Совершенствование экономико-организационной системы стимулирования рационального использования и охраны водных объектов на основе программно-целевого метода тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование экономико-организационной системы стимулирования рационального использования и охраны водных объектов на основе программно-целевого метода"

На правах рукописи

Борисов Валерий Васил ьевич

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЭКОНОМИК О-ОРГАНЮАЦИОННОЙ СИСТЕМЫ СТИМУЛИРОВАНИЯ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ НА ОСНОВЕ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО МЕТОДА

Специальность 08.00.05. - Эконо мика и управление

народным хозяйством (специализация «Экономика природопользования»)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

1 Ч МАР 2013

Москва - 2013

005050676

Диссертационная работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном научно-исследовательском учреждений «Совет по изучению производительных сил» (СОПС) Минэкономразвития России и РАН

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор

Шевчук Анатолий Васильевич

Официальные оппоненты: доктор экономических наук,

профессор

Лукьянчиков Николай Никифорович

Защита состоится «28» марта 2013 г. в 14°° часов на заседании диссертационного совета Д 227.004.02 в Фе/;ераіьном государственном бюджетном научно-исследовательском учреждении хСовет по изучению производительных сил» (СОПС) Минэкономразвития Рохии и РАН по адресу: 117 997, Москва, ул. Вавилова, д. 7, зал заседаний.

С диссертацией можно ознакоми- ъся в библиотеке СОПС.

Автореферат разослан «27» февр;шя 2013 г.

Ученый секретарь диссертационного совета,

кандидат экономических наук Перелёт Ренат Алексеевич

Ведущая организация:

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московский государственный университет природообустройства» (ФГБОУВПОМГУП)

доктор экономических наук

И.А.Ильин

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Водосберегающие и водоохранные мероприятия стали одними из наиболее важных в водном хозяйстве и экономике водопользования. Водоемкость хозяйственной деятельности Российской Федерации остается очень высокой. По результатам международных сопоставлений с использованием паритета покупательной способности валют (ППС) этот показатель в сравнении с нашей страной во Франции ниже почти на 50 %, в Германии - на 60 %.

Объем потерь воды при транспортировке находится на уровне 7,5-8,0 км3 в год. При этом отношение потерь к общему водозабору за последние годы практически не изменилось. Водные объекты характеризуются значительным загрязнением. В них ежегодно поступает около 50 км3 сточных вод, из которых 18-19 км3 подлежат очистке, причем до нормативной степени очистки доводится лишь порядка 2 км3 этих стоков. Кроме того, ощутимое негативное воздействие на водные объекты оказывает рассредоточенный сток с селитебных и сельскохозяйственных территорий, площадей, занятых отвалами и отходами промышленного производства, и т.п.

Сложившейся уровень антропогенного воздействия приводит к деградации водных экосистем и ухудшению качества поверхностных вод, используемых в качестве источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Одной из основных причин нерационального использования и загрязнения водных ресурсов является отсутствие надлежащей, научно-обоснованной экономико-организационной системы регулирования водоохраной и водосберегающей деятельности.

Действующие ресурсные и экологические платежи не стимулируют внедрение водоохранных и водосберегающих технологий. Они не компенсируют общественно необходимые затраты на их осуществление.

Все вышесказанное обусловливают актуальность темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы исследования. Теоретические и методологические вопросы экономики водопользования рассматривались в работах таких известных отечественных ученых, как А.Г Гранберг; Д.С. Львов, Н.Я. Петраков, С.Г. Струмилин, Н.П. Федоренко, С.Н. Бобылев, A.A. Голуб, К.Г Гофман, Е.Г. Григорьев, A.A. Гусев, В.И. Данилов-Данильян, И.К. Комаров, М.Я. Лемешев, H.H. Лукьянчиков, П.В. Марков, К.В. Папенов, В.К. Паписов, Н.Б. Прохорова, A.B. Шевчук и др., а также таких зарубежных специалистов, как Л. Браун, Д. Диксон, Д. Гиббоне, Т. Титенберц Л. Скура и др.

Отдельные эколого-экономические аспекты развития водного хозяйства и охраны окружающей среды рассматривались в трудах таких отечественных ученых, как A.A. Аверченков, Н.С. Быстрицкая, М.Б. Витт, Д.А. Джангиров, А.Д. Думнов, Е.А. Елохин, В.Н. Краснощекое, К.В. Крутикова, Г.М. Матлин, ГА. Моткин, Ю.Б. Осипов, RA. Перелет, И.М. Потравный, В.Ф. Протасов, И.В. Разин, Е.В. Рюмина, Ю.В. Сухотин, Е.П. Ушаков, Н.В. Че-пурных, A.M. Черняев, В.В. Шихирин, А.Н. Шпагина и др.

В раннее выполненных работах рассматривались, в основном, отдельные экономические и экологические инструменты регулирования водоохраной и водосберегающей деятельности без их тесной увязки. До настоящего времени отсутствует единая система программно целевого управления водными ресурсами и качеством вод, регуляторы водоохраной и водосберегающей деятельности имеют ряд серьезных недостатков и нуждаются в существенном совершенствовании.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является совершенствование экономико-организационной системы стимулирования рационального использования и охраны водных объектов на основе программно-целевого метода.

Для достижения указанной цели в работе были поставлены и решены следующие задачи:

- оценка современного состояния использования и охраны водных объектов Российской Федерации с выявлением основных проблем водохозяйственного комплекса, требующих решения на основе применения эколого-экономических методов управления;

-анализ отечественного и зарубежного опыта платности использования водных ресурсов и стимулирования снижения загрязнения водных объектов;

- исследование существующей системы финансирования водохозяйственной деятельности, в том числе бюджетных доходов и расходов в этой области, и определение мер по ее совершенствованию;

- разработка предложений по развитию эколого-экономиче-ской системы управления водными ресурсами и качеством вод на основе бассейнового принципа;

- формирование экономико-организационного механизма реализации федеральных целевых программ.

Объектом исследования является водохозяйственная и водоохранная деятельность в Российской Федерации.

Предмет исследования - система экономико-организационных инструментов управления использованием и охраной водных объектов на основе программно-целевого метода.

Методология и методы исследования. Теоретической основой и научной базой исследования послужили работы отечественных и зарубежных ученых, а также нормативно-правовые

документы в области экономики и организации водопользования.

Основными методами, которые использовались в работе, являются аналитический, нормативный, балансовый методы, а также методы научного обобщения, экспертных оценок, системного и статистического анализа.

Научная новизна диссертации заключается в разработке концептуальных основ экономико-организационной системы экономического стимулирования рационального использования и охраны водных объектов на основе программно-целевого метода управления водохозяйственным комплексом в условиях перехода экономики на инновационный путь развития (пп. 7.1, 7.2, 7.3, 7.5, 7.8, 7.16, 7.20, 7.32 Паспорта специальности ВАК Минобрнауки России 08.00.05. Экономика природопользования (далее - Паспорт специальности).

В процессе выполнения исследования автором сформулирован ряд положений и выводов, обладающих научной новизной:

1. Осуществлена систематизация экономических инструментов и экологических нормативов, с помощью которых осуществляется управление водоохраной и водосберегающей деятельностью. К важнейшим из них относятся различные платежи, налоги, а также нормативы допустимого воздействия на водные объекты и нормативы, установленные на базе наилучших доступных технологий (НДТ). Выявлены их недостатки и пути совершенствования (пп. 7.1, 7.2, 7.3, 7.5 Паспорта специальности);

2. Разработаны целевые индикаторы реализации федеральной целевой программы (ФЦП) «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012-2020 годах», позволяющие стимулировать рациональное водопользование, базирующиеся на применении НДТ, современных национальных стандартов и сводов правил в сфере водного хозяйства, контролировать ход выполнения программы, выявлять «узкие места» в ее реализации, оценивать эффективность использования средств и уровень достижения программных целей, а также решения поставленных задач (пп. 7.3, 7.5, 7.8, 7.16 Паспорта специальности);

3. Разработаны основные принципы организации субсидирования процентных ставок по кредитам, направленным на экономическое стимулирование привлечения частных инвестиций в развитие водохозяйственного комплекса страны, включая определение условий предоставления субсидий и перечня мероприятий, реализация которых должна поддерживаться государством (пп. 7.8, 7.16, 7.20, 7.32 Паспорта специальности);

4. Предложена экономико-организационная система стимулирования рационального использования и охраны водных объектов на основе программно-целевого планирования, важнейшими элементами которого являются:

- федеральная целевая программа (ФЦП) «Развитие водохо-

зяйственного комплекса Российской Федерации в 2012-2020 годах»;

-региональная программа развития водохозяйственного комплекса субъекта Российской Федерации;

— бассейновая экологическая прогоамма управления качеством вод и водными ресурсами, разработанная в увязке с целями, задачами и целевыми показателями ФЦП.

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость исследования заключается в том, что результаты работы способствуют расширению теоретической и методологической базы совершенствования управления водохозяйственным комплексом. Обобщен опыт рационального водопользования, излагаются принципы формирования системы платного водопользования.

Практическая значимость результатов исследования. Результаты работы могут быть использованы при:

-разработке законодательных и иных нормативных правовых актов в области водного хозяйства (водопользования) и охраны окружающей среды;

— формировании эффективной системы управления водными ресурсами и качеством вод;

— совершенствовании организации управления водным хозяйством с усилением роли бассейновых органов управления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

— разработке федеральных программ социально-экономического развития Российской Федерации и ее регионов;

— совершенствовании экологических нормативов и экономических инструментов рационального использования и охраны водных объектов.

Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертационного исследования были доложены автором на: круглом столе в рамках Международного водного форума «ЭКВА-ТЭК» (Москва, 2010); 12-м Международном научно-промышленном форуме «Великие реки-2010» (Нижний Новгород, 2010); круглом столе «Эффективное управление и использование водных ресурсов — устойчивое развитие человека» в рамках Международного форума «Чистая вода» (Москва, 2010); секции государственной политики и регулирования в области водных ресурсов и безопасности ГТС НТС Минприроды России (Москва, 2011) и др.

Реализация результатов диссертационного исследования. Ряд теоретических разработок был учтен в ходе подготовки и согласования: Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.08.2009 № 1235-р); Концепции федеральной целевой программы «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012-2020 годах» (утверж-

дена распоряжением Правительства Российской Федерации от 28.07.2011 № 1316-р); Федеральной целевой программы «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012-2020 годах» (утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 19.04.2012 № 350); приказов Минприроды России «Об организации нормотворческой деятельности в Минприроды России» (ежегодно, начиная с 2009 п) и др.

Публикации. По теме диссертации опубликовано 7 печатных работ (статей и иных материалов), в том числе в рецензируемых изданиях, рекомендованных ВАК - 4.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников. Работа включает 106 страниц машинописного текста, 19 таблиц, 4 рисунка и 5 приложений. Список использованных источников состоит из 153 наименований.

Содержание диссертационной работы:

Глава 1. Теоретические вопросы экономического стимулирования рационального использования и охраны водных объектов.

1.1. Водные ресурсы и водохозяйственная деятельность как объекты экономических исследований.

1.2. Теория и практика развития платности использования водных ресурсов в России.

1.3. Характеристика отечественного и зарубежного опыта стимулирования снижения загрязнения водных объектов.

Глава 2. Анализ существующей системы финансирования во-досберегающей и водоохранной деятельности и разработка предложений по ее совершенствованию.

2.1. Анализ затрат на использование и охрану водных объектов.

2.2. Анализ бюджетных доходов от платности водопользования.

2.3. Анализ бюджетных расходов на финансирование водохозяйственной деятельности.

2.4. Предложения по совершенствованию системы финансирования водосберегающей и водоохранной деятельности.

Глава 3. Совершенствование экономико-организационной системы рационального использования и охраны водных объектов.

3.1. Программно-целевое планирование как основа для создания комплексной системы управления использованием и охраной водных объектов.

3.2. Основные направления совершенствования государственного управления водохозяйственной деятельностью на основе бассейнового принципа.

3.3. Совершенствование экономического механизма стимулирования водосберегающей и водоохранной деятельности с использованием программно-целевого метода.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ

В процессе выполнения исследования автором сформулирован ряд положений и выводов, обладающих новизной.

1. Произведена систематизация экономических инструментов и экологических нормативов, с помощью которых осуществляется управление водоохраной и водосберегающей деятельностью. К важнейшим из них относятся экологические платежи (налоги), нормативы допустимого воздействия на водные объекты и нормативы, установленные на базе наилучших доступных технологий (НДТ). Выявлены их недостатки и предложены пути совершенствования.

Анализ существующей системы экономических инструментов, регулирующих водоохранную и водосберегающую деятельность, позволил выявить основные затраты на использование и охрану водных объектов, бюджетные доходы от платности водопользования и бюджетные расходы на финансирование водохозяйственной деятельности.

В табл. 1 приведена динамика конкретных видов затрат в 2005-2010 годах на рациональное использование и охрану водных ресурсов в Российской Федерации.

Таблица 1

Динамика затрат на рациональное использование и охрану водных ресурсов в Российской Федерации, млрд. руб.

Показатель 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г.

В ценах соответствующих лет

Текущие затраты — всего 88 95 111 127 138 138

Капитальный ремонт 9,9 10,5 10,8 10,1 10,1 13,0

Инвестиции в основной капитал 26 30 33 46 33 46

Всего по трем группам 124 136 155 183 181 197

В условно сопоставимых цепах 2005 г.

Текущие затраты — всего 88 86 80 98 93 80

Капитальный ремонт 9,9 9,5 78 7,7-7,8 6,9 7,6

Инвестиции в основной капитал 26 27 25 30 24 30-31

Всего по трем группам 124 123 113 136 124 118

в т.ч. без учета оплаты посреднических УСЛУГ 108 105 98 120 109 103

Важная роль в стимулировании юдоохраной деятельности принадлежит экологическим платежам. Они начали внедряться в практику в нашей стране в 90-е гг. прошлого столетия. В 1990 с, согласно решению Госкомитета по э юн омической реформе, в 49 регионах бывшего СССР был проведен широкомасштабный экономический эксперимент по введению системы платежей за загрязнение окружающей среды. В соогветствии с постановлением Совета Министров РСФСР от 09.01.1991 № 13 была повсеместно введена плата за загрязнение окружающей среды и установлен порядок ее применения.

В частности, была введена плата за сброс в водные объекты или на рельеф местности загрязняющих веществ, в том числе осуществляемый предприятиями и организациями через системы коммунальной канализации. Зйтанавливались базовые нормативы платы за предельно допустимые сбросы за грязняющих веществ и их превышение. Указанные нормативь устанавливались по каждому загрязняющему ингредиенту с учетом степени опасности для окружающей среды и здоровья человека, определяемой на основе предельно допустимой концентрации (ПДК) загрязняющего вещества для рыбохозяйственных водоемов. Всего нормативами платы было охвачено около 200 загрязняющих веществ.

В дальнейшем Правительством Российской Федерации было принято постановление «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загр язн ения окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды воздействия» от 28.08.1992 № 632. Общая методология определения платежей осталась прежней, но были внесены г ексторые изменения в порядок их определения и взимания. Указанная методология на протяжении последних 20 лет практически не: пересматривалась, несмотря на существенные недостатки л острую необходимость в их устранении (табл. 2).

Таблица 2

Динамика платежей за негативное воздействие на

водные объекты в Российской Федерации, в текущих ценах (по _данным Росстата)

Платеж 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г.

Общая сумма платежей за негативное воздействие на окружающую среду млн. руб. 11745 11995 14671 17547 17000 19780

в % к 2005 г. 100 102 125 149 145 168

Платеж 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г.

в том числе: всего платежей за негативное воздействие на водные объекты млн. руб. 3219 2691 2981 3193 3858 3788

в % к 2005 г. 100 84 93 99 120 118

из них: в пределах нормативов загрязнения млн. руб. 1309 932 954 996 1227 1255

в % к 2005 г. 100 71 73 76 94 96

за сверхнормативные загрязнения млн. руб. 1910 1759 2027 2197 2631 2533

в % к 2005 г. 100 92 106 115 138 133

Источники: материалы и сводные отчеты Росстата

Анализ приведенных 1! таблице данных свидетельствует, что в целом платежи за негативное воздействие на окружающую среду за последние годы в стране ощутимо возросли. В то же время объем платежей за негативное воздействие на водные объекты варьировал - имело место его снижение в 2006-2007 гг. и постепенный рост в 2008-2009 гг; В 2010 г. по сравнению с 2009 г. отмечено повторное и небольшое снижение объема платежей. Обращает внимание тот факт, что колебательная тенденция была характерна как для выплат за вредное воздействие в пределах нормативов, так и сумм, выплаченных за сверхнормативное загрязнение водных ресурсов.

Экологические платежи подвергались корректировке, в основном в связи с инфляционными процессами, хотя они имеют ряд серьезных недостатков, главными из которых являются:

- экологические плате:ки из-за их низкого уровня практически не играют существенной стимулирующей роли;

- размер платы не связан как с издержками на предотвращение загрязнения, так и с причиняемым эшлогическим ущербом;

- фактические сбросы загрязняющих веществ в водные объекты слабо контролируются;

- наблюдается не вполне достаточный уровень собираемости платежей;

- не определен механизм принудительного взимания платы и не установлена пеня за каждый день просрочки;

- доля платы за сброс загрязняющих веществ в водные объекты в составе нонсолщщрованного бюджета Российской Федерации составляла в 2005-21)10 гг порядка 0,03%, что свидетельствует

о весьма малой ее роли как фискального инструмента;

-платежи за загрязнение не являются источником гарантированного финансирования водоохранных мероприятий в связи с ликвидацией системы внебюджетных экологических фондов;

- собираемые средства, за некоторым исключением, поступают в бкщжеты различных уровней управления и во многих случаях расходуются не по целевому назначению. Иначе говоря, эти платежи не создают предприятиям равные конкурентные условия с точки зрения экологического фактора и не стимулируют реализацию экологических программ и мероприятий.

Существующая система экологического нормирования также далека от совершенства; в основу ее положены предельно-допустимые концентрации (ГЩК) загрязняющих веществ для рыбохо-зяйственных объектов. Число таких нормагивов превышает 1000. Многие из них являются крайне жесткими и являются недостижимыми с приемлемыми затратами, особенно для крупных предприятий. При невозможности соблюдения нормативов действующее законодательство позволяет хозяйствующим субъектам осуществлять сверхнормативные сбросы загрязняющих веществ в водные объекты на основании индивидуально установленных лимитов, с учетом планов мероприятий по снижению их загрязнения до нормативного уровня.

Кроме того, в нашей стране пока не применятся система экологического нормирования на базе показателей наилучших доступных технологий (НДТ). Такая система начала внедряться в странах ЕС в 1990-х годах и показала свою эффективность. Указанные технологии должны быть самыми лучшими из существующих с точки зрения соблюдения экологических требований, а также доступными для хозяйствующих субъектов, заинтересованных в их применении.

Директивой 2008/1/ЕС от 15.01.20С8 «О юмплексном предотвращении и контроле загрязнений» требование о применении НДТ распространяется на наиболее крупные отрасли экономики, эксплуатация предприятий которых связаш. с существенным негативным воздействием на окружающую среду. Е1 настоящее время в ЕС действуют 27 отраслевых и 6 межотраслевых справочников НДТ которыми предлагается диапазон уровней сбросов, которые можно достигнуть путем применения НДТ При этом учитываются технические характеристики установок и оборудования, географическое положение объекта и местные эшлогиче ские условия.

В России при совершенствовании системы стимулирования водоохраной деятельности практически не учитывается положительный зарубежный опыт.

Если обратиться к зарубежному опыту, то, например, в Германии степень опасносга загрязняющих веществ определяется согласно Закону о плате за сточные воды. Ингредиенты, содержащиеся в этих водах, делятся на три группы: органические вещества, при расщеплении (окислеьии) готорых в воде расходуется кислород (обозначается в видг БПК, ХПК); питательные вещества (фосфор, азот), избыток которых приводит к эвтрофикации стоячих и медленно текущих вод; опасные вещества, шторые в долгосрочном плане могут оказывать на о рганизм вредное воздействие. Влияние указанных веществ на экологическое состояние водных объектов определяется путем переоценки их количественного содержания в единицы вредного вещества. Например, одной единице вредного вещества соответствует: 3 кг фосфора, 25 кг азота, 20 г ртути и тд. При этом размер платы за единицу сбрасываемых вредных веществ с каждым годом возрастает.

В США в соответствие с Зашном о чистой воде сброс загрязняющих веществ запрещаегся. Отдельные сбросы могут производиться по разрешениям. Выдача таких разрешений осуществляется в рамках национальной или региональной (на уровне штатов) системы ликвидации загрязнения. Ограничения на сброс загрязняющих веществ, указанных зразрешениях, устанавливаются исходя из следующих двух видов стандартов. Первый - для объектов сброса (так называемых «принимающих вод») вводятся «стандарты качества вод». При разрешенном сбросе качество принимающих вод не должно опускаться нижо установленных стандартов. Второй -для сточных вод, стандарты для которых устанавливаются на уровне наилучших из имеющихся технических средств очистки стоков.

Существующие плате:ки за воду также нуждаются в совершенствовании. Они установлены на уровне действующих ставок водного налога (табл. ;!). Дифференциация этих ставок определяется конкретикой водного объекта (его местоположением, качеством водных ресурсов л другими факторами) и целями водопользования.

Таблица 3

Налоговые ставки

Объект наюгооблолсеит Налоговая база Пределы колебания ставок

Забор воды в пределах установленных квартальных (годовых) лимита з водопользования из: поверхностных водных обьгктов рубЛООО м3 246-576

подземных водных объе кта з рубЛООО м3 312-678

морей руб./1000 м3 4.32-14.88

Объект налогообложения Налоговая база Пределы колебания ставок

Использование акватории: поверхностных во]1Ных объектов руб./1000 м2 28,20-33,96

морей руб./1000 м2 14,04-49,80

Использование водных объектов без забора воды для целей гидроэнергетики рубЛООО кВт 4,80-13,70

Использование водных объектов для целей сплава древесины в плотах и кошелях руб./1000 м3 сплавляемой древесины на каждые 100 км сплава 1183,2-1705,2

Налоговые объекты для водопользователей, являющиеся объектами налогообложения, устанавливается по бассейнам рек, озер, морей и экономическим районам.

Ставка водного налога при заборе воды из водных объектов для водоснабжения населения устанавливается в размере 70 руб. за одну тысячу кубометров воды, забранной из водного объекта.

В табл. 4 отражена динамика поступлений в федеральный бюджет доходов от платного водопользования.

Таблица 4

Поступления в федеральный бюджет Российской Федерации от платного водопользования в 2006-2010 гг.

Показатель, | 2006 г 12007 г. 1 2008 г 12009 г. 12010 г.

Млрд. рублей

Всего поступлений в доходную часть бюджета 14,25 14,84 15,15 13,56 14,46

в том числе: водный налог 14.25 14.84 13,02 8.09 6.17

плата за пользование; водными объектами, находящимися в федеральной собственности - 0,01 2,13 5,47 8,29

% к налогам, сборам и регулярным платежам за использование природных ресурсов и платежам при пользовании природными ресурсами

Всего поступлений в доходную часть бюджета 1Д9 1,22 0,87 1,27 0,99

в том числе:

водный налог 1.19 1,22 0,75 0,76 0,42

плата за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности 0,00 0.12 0,51 0,57

Существующие в настоящее время перспективы постепенной замены водного налога на систему договоров за пользование водными объектами и соответствующих платежей позволяют составить оценочный прогноз доходов федерального бюджета, представленный на рис. 1.

25,0

2007 год 2008 год 2009 год 2010 год 2011 ГОД 2012 год 2013 год

(гфогнаа)

]—•—Водный налог —■—Плата за потьзование водными объектами |

Рис. 1. Динамика поступлений в федеральный бюджет доходов от платного водопользования в России, млрд. руб.

Следует отметить, что при существующей налоговой системе задача стимулирования экономного использования водных ресурсов не получила должного решения. Во-первых, не все крупные водопользователи облагаются водным налогом. Не признается объектом налогообложения забор воды из водных объектов для орошения земель сельскохозяйственного назначения (включая луга и пастбища), для водопоя и содержания скота и птицы, которые находятся в собственности сельскохозяйственных организаций и граждан, и др.

Во-вторых, уровень налоговых ставок для объектов налогообложения водным налогом не отражает необходимый уровень платы за пользование водными объектами.

Налоговые ставки не позволяют государству компенсировать значительные водохозяйственные затраты.

Экологические платежи и нормативы, водный налог, финансирование водоохранной и водосберегающей деятельности не увязаны с экологическими программами и целевыми программами развития водохозяйственного комплекса.

2. Разработаны целевые индикаторы реализации Федеральной целевой программы «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012-2020 годах», позволяющие контролировать ход выполнения программы, выявлять «узкие места» в ее реализации, оценивать эффективность использования средств, а также уровень достижения программных целей и решения поставленных задач.

Из многочисленных показателей ФЦП выделены индикаторы, позволяющие эффективно управлять процессом реализации программы и вносить в нее необходимые коррективы, если они потребуются {табл. 5).

Таблица 5

Целевые индикаторы реализации ФЦП «Развитие водохозяйственного _комплекса Российской Федерации в 2012-2020 годах»

Целевой индикатор Единица измерения 2010 г (базовый) Всего на 2012-2020 гг.

Численность населения, проживающего в районах возникновения локальных вододефицитов, надежность обеспечения водными ресурсами которого повышена Млн. чел. 0,3 6,3

Доля загрязненных сточных вод в общем объеме сброса в поверхностные водные объекты сточных вод, подлежащие очистке % 88,6 сокращение в 2 раза

Доля населения, проживающего на подверженных негативному воздействию вод территориях, защищенного в результате проведения мероприятий по повышению защищенности от негативного воздействия вод, от общего количества населения, проживающего на таких территориях % 64,9 увеличение на 24%

Доля гидротехнических сооружений (ГТС) с неудовлетворительным и опасным уровнем безопасности, приведенных в безопасное техническое состояние % 5,7 увеличение в 5.5 раза

Доля модернизированных и новых гидрологических постов и лабораторий, входящих в состав государственной наблюдательной сети, от общей потребности % 5 увеличение в 12 раз

Количество вновь созданных водохранилищ и реконструированных гидроузлов на действующих водохранилищах комплексного назначения Ед. 4 72

Восстановление и экологическая реабилитация водных объектов Км 26 4350

Протяженность новых и реконструированных сооружений инженерной защиты и берегоукрепления Км 90 1675,4

Количество ГТС с неудовлетворительным и опасным уровнем безопасности, приведенных в безопасное техническое состояние Ед. 160 2400

Количество модернизированных и вновь открытых гидрологических постов и лабораторий, входящих в состав государственной наблюдательной сети Ед. 225 3600

Количество проектов по строительству/реконструкции комплексов очистных сооружений и систем оборотного и повторно-последо-вательного водоснабжения, реализованных с помощью механизма субсидирования процентных ставок по кредитам Ед. - 225

Автором обосновывается механизм обеспечения согласованных действий многочисленных участников при реализации Программы. Он включает образование Государственным заказчиком - координатором Программы научно-координационного совета, формируемого из представителей государственных заказчиков, заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, научных организаций, независимых экспертов.

Основными задачами научно-координационного совета являются:

- выработка предложений по тематике на поставку товаров, оказание услуг и выполнение работ в рамках мероприятий ФЦП;

- рассмотрение материалов о ходе реализации мероприятий ФЦП предоставление рекомендаций по их уточнению, а также рассмотрение итогов реализации ФЦП;

- выявление научных, технических и организационных проблем в ходе реализации ФЦП и разработка предложений по их решению.

Оперативное управление, методическое, информационно-аналитическое, организационное и экспертное сопровождение Программы будет осуществляться дирекцией по реализации.

3. Разработаны основные принципы субсидирования процентных ставок по кредитам, направленные на экономическое стимулирование привлечения частных инвестиций в развитие водохозяйственного комплекса страны, включая определение условий предоставления субсидий и перечня мероприятий, реализация которых должна поддерживаться государством.

В качестве меры экономического стимулирования привлечения частных инвестиций на реализацию указанных мероприятий разработан механизм субсидирования процентных ставок по кредитам, привлекаемым для реализации инвестиционных проектов по строительству и реконструкции комплексов очистных сооружений и внедрению систем оборотного и повторно-последова-тельноговодоснабжения.

Субсидии предоставляются по результатам конкурсного отбора региональных программ по следующим критериям:

- соответствие целей, задач, а также целевых показателей (индикаторов) региональной программы положениям федеральной целевой программы;

- наличие в региональной программе мероприятий, соответствующих направлениям федеральной целевой программы;

— обоснованность по ресурсам, в том числе по источникам финансирования, и срокам осуществления комплекса мероприятий региональной целевой программы;

— обеспечение высокого уровня результативности, а также социально-экономической и экологической эффективности реализации региональной целевой программы.

Субсидирование производится по следующим направлениям данных программ:

— ликвидация дефицитов водных ресурсов в вододефицит-ных регионах Российской Федерации и повышение рациональности использования водных ресурсов, включая строительство новых водохранилищ и реконструкцию гидроузлов действующих водохранилищ для создания дополнительных регулирующих мощностей и увеличение водоотдачи в районах, испытывающих дефицит водных ресурсов, а также строительство и реконструкцию магистральных каналов и трактов водоподачи;

— восстановление и экологическая реабилитация водных объектов, утративших способность к самоочищению (предотвращение истощения, ликвидация засорения и загрязнения);

— защита от негативного воздействия вод и обеспечение безопасности гидротехнических сооружений, включая строительство, реконструкцию объектов инженерной защиты и берегоукрепительных сооружений.

Субсидии на софинансирование региональных программ предоставляются на следующих условиях: наличие утвержденной региональной программы развития водохозяйственного комплекса субъекта Российской Федерации; соответствие региональной программы требованиям, установленным федеральной целевой программой; наличие в законе субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год и плановый период бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение расходных обязательств субъекта Российской Федерации по реализации региональной программы с учетом установленного уровня софинансирования за счет средств федерального бюджета.

4. Разработана экономико-организационная система стимулирования рационального использования и охраны водных объектов на основе программно-целевого планирования, важнейшими элементами которой являются:

— федеральная целевая программа (ФЦП) «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 20122020 годах»;

— региональная программа развития водохозяйственно-

го комплекса субъекта Российской Федерации;

- бассейновая экологическая программа управления качества вод и водными ресурсами разработанная в увязке с целями, задачами и целевыми показателями ФЦП.

Данная система позволяет обеспечить увязку интересов отдельных территорий, отраслей экономики, водопользователей с государственными требованиями по охране водных объектов и рациональному использованию водных ресурсов по всему водному бассейну.

Для управления водной экосистемы создаются:

1) Бассейновый совет;

2) исполнительный орган Совета (дирекция программы);

3) бассейновый экологический фонд;

4) научно-исследовательский и проектный институт;

5) экологическая программа.

В состав бассейновых советов входят представители уполномоченных Правительством Российской Федерации федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также представители водопользователей, общественных объединений, а для северных регионов - общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Первым шагом создания системы управления качеством вод и водными ресурсами является бассейновое соглашение о восстановлении и охране водных объектов. Оно предназначается для координации и объединения деятельности участников соглашения в этой области и предусматривает:

- разработку и совместную реализация экологической программы;

-создание экономико-организационного механизма реализации указанной программы;

- установление для каждого участника соглашения квот на сбросы загрязняющих веществ в водный объект по водам и квот на изъятие воды из водного объекта;

- установление экономических санкций за нарушение квот.

Организующим началом по созданию упомянутой выше системы должны стать бассейновые экологические программы, охватывающие весь комплекс вопросов, связанных с водоохраной и водосберегающей деятельностью.

Ключевыми выходными параметрами экологических программ, с помощью которых можно управлять качеством вод и водными ресурсами, а также контролировать ход выполнения программ должны стать:

1) экологические ограничения на изъятие воды и биоресурсов из водного бассейна, превышение которых ведет к деградации всей водной экосистемы и подрыву популяции растительного и животного мира в ней;

2) экологические ограничения на сброс загрязняющих веществ в данный водный объект в виде ступенчатых показателей с постепенным их снижением по годам до нормативных уровней, удовлетворяющих стандартам качества вод;

3) сроки достижения намеченных целей экологической программы;

4) научно-обоснованные платежи за загрязнения водных объектов;

5) применение прогрессивной шкалы платы за сверхнормативные сбросы загрязняющих веществ и сверхнормативное изъятие водных ресурсов;

6) использование нормативов, базирующихся на наилучших существующих доступных технологиях (НДТ).

Экологические ограничения устанавливаются в целом по водному бассейну и отдельным территориям. Затем такие же ограничения устанавливаются по отдельным предприятиям на основе их экологических программ, с соблюдением общих ограничений в целом по бассейну и территориям.

Ограничения устанавливаются с учетом экологических стандартов на прием сточных вод, а также ассимиляционного потенциала (АП) территории и акватории. Под этим термином понимается способность территории и акватории без саморазрушения разлагать природные и антропогенные вещества (отбросы и отходы) и устранять их вредное воздействие на все живое в момент разложения и по- следующего биологического круговорота. В связи с этим не допускаются эмиссии тех загрязняющих веществ, которые не могут быть ассимилированы окружающей средой, даже если они укладываются в рамки НДТ Если эмиссия превышает ассимиляционные резервы, то ее, как правило, следует снижать.

Должны быть определены объемы финансовых средств из федерального бюджета, из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также из внебюджетных источников, необходимых для реализации конкретной экологической программы.

Хозяйственная и иная деятельность должна допускаться только в рамках указанных выше экологических ограничений.

Для стимулирования внедрения природоохранных мероприятий экологические платежи, как уже отмечалось, должны как минимум отражать общественно-необходимые затраты на их

осуществление.

Установление указанных налоговых льгот играют как отрицательную, так и положительную роль. С одной стороны, они не способствуют водосбережению; с другой стороны, снижают социальную нагрузку (напряженность) и повышают конкурентоспособность отечественной экономики, что весьма важно в современных условиях.

Для стимулирования водосберегающей деятельности необходимо установить повышенную плату для всех водопользователей за сверхнормативное потребление воды.

В перспективе налоговые ставки могут быть доведены до уровня, который сможет компенсировать бюджетные расходы на финансирование мероприятий, направленных на достижение стратегических усилий и задач в сфере использования и охраны водных объектов, установленных соответствующими программными документами.

В современных условиях нельзя допускать повышения общей налоговой нагрузки на предприятия, поскольку она и без того велика. Поэтому увеличение платы (водного налога) должно сопровождаться адекватным понижением других налогов, в частности НДС.

Распределение водного налога между различными уровнями бюджетов должно осуществляться в соответствии с их долями в общем объеме финансирования водохозяйственной деятельности.

Увеличение экономических и ресурсных платежей (налогов) должно сопровождаться адекватным снижением других налогов.

В заключении на основе проведенного исследования сформулированы следующие выводы и предложения:

1. Водные ресурсы России во многих случаях используются недостаточно рационально. Потери воды при транспортировке достигают в отдельные годы почти 8 км3/год. Кроме того значительная часть водных ресурсов загрязнена. В водные объекты страны ежегодно поступает порядка 50 км3 сточных вод, причем до нормативной очистки доводится лишь около 2 км3 этих стоков.

Водоемкость валового внутреннего продукта (ВВП) Российской Федерации значительно превышает аналогичные показатели экономик таких развитых стран, как Дания, Германия, Франция, Япония, Канада и др.

Главной причиной нерационального использования и загрязнения водных ресурсов является отсутствие научно-обоснованной системы регулирования водосберегающей и водоохраной деятельности.

2. Цели и задачи, установленные в документах стратегического планирования в части водных отношений, не подкреплены комплексной системой экономических методов и инструментов, направленных на обеспечение достижения поставленных целей и решений соответствующих задач.

Отсутствует надежная система финансирования водохозяйственного комплекса, способствующая его оптимальному функционированию. Требуемое финансирование на осуществление водохозяйственной деятельности значительно превышает бюджетные расходы, выделяемые на эти цели.

3. В водном хозяйстве необходимо осуществить переход на новую систему экологического нормирования, включая нормативы, установленные на основе наилучших доступных технологий (НДТ).

Создание эффективной системы управления водными ресурсами и качеством вод возможно только на основе бассейнового принципа управления, обеспечивающего увязку интересов отдельных территорий, отраслей экономики, водопользователей с общегосударственными требованиями по охране водных объектов и рациональному использованию водных ресурсов по всему водному бассейну.

Особенно важными инструментами являются: разработка эффективных бассейновых соглашений, научное обоснование нормативов допустимого изъятия водных ресурсов и допустимого негативного воздействия в рамках конкретных водных объектов.

Целесообразно создание при бассейновых советах централизованных организаций, обеспечивающих научное, технологическое, информационное и организационное сопровождение реализации бассейновых соглашений.

4. Целевые показатели (индикаторы) реализации Федеральной целевой программы (ФЦП) «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012-2020 годах» позволяют контролировать ход выполнения программы, выявлять «узкие места» в ее реализации, оценивать эффективность использования средств, а также уровень достижения программных целей и решения поставленных задач. Вместе с тем необходимо создание надежной системы информационного обеспечения, позволяющей получать полную и достоверную информацию о состоянии и развитии водного хозяйства страны.

Научные исследования в рамках указанной ФЦП должны быть, в том числе направлены на разработку экономических механизмов стимулирования рационального водопользования, ба-

зирующихся на применении НДТ, современных национальных стандартов и сводов правил в сфере водного хозяйства, а также на выработку предложений по формированию водного рынка.

5. Платежи за сброс загрязняющих веществ в водные объекты должны отражать общественно необходимые затраты на снижение этих загрязнений в конкретных экологических и социально-экономических условиях производства, а также стимулировать реализацию экологических программ и достижение сбросов на уровне НДТ.

Взимаемые водный налог и платежи за загрязнение водных объектов должны обеспечивать изъятие водной ренты, а также возмещение затрат бюджетов всех уровней, осуществляемых на реализацию федеральной, региональных и бассейновых экологических программ. Она должна распределяться между различными уровнями управления пропорционально их доле в общем объеме финансирования водного хозяйства.

Для обеспечения рационального использования водных ресурсов необходимо установить повышенную плату для водопользователей за сверхнормативное потребление воды на уровне замыкающих затрат. При этом нельзя повышать общую налоговую нагрузку на предприятия и организации, поскольку она и без того велика. Поэтому увеличение водного налога и платы за загрязнение водных объектов должно сопровождаться адекватным снижением других налогов, в частности, НДС.

6. Одним из перспективных экономических инструментов стимулирования рационального использования и охраны водных объектов является субсидирование государством процентных ставок по кредитам, привлекаемым организациями негосударственного сектора для решения водных проблем.

її

СПИСОК НАУЧНЫХ BVBOT ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ, В ТОМ ЧИСЛЕ В ИЗДАНИЯХ, РЕКОМЕНДОВАННЫХ ВАК

1. Борисов В.В., Кириллов Д.М., Коскин С.С., Омельянен-ко В.А. Состояние и развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации Ц Использование и охрана природных ресурсов в России, 2009, № 5, с. 12-16.

2. Борисов В.В., Омельяненко В.А., Рыбальский Н.Г Региональные приоритеты водной стратегия Российской Федерации // Использование и охрана природных ресурсов в России, 2009, №5, с. 12-16.

3. Борисов В.В. Экологическое регулирование водохозяйственной деятельности // Использование и охрана природных ресурсов в России, 2010, № 4, с. 3-9.

4. Борисов В.В. Некоторые итоги водопользования в Российской Федерации за последние годы // Использование и охрана природных ресурсов в России, 2010, № 6, с. 18-24.

5. Борисов В.В. Водопользование в посткризисном 2010 е // Природно-ресурсные ведомости, 2011, № 12, с. 5.

6. Борисов В.В. и др. Водные ресурсы и водное хозяйство России в 2010 году (Статистический сборник) / Под ред. Н.Г Ры-бальского и А.Д. Думнова. - М.: НИА-Природа, 2011. - 272 с.

7. Борисов В.В. и др. Водные ресурсы и водное хозяйство России в 2011 году (Статистический сборник) / Под ред. Н.П Ры-бальского и А.Д. Думнова. - М.: НИА-Природа, 2012.-268 с.

Курсивом выделены статьи в журналах из списка ВАК

Компьютерная верстка и дизайн обножки: Подписано и печап. 07.02.2013 Бумага офсетная № 1 Уч.-изял.- 1,0

НИА-Природа Формат 60x901/16 Заказ №1/10-13 Усл. печ. л. -0,9

Тираж 100 экз.

Издзгетьсно-поишграфичсский комплекс НИА-Природа 142784, г Москва, гп. Московский, п/я 174 (для писем), Бизнес-парк "Румянцево", г-352 тел./факс: 8(499) 550-00-45. E-mail: niaj3rirada@mail.ru, httpZ/prirodaru