Совершенствование механизма финансирования образования тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование механизма финансирования образования"

На правах рукописи

ТАДТАЕВА ВАЛИДА ВАЛЕРЬЕВНА

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА ФИНАНСИРОВАНИЯ ОБРАЗОВАНИЯ

Специальность: 08.00.10 — «Финансы, денежное обращение и кредит»

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание учёной степени кандидата экономических наук

□030Б04В5

ВЛАДИКАВКАЗ 2007

003060465

Работа выполнена на кафедре финансы и кредит Северо-Осетинского государственного университета им К Л Хетагурова

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Токаев Нох Хасанбиевич

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Берлин Сергей Игоревич

кандидат экономических наук, доцент Базаев Дмитрий Григорьевич

Ведущая организация: Кисловодский институт экономики

и права

Защита состоится « 4 » июля 2007 года в 12 часов на заседании диссертационного совета ДМ 212 246 03 при СевероКавказском горно-металлургическом институте (государственный технологический университет) по адресу 362021, г Владикавказ, ул Николаева, 44, корпус 1, 4 этаж, зал заседаний

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке СевероКавказского горно-металлургического института (СКГТУ)

Автореферат разослан « 29 »- мая 2007 года и размещен на сайте СКГМИ (11 У) Ьйр/Л>т\у ги/

Учебный секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук

С.Т. Хекилаев

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования Финансирование образования - одна из острых проблем трансформационной экономики России Сложившаяся система бюджетного содержания образовательных учреждений требует кардинального улучшения на условиях нормативного финансирования Особенно актуальной эта проблема представляется в условиях ограниченных бюджетных ресурсов, сложностей с их обоснованным распределением и необходимостью концентрации на наиболее значимых для образовательной системы направлениях

Степень разработанности проблемы. Формированию рынка образовательных услуг в России, посвящены, исследования Акперова И , Андреева А , Арзякова О , Евдокимова М , Запесоцкого А , Климанова В , Паламарчук В , Попова Е , Ченцова А

Анализ механизмов государственного регулирования рынка образовательных услуг был осуществлен в работах Балыхина Г, Барановского А , Басаргина В , Белоусовой Е , Берлина С , Волковой М, Владимирова В , Ерошина В , Жильцова Е , Шадрикова В Значение финансового механизма государственного регулирования раскрыто в трудах Вифлиемского А, исследованиях Гребнева Л , Иншакова О , Казакова В , Карпова С , Клячко Г, Ливщица В , Сенашенко В ,Слепакова С , Ткача Г, Фоминой В , Фурсенко А В ряде работ других авторов анализу подвергается современный процесс реформирования образовательной сферы РФ

Вместе с тем в экономических исследованиях недостаточно разработанными остаются проблемы финансово — ресурсного обеспечения сферы образования, проблемы возможности использования преимуществ различных источников финансирования, включая личные средства граждан В последние годы актуализировалась проблема определения потребностей образовательных учреждений различных уровней образования в бюджетных средствах, в том числе на основе нормативного финансирования образования, особенно в части разработки нормативов и переосмысления практики сметного финансирования

Актуальность темы, степень ее научной разработки и практической значимости определили выбор темы, цели и задачи диссертационного исследования

Цель диссертационного исследования заключается в разработке теоретических основ и практических предложений по совершенствованию механизма финансирования системы образования В соответствии с целью диссертационного исследования автором сформулированы следующие основные задачи

• разработать теоретико — методологические основы формирования и построения механизма финансирования образования в условиях трансформационной экономики,

• определить факторы, влияющие на эффективность функционирования системы образования, и дать им классификационные характеристики,

\

• уточнить оценки существующего состояния и динамики бюджетного финансирования образования в структуре расходов федерального бюджета РФ и консолидированного бюджета PCO - Алания для выявления основных причин, тормозящих развитие этой сферы,

• с учетом анализа бюджетных расходов на образование определить основные направления совершенствования механизма финансирования системы образования,

• определить пути совершенствования процесса бюджетного финансирования государственных учебных заведений,

• исследовать эффективность применения нормативно — подушевого финансирования образования в РФ,

• решить проблемы построения организационно-финансового механизма в системе образования с использованием нормативов финансирования,

• определить механизм введения нормативного бюджетного финансирования расходов на реализацию государственного стандарта общего образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в PCO — Алания

Объект исследования — механизм финансирования образования в период реформирования бюджетной системы Российской Федерации

Предмет исследования — система отношений, возникающих при использовании бюджетных и внебюджетных финансовых ресурсов на цели образования Диссертационное исследование выполнено в рамках паспорта специальности ВАК (08 00 10 — Финансы, денежное обращение и кредит, п п 2 3, 2 5 )

Теоретической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные проблемам финансирования образования использованы литературные источники (монографии, периодические издания), материалы научно-практических конференций

Нормативно — правовую базу диссертации составляют Конституция РФ, Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, законодательные и нормативные акты Государственной Думы и Правительства РФ, Министерства образования и науки РФ, Указы Президента РФ, законы Российской Федерации и ее отдельных субъектов, постановления Правительства РФ, отраслевые и местные нормативные акты

Методологическая база. В исследовании использованы методы экономического, системного анализа, математической статистики, принятия оптимальных решений и др

Информационно — эмпирическая база. Информационную и эмпирическую базу работы составляют кратко-, средне-, долгосрочные программы и концепции развития экономики в целом и сферы образования в частности, эмпирические данные Федеральной службы государственной статистики, Министерства финансов РФ, Министерства образования PCO - Алания и Министерства финансов PCO - А, материалы Счетной палаты РФ, Российского

Союза Ректоров, Российской Академии образования, а также международных, всероссийских, региональных научно-практических конференций, публикации в научной и периодической печати, материалы, полученные из Интернета Дополнительно использованы данные различных статистических сборников, мониторинги экономики образования

Наиболее существенные результаты исследования, полученные лично соискателем

• уточнены общетеоретические основы необходимости формирования современного механизма финансирования образования с учетом рыночных требований и изменившейся роли государства в экономике,

• сформулированы теоретические подходы к оценке системы образования с позиции развития экономики и ее финансовой составляющей, зависимой от совокупности факторов влияния (государственных, региональных, уровня предприятий и самих образовательных учреждений),

• конкретизированы характеристики предпосылок и условий, определяющих движение и использование финансовых ресурсов в сфере образования,

• выявлена актуальность разработки научно — методической основы освоения новых элементов механизма финансирования образования, через бюджеты разных уровней,

• на основе обобщения имеющегося опыта, а также изучения законодательных актов, мнений и взглядов различных ученых раскрыты особенности, преимущества и недостатки нормативно — подушевого финансирования образовательных учреждений,

• изучены дополнительные возможности целенаправленного воздействия на формирование и эффективное использование финансовых ресурсов (бюджетных и внебюджетных) образовательных учреждений с предоставлением им большей самостоятельности принятия финансовых решений

Научная новизна результатов исследования состоит в следующем

• дано авторское определение понятия «механизм финансирования образования», включающее в себя процесс создания достаточных для эффективного функционирования всех образовательных учреждений финансовых условий и формирования отношений между участниками финансирования, а также и с пользователями ресурсов в связи с освоением новых методов обучения,

• уточнены теоретические характеристики механизма финансирования образования с учетом его расширяющейся основы (одной из основных черт существующего механизма финансирования образования является осуществление бюджетного финансирования образовательных учреждений только из бюджета учредителя одного уровня, что не соответствует требованиям рынка и функционирования единой системы управления в сфере образования),

• определены зависимости финансирования образования от общей динамики экономического развития и факторов финансового влияния (каждым финансовым фактором можно управлять либо на всех уровнях финансовой сис-

темы, либо только на некоторых, либо принимать во внимание с учетом действия других уровень государственных расходов, кредитная политика, уровень инфляции, уровень привлечения внебюджетных средств, платежеспособность населения образовательных услуг, выделение дотационных средств),

• дана классификация, факторов и условий, влияющих на эффективность функционирования системы образования с учетом взаимосвязей формирования и реальной действенности механизма финансирования образовательных учреждений (финансовые факторы оказывают модифицирующее влияние на изменение условий и порядок функционирования образовательных учреждений, оптимизацию деятельности различных структур в сфере образовательной сети в целом),

• использование системного подхода к раскрытию содержания механизма финансирования образования позволило уточнить его новые элементы и инструменты с позиций, а также возможностей бюджетов разных уровней (сделан вывод о том, что наблюдающийся рост объемов финансирования образования из федерального бюджета не в полной мере отражает реальную картину необходимости увеличения расходов на указанные цели, а фонды компенсации и софинансирования, государственные именные финансовые обязательства (ГИФО), образовательный кредит, государственные образовательные субсидии, эмиссия федеральных образовательных долгосрочных облигаций, имеют низкий уровень влияния на решение возникающих проблем),

• разработаны методы оценки эффективности нормативного финансирования как варианта изменения механизма финансирования образования, произведен анализ регионального опыта нормативного бюджетного подушевого финансирования образовательных учреждений и направления модернизации практики и методик нормативного бюджетного финансирования расходов на реализацию государственного стандарта общего образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях PCO — Алания,

• сформулированы и обоснованы предложения по совершенствованию финансового планирования в образовательных учреждениях, базирующиеся на самостоятельности в распоряжении финансовых ресурсов, повышении эффективности их использования и контроля (эффективное использование финансовых средств представляется возможным, в первую очередь, на путях децентрализации управления ими, те расширении возможностей непосредственно учебных заведений, что предполагает инициирование процессов финансового саморегулирования в общей системе образования)

Теоретическая значимость исследования. Концептуальные положения, выдвинутые и обоснованные в диссертационной работе, расширяют теоретические представления о механизме финансирования образования в условиях рынка Теоретические выводы работы могут быть использованы при разработке законодательных и нормативных актов, в том числе с учетом реформирования всей системы образования Ряд положений и выводы диссер-

тации можно использовать при чтении курсов в высших учебных заведениях, в том числе «Бюджетная система РФ», «Финансы», «Финансы предприятий и отраслей народного хозяйства» Практическая значимость результатов проведенного исследования заключается в обосновании механизма эффективного финансирования образования, предусматривающего значительное улучшение бюджетного решения возникающих проблем и использование внебюджетных финансовых средств Предложения и выводы диссертации по методам оценки совершенствования нормативного финансирования образовательных учреждений могут быть рекомендованы к использованию государственным органам власти при разработке документов нормативного характера

Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на научно-практических конференциях в Северо — Осетинском государственном университете имени К Л Хетагурова (2002 - 2006 гг)

Публикации. Основные положения и результаты научного исследования автора нашли отражение в 5 научных публикациях общим объемом 3,2 печл, в том числе в одной научной статье, опубликованной в научном журнале по списку ВАК

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В первой главе «Теоретические основы формирования и построения механизма финансирования образования в условиях рыночных требований» рассмотрены новые тенденции образовательного бюджетного и внебюджетного финансирования, дана классификация факторов, влияющих на эффективность функционирования системы образования В диссертации подчеркивается, что в условиях имеющихся трансформационных процессов в экономике России система образования претерпевает существенные изменения, что неминуемо сопровождается возрастающей финансовой проблематикой Теоретическое значение имеет исследование экономической основы и закономерностей формирования, а также научно — методической обеспеченности построения механизма финансирования образования с учетом рыночных требований Практическое значение имеет разработка обоснованных предложений по формированию указанного механизма, реализация которых будет способствовать повышению финансовой устойчивости и конкурентоспособности образовательных учреждений на рынке образовательных услуг

Несмотря на широкое распространение, термин «механизм финансирования образования» остается во многом недостаточно определенным Связано это, с нашей точки зрения, с особенностями функционирования системы образования, ее одновременно некоммерческим и коммерческим статусом, исторически сложившимися условиями ее ресурсного обеспечения Эти факторы ока-

зывают серьезное модифицирующее влияние на попытки изменения условий и порядка функционирования образовательных учреждений

Применительно к факторам и условиям образования механизм его финансового обеспечения можно представить как создание условий и формирование отношений между участниками финансирования, которые обеспечивают осуществление образовательными учреждениями образовательного процесса Механизм финансирования образования можно рассматривать как организацию (в смысле участников, структуры, правил, процедур и т п) обеспечения финансовыми ресурсами образовательного процесса в государственных муниципальных образовательных учреждениях Нам представляется, что это несколько ограниченное понимание механизма, не включающее в объект изучения негосударственный сектор сферы образования, что обусловлено практической невозможностью бюджетного финансирования этого сектора системы образования

Теоретическое изучение проблемы позволило в диссертации сделать вывод о том, что в большинстве случаев финансовый механизм представляется как составная часть хозяйственного механизма, совокупность финансовых стимулов, рычагов, инструментов, форм и способов регулирования экономических процессов и отношений В этом контексте, механизм финансирования образования включает, прежде всего, цены, налоги, пошлины, льготы, штрафы, санкции, дотации, субсидии, банковский кредитный и депозитный процент, учетную ставку, тарифы, а также различные формы финансирования образовательных учреждений Наличие множества определений финансового механизма, в основе которых лежат различные финансовые инструменты, лишний раз доказывает, что речь в большинстве случаев идет о построении единой системы финансирования, содержащей, как уже указывалось выше, различные финансовые инструменты, методы, структуры и т д Это обусловлено наличием множества возможностей вариантов доведения средств до образовательных учреждений, а также необходимостью такой организации финансирования с учетом не только особенностей системы образования, но и каждого источника финансовых средств и специфических условий его использования Рассматривая различные формы финансирования, следует выделять из этой системы отдельные подсистемы по признаку основной формы выделения финансовых ресурсов и анализировать действие этих подсистем в качестве объектов исследования

Обобщая имеющиеся подходы, применяемые при анализе различных форм финансового механизма, можно выделить следующие его составные элементы

• субъекты отношений финансирования — кто участвует в осуществлении таких отношений,

• формы перемещения финансовых ресурсов,

• порядок взаимодействия субъектов (организация отношений финансирования),

• ресурсы, необходимые для осуществления финансирования, включая и нормативно-правовое обеспечение

На наш взгляд, механизм финансирования образования может быть охарактеризован следующими основными чертами и их последовательностью исполнительского характера

• участники финансирования образования определены действующим законодательством бюджетным законодательством в части бюджетного финансирования, гражданским законодательством и законодательством об образовании — в части внебюджетного финансирования,

• движение бюджетных и внебюджетных средств осуществляется в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации,

• финансирование осуществляется в соответствии со сметой расходов, утверждаемой в разрезе статей экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации и с разбивкой по кварталам,

• смета расходов бюджетных средств утверждается главным распорядителем бюджетных средств,

• смета расходов внебюджетных средств утверждается образовательным учреждением самостоятельно,

• сводная смета бюджетного финансирования образовательных учреждений тождественна бюджетной росписи финансирования образования из бюджета соответствующего уровня,

• бюджетная роспись разрабатывается органом, исполняющим бюджет (Минфином России — на федеральном уровне),

• изменение сметы осуществляется главным распорядителем бюджетных средств по представлению образовательного учреждения и требует соответствующего изменения бюджетной росписи

Вместе с тем, как выделено в диссертации, механизм финансового обеспечения деятельности образовательного учреждения должен учитывать как бюджетное финансирование, так и внебюджетные средства, но наиболее актуальной становится проблематика их соотношения на перспективу, с учетом структурных изменений в системе образования ( соотношение школ, училищ, техникумов, вузов, в том числе количества обучающихся и т д) В диссертации обоснована необходимость механизма объединения финансовых ресурсов, с учетом указанных выше проблем В частности, объемы бюджетного и внебюджетного финансирования для образовательного учреждения можно рассчитывать по формуле

^ общ ^ Ддт^1 ^Де

— общий объем поступающих средств, — общий объем затрат по бюджетной и внебюджетной деятельности, Р — прибыль от внебюджетной деятельности, ДдоЛ! — недофинансирование образования

Несмотря на простоту представленного механизма объединения финансовых ресурсов в образовательном учреждении, его реализация наталкивается на законодательно установленные запреты на объединение бюджетных и внебюджетных средств, на налоговое законодательство, вынуждающее платить налог на прибыль, полученную от внебюджетной деятельности и, главное, на нерешенность вопроса о принципиальной возможности, а точнее — невозможности формировать прибыль в качестве хозяйственного результата деятельности некоммерческой организации И дело тут не в отсутствии такой цели при создании некоммерческой организации Формально прибыль может быть получена Дело в том, что сам характер внебюджетной деятельности образовательного учреждения и условия ее осуществления не предполагают формирования прибыли на стадии планирования Условиями договоров, заключаемых на осуществление различной деятельности образовательным учреждением, наличие прибыли не предусматривается 1

Таким образом, остаются неясными перспективы и сами возможности развития такого механизма, в условиях которого некоммерческая организация (учреждение), с одной стороны, все более приближается к коммерческой, поскольку вынуждается к получению прибыли и к покрытию из прибыли после уплаты налога дефицита бюджетного финансирования, а с другой — последовательно ограничивается в возможностях развития приносящей доходы деятельности Следовательно, финансовый механизм объединения бюджетных и внебюджетных средств должен быть изменен для решения указанных проблем

Возможен такой вариант деятельности образовательных учреждений, при котором цена (финансирование) на образовательную услугу меньше затрат по ее оказанию, но при этом недостаток средств не покрывается ни из бюджета, ни из прибыли от внебюджетной деятельности Такой убыток может выступать, что, собственно, и имеет место, в виде кредиторской задолженности образовательных учреждений перед поставщиками товаров, работ и услуг

Если рассматривать взаимосвязь между затратами на производство образовательной услуги и их компенсацией из бюджета в форме финансирования несколько более подробно, нетрудно видеть, что изначально финансирование образования строилось таким образом, чтобы обеспечить финансовыми ресурсами нормальное функционирование образовательных учреждений Объем финансирования при этом рассчитывался в зависимости от «производственных показателей учреждения», определявшихся, главным образом, двумя группами параметров

• численностью и структурой контингентов учащихся, •материально — технической базой образовательного учреждения

' Речь идет об основных источниках внебюджетных средств сдаче имущества в аренду, осуществлении работ и услуг по договорам с заказчиками (главным образом — государственными), договорная (платная) основа подготовки специалистов в вузах и тд

Если рассматривать определение объема финансирования, как исключительно формализованный процесс, легко показать, что оно может быть сведено к зависимости от одного единственного показателя -— контингента учащихся Осознавая возможность построения такой зависимости, большинство исследователей допускают возможность ее инвертирования, которое сводится к определению расходов на обучение одного учащегося, т е удельного подушевого норматива финансирования, подробнее о котором речь пойдет ниже В этом варианте распределение средств между образовательными учреждениями должно осуществляться по данному нормативу пропорционально контингенту учащихся По нашему мнению, это не совсем верно Зависимость затрат от контингента может применяться с учетом ряда допусков, поскольку для получения осмысленных величин потребности в финансовых средствах расчет должен вестись от некоторой численности учащихся Если выбрать для расчета единичный контингент, то полученные величины потребности будут слишком малы для возможного практического применения Разумеется, эти показатели можно перевести в денежную форму, но экономического смысла здесь будет мало

Можно добавить и то, что учащиеся учатся не в одиночку, а классами в тех школах, что уже построены и функционируют Расчеты такого рода требуют наличия развитой нормативной базы, причем современной, а действующие в настоящее время нормы не обновлялись достаточно давно Кроме того, для расчета потребности следует учитывать динамику цен на товары и услуги, что в нормативе сделать довольно сложно (необходимо разрабатывать поправочные коэффициенты)

В диссертации сделан вывод о том, что практически не получил развития подход, связанный с распределением (выделением) ресурсов в зависимости от достигнутых результатов или направляемых на достижение поставленных целей Связано это, с нашей точки зрения, с неясностью и количественной неопределенностью целей, стоящих перед образованием, непроработанностью вопросов взаимосвязи ресурсного обеспечения с достигаемыми при этом результатами Следует также отметить, что в настоящее время не разработана методология оценки эффективности или сравнительной эффективности моделей финансово-экономического механизма в образовании Это не позволяет, например, ответить на вопрос о том, чем нормативное (или иное) финансирование лучше сметного

Система образования является одной из отраслей экономики и соответственно зависит от общего ее состояния В диссертации дана классификация и оценка экономических факторов, в той или иной степени влияющих на формирование и функционирования механизма финансирования образования (рис 1) Вывод, к которому мы пришли, заключается в следующем влиянием каждого фактора можно управлять либо на всех уровнях, либо только на некоторых, либо принимать во внимание

Рис.1. Факторы, влияющие па эффективность функционирования системы образования

Во второй главе «Формирование и построение механизма финансирования образования в условиях реализации национального проекта «Образование» сформулированы основные требования к построению механизма финансирования образования с позиций использования нормативных методов (нормативов), структурной и количественной их привязки к изменяющимся потребностям В диссертации дана развернутая характеристика последовательности действий управленческих структур в разработке и освоении новых методов финансирования образования В частности, выявлены две существенные проблемы

Во-первых, необходимо было разработать методологию определения потребности в финансировании Если для текущего функционирования образовательного учреждения и сферы образования в целом (по уровням) можно было использовать методические материалы по определению текущей же потребности в бюджетных средствах в разрезе статей бюджетной классификации, то для определения потребности в средствах на развитие тех же образовательных учреждений следовало использовать другие подходы, к тому времени (да и теперь) не разработанные Логичным представлялось бы установление норматива плановых накоплений, т е общей нормы рентабельности Однако такое решение снизило бы регулирующую роль норматива и не позволило бы, на наш взгляд, учесть характеристики спроса на те или иные специальности (в то время — на специалистов) или объективные условия функционирования образовательных учреждений

Установление индивидуальных норм рентабельности для каждого учебного заведения в отдельности было не только слишком трудоемким, но и, по сути,

сводило на нет нормативный подход, поскольку нормативов в результате получалось бы практически столько же, сколько и учебных заведений Во-вторых, в основу нормирования были положены сложившиеся к тому времени характеристики обеспечения образовательного процесса, что не создавало стимулов к их улучшению или оптимизации

Второе направление, на котором сделан акцент в диссертации, заключается в следующем Сформированный новыми условиями хозяйствования экономический механизм функционирования образовательных учреждений и сферы образования в целом не получил широкого развития по причинам его слишком быстрой замены условиями, установленными Законом «Об образовании» и внедрением рыночных отношений в экономику Но надежды на него возлагались достаточно серьезные, и прежде всего, с точки зрения создания заинтересованности образовательных учреждений в рациональном расходовании выделяемых ресурсов и получении конечных результатов Обратившись к исследованиям новых условий хозяйствования, нашедшим отражение в ряде публикаций того периода, можно отметить некоторые оценки этюс условий

Сметное финансирование по статьям бюджетной классификации не способствует развитию инициативы, экономии, толкает к обязательному и полному расходованию бюджетных ассигнований любой ценой Следовательно, переход к финансированию по долговременным стабильным экономическим нормативам приведет к свободе маневра ресурсами и переориентирует финансирование с процесса на конечный результат Наше исследование подтверждает, что большинство авторов признавали и признают сейчас одной из главных проблем бюджетного финансирования его направленность не на получение необходимого результата и даже не на поддержание параметров образовательного процесса, которые также можно было бы считать в отдельных случаях необходимым результатом, а на расходование средств, в соответствии с утвержденной сметой Поэтому введение новых финансовых требований в образовании следует рассматривать как обоснованную рыночную меру, способствующую развитию инициативы образовательных учреждений, повышению их эффективности в части экономии и рационального использования ресурсов, повышению уровня планирования на основе стабильных нормативов

В диссертации проведен подробный анализ сложившейся динамики расходов на образование Отмечается, что на федеральном уровне, в соответствии с динамикой роста доходов консолидированного бюджета РФ, происходит увеличение расходов на образование в 2003 году — 498 млрд рублей, в 2005 году — 762 млрд рублей, в 2006 году — 884 млрд рублей, в 2007 году — порядка одного триллиона рублей При этом основополагающим является определение объема расходов консолуедированного бюджета страны на образование в процентах к объему ВВП на соответствующий год Размер этого процента постепенно увеличивается (табл 1)

Таблица 1

Удельный вес расходов на образование в общей сумме расходов федерального бюджета и в % к ВВП

Сумма расходов на образование В % к расходной части федерального бюджета В % к ВВП

2004 г.

119,3 млрд р | 4,4% 0,7%

2005 г

162,1 млрд р 4,6% 0,8%

2006 г

212,4 млрд р | 5% 0,8%

2007 г (прогноз)

277,9 млрд р 5,1% 0,9%

По данным Министерства финансов РФ, расчеты автора

Вместе с тем, чтобы достичь уровня, предусмотренного проектом Кодекса РФ об образовании (в процентах к ВВП), требуется в ближайшие годы увеличивать объем расходов консолидированного бюджета страны на образование в размере четверть триллиона рублей ежегодно Принимая во внимание сложившиеся темпы роста объема ВВП, начавшееся осуществление реализации национального проекта «Образование», такая задача, на наш взгляд, может быть выполнена (при условии одновременного увеличения на эти цели расходов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, а в ряде территорий и местных бюджетов)

В федеральном бюджете по разделу 07 «Образование» в 2004 году расходы составляли 119,3 млрд рублей, в 2006 году — 212,4 млрд рублей, в 2007 году (проект) — 277,9 млрд рублей Как видим, темпы роста расходов весьма значительные (около двух раз за последние три года)

В основном средства федерального бюджета в 2006 году выделялись на развитие профессионального образования—178,8 млрд рублей, или свыше 90% общей суммы бюджетных ассигнований на образование (на федеральном уровне) Первоочередными определены расходы федерального бюджета на высшее профессиональное образование— 150,5 млрд рублей, или три четверти всего объема федерального финансирования образования Следует также отметить, что в федеральный бюджет мобилизуются доходы, исчисляемые в триллионах рублей, и расходуются они как на содержание образовательных учреждений федерального подчинения, так и на реализацию федеральных целевых образовательных программ Из выделяемых федеральным бюджетом средств бюджетам субъектов РФ определенные суммы направляются на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, на оказание финансовой помощи бюджетам регионов, часть которых в регионах дополнительно расходуется на образование

В процессе исследования нами проанализированы начальные этапы реализации национального проекта «Образование» в РСО-Алания Реализация указанного проекта в PCO —Алания привлекла внимание общественности к сфере образования, подняла статус учительской профессии и помогла формированию общественного управления в общеобразовательных учреждениях республики Анализ проблем позволил сделать ряд диссертационных выводов Во — первых, к недостаткам системы финансирования образования следует отнести то, что общее образование функционирует в условиях постоянного недофинансирования Средств, выделяемых школам из бюджета, не хватает даже на то, чтобы обеспечить учителям уровень заработной платы, приближающийся к среднему по стране уровню При этом доля оплаты труда в территориальных бюджетах с 2000г по 2003г нарастала- 43,5, 45, 51,5 и 51,2% соответственно За 2002-2005гг оплата труда вместе с социальными начислениями составила в структуре расходов местных бюджетов 69-69,5%, т е практически совпала с рациональной нормой — 70% от общих затрат

Во-вторых, дальнейшее наращивание доли заработной платы в структуре расходов территориальных бюджетов на общеобразовательные учреждения станет нецелесообразным, так как приведет к еще большему сокращению затрат на покупку необходимых для учебного процесса материалов, приобретение современного оборудования, внедрение новых обучающих технологий, осуществление текущего и капитального ремонта зданий Это может поставить под угрозу не только качество образования, но и жизни наших детей, обучающихся в обстановке, близкой к аварийной

В-третьих, требуется интенсивное увеличение объемов бюджетного финансирования общего образования Оживление в национальной экономике, рост занятости среди экономически активного населения, высокие цены на нефть на мировом рынке, профицит государственного бюджета, наличие золотовалютного резерва и стабилизационного фонда позволяют инвестировать больше средств в образовательную сферу Однако простое «вливание» денежных средств может оказаться малоэффективным

Дополнительные выводы диссертации заключаются в том, что во-первых, необходимо активнее использовать целевое финансирование, ориентированное на реализацию определенных программ развития системы образования в стране В этом случае деньги будут в большей степени расходоваться по назначению и в меньшей степени оседать в карманах недобросовестных чиновников Во-вторых, следует перейти от финансирования сети общеобразовательных учреждений к нормативному финансированию образования в расчете на 1 учащегося Данный переход заставит производителей образовательных услуг оптимизировать и сеть школ, и численность занятых внутри этой сети Образовательные учреждения профессионального образования до 2005г находились в основном в ведении федеральных органов власти и финансировались по большей части из федерального бюджета

Известно, что с 2005г. начался процесс передачи учебных заведений начального к среднего профессионального образования на уровень субъектов Российской Федерации. Однако делать выводы об изменениях в потоках финансирования учреждений профессионального образования пока рано, так как нет отчетных данных за этот период, да и процесс передачи тоже пока не завершён, что подтверждается анализом данных по PCO — Алания.

Таблица 2

Удельный вес расходов на образование в общей сумме расходов консолидированного бюджета PCO — Алания

Найме цокание расходов 20113 2004 2(105 20!) 6

факт Уд. вес в.р-дах факт Уд.всс в.р-дах факт Уд. вес к.р-дах факт Уд. вес в.р-дах

(се 141 «СЮДОВ К562984 100% 10375641 100% 10238298 100% 11313897 100%

)Г>рач<1К111!ие ¡сего 1279186 15% 1619434 17% 2523217 25% 2433661 22%

По данным Министерства финансов PCO—Алания, расчеты ¡штора.

Динамика расходов на образование из консолидированного бюджета представленная в таблице 2. свидетельствует о том, что отмечается рост удельного веса расходов на образование из средств консолидирован) юго бюджета PCO - А.

1

Г.З ДошюльВбо образование 17,2% Ш Оощее образование 64%

□ Начальное образование -1.8%

□ Среднее профессиональное 4.5%

Ш Перс подготовка н повышение квалификации £Э Молодежная политика н оздоровление .тетей 3% Ш Прочие расходы в области S I%

Рис. 2. Удельный вес видов расходов в общей сумме расходов на образование, 2006 год

13 2006 году его значение достигло 22%, что в абсолютном исчислении составило 2433661 тыс. руб.

Изменение объёмов расходов на образование из средств консолидированного бюджета и текущем периоде по сравнению с базисным показывают темпы роста этих расходов.

В целом по сравнению с 2003 годом объёмы государственного финансирования образования увеличились почти в два раза на 90,3%. Пик бюджетных вложений пришёлся на 2005 год. В расходной части консолидированного бюджета PCO - Алания ассигнования на образование занимают пятую часть. По сравнению с 2003 годом доля расходов на образование из средств консолидированного бюджета PCO — А возросла на 7 процентных пункта. Основная часть средств консолидированного бюджета PCO — А в 2006 году шла на финансирование общего — 64%, и дошкольного образования — 17,2%. На рис.2, приведены данные, характеризующие удельный вес видов расходов в общей сумме расходов на образование в 2006 году.

Рис.3, включает в себя данные о структуре и динамике расходов на образование иг средств консолидированного бюджета РСО-А.

2003 2004 2005 2006

Рис. Ъ. Динамика видок расходов на образование консолидированного бюджета РСО-А, 2003-2006 гг

Расходы на общеобразовательные учреждения в 2006 году распределялись в пользу оплаты труда и начислений па оплату труда — 1245514 тыс, руб., оплату коммунальных услуг — 108846 тыс. руб., приобретение услуг — 185168 тыс. руб. Однако за последние 4 года образовательный сектор PCO — Алания испытывает недофинансирование бюджета. В частности, по дошкольному образованию этот показатель составил: в 2003г — 3%, в 2004 г. — 1 %, в 2006 г. - 0,5. Явно прослеживается тенденция к снижению недофинансированности расходов на образование. Ситуация с начальным профессиональным образованием аналогичная ( 2003г- 16%, 2004 г - 14%, 2005г.-0,1%, 2006 г -0,2). Тем не менее воздействие улучшающихся показателей финансирования образования па решение проблем положительное и это связано с тем, что расходные статьи консолидированного бюджета PCO - Алания на образование за 2003-2006

□ Дошкольное образование

■ Общее образование

□ Начальное образование □Среднее профессиональное

■ Переподготовка и повышение квалификации

□ Молодежная политика и оздоровление детей

■ Прочие расходы в области образования

годы выросли и значительно сократили разницу между назначенными расходами на образование и исполненными За это время помимо основных расходов проводились и финансировались также региональные целевые программы, такие, как «Учитель года», «Классный руководитель» и тд

В третьей главе диссертации «Совершенствование методов оценки эффективности нормативного финансирования как варианта изменения механизма финансирования образования» подчеркивается, что нормативный подход к организации финансирования образования был заложен и в Законе «Об образовании» Финансирование федеральных государственных образовательных учреждений, в соответствии с законодательством, должно было осуществляться на основе федеральных нормативов финансирования государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образовательных учреждений — на основе федеральных нормативов и нормативов субъектов Российской Федерации Данные нормативы должны определяться по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе Для малокомплектных сельских и рассматриваемых в качестве таковых органами государственной власти и органами управления образованием образовательных учреждений норматив финансирования должен учитывать затраты, не зависящие от количества обучающихся

Как показывает проведенный анализ, нормативы бюджетного подушевого финансирования внедряются в регионах в следующих разновидностях, являющихся совпадающими по экономическому содержанию, но имеющими терминологические несоответствия

• нормативы бюджетного подушевого финансирования,

• нормативы финансирования образовательных учреждений,

• нормативы расходных потребностей,

• норативы расходов бюджета в системе образования,

• финансовые нормативы в системе образования,

• нормативы финансирования на обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение образования,

• нормативы бюджетного финансирования на реализацию государственного образовательного стандарта и др

В этой связи исходным пунктом мониторинга внедрения системы должна быть индентификация тех регионов Российской Федерации, в которых на практике применяется механизм нормативного бюджетного подушевого финансирования (независимо от того, какая терминологическая конструкция НБПФ использована в региональных нормативных актах)

Изучение проблемы показало, что выбор базы мониторинга может быть дифференцированным Например, в качестве широкой базы предлагается 31 регион - субъекта РФ, охватывающие 44,9% населения В качестве более

узкой, основной базы мониторинга выбираются регионы,ного подушевого финансирования, атакже регионы, разработавшие собственные методики НБПФ для учреждений начального и среднего профессионального образования

Ключевая идея формирования НБПФ, предложенная авторским коллективом во главе с НГТипенко, — выявить единое для регионов (независимо от их территориального расположения и особенностей затрат) стоимостное ядро, определяющее 60 — 70% текущих затрат образовательного учреждения, с величиной, формируемой денежными и натуральными нормативами, едиными для всех регионов (тарифными ставками, базисным учебным планом, нормами заполняемости классов, нормами часовой нагрузки преподавателей и т п )

На этой основе предлагается классифицировать образовательные учреждения по «нормальности» затрат, с позиций того, находятся ли они в основной группе по фактическим затратам на учащихся в сравнении с нормативными, или же располагаются в «хвостах» нормального распределения образовательных учреждений (как объекты, получающие избыток финансирования или, наоборот, финансируемые по остаточному принципу)

В итоге, можно будет создать основу для управленческих решений (увеличение финансирования образовательным учреждениям, испытывающим дефицит средств, более равномерное распределение средств среди образовательных учреждений, рационализация их сети и т п )

Вместе с тем мониторинг практики применения указанных выше принципов НБПФ в регионах — субъектах РФ показывает ряд существенных отклонений от идеологии, заложенной в разработках Фонда «Институт экономики города», прежде всего в части установления нормативов на базе фактических расходов за истекшие годы (с коррекцией по уровню инфляции)

Как следует из данных анализа в диссертации, абсолютное большинство регионов использует методики расчета НБПФ, в рамках которых в состав норматива входят затраты на заработную плату педагогического, административного, учебно-вспомогательного и обслуживающего персонала, а также затраты на материальное обеспечение учебного процесса (в соответствии с законодательством о разграничении полномочий между субъектами РФ и муниципальных образований в части обеспечения прав граждан на образование и, соответственно, исходя из установленного порядка финансирования затрат, указанных выше, за счет субвенций, передаваемых из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам)

Из 23 рассмотренных в диссертации методик формирования нормативного фонда оплаты труда в качестве элемента НБПФ 11 методик (48%) являются, в определенной степени, унифицированными по подходу, который в них используется (несмотря на различия в этапности расчетов, в порядке использования поправочных коэффициентов, в терминологии, в условных обозначениях и т п ) Эти методики детализированы, включают жесткие алгоритмы расчетов, основанные на установлении фиксированных значений нормативов и попра-

вочных коэффициентов, формирующих нормативные условия оплаты труда в образовательных учреждениях

Указанные методики формируют нормативный фонд оплаты труда исходя из расчета произведения тарифной ставки по среднему разряду (или средневзвешенной ставки преподавателя), нормативного количества преподавателей, необходимого для выполнения учебной нагрузки, предусмотренной базисным учебным планом, ряда поправочных коэффициентов (удорожания по ступеням образования, по делению классов на группы, по типам учебных заведений, на величину расходов по оплате труда административного, учебно-вспомогательного, обслуживающего персонала, на начисления на заработную плату по единому социальному налогу и др ) Величина подушевого финансирования на одного учащегося рассчитывается исходя из предельной наполняемости классов (как вариант нормативной, расчетной или средней численности класса)

В 2 методиках единицей расчета является нормативный класс и число преподавателей на нормативный класс, еще в 2 методиках — нормативное число педагогических работников и административного, учебно-вспомогательного, обслуживающего персонала на одного учащегося В остальном они схожи с методиками, рассмотренными выше

6 из 23 рассмотренных методик формирования нормативного фонда оплаты труда в качестве элемента НБПФ не содержат детализированных правил расчетов нормативного фонда оплаты труда, алгоритмы расчетов, включенные в них, не являются жесткими Указанные методики достаточно детально раскрывают состав затрат, включаемых в НБПФ, полностью или частично основываются - при установлении норматива — на фактических данных за истекший год, на их экстраполяции для установления прогнозных значений на новый бюджетный год, на использовании коэффициентов - дефляторов с целью учета в НБПФ фактора цен

Анализ, проведенный выше, дает возможность оценить жесткость нормативов бюджетного подушевого финансирования, какой она задана нормативными актами, регулирующими практику НБПФ Указанная оценка содержится и показывает, что в значительной части регионов существует механизм адаптации нормативов бюджетного подушевого финансирования, позволяющий не допустить резких изменений в финансировании образовательных учреждений при внедрении НБПФ

В диссертации подчеркнуто, что несмотря на то, что часть методик, использованных в регионах для формирования НБПФ, является унифицированной (по подходу, по концепции), вместе с тем в них используется значительное число не совпадающих поправочных коэффициентов, корректирующих базовый нормативный фонд оплаты труда, приводящих его величину к фактическим условиям деятельности персонала образовательных учреждений, увеличивающим оплату труда.

Поправочные коэффициенты, связанные с уточнением нормативного фон-

да оплаты труда, применяемые в различных регионах, могут быть объединены в группы, анализ которых (на примере 5 регионов) содержится в таблице 3

Таблица 3

Поправочные коэффициенты, корректирующие фонд оплаты труда, используемые в различных субъектах РФ

Регионы — субъекты РФ, в которых внедрены методы Коэффициент увеличения ФОТ на вели- Коэффициенты увеличения тарифного фонда па Коэф-т Коэф-ты удо-ро-жания по деле- Региональ коэф-нты

чину расходов по оплате труда административного, учебного, вспомог-го, обслужив персонала удорожания по ступеппм образования нию классов на группы, по видам классов, по типам образов учреждений удорожания (по регионам, по видам населенных пунктов)

нормативного бюджетного финансирования образователь-иых учреждении величину доплат и надбавок, по стажу и квалификации

Астраханская область + + + +

Воронежская область + + + +

Саратовская область + + + +

Еврейская авт область + + + + +

Иркутская область + + + + +

Данные таблицы 3 характеризуют региональный опыт НБПФ с позиций того, для каких уровней профессионального образования (начальное или среднее) внедряется нормативное бюджетное подушевое финансирование и соответственно разработано методическое обеспечение

Нормативное бюджетное подушевое финансирование внедряется, в первую очередь, для учреждений начального профессионального образования (7 из 8 регионов), во вторую очередь — в 4 из 8 регионов — в среднем профессиональном образовании При этом разработанные в субъектах РФ региональные методики нормативного бюджетного подушевого финансирования учреждений начального и среднего профессионального образования формируют порядок финансирования образовательных учреждений, находящихся в ведении регионов — субъектов РФ

Соответственно методики не рассматривают возможности и механизм распределения затрат, относящихся к профессиональному образованию, между бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований

Вместе с тем методики позволяют формировать нормативный фонд оплаты труда исходя из расчета произведения тарифной ставки по среднему разря-

ду (или средневзвешенной ставки преподавателя), нормативного количества преподавателей и другого персонала, необходимого для обеспечения необходимого объема образовательных услуг (в расчете на нормативный контингент), ряда поправочных коэффициентов (удорожания по направлениям образования (отраслям экономики), по регионам, по видам групп, по видам обучающихся, по видам учебной программы, на величину расходов по оплате труда административного, учебно-вспомогательного, обслуживающего персонала, на начисления на заработную плату по единому социальному налогу и др )

Нами разработан порядок нормативного бюджетного финансирования расходов на реализацию государственного стандарта общего образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в PCO—Алания, суть которого заключается в том, что он определяет принцип формирования расходов общеобразовательных учреждений Республики Северная — Осетия Алания на реализацию государственного стандарта общего образования на основе республиканских нормативов бюджетного финансирования (далее -Рнбф) на реализацию государственного стандарта общего образования в расчете на одного обучающегося в год и системы поправочных коэффициентов

Порядок разработан в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Законом Российской Федерации «Об образовании» с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 07 07 2003 №123-Ф3 «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений», Законом PCO — Алания «Об образовании» от 30 12 2005 года № 75, Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 03 2001 №196 «Об утверждении типового положения об общеобразовательном учреждении», Базисным учебным планом для образовательных учреждений, реализующих программы общего образования, утвержденным приказом Министерства образования Российской Федерации от 09 03 2004 № 1312 и другими законодательными актами

Величина республиканского норматива бюджетного финансирования (Рнбф) на реализацию государственного стандарта общего образования в расчете на одного обучающегося в год выступает в качестве минимальной стоимости, являющейся обязательной для исполнения бюджета, разрабатывается и утверждается в разрезе города и села ежегодно Законом PCO-Алания о республиканском бюджете

Финансовое обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях РСО-Алания осуществляется за счет субвенций из республиканского бюджета, выделяемых местным бюджетам на реализацию муниципальными общеобразовательными учреждениями государственного стандарта общего образования

Определение объема финансирования расходов общеобразовательного учреждения на реализацию государственного стандарта общего образования осуществляется в соответствии с численностью учащихся на начало предыдущего планируемому году в общеобразовательном учреждении и на основе республиканского норматива бюджетного финансирования (Рнбф) и муниципального поправочного коэффициента средней наполняемости классов Муниципальный поправочный коэффициент должен быть рассчитан в соответствии с методикой определения корректирующих коэффициентов

Расходы на реализацию государственного стандарта общего образования состоят из текущих расходов на оплату труда, которые включают в себя тарифную и надтарифную части оплаты труда, увеличенные на долю отчислений в единый социальный налог (26,2%), и отражают полные затраты на статью расходов по оплате учреждения оплату с учетом квалификации работника, повышение тарифных ставок за условия и режим работы, за работу в лицейских, гимназических и коррекционных классах, обучение на дому, переаттестацию педагогических работников, учебные отпуска, компенсационные выплаты по уходу за ребенком до 3 лет, доплаты и надбавки за выполнение функций, не входящих в круг прямых обязанностей работника, за качество, интенсивность и тд, расходы на оплату труда административного, учебно-вспомогательного, обслуживающего персонала, а также расходы на компенсацию затрат по приобретению книгоиздательской продукции и на возмещение материальных затрат, непосредственно связанных с образовательным процессом (расходы на приобретение учебно-наглядных пособий, компьютерной техники и других технических средств обучения, расходных материалов, канцелярских товаров, расходы на услуги связи в части расходов, связанных с подключением к информационной сети Интернет и абонементной платой за использование этой сетью, хозяйственных расходов (кроме коммунальных расходов), связанных с обеспечением учебного процесса муниципальных общеобразовательных учреждений

Доля расходов на обеспечение учебного процесса в общем объеме норматива бюджетного финансирования расходов на реализацию государственного стандарта общего образования должна составлять не менее 5%, с дальнейшим ежегодным увеличением данных затрат При этом финансирование расходов на реализацию государственного стандарта общего образования (основных и дополнительных образовательных программ) осуществляется органом местного самоуправления за счет субвенций, передаваемых из республиканского бюджета

В диссертации особо обращено внимание на то положение, что порядок расчета норматива бюджетного финансирования расходов на реализацию государственного стандарта общего образования и поправочных коэффициентов к нормативу на уровне муниципальных образований определяет правила расчета поправочных коэффициентов (далее - поправочные коэффициенты) к норма-

тиву бюджетного финансирования расходов на реализацию государственного стандарта общего образования муниципальными образованиями PCO-Алания Важно также отметить, что поправочные коэффициенты определяются в зависимости от средней наполняемости классов, общей численности учащихся общеобразовательных учреждений и рассчитываются отдельно для городских и сельских общеобразовательных учреждений Кроме того, при определении поправочных коэффициентов на расчеты для муниципального образования не влияет то, что учащиеся обучаются в гимназических, лицейских, коррек-ционных классах, по форме индивидуального, семейного обучения, экстерната и т п При формировании фонда оплаты труда (ФОТ) и расчете норматива бюджетного финансирования за базу берется весь ФОТ по тарификационному списку с учетом надтарифной части, где предусмотрены надбавки за работу в вышеперечисленных условиях

На основе вышеизложенных положений в диссертационной работе также уточнены основные принципы расчета, состав расходов, расчеты нормативов, расчет размера субвенций для государственного и муниципального образовательного учреждения В частности, мы считаем, что базовый ФОТ включает в себя тарифную и надтарифную части оплаты труда, увеличенные на долю отчислений в единый социальный налог (26,2%), и отражает полные затраты статьи расходов по оплате труда в учреждении

Базовый норматив расходов на оплату труда на одного учащегося рассчитывается как соотношение базового ФОТ к количеству учащихся в образовательном учреждении Учебные расходы (Уч) на одного учащегося, не связанные с оплатой труда, включаются в норматив расходов на реализацию государственного стандарта общего образования в 5-процентном отношении к общему размеру норматива, с ежегодным ростом указанных расходов

Расходы на компенсационные выплаты за книгоиздательскую продукцию в расчете на одного учащегося (К) определяются в зависимости от количества педагогических работников

Таким образом, норматив рассчитывается по формуле

Рнбф = ФОТ +Уч+К Размер субвенций бюджетам для муниципальных образовательных учреждений на реализацию государственного стандарта общего образования (Субвоу) рассчитывается по формуле

Субвоу = Рнбф х Чуч х Кпрм .V Кс х Кгр, где Рнбф - республиканский норматив бюджетного финансирования для данного муниципального образования на реализацию государственного стандарта общего образования по принципу деления норматива на городской и сельский

Чуч - численность учащихся на начало предыдущего планируемому году или прогнозируемая на планируемый год среднегодовая численность учащихся в муниципальном образовательном учреждении

Кпрм — внутримуниципапьный поправочный коэффициент, который определяется в зависимости от средней наполняемости классов в данном образовательном учреждении Рассчитывается коэффициент по среднему относительному коэффициенту разницы между нормативной (нЧуч) и фактической (ФЧуч) численностью учащихся в классе муниципального общеобразовательного учреждения

Кпрм = ]+ НЧуч — ФЧуч, где НЧуч

НЧуч - нормативная численность учащихся в классе, (для городского образования норматив 25 учащихся, если образовательное учреждение находится в сельском муниципальном образовании, нормативная численность 20 учащихся, в отдельных школах с низкой наполняемостью классов базовый норматив — 14 человек)

ФЧуч — среднее число учащихся в классах общеобразовательного учреждения (определяется как соотношение численности учащихся к количеству комплектных классов)

Кс — коэффициент сглаживающего финансирования для образовательного учреждения, который зависит от отсутствия в школах старших и средних (основных) классов, т е второй и третьей ступеней образования, если отсутствует третья образовательная ступень, те для школ с неполным средним образованием Кс=0,9, при отсутствии второй ступени образования, т е для начальных школ Кс=0,8

Применение данного коэффициента обусловлено более низкими затратами на образовательный процесс в начальных классах — первой образовательной ступени и основных (средних) классах — второй образовательной ступени, так как на этих образовательных ступенях меньше «базисных» часов для обучения учащихся Кроме того, в лицейских и гимназических классах Кс=1,05 Это также связано с базовым учебным процессом для данных учебных заведений

Кгр — коэффициент градации зависит от численности учащихся в образовательных учреждениях

Проведенные в диссертации расчеты показывают, что на основе нормативно - подушевого финансирования затраты на содержание одного учащегося в 2007, 2008, 2009 гг в PCO - Алания составят

Затраты на содержание одного учащегося в 2006 году. Н = 311828966 = 8431 город 36986

Н = 588737670 = 12282 сельская местность 47935

Относительное повышение норматива в 2007 году. П = 10006-8431 100 = 18,6 город 8431

П, = 14728-12282 100 = 19,9 сельская местность 12282

Относительное повышение норматива в 2008 году

П, = 10806-8431 100 = 28,2 город 8431

П, = 15906-12282 100 = 29,5 сельская местность 12282

Относительное повышение норматива в 2009 году.

П, = 12426-8431 100 = 47,3 город 8431

П, = 18291-12282 100 = 48,9 сельская местность 12282

Нормативно — подушевое финансирование несколько по — другому будет дифференцировать динамику доли учебных расходов на одного учащегося

Н = 64442637 = 0,08 - 2006 год 854156779

Н = 64442637 = 0,06 - 2007 год 1015820666

Н = 69598047 = 0,06 - 2008 год 1145878020

Н = 75861871 = 0,06 - 2009 год 1286827281

В заключении работы сделаны обобщающие выводы, отображающие характер изменений механизма финансирования образования, попытки его модернизации и увеличения степени включения образовательных учреждений в рыночные отношения Особый акцент сделан на том положении, что сложившийся организационно-финансовый механизм в сфере образования, который можно рассматривать как последовательность действий, создание необходимых нормативно-методических условий и определение основных функций участников процесса планирования и распределения бюджетных средств, отличается высокой устойчивостью, и может быть приспособлен для условий

нормативного финансирования Основным препятствием на этом пути является недостаточная разработанность методологии построения таких механизмов

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1 Тадтаева В В О некоторых проблемах реформы системы образования в РФ Налоговый механизм регулирования экономического роста Сборник научных трудов / Под ред канд экон наук доц А H Зангионова, Сев - Осет гос ун-т Владикавказ Изд - во СОГУ, 2005 168 с 0,7 п л

2 Тадтаева В В Государственное финансирование образования в 2006 году из федерального бюджета Управление экономическими и социальными системами региона Межвузовский сборник статей Под ред к э н , доц H Г Каберты Сев — Осет гос ун-т Владикавказ Изд - во СОГУ, 2006 157 с 0,8 п л

3 Тадтаева В В Бюджетное финансирование образовательных учреждений // Современные научные исследования, 2006 №1 0,7 п л

4 Тадтаева В В Изменения механизма финансирования системы образования по критериям эффективности и целесообразности // Экономический вестник ростовского государственного университета, 2006 № 4 0,6 п л

5 Тадтаева В В Проблемы и пути совершенствования механизма нормативного бюджетного подушевого финансирования общеобразовательных учреждений в регионах В сборнике материалов региональной научно — практической конференции «Проблемы и пути активизации экономического роста в условиях региона» Владикавказ, 2006, 0,4 п л

ч

Подписано в печать 4 05 2007 Лицензия 020218 Уел печ л 1,4 Тираж 100 экз Заказ К0- 41

Полиграфический центр Северо-Осетинского государственного университета им К Л Хетагурова, 362025, г Владикавказ, ул Ватутина, 46

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Тадтаева, Валида Валерьевна

Введение.

Глава 1. Теоретические основы формирования и построения механизма финансирования образования в условиях рыночных требований.

1.1. Тенденции развития бюджетного и внебюджетного финансирования и определение их роли для совершенствования образования.

1.2. Факторы, влияющие на эффективность функционирования системы образования.

1.3 Механизм финансирования образования: классификация факторов формирования и функционирования.

Глава 2. Формирование и построение механизма финансирования образования в условиях реализации национального проекта «Образование».

2.1. Финансирование образования в условиях его реформирования и реализации национальных программ.

2.2. Анализ бюджетного финансирования образовательных учреждений.

2.3. Анализ бюджетного финансирования системы образования РСО -Алания, 2003 - 2006 годы.

Глава 3. Совершенствование методов оценки эффективности нормативного финансирования как варианта изменения механизма финансирования образования.

3.1. Анализ регионального опыта нормативного бюджетного подушевого финансирования образовательных учреждений.

3.2. Проблемы регионального опыта нормативного подушевого финансирования образовательных учреждений и направления модернизации практики и методик нормативного бюджетного подушевого финансирования.

3.3. Порядок нормативного бюджетного финансирования расходов на реализацию государственного стандарта общего образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в РСО -Алания.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование механизма финансирования образования"

Актуальность темы исследования. Финансирование образования I одна из острых проблем трансформационной экономики России. Сложившаяся система бюджетного содержания образовательных учреждений требует кардинального улучшения на условиях нормативного финансирования. Особенно актуальной эта проблема представляется в условиях ограниченных бюджетных ресурсов, сложностей с их обоснованным распределением и необходимостью концентрации на наиболее значимых для образовательной системы направлениях.

Степень разработанности проблемы. Формированию рынка образовательных услуг в России, посвящены исследования Евдокимова М., Запесоцкого А., Климанова В., Паламарчук В.

Анализ механизмов государственного регулирования рынка образовательных услуг был осуществлен в работах Балыхина Г., Владимирова В, Ерошина В., Шадрикова В. Значение финансового механизма государственного регулирования, в большей степени, раскрыто в трудах Вифлиемского А., исследованиях Гребнева Л., Карпова С., Клячко Г., Сенашенко В., Ткача Г., Фоминой В., Фурсенко А. В ряде работ других авторов анализу подвергается современный процесс реформирования образовательной сферы РФ.

Вместе с тем в экономических исследованиях недостаточно разработанными остаются проблемы финансово - ресурсного обеспечения сферы образования, проблемы возможности использования преимуществ различных источников финансирования, включая личные средства граждан. В последние годы актуализировалась проблема определения потребностей образовательных учреждений различных уровней образования в бюджетных средствах, в том числе на основе нормативного финансирования образования, особенно в части разработки нормативов и переосмысления практики сметного финансирования.

Актуальность темы, степень ее научной разработки и практической значимости определили выбор темы, цели и задачи диссертационного исследования.

Цель диссертационного исследования заключается в разработке теоретических основ и практических предложений по совершенствованию механизма финансирования системы образования. В соответствии с целью диссертационного исследования автором сформулированы следующие основные задачи:

• разработать теоретико - методологические основы формирования и построения механизма финансирования образования в условиях трансформационной экономики;

• определить факторы, влияющие на эффективность функционирования системы образования и дать им классификационные характеристики;

• уточнить оценки существующего состояния и динамики бюджетного финансирования образования в структуре расходов Федерального бюджета РФ и консолидированного бюджета РСО - Алания для выявления основных причин, тормозящих развитие этой сферы;

• с учётом анализа бюджетных расходов на образование определить основные направления совершенствования механизма финансирования системы образования;

• определить пути совершенствования процесса бюджетного финансирования государственных учебных заведений;

• исследовать эффективность применения нормативно - подушевого финансирования образования в РФ;

• решить проблемы построения организационно-финансового механизма в системе образования с использованием нормативов финансирования;

• определить механизм введения нормативного бюджетного финансирования расходов на реализацию государственного стандарта общего образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в РСО - Алания.

Объект исследования - механизм финансирования образования в период реформирования бюджетной системы Российской Федерации.

Предмет исследования - система отношений, возникающих при использовании бюджетных и внебюджетных финансовых ресурсов на цели образования. Диссертационное исследование выполнено в рамках паспорта специальности ВАК (08.00.10. - Финансы, денежное обращение и кредит, п.п. 2.3, 2.5.)

Теоретической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные проблемам финансирования образования: использованы литературные источники (монографии, периодические издания), материалы научно-практических конференций.

Нормативно - правовую базу диссертации составляют Конституция РФ, Бюджетный и Налоговый Кодексы РФ, законодательные и нормативные акты Государственной Думы и Правительства РФ, Министерства образования и науки РФ, Указы Президента РФ, законы Российской Федерации и ее отдельных субъектов, постановления Правительства РФ, отраслевые и местные нормативные акты.

Методологическая база. В исследовании использованы методы экономического, системного анализа, математической статистики, принятия оптимальных решений и др.

Информационно - эмпирическая база. Информационную и эмпирическую базу работы составляют кратко-, средне-, долгосрочные программы и концепции развития экономики в целом и сферы образования в частности, эмпирические данные Федеральной службы государственной статистики, Министерства финансов РФ, Министерства образования РСО -Алания и Министерства финансов РСО - А, материалы Счётной палаты РФ, Российского Союза Ректоров, Российской Академии образования, а также международных, всероссийских, региональных научно-практических конференций, публикации в научной и периодической печати, материалы, полученные из Интернета. Дополнительно использованы данные различных статистических сборников, мониторинга экономики образования.

Наиболее существенные результаты исследования, полученные лично соискателем:

• уточнены общетеоретические основы необходимости формирования современного механизма финансирования образования с учётом рыночных требований и изменившейся роли государства в экономике;

• сформулированы теоретические подходы к оценке системы образования с позиции развития экономики и её финансовой составляющей, зависимой от совокупности факторов влияния (государственных, региональных, уровня предприятий и самих образовательных учреждений);

• конкретизированы характеристики предпосылок и условий, определяющих движение и использование финансовых ресурсов в сфере образования;

• выявлена актуальность разработки научно - методической основы освоения новых элементов механизма финансирования образования, через бюджеты разных уровней;

• на основе обобщения имеющегося опыта, а также изучения законодательных актов, мнений и взглядов различных учёных раскрыты особенности, преимущества и недостатки нормативно - подушевого финансирования образовательных учреждений;

• изучены дополнительные возможности. целенаправленного воздействия на формирование и эффективное использование финансовых ресурсов (бюджетных и внебюджетных) образовательных учреждений с предоставлением им большей самостоятельности принятия финансовых решений.

Научная новизна результатов исследования состоит в следующем:

• дано авторское определение понятия «механизм финансирования образования», включающее в себя процесс создания достаточных для эффективного функционирования всех образовательных учреждений финансовых условий и формирования отношений между участниками финансирования, а также и с пользователями ресурсов в связи с освоением новых методов обучения;

• уточнены теоретические характеристики механизма финансирования образования с учётом его расширяющейся основы (одной из основных черт существующего механизма финансирования образования является осуществление бюджетного финансирования образовательных учреждений только из бюджета учредителя одного уровня, что не соответствует требованиям рынка и функционирования единой системы управления в сфере образования);

• определены зависимости финансирования образования от общей динамики экономического развития и факторов финансового влияния (каждым финансовым фактором можно управлять либо на всех уровнях финансовой системы, либо только на некоторых, либо принимать во внимание с учётом действия других: уровень государственных расходов; кредитная политика; уровень инфляции; ур<рвень привлечения внебюджетных средств; платежеспособность населения образовательных услуг; выделение дотационных средств);

• дана классификация, факторов и условий, влияющих на эффективность функционирования системы образования с учётом взаимосвязей формирования и реальной действенности механизма финансирования образовательных учреждений (финансовые факторы оказывают модифицирующее влияние на изменения условий и порядка функционирования образовательных учреждений, оптимизацию деятельности различных структур в сфере образовательной сети в целом);

• использование системного подхода к раскрытию содержания механизма финансирования образования позволило уточнить его новые элементы и инструменты с позиций, а также возможностей бюджетов разных уровней (сделан вывод о том, что наблюдающийся рост объёмов финансирования образования из федерального бюджета не в полной мере отражает реальную картину необходимости увеличения расходов на указанные цели, а фонды компенсации и софинансирования, государственные именные финансовые обязательства (ГИФО), образовательный кредит, государственные образовательные субсидии, эмиссия федеральных образовательных долгосрочных облигаций, имеют низкий уровень влияния на решение возникающих проблем);

• разработаны методы оценки эффективности нормативного финансирования как варианта изменения механизма финансирования образования, произведён анализ регионального опыта нормативного бюджетного подушевого финансирования образовательных учреждений и направления модернизации практики и методик нормативного бюджетного финансирования расходов на реализацию государственного стандарта общего образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях РСО - Алания;

• сформулированы и обоснованы предложения по совершенствованию финансового планирования в образовательных учреждениях, базирующиеся на самостоятельности в распоряжении финансовых ресурсов, повышении эффективности их использования и контроля (эффективное использование финансовых средств представляется возможным, в первую очередь, на путях децентрализации управления ими, т.е. расширении возможностей непосредственно учебных заведений, что предполагает инициирование процессов финансового саморегулирования в общей системе образования)

Теоретическая значимость исследования. Концептуальные положения, выдвинутые и обоснованные в диссертационной работе, расширяют теоретические представления о механизме финансирования образования в условиях рынка. Теоретические выводы работы могут быть использованы при разработке законодательных и нормативных актов, в том числе с учётом реформирования всей системы образования. Ряд положений и выводы диссертации можно использовать при чтении курсов в высших учебных заведениях, в том числе: «Бюджетная система РФ», «Финансы», «Финансы предприятий и отраслей народного хозяйства».

Практическая значимость результатов проведённого исследования заключается в обосновании механизма эффективного финансирования образования, предусматривающий значительное улучшение бюджетного решения возникающих проблем и использование внебюджетных финансовых средств. Предложения и выводы диссертации по методам оценки совершенствования нормативного финансирования образовательных учреждений могут быть рекомендованы к использованию государственным органам власти при разработке документов нормативного характера.

Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на научно-практических конференциях в Северо - Осетинском государственном университете имени К.Л.Хетагурова (2002 - 2006 гг.).

Публикации. Основные положения и результаты научного исследования автора нашли отражение в 5 научных публикациях общим объемом 3,2 печ.л. в том числе в одной научной статье, опубликованной в научном журнале по списку ВАК.

Структура и объем диссертации. Диссертация изложена на 205 страницах машинописного текста, состоит из введения, трех глав, включающих 9 параграфов, заключения, списка литературы, содержит 27 таблиц и 5 рисунка. Во введении обосновывается актуальность темы исследования, характеризуется степень научной разработанности проблемы, формулируется цель и задачи исследования, предмет, объект, методы исследования, определяются научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, апробация и внедрение результатов.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Тадтаева, Валида Валерьевна

Заключение.

Современная организация финансирования образования является исторически сложившейся. Она отображает государственный централизованный характер управления образованием и, несмотря на имевшие место попытки модернизации, остается в своей основе стабильной. Развитие сметного финансирования шло в направлении агрегирования расходов и совершенствования их классификации. Предпринимавшиеся ранее попытки увеличения степени включения образовательного учреждения в рыночные или псевдорыночные отношения посредством введения различных платных форм обучения, развития внебюджетной приносящей доходы деятельности, нормативного финансирования завершались возвратом к бюджетному порядку финансирования под централизованным государственным руководством. ' '

Переход на нормативное финансирование образования, принятый в качестве одного из основных направлений модернизации экономических отношений в этой сфере, который должен решить задачу повышения эффективности использования бюджетных средств за счет расширения самостоятельности образовательных учреждений, требует решения ряда проблем, связанных как с формированием нормативов, так и разработкой соответствующих организационно-финансовых механизмов в системе образования.

В качестве основного принципа для разработки нормативов финансирования образования в настоящее время рассматривается формирование расходов, необходимых для осуществления образовательной деятельности, в расчете на одного учащегося. Существующие подходы различаются, главным образом, составом затрат, учитываемых при расчете норматива, а также подходами к определению той части расходов, которая финансируется за пределами норматива. Проведенный анализ показал, что такое финансирование в условиях действующего бюджетного процесса мало чем отличается от сметного, основанного на постатейном финансировании расходов образовательного учреждения.

К положительным чертам нормативного финансирования принято относить повышение самостоятельности образовательных учреждений, исключение или ослабление субъективного фактора в распределении бюджетных средств, улучшении финансового положения наиболее активно и эффективно работающих образовательных учреждений за счет перераспределения контингента учащихся и, соответственно, бюджетных ассигнований. Несмотря на оптимистически оценки, присутствующие в ряде публикаций по этим проблемам, практика пока их не подтверждает.

Степень самостоятельности образовательных учреждений определяется не порядком выделения бюджетных ассигнований, а правами по распоряжению ими, включая право на самостоятельное изменение сметных назначений. В рамках действующего бюджетного законодательства такими правами образовательные учреждения не обладают.

Улучшения финансового положения образовательных учреждений не происходит по причинам инертности системы и большой' доли расходов, которые не зависят от численности учащихся, а определяются сложившейся к настоящему времени материальной базой системы образования.

Пределы конкуренции между образовательными учреждениями за учащихся, по крайней мере в системе высшего образования, сильно ограничены территориальным расположением вузов и невыраженными финансовыми последствиями возможного изменения контингента учащихся.

Оценка последствий перехода на нормативное финансирования показывает необходимость дифференциации нормативов, что значительно ослабляет их возможности в части перераспределения ассигнований. Нормативное финансирование наталкивается на сложившуюся практику финансирования, учитывающую индивидуальные особенности учебных заведений.

Следовательно, внедрению нормативного финансирования должно предшествовать решение этих проблем.

Изучение изменений практики и подходов ,к организации финансирования российского образования убедило автора в том, что сложившийся организационно-финансовый механизм в сфере образования, который можно рассматривать как последовательность действий, создание необходимых нормативно-методических условий и определение основных функций участников процесса планирования и распределения бюджетных средств, отличается высокой устойчивостью, и может быть приспособлен для условий нормативного финансирования. Основным препятствием на этом пути является недостаточная разработанность методологии построения таких механизмов.

В настоящее время финансирование российского образования в сопоставимых ценах составляет примерно три четверти от уровня 1991 года.

По сравнению с зарубежными странами в России крайне низкий уровень финансирования образования. Доля расходов на образование к ВВП у нас составляет 3,5% в то время как в развитых странах, как правило, более 4%. При этом нагл ВВП, во-первых, еще далек от уровня 1990 г. и, во-вторых, в сравнении с ВВП развитых стран крайне невысок: в 5,5 раз меньше, чем в Германии, в 10 раз меньше, чем в Японии, в 25 раз меньше, чем в США. [127]

Необходимо подчеркнуть, что и при таком низком финансировании, российского образования выделяемые бюджетные средства расходуются весьма неэффективно. Между тем без достаточного финансирования и эффективного использования выделяемых средств невозможно обеспечить должный качественный уровень и конкурентоспособность отечественного образования.

На наш взгляд необходимо:

• Увеличение бюджетных расходов на образование, обеспечение роста их доли в ВВП до среднего уровня развитых стран (5%).

• Повышение эффективности использования финансовых средств в целях концентрации внутрисистемных ресурсов для инновационного развития образования. Выявление основных зон неэффективных затрат в области образования, создание механизмов их локализации и устранения.

•Распределение бюджетных ресурсов в системе-образования на основе нормативного финансирования и гласных конкурсных процедур.

• Оптимизация системы и механизмов бюджетного финансирования образования; преодоление консерватизма, зарегламентированности существующего постатейного финансирования образовательных учреждений и казначейских процедур.

Внедрение в экспериментальном режиме трехлетнего бюджетирования системы образования и образовательных учреждений, позволяющего более эффективно использовать бюджетные средства и целенаправленно планировать задачи и индикаторы развития. ' :

Нормативное финансирование - основной механизм, позволяющий уйти от затратности бюджетных расходов в образовании и повысить их эффективность. Переход от финансирования учреждений к финансированию потребителей образовательной услуги составляет краеугольный камень реформ экономики образования. Расчет бюджета с применением подушевого бюджетного норматива, исходя из особенностей организации и материально-технического обеспечения образовательного процесса на отдельных территориях и в образовательных организациях, позволяет сформировать бюджеты на базе строгих и прозрачных критериев, произвести выравнивание бюджетной обеспеченности образовательных учреждений, предусмотрев при этом применение индивидуальных поправочных коэффициентов к подушевым нормативам. Кроме того, это дает потребителю образовательных услуг определенную свободу выбора, что способствует практической реализации принципа «деньги следуют за учеником».

Принцип нормативного финансирования образовательных учреждений был введен Законом Росссийской Федерации «Об образовании». Однако в силу трудностей экономического положения страны он длительное время не использовался.

В последние годы этот принцип получил широкое развитие в системе общего образования некоторых регионов. Но в сфере профессионального образования всех уровней в этом направлении до сих пор ничего не сделано.

На наш взгляд необходимо; ' , , ',"".

• Активизировать введение нормативного финансирования образования в общеобразовательных учреждениях с учетом обеспечения реализации государственных образовательных стандартов как необходимого условия образовательного процесса. Завершить разработку законодательной базы и методик расчета нормативов финансирования, отражающих региональную специфику, по уровням образования, типам и видам образовательных учреждений.

• Провести подготовку управленческого состава общеобразовательных учреждений к работе в условиях нормативного финансирования.

• Организовать разработку порядка и процедуры перехода профессиональных образовательных учреждений всех уровней на нормативное финансирование с учетом необходимости дифференциации нормативов в соответствии с профилем (направлением) подготовки, обеспечить этот переход до 2008 года.

• Разработать нормативные документы и механизмы, устанавливающие в соответствии с общепринятым мировым опытом возможность многоучредительства образовательных учреждений всех типов и видов, их долевое (многоуровневое) финансирование из бюджетов различных уровней, а также участие бизнес-структур в софинансировании образовательных учреждений всех типов, видов и форм собственности (многоканальное финансирование).

• Сформировать нормативную правовую базу, обеспечивающую разнообразие форм государственных и муниципальных образовательных учреждений, широкую самостоятельность в привлечении ресурсов и стимулы для их эффективного использования, прозрачность финансово-хозяйственной деятельности и ответственность за ее результаты. Обеспечить увязку коллективных и индивидуальных стимулов повышения качества и эффективности.