьи, а в случае необходимости - наилучшему устройству ребенка и, прежде всего, семейного.

Для каждого ребёнка семья должна быть естественной средой жизнеобеспечения, той средой, в которой складываются условия его физического, психического, эмоционального и интеллектуального развития. Поддерживая институт семьи, как основной гарант полноценного развития ребенка, государство должно создать систему организационно-экономического обеспечения соответствующей работы и способов взаимодействия всех ответственных субъектов поддержки нормального функционирования семьи. Регламенты такого взаимодействия, возможно, могут быть прописаны в определенном законодательном документе, и, в соответствии с ним, в других нормативно-правовых актах, содержание которых будет направлено на социальные гарантии детям - социальным сиротам. В подобном законе должен быть четко определен механизм предоставления установленных социальных гарантий, меры ответственности за их неисполнение (административные, экономические, уголовные и др.). Требует упорядочения государственный и общественный контроль обеспечения социальных гарантий этой целевой группы детского населения.

В заключении кратко представлено основное содержание полученных результатов исследования и изложены прикладные рекомендации.

Основное содержание диссертационной работы отражено в 5-ти научных публикациях автора общим объемом 2 п.л.:

1. Государственная политика по профилактике безнадзорности и беспризорности в Российской Федерации // Журнал «Социальная политика и социальное партнерство». Вып.12. - Москва,2009. -0,4 п.л.

2. Положение детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в Республике Саха (Якутия) // Журнал «Социальная политика н социальное партнерство». Вып.9. - Москва, 2011. -0,4 п.л.

3. Проблемы развития оргаинзацнонно-экономического обеспечения и профилактики социального сиротства // Журнал «Социальная политика и социальное партнерство». Вып.10. -Москва, 2011. - 0,4 п.л.

4. Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Республике Саха (Якутия) // Проблемы социально-экономического развития на современном этапе. Сборник научных статей. Вып. 12. - Москва, 2009.- 0,3 п.л.

5. Экономика и управление в социальных отраслях. Коллективная монография - соавтор. РАГС. Москва, 2009. - 5/0,5 п.л. -количество листов.

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Олесовой Розалии Семеновны

Социальная защита детей - сирот в современной России

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор Л.П.Храпылина

Изготовление оригинал-макета Олесова P.C.

Подписано в печать 06. 03. 2012 г. Тираж 80 экз. Усл.п.л. 1,3

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Отпечатано ОПМТ РАНХ и ГС. Заказ № 24 119606, Москва, пр-т Вернадского, 84