Социальные гарантии федеральных государственных гражданских служащих тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Социальные гарантии федеральных государственных гражданских служащих"

На правах рукописи

МАЛКООВСКАЯ АЛЛА ОЛЕГОВНА

СОЦИАЛЬНЫЕ ГАРАНТИИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ: СОСТОЯНИЕ И МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ

Специальность: 08.00.05 — экономика и управление народным хозяйством (экономика труда)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва 2005

Работа выполнена на кафедре труда и социальной политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель:

доктор экономических наук, Храпылина Любовь Петровна

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, Пахомов Александр Алексеевич кандидат экономических наук, Анисимов Вячеслав Михайлович

Ведущая организация: Научно-исследовательский

институт труда и социального страхования

Защита состоится 28 июня 2005 г. в 14.00 часов на заседании диссертационного совета по экономическим наукам Д 502.006.03 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84, 2 учебный корпус, ауд. 2021.

С диссертацией можно ознакомиться на кафедре труда и социальной политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (2 уч. кор., каб. 2022).

Автореферат разослан мая 2005 г.

Ученый секретарь диссертационного ^ ^

совета, доктор экономических наук, доцент

Щербаков

1.Общая характеристика работы

Актуальность исследования. В 90-х годах прошлого века в России сложились условия для административной реформы, вызвавшие необходимость создания эффективной государственной службы, способной успешно функционировать в системе новых экономических и социальных отношений.

Начало становления современной государственной службы Российской Федерации, а также ее инфраструктуры основано на «Положении о федеральной государственной службе» (Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г.), Федеральном законе от 27 июля 2004 года «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ и Федеральном законе от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации» № 58-ФЗ. В соответствии с этими документами для государственной службы, как важнейшего механизма государственного управления, в настоящее время создается теоретико-методологическая, образовательная и организационно-методическая база. Государственная служба как социально-правовой институт стала объектом научных исследований в различных областях экономики, права, государственного управления, гуманитарно-социальной деятельности и других. В современной концепции реформирования государственной службы Российской Федерации значительное место отведено системе государственных гарантий государственных служащих как важнейшего

о

условия ее развития. В этом плане предполагается в соответствии с Федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» осуществить комплекс мер, направленных на создание у специалистов мотиваций замещения

государственных должностей, обеспечение условий реализации социальных гарантий для государственных служащих.

Государственные гарантии госслужащих имеют длительную историю существования, эта практика используется в той или иной форме во всех странах мира. Однако, несмотря на столь очевидную историческую устойчивость, отношение к таким гарантиям в обществе и у самих госслужащих неоднозначно. Отмечаются крайне полярные взгляды (от «надо отменить все гарантии» до «надо значительно увеличить гарантии»), а также многочисленные предложения о модернизации системы гарантий.

Следует отметить, что в России в ходе социальной и административной реформ происходит трансформация социальных гарантий и относительно других категорий населения. Все эти вопросы приобрели острый общественный резонанс. Вместе с тем проблемы предоставления социальных гарантий отдельным категориям населения в течение ряда лет достаточно широко изучались и теоретически обосновывались. В разные годы они получили то или иное освещение в научных исследованиях, и в настоящее время такие исследования продолжаются. Тогда как в отношении социальных гарантий государственных служащих научных разработок не только в последние годы, но и прежде не проводилось. Все вышеизложенное обусловливает актуальность темы исследования, ее теоретическую и практическую значимость.

В процессе реформирования государственной службы и связанных с ним изменений социальных гарантий государственных служащих необходимо разрешить ряд противоречий в законодательстве о государственной службе, приводящих: к недостаточной эффективности деятельности органов государственной власти и их аппаратов; снижению

престижа государственной службы и авторитета государственных служащих; слабому использованию современных технологий государственного управления, в том числе информационных, отвечающих задачам реализации масштабных общегосударственных программ и проектов; непоследовательности кадровой политики в сфере государственной службы; низкой результативности профилактики коррупции, а также правовых и организационных мер контроля над деятельностью органов государственной власти со стороны гражданского общества; несоответствию социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности и уровню законодательных ограничений, существующих на государственной службе; отсутствию надлежащей регламентации деятельности органов государственной власти и государственных служащих, что способствует бюрократизации отношений между органами государственной власти, структурными подразделениями аппарата органа государственной власти, а, также, между органами государственной власти, гражданами Российской Федерации и структурами гражданского общества; информационной закрытости органов государственной власти; неразработанности взаимосвязи государственной службы с муниципальной службой. Все вышеизложенное определяет актуальность темы настоящего исследования.

Степень научной разработанности проблемы. В трудах видных российских ученых: Н.А. Бердяева, А.И. Елистратова, Б.НЛичерина и др., представлены результаты исследования историко-правовых форм организации государственной службы в России и природы гарантий государственных служащих Существенный вклад в научную разработку основ государственной службы в Российской Федерации внесли

современные исследователи: Г.В. Атаманчук, В.В., Бахрах, К.С. Вельский, А.В. Васильев, А.А. Гришковец, Н.М. Казанцев, А.Ф. Ноздрачев и другие. В своих работах эти ученые исследовали вопросы организации государственной службы; правовое обеспечение деятельности государственных служащих, принципов, технологий и механизмов реализации государственной кадровой политики, методов планирования, привлечения и профессионального отбора кадров. Вопросы мотивации, оценки и продвижения по службе, кадрового программирования и контроля отражены в трудах А.П. Волгина, В.И. Лукьяненко, В.И. Матирко, А.И. Турчинова и др. В.Э.Бойков изучал характеристики государственных служащих как особой социально-профессиональной группы и их роль в управлении различными аспектами общественной жизни. В ходе исследований, которые осуществили А.А. Демин, В.П. Мельников, Е.В. Охотский, К.А. Пожитнов, В.И. Щепетев были изучены гарантии чиновничества дореволюционной России, советской бюрократии и номенклатуры как социального института. Они также затрагивали вопросы гарантий современной административно-политической элиты.

Проблемы предоставления социальных гарантий государственным служащим поднимались в работах других современных ученых: Л.В. Вагиной, Н.А. Волгина, А.В. Оболонского, А.А. Гришковца, Л.П. Храпылиной. В своих научных трудах эти исследователи писали о размерах и дифференциации оплаты труда, медицинском обслуживании, пенсионном обеспечении в аспекте их роли в материальном и социальном обеспечении госслужащих.

Изучение литературных источников показало, что количество работ, посвященных состоянию и механизмам реализации социальных гарантий

госслужащим ограничено, и комплексного изучения этой проблемы до настоящего времени не проводилось.

Цель диссертационного исследования состоит в изучении состояния реализации социальных гарантий государственных служащих и механизма их реализации, разработке предложений для совершенствования их использования в ходе реформирования государственной службы.

В соответствии с целью диссертационного исследования определены для решения следующие задачи:

-раскрыть природу формирования института социальной защиты государственных служащих;

-изучить зарубежный опыт организации социальных гарантий государственных служащих;

-провести анализ состояния действующей системы социальных гарантий государственных служащих в России;

-произвести оценку реализации социальных гарантий государственных служащих;

-адаптировать формы и методы нормирования труда к деятельности государственных служащих;

-предложить технологии модернизации системы государственных социальных гарантий государственных служащих.

Объектом исследования являются социальные гарантии федеральных государственных гражданских служащих исполнительных органов власти и механизм их реализации в современной России.

Предметом исследования выступают социально-экономические и социально-трудовые отношения, обусловливающие формирование,

развитие и использование социальных гарантий федеральных государственных гражданских служащих.

Теоретико-методологическую и методическую основу исследования составили основные идеи, содержащиеся в работах отечественных и зарубежных ученых, посвященных исследованию различных аспектов организации социальной защиты населения; деятельности государственных служащих; нормированию труда в Российской Федерации. Методическую основу диссертационного исследования составили: системно-аналитический, экономико-статистический, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, экспертный методы, ориентированные на решение поставленных в диссертационном исследовании задач.

Информационной базой исследования являются Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, другие нормативные акты по вопросам правового регулирования государственной службы и государственных гарантий государственных служащих, Концепция реформирования государственной службы РФ, отчеты и иные материалы Росстата, федеральных министерств и ведомств, среднесрочная федеральная программа социально-экономического развития, материалы научных конференций, заседаний «круглых столов» по соответствующей проблематике, данные социологических исследований, творчески переработанные сведения из различных библиографических источников.

Основные научные результаты, полученные автором, и их научная новизна состоят в следующем:

* Уточнено понятие «государственные социальные гарантии государственных служащих» - это комплекс финансовых, организационных, социальных, стимулирующих мероприятий государства,

направленных на обеспечение государственным служащим условий для эффективного исполнения своих обязанностей и закрепления на государственной службе в течение всего периода работы (соответствующего стажу, необходимому для назначения государственной пенсии за выслугу лет), а также удовлетворения их социальных потребностей и профессиональных интересов.

* Определены идентификационные характеристики социально-профессиональной группы «государственные служащие», к которым относятся: схожесть выполняемых госслужащими функций, система запретов, связанных с государственной службой. Показано влияние административной реформы на значительную дифференциацию госслужащих по уровню доходов, соответственно которой они подразделяются на три подгруппы: с высоким достатком, достатком среднего уровня и достатком на уровне работников бюджетной сферы.

* Вскрыты особенности социальных рисков государственных служащих, отличающих их от других категорий работников. Эти риски связаны с высокой вероятностью потери рабочего места как из-за непрерывного процесса модернизации и реорганизации государственной службы, а также её подразделений, так и в связи с особенностями замещения государственных должностей, наличием запретов и ограничений, связанных с государственной службой.

* Выявлены особенности социальных гарантий государственных служащих, их унифицированный и стимулирующий характер для государственных служащих всех систем государственного управления во все исторические периоды и для всех стран мира. Основное назначение социальных гарантий - компенсировать ограничения и запреты, связанные с государственной службой.

* Обоснованы методические подходы (разработка социальных нормативов, критериев количественных и качественных показателей труда) к нормированию труда госслужащих в целях определения вклада каждого из них в коллективный труд, каковым является деятельность государственной службы. На основе дифференциации трудового вклада разработаны предложения по модернизации социальных гарантий (в области оплаты труда, материальных и моральных поощрений).

* Вычленены современные проблемы реализации социальных гарантий госслужащих: неоправданная (с позиций трудозатрат, характера и условий труда) дифференциация гарантий разным категориям госслужащих; предоставление легализованных в нормативно правовых документах гарантий в неполном объеме; отсутствие объективизации и прозрачности введения дополнительных социальных гарантий отдельным категориям госслужащих.

* Аргументирован подход к модернизации медицинского страхования государственных служащих: взамен существующего ныне полиса обязательного медицинского страхования предлагается введение единого полиса медицинского страхования государственных служащих, дающего право на получение медицинской помощи, как в специализированных медицинских учреждениях, так и в поликлиниках по месту жительства и при выезде в другие города Российской Федерации. Предлагается механизм решения отдельных жилищных вопросов путем предоставления нуждающимся в улучшении жилищных условий госслужащим единовременной жилищной субсидии на приобретение жилья в размере не менее 50 % от его стоимости.

Практическая значимость исследования заключается в возможности использования идей и положений диссертации

федеральными и региональными государственными органами, их структурными подразделениями и должностными лицами в ходе разработки, совершенствования организационных и экономических механизмов обеспечения социальных гарантий госслужащих, стратегии формирования кадровой политики государственной службы, нормативных правовых актов, а также проектов, регулирующих деятельность государственной службы. Диссертация представляет определенный интерес для научных и педагогических работников при подготовке и чтении спецкурса: «Государственные социальные гарантии государственных служащих», «Нормирование труда государственных служащих» и других социально-экономических дисциплин в рамках профессионального образования по специальности «Государственное и муниципальное управление». Она также ориентирована на специалистов, занимающихся исследованием проблем мотивации и оценки труда госслужащих.

Апробация результатов исследования заключается во внедрении предложенных автором мер по совершенствованию социальных гарантий, принятых к рассмотрению в ходе разработки Положения об Управлении делами Президента РФ, а также выработка рекомендаций для включения их в разрабатываемый законопроект о медицинском страховании государственных служащих, результаты диссертационного исследования докладывались на заседании «круглого стола» в Совете Федерации: «Социальное государство Российской Федерации: состояние и правовое развитие», основные положения диссертационного исследования обсуждались на пятой межвузовской научно-практической конференции молодых ученых по теме: «Российская наука управления и управленческие кадры: история и современность». На основе диссертационных материалов

разработан проект положения о научных стажировках аспирантов, который принят к рассмотрению в Управлении аспирантуры и докторантуры РАГС при Президенте Российской Федерации. Основные идеи и положения диссертации изложены также в научных публикациях автора.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, четырех параграфов, заключения, библиографического списка и приложения.

2. Основные положения диссертации

Во введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, показана степень ее разработанности, определены основные цели и задачи исследования, его теоретико-методологические основы, изложены научная новизна и практическая значимость полученных результатов.

В первой главе «Теоретико-методологические аспекты становления и развития системы социальных гарантий государственных служащих на разных исторических этапах»

выявляются теоретико-методологические аспекты социальных гарантий, исследуется природа возникновения и развития системы социальных гарантий государственных служащих России, анализируется зарубежный и отечественный опыт правового обеспечения социальных гарантий госслужащих.

Государственный служащий, как и любой другой гражданин России, в соответствии с Конституцией Российской Федерации имеет право на социальную защиту. Однако наряду с этим правом в отношении госслужащих сложилась и специальная система мер их социальной

поддержки, ориентированная на обеспечение им условий для нормальной трудовой деятельности, выражающихся в виде государственных гарантий. Таким образом, применяемая по отношению к госслужащим система государственных социальных гарантий - совокупность условий, обеспечивающих их нормальную профессиональную деятельность.

В данном разделе работы автор исследует историю становления и развития системы государственных социальных гарантий госслужащих. Исторический экскурс позволяет сделать вывод о существовании в том или ином виде гарантий на протяжении всего периода существования госслужбы. В структуре этих гарантий до середины 16 века преобладали натуральные льготы в виде выделения земельного надела, различного рода дарений от Правителя. Такие льготы были очень весомы и составляли материальную базу для обеспечения достойных условий жизни, как в процессе несения службы, так и после ухода чиновника со службы. В середине 16 века произошел переход на материальное вознаграждение чиновников в виде жалованья, но при этом сохранялось выделение земельных наделов, как в собственность, так и на праве аренды, жаловались звания, чины, предоставлялись различные привилегии. Так начала формироваться система гарантий, действующая по сей день, когда жалованье сочетается с льготами и косвенными выплатами (виде материальных ценностей и услуг). Ни в один из исторических периодов развития России льготы не предоставлялись в денежной форме, в основном это осуществлялось в натуральном виде. При этом в суммарном выражении предоставляемые льготы имеют большее значение, чем пенсионное обеспечение государственных служащих. По оценкам некоторых экспертов стоимость «социального пакета» (набора мер социальной поддержки, состоящего из натуральных услуг и льгот) для

чиновников высокого ранга достигает 50 тыс. долларов в месяц. При этом расчёте учитываются как гарантии, одинаковые для всех госслужащих, так и дополнительные гарантии для отдельных категорий (выделение высококлассного жилья и дачи, предоставление в постоянное пользование дорогостоящего автомобиля с водителем, обеспечение мобильным телефоном с неограниченным трафиком и многие другие). Автор полагает, что применительно к отдельным должностным лицам часть гарантий вызвана действительной необходимостью в целях обеспечения эффективной деятельности высокопоставленного чиновника, работающего в особом режиме труда. Но, очевидны и неоправданные профессиональной необходимостью «излишества» за государственный счёт применительно к отдельным категориям госслужащих. Это приводят к тому, что среди населения бытует мнение об аналогичной обеспеченности всех государственных служащих. Проведенное в ходе настоящей работы изучение показало, что в действительности дело обстоит совсем не так Существующее материальное обеспечение госслужащих такое, что более половины из них никаких накоплений за время госслужбы сделать не в состоянии и, выходя на пенсию, они имеют низкий уровень жизни.

Для привлечения на государственную службу квалифицированных работников, по мнению автора, необходимо существенно улучшить материальное положение государственных служащих старших и младших групп должностей. Именно эти госслужащие несут на себе основной груз по проведению в жизнь решений вышестоящего руководства, а значит, от их работы зависит, в конечном итоге, как эти решения будут претворяться в жизнь, влияя, таким образом, на социально-экономическое положение и благосостояние большей части населения. В связи с этим, как представляется автору, прием на государственную службу должен

осуществляться на конкурсной основе, а не на основе личных связей, как это происходит в действительности, что подтверждается результатами социологических исследований. Один из таких опросов проведен специалистами социологического центра РАГС при Президенте РФ. Были опрошены государственные служащие с интервалом в пять лет: в октябре 1997 г. и в декабре 2002 г. В первом случае опрос проводился в 12 регионах страны, где было опрошено 1350 государственных служащих, замещающих высшие, главные, ведущие и старшие должности. Во втором случае было опрошено 340 государственных служащих тех же должностей. Сложившаяся ныне практика приема на госслужбу по принципу кумовства, а не по деловым качествам претендентов, является неконструктивной. По глубокому убеждению автора, общество заинтересовано в том, чтобы государственным управлением и предоставлением качественных услуг населению занимались специалисты высокого уровня профессиональной подготовки, деловых и человеческих качеств (ценностных ориентиров). Для того чтобы на госслужбу приходили такие специалисты, следует осуществить повышение оплаты труда госслужащих, а также, по мнению автора, ввести систему поощрений за труд.

В работе проведён анализ опыта предоставления социальных гарантий госслужащим за рубежом. Как следует из исторического экскурса, становление системы социальных гарантий государственных служащих в Российской Федерации происходило аналогично зарубежному. Отмечено, что современная государственная служба России имеет сходные черты с государственной службой многих стран. В большинстве стран к социальным гарантиям государственных служащих относится специфическая оплата труда госслужащих, не ограничивающаяся

размером оклада, поскольку применяется система надбавок, специальных выплат и т.п. Размер оплаты труда госслужащих в европейских странах и в США не является секретом для общества. Как считает автор, трансформация существующей модели оплаты труда российских государственных служащих (в ходе реформирования государственной службы) на основе зарубежного опыта могла бы способствовать усилению мер их социальной защиты.

Анализ опыта регулирования государственной службы за рубежом, позволяет выделить, наряду с достойной оплатой труда, как наиболее важные, следующие две социальные гарантии, предоставляемые государственным служащим:

- стабильная выплата заработной платы в течение всего периода профессиональной деятельности человека (т.е. от поступления на службу и до выхода на пенсию);

- высокий уровень пенсионного обеспечения, прямо связанный с выслугой лет на государственной службе.

Указанные гарантии делаю г государственную службу привлекательной и престижной в глазах граждан. Таким образом, нормативно закрепленные социальные гарантии являются неотъемлемым элементом правового статуса государственных служащих, обеспечивая их материальное и социально-психологическое благополучие.

Во второй главе «Анализ сложившихся подходов к формированию социальных гарантий и перспектив их трансформации в ходе реформирования системы государственной службы» исследуется система государственных социальных гарантий государственных служащих, их виды, механизм реализации, перспективы

трансформации государственных социальных гарантий в ходе реформирования государственной службы.

Государственная служба - разновидность профессиональной деятельности. Исходя из ряда общих признаков, характерных для государственных служащих (качественный состав, образовательный уровень, мотивация поступления на государственную службу, др.), а также сходных условий, функций и результатов деятельности, автор выделяет отдельную социально-профессиональную группу «государственные служащие».

В трудовой деятельности госслужащих отмечены специфические особенности, среди которых автор обращает внимание на ненормированный характер работы государственных служащих и запреты, связанные с государственной службой (ограничения на получение дополнительных доходов от иных, помимо государственной службы видов деятельности, не запрещенных для других граждан). Это, по мнению автора, обуславливает необходимость мер социальной защиты этих служащих путем создания условий для стабильной занятости (при должном отношении к труду), их материального обеспечения преимущественно за счёт оплаты труда и предоставления ряда услуг (в области охраны здоровья, отдыха, повышения квалификации и ряда других). Такая защита, по мнению автора, должна состоять в комплексе государственных гарантий государственных служащих, обеспечивающих условия для эффективного осуществления профессиональной деятельности госслужащих.

Одной из основных гарантий является материальное обеспечение государственных служащих. Существенное значение в этом вопросе приобретает размер и стабильность выплаты зарплаты. Между

руководителями (высшими и главными должностями) и исполнителями (старшими и младшими должностями) существует дифференциация в оплате труда. Тогда как внутри групп самих этих групп должностей подобной дифференциации нет, здесь применяется по существу принцип «уравниловки», когда не персонифицируется и не учитывается вклад каждого работника. Оплата труда госслужащих не зависит от выполняемых государственным служащим функций, от качества и конкретных результатов их труда. Подобное положение существенно снижает мотивацию к качественному труду. В этой связи автор считает целесообразным внедрение нормирования деятельности госслужащих. Первым шагом в этом направлении должна стать разработка должностных регламентов. На их основе с применением адаптированных к условиям государственной службы существующих методик нормирования труда становится возможным определение затрат рабочего времени на тот или иной вид деятельности. Выявление трудового вклада каждого работника позволит применить дифференцированный подход к оплате труда госслужащих. Кроме того, такой подход (на основе оценки количества и качества трудовых затрат госслужащего) позволит объективизировать расчет премий (премии являются, согласно действующим нормативным правовым документам, неотъемлемой частью оплаты их труда) по итогам работы за какой-либо промежуток времени.

Важной гарантией является медицинское обслуживание госслужащих. Действующее законодательство о госслужбе предусматривает медицинское страхование госслужащих. Автор считает, что следует закрепить законодательно положение о том, что полис медицинского страхования государственного служащего должен носить универсальный для практического применения характер. Подразумевается,

что этот полис должен заменить собой полис обязательного медицинского страхования, выдаваемый госслужащим по территориальному признаку (т.е. по месту проживания). Такой полис станет давать право получения медицинской помощи, как в системе ведомственной медицины, так и в медицинском учреждении по месту проживания государственного служащего. В таком случае полис медицинского страхования государственного служащего может быть действителен и при выезде в другие города Российской Федерации,

Особо значимой гарантией является государственное пенсионное обеспечение госслужащих. Государственным служащим предоставляется возможность получения государственной пенсии, существенно более высокой, по сравнению с размером пенсий большей части других пенсионеров. Но это при условии 15-летней выслуги лет на госслужбе. Автор считает, что еще более привлекательной государственную службу для госслужащих делает увеличение размера пенсии не менее чем на 3 % за каждый отработанный год сверх установленного 15-летнего стажа в соответствии с действующим законодательством. Такая гарантия, с точки зрения автора, является стимулом для длительной работы на госслужбе, и способствует, таким образом, стабильности кадрового состава. Последнее обстоятельство является важным для преемственности аппарата управления.

Применительно к отпускам государственных служащих значимой гарантией можно считать законодательное закрепление права руководителя предоставлять госслужащим продолжительные отпуска без сохранения содержания. Срок такого отпуска не может быть более одного года и при этом за государственным служащим сохраняется замещаемая должность гражданской службы. Самостоятельной разновидностью

является отпуск для обучения, предоставляемый государственному служащему в рамках реализации программ повышения его квалификации и профессиональной переподготовки. Таким образом, автор полагает, что существующая система отпусков на госслужбе, способна служить достаточной гарантией для обеспечения полноценного отдыха и решения значимых для человека проблем (в том числе творческого порядка, например, написания диссертационной работы, монографии и т.п.).

Автор обращает внимание на то, что не каждый госслужащий сможет удовлетворить свою потребность в проведении отпуска в санатории, поскольку такая гарантия, как обеспечение санаторными путевками всех госслужащих, не предусмотрена. Автор считает, что коль такая гарантия согласно действующему законодательству распространяется на отдельные категории населения в социальном пакете, поскольку эта гарантия рассматривается как базовая, то и в отношении госслужащих, она должна применяться. Необходимость в реабилитационных и лечебно-оздоровительных санаторно-курортных услугах, как представляется автору, очевидна. Поскольку характер служебной деятельности - ее сложность, многогранность, нервные перегрузки обусловливают потребность госслужащего в подобном восстановительном отпуске с предоставлением санаторно-курортной путёвки или денежных выплат на её приобретение.

По мнению автора, жилищное обеспечение следовало бы отнести к числу основных гарантий государственных служащих. Однако вопрос обеспечения государственных служащих жильем, который затрагивается в ст. 53 Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской федерации» № 79-ФЗ, определяется как дополнительная гарантия. Поскольку уточнений, кто и в каком объеме

имеет право на дополнительные гарантии, Закон не дает, то на практике такое право, скорее всего, будет реализовываться по отношению к государственным служащим, замещающим высшие и главные должности госслужбы. При том существующем уровне материального обеспечения большей части госслужащих такая гарантия в качестве дополнительной не отвечает реальной потребности этих работников. Жилищное обеспечение не обязательно должно осуществляться путём выделения бесплатного жилья в собственность, хотя такая практика по отношению только лишь к главным и высшим должностям существует в настоящее время. Жилищный вопрос можно решить, как считает автор, через предоставление служебного жилья на время исполнения полномочий государственным служащим. С точки зрения автора, государственным служащим на время исполнения ими своих полномочий следует предоставлять служебную жилую площадь. Как представляется, было бы целесообразным использовать для этих целей жилье, находящееся в ведении федеральных структур Российской Федерации. Значительная часть этого жилья используется в настоящее время в коммерческих целях. Безусловно, после оставления государственной службы гражданский служащий должен будет освободить служебную жилую площадь. Но при этом он не должен остаться без жилья. В настоящее время разрабатывается нормативный акт, регулирующий порядок предоставления государственным служащим единовременной субсидии на приобретение жилья. Но так как подобная субсидия отнесена к дополнительным гарантиям, то на предоставление единовременной субсидии могут рассчитывать «отдельные категории государственных служащих», скорее всего это будет отнесено к высшим и главным должностям. Автор считает, что было бы неправильным ограничиваться выделением ссуд

государственным служащим только главных и высших групп должностей. Что касается размера субсидии, то он должен зависеть от стажа государственной службы гражданского служащего и составлять не менее 50 % от стоимости приобретаемой квартиры, исходя из норм обеспечения жилой площадью по нормам субъекта Федерации, в котором приобретается жилье. Остальные 50 % государственный служащий мог бы получать в виде долгосрочного кредита. В качестве поощрения гражданских служащих можно применять практику погашения части кредита в зависимости от продолжительности работы гражданского служащего в системе государственной службы.

На государственную службу должны приходить квалифицированные специалисты, имеющие высокую мотивацию для занятия государственных должностей. До поступления на данную службу они, как правило, трудоустроены, имеют стабильную занятость. Работа на госслужбе эту стабильность нарушает в виду того, что процесс модернизации и внутренних перестроек госслужбы постоянный, в виду специфики самой этой службы. Такое положение дел и действующее законодательство о госслужбе обуславливают вероятность потери работы. Результаты, проведённого автором анализа, данных социологических опросов свидетельствуют, что наличие подобного риска является наиважнейшим обстоятельством при отказе специалистов высокого уровня квалификации от работы на госслужбе. В связи с этим, по мнению автора, необходимо введение гарантии на трудоустройство госслужащего при ликвидации или реорганизации государственного органа управления. Автор считает, что эту гарантию следует отнести к числу основных, поскольку пожизненный найм на госслужбу в России не применяется, а других действенных технологий защиты работника просто нет.

Государственный служащий в соответствии с законодательством обязан регулярно проходить переподготовку или повышать свою квалификацию. Профессиональная информация, как правило, устаревает через каждые три года. По этой причине государственный служащий должен иметь реальные возможности для повышения своей профессиональной компетенции (в том числе с отрывом или с частичным отрывом от гражданской службы) или иметь достаточно времени на учебу, в случае обучения без отрыва от гражданской службы. По указанным причинам повышение квалификации и переподготовка также должны быть отнесены, по мнению автора, к числу основных гарантий.

Все перечисленные гарантии регулируются обширным перечнем внутриведомственных нормативных актов для внутреннего применения. Это приводит к закрытости информации о социальных гарантиях госслужащих не только для населения, общественности, но и для самих государственных служащих. В целях повышения прозрачности данной информации, возможно, было бы целесообразно принять специальный закон (в виде кодекса), регулирующего деятельность госслужащих на государственной службе. Автор полагает, что таким нормативным правовым актом мог бы стать Кодекс государственной службы.

В Заключении сделаны обобщения и выводы, вытекающие из диссертационного исследования. Автор предлагает трансформировать государственные социальные гарантии государственных служащих путем дифференциации оплаты их труда; решения проблемы медицинского обслуживания государственных служащих посредством медицинского страхования; организация жилищного обеспечения государственных служащих с помощью выделения единовременных жилищных субсидий.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1 .Мальковская АО. Повышение эффективности труда чиновников с помощью социальных гарантий. // Проблемы социально-экономического развития на современном этапе. Выпуск 5. Сборник научных статей. М.: РАГС, 2004. - 0,3 п.л.

2.Мальковская А. О. Социальные гарантии государственным служащим в условиях реформирования государственной службы. // Социальные аспекты конкурентоспособности человека, общества, государства. Коллективная монография. М.: РАГС, 2004. 0,5 п.л.

3.Мальковская А. О. Необходимость социальной защиты государственных служащих в условиях динамично развивающегося общества. // Стратегии динамического развития России: единство самоорганизации и управления. Материалы Первой международной научно-практической конференции. М.: РАГС, 2004. - 0,5 п.л.

4.Храпылина Л.П., Мальковская А.О. Какие социальные гарантии нужны госслужащим? // Государственная служба. № 6, 2004. - 0,25/0,5 п.л. (в соавторстве).

5.Мальковская А.О. Этапы становления государственной службы и системы социальных гарантий государственных служащих в России. М.: ЦБНТИ Минтруда России, 2004.- 2,0 п.л.

6..Мальковская А.О. Социальные гарантии государственных служащих как фактор совершенствования кадрового состава. // Проблемы социально-экономического развития на современном этапе. Выпуск 6. Сборник научных статей. М.: РАГС, 2005. - 0,5 п.л.

7.Мальковская А. О. Социальные гарантии государственных служащих как фактор повышения результативности их труда. // Приоритеты развития России. Сборник научных статей. М.: РАГС, 2005. - 0,25 п.л.

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Мальковская Алла Олеговна

Тема диссертационного исследования: Социальные гарантии федеральных государственных гражданских служащих РФ: состояние и механизм реализации

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор Храпылина Любовь Петровна

Изготовление оригинал-макета Мальковская Алла Олеговна

Подписано в печать 23 мая 2005 г. Тираж В0 экз. Усл. п.л. 1,2

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № 9/Г9" 119606 Москва, пр-т Вернадского, 84

13 ИЮЛ 2005

» v.

/ bt Ч. * J

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Мальковская, Алла Олеговна

Введение Стр.

Глава

Теоретико-методологические аспекты становления и развития системы государственных социальных гарантий федеральных государственных гражданских служащих

1. Природа возникновения и развитие системы социальных гарантий государственных служащих

2. Механизм обеспечения государственных социальных гарантий государственных служащих

Глава

Анализ сложившихся подходов к формированию социальных гарантий и перспектив их трансформации в ходе реформирования системы государственной службы

1. Государственная служба как вид профессиональной деятельности

2. Государственные социальные гарантии федеральных государственных гражданских служащих

Диссертация: введение по экономике, на тему "Социальные гарантии федеральных государственных гражданских служащих"

1.Общая характеристика работы

Актуальность исследования. В 90-х годах прошлого века в России сложились условия для административной реформы, вызвавшие необходимость создания эффективной государственной службы, способной успешно функционировать в системе новых экономических и социальных отношений.

Начало становления современной государственной службы Российской Федерации, а также ее инфраструктуры основано на «Положении о федеральной государственной службе» (Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г.), Федеральном законе от 27 июля 2004 года «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ и Федеральном законе от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации» № 58-ФЗ. В соответствии с этими документами для государственной службы, как важнейшего механизма государственного управления, в настоящее время создается теоретико-методологическая, образовательная и организационно-методическая база. Государственная служба как социально-правовой институт стала объектом научных исследований в различных областях экономики, права, государственного управления, гуманитарно-социальной деятельности и других. В современной концепции реформирования государственной службы Российской Федерации значительное место отведено системе государственных гарантий государственных служащих как важнейшего условия ее развития. В этом плане предполагается осуществить комплекс мер, направленных на создание у специалистов мотиваций замещения государственных должностей, обеспечение условий реализации социальных гарантий для государственных служащих1.

Государственные гарантии госслужащих имеют длительную историю существования, эта практика используется в той или иной форме во всех странах мира. Однако, несмотря на столь очевидную историческую устойчивость, отношение к таким гарантиям в обществе и у самих госслужащих неоднозначно. Отмечаются крайне полярные взгляды (от «надо отменить все гарантии» до «надо значительно увеличить гарантии»), а также многочисленные предложения о модернизации системы гарантий.

Следует отметить, что в России в ходе социальной и административной реформ происходит трансформация социальных гарантий и относительно других категорий населения. Все эти вопросы приобрели острый общественный резонанс. Вместе с тем проблемы предоставления социальных гарантий отдельным категориям населения в течение ряда лет достаточно широко изучались и теоретически обосновывались. В разные годы они получили то или иное освещение в научных исследованиях, и в настоящее время такие исследования продолжаются. Тогда как в отношении социальных гарантий государственных служащих научных разработок не только в последние годы, но и прежде не проводилось. Все вышеизложенное обусловливает актуальность темы исследования, ее теоретическую и практическую значимость.

В процессе реформирования государственной службы и связанных с ним изменений социальных гарантий государственных служащих необходимо разрешить ряд противоречий в законодательстве о государственной службе, приводящих: к недостаточной эффективности деятельности органов государственной власти и их аппаратов; снижению

1 Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 2005 годы)». престижа государственной службы и авторитета государственных служащих; слабому использованию современных технологий государственного управления, в том числе информационных, отвечающих задачам реализации масштабных общегосударственных программ и проектов; непоследовательности кадровой политики в сфере государственной службы; низкой результативности профилактики коррупции, а также правовых и организационных мер контроля над деятельностью органов государственной власти со стороны гражданского общества; несоответствию социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности и уровню законодательных ограничений, существующих на государственной службе; отсутствию надлежащей регламентации деятельности органов государственной власти и государственных служащих, что способствует бюрократизации отношений между органами государственной власти, структурными подразделениями аппарата органа государственной власти, а, также, между органами государственной власти, гражданами Российской Федерации и структурами гражданского общества; информационной закрытости органов государственной власти; неразработанности взаимосвязи государственной службы с муниципальной службой. Все вышеизложенное определяет актуальность темы настоящего исследования.

Степень научной разработанности проблемы. В трудах видных российских ученых: Н.А. Бердяева, А.И. Елистратова, Б.Н.Чичерина и др., представлены результаты исследования историко-правовых форм организации государственной службы в России и природы гарантий государственных служащих1. Существенный вклад в научную разработку основ государственной службы в Российской Федерации внесли

1 А.И. Елистратов. Основные начала административного права. М. 1917, Б.Н. Чичерин. Курс государственной науки. Часть 1. Общее государственное право. М. 1894, Н.А. Бердяев. Судьба России, М. 1990. современные исследователи: Г.В. Атаманчук, В.В., Бахрах, К.С. Вельский, А.В. Васильев, А.А. Гришковец, Н.М. Казанцев, А.Ф. Ноздрачев и другие. В своих работах эти ученые исследовали вопросы организации государственной службы; правовое обеспечение деятельности государственных служащих, принципов, технологий и механизмов реализации государственной кадровой политики, методов планирования, привлечения и профессионального отбора кадров1. Вопросы мотивации, оценки и продвижения по службе, кадрового программирования и контроля отражены в трудах А.П. Волгина, В.И. Лукьяненко, В.И. Матирко, А.И. Турчинова2 и др. В.Э.Бойков3 изучал характеристики государственных служащих как особой социально-профессиональной группы и их роль в управлении различными аспектами общественной жизни. В ходе исследований, которые осуществили А.А. Демин, В.П. Мельников, Е.В. Охотский, К.А. Пожитнов, В.И. Щепетев были изучены гарантии чиновничества дореволюционной России, советской бюрократии и номенклатуры как социального института4. Они также затрагивали вопросы гарантий современной административно-политической элиты.

Проблемы предоставления социальных гарантий государственным служащим поднимались в работах других современных ученых: JI.B. Вагиной, Н.А. Волгина, А.В. Оболонского, А.А. Гришковца, Л.П.

1 Г.В. Атаманчук. Государственное управление. М. 2000, Д.Н. Бахрах. Государственная служба в Российской Федерации. МЛ 995, К.С. Бельский. Феноменология административного права. Смоленск, 1995, А.В. Васильев. Теория права и государства. М. 2001, А.А. Гришковец. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М.: Дело и сервис. 2003, Н.М. Казанцев. Публично-правовое регулирование государственной службы. М. 1999, А.Ф. Ноздрачев. Государственная служба. М. 1999.

2А.П. Волгин. Цели и задачи кадровой политики. М. 1991, В.И. Лукьяненко. Принципы государственной кадровой политики, механизмы и теории ее реализации. М. 1995, В.И Матирко. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате. М. 1996, А.И. Турчинов. Государственная служба Российской Федерации: современное состояние, проблемы функционирования и первоочередные направления дальнейшего развития. М. 2002.

3 В. Бойков. Государственные служащие: о себе, о работе, о власти.// Государственная служба № 1, 2003.

4 В.П. Мельников. Государственная служба и государственное управление в России: опыт организации и функционирования. Н. Новгород. 1995, А.А. Демин. Государственная служба. М. 2002, Е.В. Охотский. Государственная служба в Российском парламенте. М. 2001, К.А. Пожитнов. Положение рабочего класса в России. Том II. Л. 1924, В.И. Щепетев. История государственного управления в России. М.: Владос, 2003.

Храпылиной. В своих научных трудах эти исследователи писали о размерах и дифференциации оплаты труда, медицинском обслуживании, пенсионном обеспечении в аспекте их роли в материальном и социальном обеспечении госслужащих1.

Изучение литературных источников показало, что количество работ, посвященных состоянию и механизмам реализации социальных гарантий госслужащим ограничено, и комплексного изучения этой проблемы до настоящего времени не проводилось.

Цель диссертационного исследования состоит в изучении состояния реализации социальных гарантий государственных служащих и механизма их реализации, разработке предложений для совершенствования их использования в ходе реформирования государственной службы.

В соответствии с целью диссертационного исследования определены для решения следующие задачи:

-раскрыть природу формирования института социальной защиты государственных служащих;

-изучить зарубежный опыт организации социальных гарантий государственных служащих;

-провести анализ состояния действующей системы социальных гарантий государственных служащих в России;

-произвести оценку реализации социальных гарантий государственных служащих;

-адаптировать формы и методы нормирования труда к деятельности государственных служащих;

1 Н.А. Волгин. Оплата труда: производство, социальная сфера, государственная служба. М.: Экзамен, 2003, Л.П. Храпылина. Взаимосвязь эффективности оплаты труда российских чиновников с модернизацией государственной службы. /Сколько платить российскому чиновнику. М.: РАГС, 2001, А.А. Гришковец. Государственная служба: Организационно-правовое обеспечение. М. 2000, Л.В. Вагина. Социальная защита кадров в процессе реформирования госслужбы. // Труд и социальные отношения. № 2,2003.

-предложить технологии модернизации системы государственных социальных гарантий государственных служащих.

Объектом исследования являются социальные гарантии федеральных государственных гражданских служащих исполнительных органов власти и механизм их реализации в современной России.

Предметом исследования выступают социально-экономические и социально-трудовые отношения, обусловливающие формирование, развитие и использование социальных гарантий федеральных государственных гражданских служащих.

Теоретико-методологическую и методическую основу исследования составили основные идеи, содержащиеся в работах отечественных и зарубежных ученых, посвященных исследованию различных аспектов организации социальной защиты населения; деятельности государственных служащих; нормированию труда в Российской Федерации. Методическую основу диссертационного исследования составили: системно-аналитический, экономико-статистический, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, экспертный методы, ориентированные на решение поставленных в диссертационном исследовании задач.

Информационной базой исследования являются Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, другие нормативные акты по вопросам правового регулирования государственной службы и государственных гарантий государственных служащих, Концепция реформирования государственной службы РФ, отчеты и иные материалы Росстата, федеральных министерств и ведомств, среднесрочная федеральная программа социально-экономического развития, материалы научных конференций, заседаний «круглых столов» по соответствующей проблематике, данные социологических исследований, творчески переработанные сведения из различных библиографических источников.

Основные научные результаты, полученные автором, и их научная новизна состоят в следующем:

Уточнено понятие «государственные социальные гарантии государственных служащих» - это комплекс финансовых, организационных, социальных, стимулирующих мероприятий государства, направленных на обеспечение государственным служащим условий для эффективного исполнения своих обязанностей и закрепления на государственной службе в течение всего периода работы (соответствующего стажу, необходимому для назначения государственной пенсии за выслугу лет), а также удовлетворения их социальных потребностей и профессиональных интересов.

Определены идентификационные характеристики социально-профессиональной группы «государственные служащие», к которым относятся: схожесть выполняемых госслужащими функций, система запретов, связанных с государственной службой. Показано влияние административной реформы на значительную дифференциацию госслужащих по уровню доходов, соответственно которой они подразделяются на три подгруппы: с высоким достатком, достатком среднего уровня и достатком на уровне работников бюджетной сферы.

Вскрыты особенности социальных рисков государственных служащих, отличающих их от других категорий работников. Эти риски связаны с высокой вероятностью потери рабочего места как из-за непрерывного процесса модернизации и реорганизации государственной службы, а также её подразделений, так и в связи с особенностями замещения государственных должностей, наличием запретов и ограничений, связанных с государственной службой.

Выявлены особенности социальных гарантий государственных служащих, их унифицированный и стимулирующий характер для государственных служащих всех систем государственного управления во все исторические периоды и для всех стран мира. Основное назначение социальных гарантий -компенсировать ограничения и запреты, связанные с государственной службой.

Обоснованы методические подходы (разработка социальных нормативов, критериев количественных и качественных показателей труда) к нормированию труда госслужащих в целях определения вклада каждого из них в коллективный труд, каковым является деятельность государственной службы. На основе дифференциации трудового вклада разработаны предложения по модернизации социальных гарантий (в области оплаты труда, материальных и моральных поощрений). Вычленены современные проблемы реализации социальных гарантий госслужащих: неоправданная (с позиций трудозатрат, характера и условий труда) дифференциация гарантий разным категориям госслужащих; предоставление легализованных в нормативно правовых документах гарантий в неполном объеме; отсутствие объективизации и прозрачности введения дополнительных социальных гарантий отдельным категориям госслужащих.

Аргументирован подход к модернизации медицинского страхования государственных служащих: взамен существующего ныне полиса обязательного медицинского страхования предлагается введение единого полиса медицинского страхования государственных служащих, дающего право на получение медицинской помощи, как в специализированных медицинских учреждениях, так и в поликлиниках по месту жительства и при выезде в другие города Российской Федерации. Предлагается механизм решения отдельных жилищных вопросов путем предоставления нуждающимся в улучшении жилищных условий госслужащим единовременной жилищной субсидии на приобретение жилья в размере не менее 50 % от его стоимости.

Практическая значимость исследования заключается в возможности использования идей и положений диссертации федеральными и региональными государственными органами, их структурными подразделениями и должностными лицами в ходе разработки, совершенствования организационных и экономических механизмов обеспечения социальных гарантий госслужащих, стратегии формирования кадровой политики государственной службы, нормативных правовых актов, а также проектов, регулирующих деятельность государственной службы. Диссертация представляет определенный интерес для научных и педагогических работников при подготовке и чтении спецкурса: «Государственные социальные гарантии государственных служащих», «Нормирование труда государственных служащих» и других социально-экономических дисциплин в рамках профессионального образования по специальности «Государственное и муниципальное управление». Она также ориентирована на специалистов, занимающихся исследованием проблем мотивации и оценки труда госслужащих.

Апробация результатов исследования заключается во внедрении предложенных автором мер по совершенствованию социальных гарантий, принятых к рассмотрению в ходе разработки Положения об Управлении делами Президента РФ, а также выработка рекомендаций для включения их в разрабатываемый законопроект о медицинском страховании государственных служащих, результаты диссертационного исследования докладывались на заседании «круглого стола» в Совете Федерации: «Социальное государство Российской Федерации: состояние и правовое развитие», основные положения диссертационного исследования обсуждались на пятой межвузовской научно-практической конференции молодых ученых по теме: «Российская наука управления и управленческие кадры: история и современность». На основе диссертационных материалов разработан проект положения о научных стажировках аспирантов, который принят к рассмотрению в Управлении аспирантуры и докторантуры РАГС при Президенте Российской Федерации. Основные идеи и положения диссертации изложены также в научных публикациях автора.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Мальковская, Алла Олеговна

Заключение

Гарантии лицам, исполняющим обязанности на государственных должностях гражданской службы существовали с момента появления такой службы в том или ином виде. От начала зарождения государственной службы до середины 16 века преобладали натуральные льготы в виде выделения земельного надела, различного рода дарений от Правителя. Они были очень весомы и составляли материальную базу для обеспечения достойных условий жизни после ухода чиновника со службы. В период с середины 16 века произошел переход на материальное вознаграждение чиновников в виде жалованья, но при этом сохранялась система выделения земельных наделов, как в собственность, так и на праве аренды, жаловались звания, чины, предоставлялись различные привилегии. Таким образом, наряду с жалованьем предоставлялись натуральные льготы. При этом в суммарном выражении предоставляемые льготы во все последующие годы имеют большее значение, чем денежное обеспечение государственных служащих.

Существующая в настоящее время система государственной службы нуждается в надлежащем законодательном оформлении. В первую очередь это касается системы социальных гарантий государственных служащих. Как следует из анализа действующего законодательства в этой области, в настоящее время не существует единого нормативного акта, регулирующего социальные гарантии государственных служащих. В рамках реформирования государственной службы утверждена Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)", предусматривающая разработку нормативно - правового акта «Об основных социальных гарантиях для государственных служащих». Однако никаких разработок не проводится. Существующей законодательной базой заложена основа материального обеспечения государственной службы не как набора льгот, но как системы законодательно закрепленных гарантий для государственных служащих. Однако, несмотря на это, доступ для реализации гарантий имеют преимущественно высшие чиновники. По мнению автора, поскольку существует правовое оформление института социальных гарантий, то необходимо, чтобы все категории служащих имели равные возможности доступа к легализованным гарантиям, которые должны быть обеспечены финансированием из федерального бюджета.

Существует несколько подходов к вопросу оплаты труда госслужащих. Среди них можно назвать предложение В. Немцова о резком подъеме денежного содержания (в 15 раз). Есть мнения о принятии за точку отсчета при расчете денежного содержания различные показатели. Так, в основу методики определения уровня минимальных окладов1 Н.А. Смирновой и О.В. Гуниной положен такой социальный норматив, как минимальный потребительский бюджет (МПБ). Н.А. Волгин предлагает «поставить в прямую зависимость оклады л госслужащих от роста (снижения) объемов ВВП . Автор считает все эти подходы заслуживающими внимания, но полагает, что за отправную точку целесообразно принять среднюю зарплату в промышленности. Этот показатель, по мнению автора, отражает средний уровень обеспеченности трудоспособного населения, на который следовало бы ориентироваться при организации оплаты труда госслужащих. Исходя приведенного обоснования, базовая ставка (базовая ставка оклада госслужащих вместе с надбавкой за классный чин представляет собой оклад денежного содержания, опираясь на который производится расчет надбавок в соответствии с законодательством о госслужбе) должностного оклада должна соотноситься со средней заработной платой в

1 Н.А. Смирнова, О.В. Гунина. Расчет должностных окладов госслужащих ЯНАО. Уровень жизни населения и регионов России// № 3,2004. С. 35-40.

2Н.А. Волгин. Оплата труда: производство, социальная сфера, государственная служба. М.: Экзамен, 2003. С. 126. промышленности. При расчете зарплаты госслужащего в качестве точки отсчета предлагается выбрать должность главного специалиста (как усредненный показатель по уровню оплаты труда госслужащих) из группы старших должностей. В таком случае базовый оклад главного специалиста должен соответствовать средней заработной плате в промышленности. Оклад специалиста группы младших должностей может составлять 60-80 % от указанного уровня. Для группы ведущих должностей базовый оклад следует установить из расчета в пределах 1,53-кратного среднего размера заработной платы в промышленности. Для высших и главных групп должностей базовый оклад устанавливается в размерах 3-5 кратного размера средней зарплаты в промышленности. Такой подход дает возможность осуществления дифференцирования оплаты труда государственного служащего. По данным Росстата в I квартале 2005 г. средняя зарплата в промышленности составила 7,4 тыс. руб. Следовательно, при расчете размера оплаты труда главного специалиста следует принять за основу этот показатель - 7,4 тыс. руб. и применить к нему систему надбавок, в соответствии с условиями труда конкретного специалиста. Для установления базовой ставки оклада каждому конкретному гражданскому служащему необходимо произвести оценку трудового вклада в деятельность подразделения, в котором он работает, замещая должность государственной службы. Оценить трудовой вклад возможно с помощью применения методик нормирования труда. Государственная служба - отдельный вид деятельности, характеризующийся сходностью функций и видов работ для всех должностей государственной гражданской службы, что позволяет унифицировать технологию нормирования.

По мнению автора, в качестве основных гарантий следовало бы назвать, помимо пенсионного и медицинского обеспечения, обеспечение государственных служащих жильем. Это не обязательно должно быть предоставление бесплатного жилья в собственность, хотя такая практика по отношению только лишь к главным и высшим должностям существует в настоящее время. Жилищный вопрос можно решить путем предоставления служебного жилья на время исполнения полномочий государственным служащим. В настоящее время в ведении Управления делами находится достаточное количество собственности, пригодной для проживания на указанных условиях государственных гражданских служащих. Большая часть этого жилья используется в коммерческих целях. После оставления государственной службы гражданский служащий обязан освободить служебную жилую площадь. Но при этом он не должен стать бездомным. По мнению автора, вопрос обеспечения государственных служащих жильем должен решаться применительно ко всем категориям госслужащих, а не избирательно. В Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № Пр-1496 только отдельным категориям государственных служащих компенсируются расходы по найму жилого помещения по установленным нормам или предоставляется единовременная субсидия на приобретение жилой площади один раз весь период государственной службы Автор считает, что было бы неправильным ограничиться выделением ссуды государственным служащим только главных и высших групп должностей. Подобными субсидиями должен иметь право воспользоваться каждый государственный служащий, нуждающийся в улучшении жилищных условий. Что касается размера субсидии, то он должен зависеть от стажа государственной службы гражданского служащего и составлять, по мнению автора, не менее 50 % от стоимости приобретаемой квартиры, исходя из норм обеспечения жилой площадью в Российской Федерации. Остальные 50 % государственный служащий мог бы получить в виде кредита. В зависимости от выслуги лет в качестве поощрения гражданских служащих можно применить практику погашения части кредита в зависимости от продолжительности работы гражданского служащего в системе государственной службы.

Как представляется автору в сфере охраны здоровья, следует закрепить законодательно положение о том, что полис медицинского страхования государственного служащего должен носить единый характер. Подразумевается, что этот полис должен также заменить собой полис обязательного медицинского страхования, выдаваемый чиновникам по территориальному признаку (т.е. по месту проживания). Такой полис станет давать право получения медицинской помощи, как в системе ведомственных медицинских учреждений, так и в медицинском учреждении по месту проживания государственного служащего. Также полис медицинского страхования государственного служащего может быть действителен и при выезде в другие города Российской Федерации.

По мнению автора, действующая организация государственного пенсионного обеспечения госслужащих является стимулирующим фактором при поступлении на государственную службу и закрепления на ней как минимум на 15 лет, необходимых для назначения государственной пенсии.

Государственные служащие являются идентифицированной социально-профессиональной группой, имеющей сходные условия труда, запреты, риски, связанные с государственной службой. Государственные служащие, так же как и все граждане Российской Федерации, имеют право на социальную защиту, которая для них выражается в определенных государственных социальных гарантиях.

В ходе реформирования государственной службы ставится цель повышения ее эффективности, что возможно осуществить путем привлечения на госслужбу высококвалифицированных профессионалов. Стимулом для поступления на госслужбу для таких профессионалов и будет система государственных социальных гарантий.