Совершенствование формирования субфедеральных бюджетов в условиях реформирования межбюджетных отношений тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Богданова, Лена Валентиновна

ВВЕДЕНИЕ

Глава I. БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И ЕГО РОЛЬ В МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЯХ

1.1. Сущность и принципы бюджетного федерализма

1.2. Методические подходы к изучению бюджетного федерализма и межбюджетных отношений в

Российской Федерации

1.3. Анализ динамики межбюджетных отношений в Российской Федерации

Глава II. АНАЛИЗ СУБФЕДЕРАЛЬНОЙ БЮДЖЕТНОЙ

СИСТЕМЫ

2.1. Система разграничения доходных и расходных полномочий внутри субъекта РФ

2.2. Анализ динамики и структуры Государственного бюджета Республики Саха (Якутия) в 1995-2001гг.

2.3. Проблемы формирования и исполнения местных бюджетов в Республике Саха (Якутия)

Глава III. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ БЮДЖЕТЫХ

СИСТЕМ РЕГИОНОВ

3.1. Механизмы оптимизации региональных и местных бюджетов

3.2. Сравнительный анализ направлений реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование формирования субфедеральных бюджетов в условиях реформирования межбюджетных отношений"

Изменения в общественно-политической системе России предопределили появление новых подходов к реализации экономической политики. Курс на преодоление центробежных процессов, на экономическую и административную интеграцию регионов необходим для сохранения целостности национальной экономики, для стимулирования экономического роста. Залогом успеха нового курса является проведение крупных структурных реформ во всех сферах экономики.

В этой связи особую актуальность приобретает региональная политика Федерации. На момент перехода России к рыночным отношениям сложились диспропорции в развитии отдельных регионов, совершенно различались и стартовые условия. Интеграционные процессы в прежней модели экономики не стимулировали комплексное развитие областей, краев и автономных республик. В первые годы реформ в сфере региональной политики также были допущены серьезные просчеты. Поэтому, до сих пор столь различны показатели экономического роста, состояния социальной инфраструктуры, бюджетной обеспеченности между субъектами, являющиеся индикаторами асимметрии в региональном развитии.

Одним из ключевых направлений совершенствования регионального развития является реформа бюджетного федерализма, затрагивающая как основы формирования субфедеральных и местных бюджетов, гак и саму систему межбюджетных отношений в РФ. С реализацией этого направления большинство исследователей связывают долгосрочные перспективы развития страны. К России, как к федеративному государству, применим один из основных законов федерализма: федерация не может развиваться успешно и устойчиво при наличии сильных диспаритетов в территориальной концентрации реальной финансовой власти и собственности. Федеративное государство призвано осуществлять регулирующее воздействие, задавать базовые тенденции в экономике, гарантировать реализацию общенациональных приоритетов.

К основным проблемам этой сферы большинство исследователей относит: хронический дефицит нижестоящих бюджетов, не эффективность схем распределения финансовой помощи, перманентные изменения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты, отсутствие законодательного закрепления доходных и расходных полномочий между уровнями государственного управления.

В направлении совершенствования межбюджетных отношений на уровне федерального Правительства идет активная работа, подготовлен программный документ «Основные направления развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 г.», в котором определены основные подходы к формированию доходов и разделению расходных полномочий между уровнями государственного управления, совершенствованию системы распределения федеральной финансовой помощи субъектам Федерации. Предложения содержащиеся в нем станут основой реформирования бюджетной системы в России.

Между тем, кардинальный пересмотр основ формирования субфедеральных и местных бюджетов, усиление цептрализации бюджетных потоков неизбежно будет сопровождаться рядом серьезных проблем таких, как повышение дотационное™ регионов, сокращение степени ответственное in и экономической роли субфедеральных органов власти и т.д. Кроме того, в сфере реформирования межбюджетных отношений есть иные концептуальные подходы, предусматривающие принципиально новые основы формирования нижестоящих бюджетов, разделения властных полномочий, методы регионального развития.

Поэтому проблема совершенствования формирования субфедеральных и местных бюджетов в условиях реформирования бюджетного федерализма в России в настоящее время имеет особую актуальность.

Исследованию данной проблематики посвящены работы ведущих экономистов России и зарубежных стран, в том числе: А. Аюшиева, А. Барского, О. Богачевой, М. Васильевой, В. Винокуровой, А. Дорждеева, Р, Евстигнеева, А. Игудина, А. Илларионова, А. Лаврова, В. Лексина, Г. Ляпуновой, А. Ляско, А. Мальцева, Л. Нестеренко, Л. Павловой, В. Панскова, В. Родионовой, М, Романовского, Е. Сабурова, В. Самарухи, А. Улюкаева, К. Херманн-Пиллага, Ф. Хэнсоиа, В. Христенко, Ю. Шведова, А. Швецова, и других.

Разрозненность в научных подходах к исследованию проблемы реформирования бюджетного федерализма, наличие ряда ключевых вопросов, имеющих особое значение для субфедеральных и местных органов управления, предопределили важность дополнительных научных изысканий и разработки практических рекомендаций на примере отдельного субъекта Федерации - Республики Саха (Якутия), что и обусловило выбор темы данного диссертациопп ого исследования.

Целью исследования является определение основных направлений совершенствования бюджетной системы субъек та Федерации в условиях реформирования межбюджетных отношений.

Для достижения цели были поставлены следующие взаимосвязанные задачи: определим, современные тенденции развития бюджетного федерализма в России, его сущнос ть и принципы; провести структурный анализ формирования доходов и исполнения бюджетных обязательств субъекта федерации и подчиненных ему территорий (на примере Республики Саха (Якутия)); определить эффективность распределения федеральной финансовой помощи в выравнивании бюджетной обеспеченности регионов; разработать механизмы оптимизации субфедеральных бюджетных систем, формировании региональных и местных бюджетов; определить направления совершенствования межбюджетных отношений в РФ на основе сравнительного анализа действующей системы и концепций реформирования бюджетного федерализма, включающего в себя моделирование доходов субфедеральных бюджетов.

Объектом исследовании является процесс реформирования системы бюджетного федерализма.

Предметом исследования - бюджетная политика субъекта Федерации в условиях изменения межбюджетных отношений.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили идеи и концепции, изложенные в трудах отечественных и зарубежных экономистов, посвященных сущности и роли бюджетного федерализма, совершенствованию межбюджетных отношений и оптимизации основ бюджетных систем субъектов Федерации.

Информационной базой исследования являлись законы Российской Федерации, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, законы Республики Саха (Якутия), статистические и аналитические материалы Государственного комитета по статистике РФ, НИФИ Министерства финансов РФ, Министерства экономики и прогнозирования и Министерства финансов PC (Я).

Базовым принципом исследования является системный подход, в работе широко применялись методы экономического и статистического анализа (группировок, сравнения, обобщения, формализации, моделирования, корреляции).

Научная новизна диссертации определяется следующими научными результатами: впервые научно обоснована низкая эффективность механизмов бюджетного выравнивания на основе метода структуризации субъектов Российской Федерации по степени зависимости исполнения бюджетных обязательств от условий и объемов предоставления федеральной финансовой помощи и расчета коэффициентов корреляции, являющихся элементами эконометрического анализа, в условиях сложившейся модели межбюджетных отношений, для совершенствования процессов формирования субфедеральных бюджетов; научно обоснованы и разработаны комплексные направления совершенствования субфедеральных бюджет ных систем в условиях реформирования межбюджетных отношений, включающие в себя: мобилизацию доходов, оптимизацию расходов, совершенствование межбюджетпых отношений внутри субъекта и внедрение новых управленческих подходов в практику бюджетного планирования и администрирования, в отличие от стандартных мер бюджетной политики, применяемых органами государственной власти субъектов РФ; впервые на основе моделирования доходной части субфедерального бюджета проведен сравнительный анализ действующей системы межбюджетных отношений, государственной концепции «Федерализм, создающий рынок» и альтернативной концепции «Конкурентного федерализма», даны научные определения объективных преимуществ и недостатков каждой модели.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Диссертационная работа представляет собой завершенное многоплановое научное исследование, выводы и рекомендации которого могут быть использованы в процессе совершенствования бюджетного планирования на уровне управления субъекта Федерации и местных органов власти.

Апробация результатов исследования. Некоторые положения диссертационной работы были использованы в разработке следующих программных документов Президента и Правительства PC (Я):

Основные положения бюджетной политики РС(Я) на 2001 г. и на период до 2003 г.". Правительство РС(Я), 2000;

•"Республика Саха: стратегия развития в первой четверти XXI века», Администрация Президента РС(Я). 2000;

Основные направления социально-экономического развития РС(Я) до 2010 г.». Правительство РС(Я), 2001 г.

По теме исследования было опубликовано 3 научные работы общим объемом 10.6 п.л., кроме того одна научная статья находится в процессе издания.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использовапной литературы и приложений. Содержит 169 страниц, в том числе текст на 122 страницах, включая 9 таблиц, 26 схем, список использованной литературы из 152 наименований на 8 страницах и 38 приложений.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Богданова, Лена Валентиновна

Заключение

Проведенные в рамках данной диссертационной исследования проблем формирования региональных и местных бюджетов в условиях реформирования системы межбюджетных отношений в Российской Федерации позволяют сформулировать следующие основные выводы и предложения:

1. На основе анализа динамики межбюджетных отношений на уровне «федеральный центр - субъекты федерации» за период с 1998 по 2000 гг. доказано, что:

- федеральная финансовая помощь оказывает существенное влияние на формирование доходной базы субнациональных бюджетов, в значительной степени компенсируя их дефицит, между тем, в динамике прослеживается тенденция к ослаблению выравнивающей функции трансфертов;

- проблема дефицита региональных бюджетов в существующих условиях разделения бюджетных доходов имеет хронический характер, регионы не могут исполнить значительный объем бюджетных обязательств в силу слабости своей налогооблагаемой базы, увеличения пресса «не финансируемых федеральных мандатов», только малая часть субъектов в состоянии полностью покрывать свои бюджетные обязательства;

- усиливающаяся диспропорциональность в социально-экономическом положении субъектов Федерации приводит к соответствующим изменениям в финансовой способности региональных бюджетов, даже выделение федеральных трансфертов не может в полной степени выровнять различия в бюджетной обеспеченности регионов;

- прогнозируемое повышение централизации бюджетных потоков федеральным центром без соответствующих корректив в расходных полномочиях может привести к резкому повышению дефицитности региональных бюджетов;

- централизация бюджетных доходов ограничивает экономическую роль и ответственность субфедеральных органов государственной власти.

2. Анализ динамики н структуры государственного бюджета Республики Саха (Якутия) за период с 1995 по 2001 гг. показывает, что в сфере субфедеральных бюджетов происходят значительные структурные сдвиги. Они имеют как объективный характер, определяются кардинальными изменениями в системе межбюджетных отношений в Российской федерации в целом, таг. и региональными особенностями субъектов. Выделяются следующие основные проблемы формирования государственного бюджета РС(Я):

- Происходит сокращение собственных налоговых и рентных источников вследствие изменения ставок и принципов расщепления налогов между уровнями бюджетной системы, а также снижения уровня рентных доходов, регулируемых соглашениями Правительства РС(Я) и руководством компании АК «АЛРОСА». Если предположить, что республика лишится рентных доходов и федеральной финансовой помощи, то ее собственные налоговые и неналоговые доходы, а также доходы целевых бюджетных фондов смогут покрыть только 34 - 35 % расходов;

- Не полное исполнение бюджетных обязательств имеет хронический характер. Дефицит средств выражается в относительном сокращении бюджетных обязательств в части выполнения государственной инвестиционной программы, финансирования содержания объектов социальной инфраструктуры, накопления задолженности государственного бюджета РС(Я) по отношению к предприятиям жилищно-коммунального хозяйства и производственного сектора;

- Институциональные преобразования, необходимые для оптимизации бюджетной системы региона, идут крайне медленно. Продолжает «раздуваться» административная занятость, практически не реализуются коммунальная и социальная реформы, оказывается поддержка нерентабельным отраслям экономики;

- У республики крайне сужены возможности в привлечении заемных средств для финансирования бюджетных расходов вследствие накопленного государственного долга, отсутствия надежных заемных источников, проблем в выпуске и обращении государственных ценных бумаг.

3. Основными структурными проблемами формирования и исполнения местных бюджетов в РС(Я) являются:

- Прослеживается тенденция к централизации бюджетных ресурсов у республиканских органов управления, финансовая помощь которых в среднем покрывает до 60 - 80 % расходов местных органов власти.

- Между улусами PC (Я) нарастает дифференциация в уровнях развития налогооблагаемой базы. Это обусловлено низкой рентабельностью большинства промышленных и инфраструктурных предприятий в PC (Я), не эффективностью экономической политики республиканских органов власти, капитальные вложения которых очень медленно дают экономический эффект, общим инвестиционным спадом.

- Региональные особенности, состояние промышленной базы, инфраструктуры и социальной сферы территории в значительной степени воздействуют на структуру доходов и расходов местных бюджетов.

4. Оптимизация региональных и местных бюджетов должна идти в курсе перспективной бюджетной политики субъектов Федерации, которая в силу их компетенции включает в себя следующие направления:

Мобилизация доходов бюджета;

Оптимизация бюджетных обязательств;

Совершенствование межбюджетных отношений внутри субъекта РФ;

Внедрение новых управленческих походов в практику бюджетного планирования и администрирования.

5. Мобилизация доходов бюджетной системы субъекта Федерации предусматривает применение следующих механизмов:

Совершенствование налоговой политики, пересмотр принципов предоставления налоговых льгот: нужно отказаться от предоставления льгот тем категориям налогоплательщиков, которые получают иные формы государственной поддержки - товарные и инвестиционные кредиты, государственные заказы, что особенно актуально для сельских товаропроизводителей, ряда государственных предприятий. Такая ситуация приводит к усилению дискриминации иных участников регионального рынка; налоговые льготы теряют свою эффективность, если предоставляются крупным, нерентабельным предприятиям, поскольку, во-первых, не дают для них ощутимого финансового результата, во-вторых, не воздействуют на существо их проблем (низкая конкурентоспособность, отсутствие рынков сбыта); преференции следует переориентировать с нерентабельных направлений реального сектора и сельского хозяйства на проекты с малым сроком окупаемости, к которым в PC (Я) относятся платные услуги населению, малый и средний бизнес, внедрение инновационных технологий;

Ш необходимо провести ревизию ранее предоставленных льгот, поскольку за ряд последних лет их предоставление в качестве долевого участия PC (Я) привело к накоплению государственной собственности, которая в настоящее время не учтена, не систематизирована, и не приносит прибыли государству.

В направлении сокращения налоговой недоимки основными мерами воздействия являются: усиление налогового администрирования: применение принудительных мер по взысканию недоимки у неблагонадежных плательщиков, контроль за состоянием расчетов по исполнению обязанностей перед бюджетом; комплексные проверки работы налоговой инспекции, оказание им информационной и методологической поддержки, внедрение новых технологий налогового учета; систематизация базы по имуществу и доходам физических и юридических лиц, инвентаризация основных производственных фондов и вновь вводимых мощностей.

Повышение качества управления неналоговыми бюджетными ресурсами должно быть нацелено: на повышение отдачи от вкладываемых государством в экономику инвестиций, кредитных ресурсов и преференций; на качественном рост уровня управления государственным и муниципальным имуществом.

6. Оптимизация бюджетных обязательств должна идти на основе четкого разделения секторов экономики РС(Я) на: направления, финансируемые или частично субсидируемые государством, это -социальная сфера, жилищно-коммунальное хозяйство, жизнеобеспечивающие отрасли материального производства; направления, в которых экономический рост будет обеспечиваться косвенными мерами государственного регулирования такими, как создание нормативно-правовой базы, решшзация комплекса стимулирующих мер и протекционистских условий, привлечение внешних инвесторов и ресурсов, участие в интеграционных процессах, эффективное управление государственной собственностью.

Основными путями оптимизации бюджетных обязательств в РС(Я) являются: реформирование социальной сферы, жилищно-коммунального хозяйства, повышение стимулирующих расходов бюджета или «инвестиций в создание новой экономики».

Структурные реформы в финансировании социальных расходов бюджета должны идти по следующим основным направлениям: оптимизация трудовой занятости, сокращение административно-управленческого персонала в системе государственного управления, повышение интенсивности работы госслужащих; приведение в соответствие с федеральными нормативами персонала бюджетных учреждений; сокращение числа административных учреждений за счет ликвидации дублирования функциональных обязанностей; укрупнение бюджетных учреждений. перепрофилирование системы подготовки кадров в PC (Я) с подготовки работников бюджетной сферы на кадры, занятые в сфере материального производства; расширение номенклатуры и повышение качества платных социальных услуг, в том числе за счет активизации и более эффективного использования ресурсов специализированных фондов, проведения мер по легализации дополнительных доходов учреждений здравоохранения, образования, культуры и т.д.; сокращение государственного бюджетного финансирования по потенциально окупаемым направлениям - печат ные средства массовой информации, телевидение, учреждения культуры, искусства и кинематографии, физической культуры и спорта.

Реформирование системы бюджетного финансирования жилищно-коммунального хозяйства включает:

- Пересмотр коммунальных тарифов, в сторону постепенного повышения доли платежей населения с учетом преодоления резких диспропорций в условиях оплаты для различных категорий граждан;

- Повышение качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг;

- Сокращение неэффективных расходов в отрасли за счет ликвидации посреднических звеньев, излишнего административного персонала;

- Модернизация действующих основных производственных фондов предприятий ЖКХ, завершение начатых инвестиционных проектов;

- Внедрение новых, ресурсосберегающих технологий.

В части инвестиционной политики и финансовой поддержки отраслей народного хозяйства, осуществляемых органами государственного управления, необходимо постепенно отказаться от массированных прямых государственных вложений в нерентабельные отрасли материального производства, усилия должны быть сосредоточены в создании благоприятного инвестиционного климата, привлечении стратегических внешних инвесторов - российского и иностранного капитала, стимулировании развития регионального финансового и фондового рынка, в поощрении конкуренции между инвесторами.

7. Совершенствование межбюджетных отношений внутри субъекта РФ (на примере РС(Я)) включает в себя: четкое закрепление и распределение расходных полномочий между республиканскими и местными органами государственной власти на основе контуров федеральной «Программы развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 г.»; оптимизацию территориального управления в регионах, в PC (Я) это - развитие экономической кооперации между 5 округами; повышение ответственности глав органов местного самоуправления за состояние и развитие экономической базы; проведение комплексного анализа, целью которого является определение экономической целесообразноеш функционирования депрессивных поселков, мелких населенных пунктов в республике; разработка и проведение республиканскими органами управления комплексной программы внутренней миграции; разработка и осуществление долгосрочной стратегии развития и размещения производительных сил в PC (il); внедрение эффективных схем предоставления республиканских дотаций и субвенций местным бюджетам, предусматривающих как оптимизацию расходов низовых бюджетов, так и повышение в объеме финансовой помощи удельного веса стимулирующих расходов, возвратных кредитных и инвестиционных ресурсов, направленных на укрепление экономической базы территорий.

8. Внедрение новых управленческих подходов в практику бюджетного планирования и администрирования будет идти по следующим направлениям: переход на казначейское исполнение бюджета; укрепление программно-целевого финансирования; создание системы и механизмов государственных гарантий и поручительств; развитие экономического и финансового механизмов возвратного финансирования реального сектора; взаимодействие с федеральным бюджетом по финансированию реализации федеральных программ на территории Республики и разработке механизмов предоставления федеральной финансовой помощи; внедрение новых технологий и методик управления бюджетным процессом, проведение масштабной переподготовки кадров финансовой системы, особенно на уровне финансовых управлений местных органов власти, муниципалитетов.