Совершенствование организации государственного контроля в управлении регионом тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование организации государственного контроля в управлении регионом"

На правах рукописи

Хилтухин Алексей Леонардович

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В УПРАВЛЕНИИ РЕГИОНОМ

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

АВТОРЕФЕРАТ

4845905

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

1 2 МАЙ 2011

Улан-Удэ 2011

4845905

Диссертация выполнена на кафедре «Общая экономическая теория и ре-гионоведение» в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Восточно-Сибирский государственный технологический университет».

Научный руководитель: доктор экономических наук, доцент

Антохонова Инна Владимировна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Потапов Леонид Васильевич

доктор экономических наук, профессор Соколова Лариса Георгиевна

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Российский экономический уни-

верситет имени Г.В. Плеханова»

Защита состоится 27 мая 2011 г. в 16.00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.039.04 в ГОУ ВПО «Восточно-Сибирский государственный технологический университет» по адресу: 670013, г. Улан-Удэ, ул. Ключевская, 40в, в ауд. 251 (зал заседаний Ученого совета).

С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Восточно-Сибирский государственный технологический университет».

С авторефератом можно ознакомиться на официальном сайте ГОУ ВПО «Восточно-Сибирский государственный технологический университет» www.esstu.ru.

Автореферат разослан 26 апреля 2011 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета у

доктор экономических наук, //7 ^

профессор \11 1г/ I/ Л.Р. Слепнева

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Происходящие в России процессы укрепления государственности активизировали администрирование управленческой деятельности в правовой, финансово-бюджетной и других сферах. Это актуализировало поиск эффективных механизмов государственного контроля для реализации социально-экономической политики в стране и регионах, усиления вертикали власти, экономической безопасности и соблюдения принципов законности.

На современном этапе экономического развития финансовые институциональные отношения пронизывают все сферы деятельности на всех стадиях воспроизводства. Экономическая эффективность является критерием состоятельности принимаемых решений в любых областях хозяйственной деятельности на всех уровнях управления. Контроль, обеспечивающий установление и оценку эффективности, является объективно необходимой функцией управления государством и регионом в частности.

Создание единых основ планирования, организации и обобщения результатов контрольных мероприятий для всех субъектов государственного управления и контроля является необходимым условием повышения его эффективности.

Регионализация реформ ориентирована на обеспечение финансовой устойчивости территорий, которая напрямую зависит от качества организации государственного контроля в регионе, успешности реализации всего спектра его функций. Необходимость совершенствования системы государственного контроля бюджетной сферы на региональном уровне обусловлена концентрацией финансовых и материальных ресурсов конкретной территории для их более рационального использования. Основная проблема неэффективности контроля в регионах заключается в том, что до сих пор нет научно обоснованного определения места и роли каждого контрольного органа, отсутствует четкое разграничение сфер их деятельности, имеют место нерациональное разделение обязанностей между органами контроля, неоправданное дублирование их функций и параллелизм в работе.

Актуальность и глубину проблемы изучения и оценки прямых потерь, особенно в дотационном регионе, от нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств и государственного имущества переоценить сложно. Поэтому необходимо продолжить теоретические исследования в области знаний о сущности государственного контроля бюджетной сферы, поскольку, несмотря на значительный интерес к исследованию методологических и организационных аспектов государственного контроля, комплексный подход к вопросам развития новых форм, методов и структуры органов государственного бюджетного контроля на региональном уровне отсутствует.

Степень разработанности проблемы. Теоретическим исследованиям сущности управленческой деятельности посвящены многочисленные труды

классиков и современных ученых, таких как Э. Аткинсон, П. Друкер, У. Дункан, Э. Коротков, М. Мескон, В. Рыкунов, Г. Попов, Д. Стиглиц, Д. Хедоури, А. Файоль. и др.

Созданию эффективной системы государственного контроля, в том числе бюджетного, адекватного рыночным трансформационным процессам, разработке научных аспектов проблем формирования, развития и повышения его эффективности посвящены работы В. Бурцева, Э. Вознесенского, В. Жукова, С. Степашина, С. Опенышева, Б. Преображенского, Н. Погосяна, В. Титова, 3. Са-лихова, Е. Синевой, С. Шохина и др.

Теоретические и практические аспекты функционирования бюджетной системы на региональном и местном уровнях, а также различные направления совершенствования государственного контроля в регионах представлены в научных монографиях и статьях С. Белоусова, Ю. Крохиной, Н. Лазаревой, А. Ларионова, В. Медведенко, С. Сазонова, С. Шерегова, М. Васильевой, Н. Кото-ва, Ю. Чеханхина и др.

Вместе с тем большинство исследователей отмечают, что эта важная с практической точки зрения и сложная в теоретическом плане проблема не имеет достаточной научной разработанности. Концепция повышения эффективности государственного контроля на региональном уровне до сих пор не сложилась, проблема организации эффективной деятельности региональных контрольных органов не решена, что предполагает необходимость продолжения, углубления и детализации ее исследования.

Актуальность проблемы дальнейшего совершенствования системы бюджетного контроля и повышения его эффективности на региональном уровне, ее несомненная теоретическая и практическая значимость и недостаточная степень разработанности определили выбор темы диссертационного исследования, объекта и предмета исследования, постановку его цели и задач.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка методических подходов к оценке результативности и предложение путей совершенствования государственного контроля бюджетной сферы на региональном уровне. Для реализации цели исследования были поставлены и решены следующие задачи:

- изучить сущность государственного управления и контроля на региональном уровне;

- рассмотреть функции органов государственного бюджетного контроля и их полномочия;

- исследовать методические подходы к оценке результативности и эффективности контроля;

- дать оценку результативности государственного контроля в Республике Бурятия;

- выполнить анализ результативности государственного бюджетного контроля в разных регионах;

- провести сравнительный анализ основных показателей бюджетов

субъектов Сибирского федерального округа;

- разработать систему показателей оценки результативности регионального бюджетного контроля;

- предложить механизм совершенствования организации государственного бюджетного контроля в регионе.

Область исследования соответствует пункту 3.21 паспорта специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика): «Организация и оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и администраций муниципальных образований; применение таких оценок в системе государственного управления и контроля».

Объектом исследования выступает система регионального государственного контроля в сфере бюджетных отношений.

Предметом исследования является совокупность организационно-экономических методов и инструментов государственного контроля бюджетной сферы в управлении регионом.

Теоретическую н методологическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых и практиков в области государственного управления, региональной экономики, организации бюджетного контроля. В работе использованы системный подход, методы управленческого, функционального и сравнительного анализа, а также статистические, графические и другие методы исследования.

Информационной основой исследования послужили материалы семинаров Счетной палаты Российской Федерации и всероссийских совещаний контрольных органов Российской Федерации и научно-практических конференций, нормативные, справочные данные и методические материалы органов исполнительной власти Российской Федерации и Республики Бурятия, экспертные разработки и оценки российских ученых, опубликованные в научной литературе и периодической печати; официальные статистические и аналитические материалы, а также документы первичной отчетности исследуемых органов государственной власти Республики Бурятия, Забайкальского края, Республики Саха (Якутия) и других регионов.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в теоретическом обосновании, разработке подходов и направлений совершенствования организации государственного контроля в бюджетной сфере региона.

Основные результаты, отражающие различные аспекты новизны исследования, состоят в следующем:

1. При рассмотрении государственного контроля в управлении регионом как системы мероприятий по оценке экономической целесообразности и эффективности использования государственных средств на территории уточнено понятие бюджетного контроля как составной и важнейшей части государственного контроля, затрагивающего коллективные интересы населения территории, направленного на установление законности, достоверности, экономиче-

ской обоснованности и эффективности деятельности участников бюджетного процесса.

2. Предложены показатели для анализа результатов деятельности органов государственного контроля, полученные в результате поэтапной сравнительной оценки итогов деятельности контрольных органов регионов.

3. Разработана и апробирована система показателей оценки результативности государственного контроля с учетом стратегической цели и тактических задач для более полной и объективной оценки результативности деятельности органов государственного бюджетного контроля и возможности проведения сравнительного анализа между разными регионами.

4. С целью совершенствования оценки эффективности контрольных мероприятий, характеризующих степень социальной ответственности органов исполнительной власти в сфере бюджетных отношений, предложено оценивать организацию контрольной деятельности путем контент-анализа.

5. Предложен механизм совершенствования организации государственного контроля в бюджетной сфере региона с выделением независимого органа.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в разработке конкретных предложений по организации работы органов исполнительной власти региона в сфере бюджетной деятельности. Положения и выводы, выдвинутые и обоснованные в работе, использовались при организации бюджетного контроля на региональном уровне. Предложения по совершенствованию законодательной базы могут быть применены при разработке регионального законопроекта о государственном финансовом контроле, который должен учитывать все основные моменты организации государственного финансово-бюджетного контроля и устранит недостаток в правовой системе Республики Бурятия, что позволит создать действенную и консолидированную систему государственного финансово-бюджетного контроля на региональном уровне.

Теоретические выводы, методические разработки и практические результаты могут быть использованы в учебном процессе при изучении дисциплин «Макроэкономическое регулирование», «Региональная экономика», «Стратегический менеджмент» и др.

Апробация результатов работы. Основные положения, результаты и выводы исследования докладывались и обсуждались на международных, российских и региональных конференциях, таких как Инновационное развитие. Российской экономики (Москва, 2008, 2010.), Управление развитием социально-экономических систем регионов (Улан-Удэ, 2010), Трансформация социально-экономического пространства в регионах России (Улан-Удэ, 2007, 2008), Региональные аспекты инновационной экономики: проблемы, перспективы развития (Кызыл, 2008), Информационные технологии в науке, образовании и экономике (Якутск, 2008), Устойчивое развитие региона: стратегические приоритеты, механизмы и инструменты (Улан-Удэ, 2008) и др.

Практические рекомендации и выводы, содержащиеся в работе, исполь-

зовались в деятельности контрольного органа Министерства финансов Республики Бурятия.

По результатам исследования опубликовано 14 научных работ общим объемом 4,66 п.л., в том числе в двух изданиях, рекомендованных ВАК РФ.

Объем и структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. В работу включено 34 таблицы, 11 рисунков, 5 приложений. Библиографический список включает 134 источника. Работа построена по проблемно-тематическому принципу и имеет следующую структуру:

Во введении обоснована актуальность темы исследования, определена степень теоретической и практической проработанности, сформулированы цель, задачи, объект и предмет исследования, его теоретические и практические основы, отражены научная новизна и практическая значимость результатов диссертационного исследования.

В первой главе «Теоретические основы организации государственного контроля в управлении регионом» рассмотрены сущность государственного контроля, государственное управление и контроль на региональном уровне, органы государственного бюджетного контроля и их функции.

Во второй главе «Оценка результатов бюджетного контроля исполнительных органов власти региона» рассмотрены подходы к оценке результативности и эффективности механизма контроля. Проведен сравнительный межрегиональный анализ результативности бюджетного контроля, рассмотрены предпосылки совершенствования бюджетного контроля.

В третьей главе «Основные направления совершенствования организации государственного контроля в регионе» предложена система показателей оценки результативности бюджетного контроля. Даны предложения по преобразованию организационной структуры бюджетного контроля в регионе и но совершенствованию механизма государственного бюджетного контроля.

В заключении обобщены результаты диссертационного исследования, сформулированы основные выводы и предложения, полученные в ходе исследования.

И. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. При рассмотрении государственного контроля в управле-

нии регионом как системы мероприятий по оценке экономической целесообразности и эффективности использования государственных средств на территории уточнено понятие бюджетного контроля как составной и важнейшей части государственного контроля, затрагивающего коллективные интересы населения территории, направленного на установление законности, достоверности, экономической обоснованности и эффективности деятельности участников бюджетного процесса.

Контроль как функция управления и как специфического рода деятельность имеет сложную структуру и проявляется в различных аспектах, что обусловливает некоторые определенные характеристики его понятия.

Государственный контроль как функция государственного управления -это процесс установления степени достижения объектом государственного управления основных целей развития. Он представляет собой систему наблюдения и проверки соответствия и процесса функционирования управляемой подсистемы принятым решениям, а также выработки основных и при необходимости корректирующих действий посредством принятия управленческих решений, что способствует достижению запланированного результата.

Финансовый контроль выступает формой реализации контрольной функции финансов, т.е. присущего финансам свойства служить средством контроля над производством, распределением и использованием совокупного общественного продукта и национального дохода. При рассмотрении соотношения понятий финансового контроля и государственного финансового контроля принято выделять их наиболее существенные признаки: наличие властных полномочий у субъекта, осуществляющего контроль; систематичность контроля и наличие положительного эффекта в отношении контролируемого процесса.

Термин «государственный финансовый контроль» следует использовать, когда речь идет о финансово-контрольной деятельности уполномоченных государственных органов. Государственный финансовый контроль является частью финансового контроля наряду с муниципальным и общественным.

С учетом рассмотренных в диссертации подходов и нормативного правового регулирования в современных условиях государственный финансовый контроль можно определить как основанную на нормах права систему мероприятий по контролю за экономической обоснованностью использования государственных средств, соблюдением финансовой дисциплины, законностью и достоверностью хозяйственных операций, порядком формирования и использования федерального и регионального бюджетов, эффективностью использования налоговых льгот, соблюдением законодательства, исполнением международных обязательств Российской Федерации, состоянием государственного внутреннего долга.

В свою очередь государственный финансовый контроль включает и другие элементы - бюджетный, налоговый, валютный контроль, банковский и страховой контроль и надзор (рис. 1).

В узком смысле понятие «бюджетный контроль» отражает совокупность управленческих отношений между хозяйствующими субъектами и государством по вопросу целевого и эффективного использования денежных средств, выделенных из бюджета соответствующего уровня.

Действующее бюджетное законодательство не содержит понятия бюджетного контроля. Для определения сущности и содержания бюджетного контроля в широком смысле необходимо исходить из того, что контрольная деятельность в сфере бюджетных отношений является частью финансовой дея-

тельности государства и муниципальных образований, а именно государственного финансового контроля, т.е. бюджетный контроль представляет собой способ обеспечения законности в процессе бюджетной деятельности. Бюджетный контроль основан на предписании закона, поскольку именно право регулирует контрольные отношения в сфере бюджетной деятельности. Особенность бюджетного контроля (в отличие от налогового, валютного и таможенного контроля) заключается в том, что у него свой, специфически]') объект, особое содержание, субъекты, цели и задачи.

Рис. 1. Элементы государственного финансового контроля

Главная цель бюджетного контроля может быть определена как обеспечение законности бюджетной деятельности, т.е. контроль над соблюдением бюджетного законодательства всеми участниками бюджетных отношений. Указанная цель достигается решением ряда задач.

Объектом бюджетного контроля являются денежные отношения, складывающиеся на всех стадиях бюджетного процесса.

Субъекты бюджетного контроля - законодательные (представительные) органы, органы исполнительной власти, органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований. Выделяют контролирующих (органы контроля) и контролируемых субъектов (органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации, предприятия, учреждения, получавшие, перечислявшие или использовавшие бюджетные средства).

Классификация бюджетного контроля может проводиться по различным признакам. По субъектам бюджетного контроля выделяются:

а) государственный бюджетный контроль, проводимый органами государственной власти в интересах общества и государства в процессе формирования доходов бюджета, установления расходных обязательств, планирования и осуществления расходов бюджета, обеспечения поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, погашения государственного и муниципального долга. Основным критерием данного контроля является бюджет как неотъемлемый признак государства, вместе с налогами обеспечивающий реализацию его суверенитета путем создания финансовой основы деятельности госу-

дарства. Пользуясь бюджетом как основным орудием перераспределения национального дохода, государство направляет средства в первую очередь в те отрасли народного хозяйства и экономические районы, которые требуют первоочередного развития, т.е. посредством бюджета государство перераспределяет национальный доход.

б) негосударственный бюджетный контроль, проводимый организациями и физическими лицами, заинтересованными в своевременном и полном получении бюджетных средств. К таковым можно отнести бюджетные учреждения, осуществляющие свою деятельность за счет средств бюджета на основе бюджетной сметы.

Государственный бюджетный контроль может одновременно осуществляться в рамках внешнего, внутреннего и муниципального финансового контроля.

Контрольные органы в бюджетной сфере разделены по вертикали на три уровня - федеральный, региональный, муниципальный в зависимости от бюджета и уровня власти - и по горизонтали - на создаваемые представительными и исполнительными органами (табл. 1.).

Таблица 1 - Государственный контроль в разрезе уровней бюджета

и ветвей власти

По уровню бюджета По ветвям власти - создаваемые:

представительными органами исполнительными органами

Федеральный Счетная палата Российской Федерации Росфиннадзор, Федеральное казначейство и др.

Региональный Региональные Счетные палаты Региональные исполнительные органы

Муниципальный Контрольно-счетные органы муниципальных образований Исполнительные органы муниципальных образований

Государственный контроль в сфере бюджетных отношений на региональном уровне осуществляют:

- Законодательный орган субъекта;

- Счетная палата субъекта;

- финансовый орган субъекта (исполнительный орган власти);

- иные государственные органы, наделенные полномочиями в области финансового контроля в соответствии с бюджетным законодательством.

2. Предложены показатели для анализа результатов деятельности органов государственного контроля, полученные в результате поэтапной сравнительной оценки итогов деятельности контрольных органов регионов.

Первоначальная оценка проведена на основании итогов работы Управления (в последующем оно преобразовано в Комитет) финансово-бюджетного

надзора, являющегося структурным подразделением Министерства финансов Республики Бурятии (далее УФБН МФ РБ).

При оценке количества проведенных проверок и ревизий контрольного органа был предложен показатель нагрузки на одного ревизора с корректировкой количества проведенных ревизий. Эта корректировка позволяет оценить нагрузку ревизоров более объективно (рис. 2).

Предпосылками к повышению результативности явились организационные «передвижки», объединившие сеть разрозненных контрольных органов в одну систему.

На результативность влияют и другие факторы: усиление методической работы, повышение квалификации ревизоров, автоматизация некоторых процессов контрольной деятельности и др.

&

о РЗ

350

300 -

250

200

г 12

150 --

100

и

С5 И

ь

3

2005 2006 2007 2008 2009

Ко.шр1ествопроЕерок * " 1С олитеовипроверок(Чкоррег.'т^оьшш-.'е) —--—Нагружана 1 ревшррэ

Рис. 2. Динамика контрольных показателей с учетом корректировок

Итоги работы УФБН МФ РБ в части сумм нарушений, выявленных в ходе контрольно-ревизионных мероприятий, представлены в таблице 2.

Динамика выявленных финансовых нарушений за анализируемый период имеет такую же тенденцию, что и динамика количества проведенных проверок и ревизий. Это показывает наличие прямой зависимости между данными показателями.

Таблица 2 - Итоги работы УФБН МФ РБ за 2005 - 2009 годы, млн. руб.

Год 2005 2006 2007 2008 2009

Суммы финансовых нарушений 24,0 334,0 397,2 272,4 536,4 ,

Структура сумм финансовых нарушений по годам выглядит следующим образом (рис. 3.).

Исходя из структуры нарушений, можно сказать, что нецелевое, неправомерное и неэффективное использование бюджетных средств остаются наиболее часто встречающимися нарушениями.

Рассмотрена динамика объемов выявленных финансовых нарушений в среднем на одну проверку, которые составляют (в млн. руб.): в 2005 г. - 0,3; в 2006 г. - 1,9; в 2007 г. - 1,8; в 2008 г. - 2,3; в 2009 г. - 2,9 на одну проверку. Видно, что качество контрольных мероприятий улучшается с каждым годом. Такую тенденцию можно объяснить накапливающимся опытом и все более качественной подготовкой к ревизиям и проверкам, на которые влияют административные, методологические и другие факторы. Бюджетный контроль за анализируемый период переходит от экстенсивного пути к более интенсивному. Данный показатель можно использовать как один из показателей результативности бюджетного контроля.

В другие фш. нарушения

■ нед опо стутшюше платежей

О Недостача ден.ср и мат. ре с.

□неэффективное использование

в неправомерное использование

нецелевое использование

Рис. 3. Структура финансовых нарушений

Проведен расчет экономической эффективности деятельности органов контроля. Показатель определяется как отношение суммы возмещения (взыскания) в доход бюджета к затратам на содержание органа финансового контроля:

Э.

2005 = 0,61; Ээф200<5

= 1,

Э 2007 _ а ЛГ. эф ~~ ' y/J,

2008

= 1,72; Э:

2009

эф

0,88.

Наблюдается рост показателя экономической эффективности до 2008 г., т.о. увеличивается возмещение в рублях на 1 руб. затрат на организацию контрольной деятельности. Полученный показатель в 2009 г. меньше единицы, что обусловлено слабой работой по возврату бюджетных средств.

Кроме того, представляется возможным рассчитать ряд показателей, характеризующих отдельные стороны деятельности органа финансового контро-

ля, такие как доля проверенных организаций в общем количестве организаций-получателей средств бюджета, доля бюджетных средств, приходящаяся на проверенные организации, в общем объеме, доля проверенных организаций, на которых выявлены нарушения, доля бюджетных средств, использованных не по целевому назначению, в общем объеме финансовых нарушений, доля финансовых санкций, возмещенных (взысканных) в доход бюджета (сумм нецелевого использования и сумм санкций) в общей сумме бюджета, доля сумм возмещения в общей сумме выявленных финансовых нарушений.

Доля сумм возмещения в общей сумме выявленных финансовых нарушений характеризуется негативной тенденцией - показатель снижается. Если рассмотреть данные показатели с точки зрения того, сколько приходится на одного сотрудника контрольного органа, то видно, что возмещаемость сумм финансовых нарушений на одного контролера имеет такую же тенденцию: в 2005 г. - 88,2 тыс. руб.; в 2006 г. - 402,2 тыс. руб.; в 2007 г. - 1 918,4 тыс. руб.; в 2008 г. - 414,5 тыс. руб.; в 2009 г. - 232,1 тыс. руб. Данный показатель можно использовать как один из показателей результативности работы контрольного органа.

Снижение показателей с 2008 г. вызвано организационными реформами в контрольно-надзорных органах в виде сокращения штатов и повсеместной экономией бюджетных средств, которая распространилась на всю бюджетную сферу, в том числе на контрольные мероприятия, в связи с началом финансово-экономического кризиса.

Таблица 3 - Динамика относительных показателей контроля _по регионам, %_

Регион Показатель Годы

2005 2006 2007 2008 2009

Республика Бурятия . 1 Доля проведенных проверок в общем количестве бюджетополучателей 19,38 50,28 63,28 28,10 43,09

Доля организаций - нарушителей, в общем колич. бюджетополучателей 15,17 25,28 57,34 17,10 29,27

.л за 5 « 3 с. « £ сз зН \о я Л к го о Доля проведенных проверок в общем количестве бюджетополучателей 15,76 12,12 21,82 20,43 18,29

Доля организаций - нарушителей, в общем колич. бюджетополучателей 14,47 10,91 20,91 15,85 13,72

Республика! Саха (Якутия) | Доля проведенных проверок в общем количестве бюджетополучателей 16,10 18,93 22,80 20,27 15,20

Доля организаций - нарушителей, в общем колич. бюджетополучателей 12,37 15,95 18,03 16,84 10,13

С целью более объективной оценки результатов контрольной деятельности выполнен межрегиональный анализ на основе информации, представленной Государственной финансовой инспекцией Забайкальского края, Департаментом бюджетного контроля Министерства финансов Республики Саха (Якутия).

Поскольку регионы отличаются по уровню экономического развития, имеют особенности в бюджетных показателях, то все анализируемые показатели приведены в сопоставимый вид. Сравнение проведено в относительных показателях (табл. 3).

Результаты анализа говорят об относительной активности бюджетного контроля в Республике Бурятия по сравнению с другими субъектами федерации.

В целях оценки охвата бюджетных средств рассмотрен удельный вес бюджетных средств, приходящихся на проверенные организации в общем объеме финансирования всех организаций из бюджета, т.е. суммы расходов бюджета соответствующего региона (табл. 4).

Таблица 4 - Динамика относительных показателей проверенных бюджетных средств в общем объеме расходов бюджетов, %.

Регион Годы

2005 2006 2007 2008 2009

Республика Бурятия 29,90 123,12 70,37 57,25 49,35

Забайкальский край 44,08 36,71 28,66 27,00 16,42

Республика Саха (Якутия) 25,53 29,85 28,17 16,98 12,13

Из таблицы видно, что лидером по данному показателю во всем анализируемом периоде, кроме 2005 года, является Республика Бурятия. Тот факт, что в 2006 г. по Республике Бурятия доля бюджетных средств, приходящихся на проверенные организации в общем объеме расходов бюджета, составляет более 100% объясняется спецификой планирования и проведения контрольно-ревизионных мероприятий.

В проведенном анализе были использованы относительные показатели осуществления контроля за соблюдением бюджетного законодательства, относительные показатели возмещения финансовых нарушений, по которым можно отметить, что некоторое преимущество по результативности работы в анализируемом периоде имеет Республика Бурятия.

В диссертационной работе проведено сопоставление значений показателей по регионам с целевыми значениями, предусмотренными Росфиннадзором. Исследование показало, что с учетом целевых значений показателей результативности деятельности Росфиннадзора региональным контрольно-ревизионным органам необходимо усилить дальнейшую работу по повышению результативности бюджетного контроля.

Автор пришел к выводу, что для более качественного анализа и выявления мер по усилению контрольно-надзорной деятельности в регионах необходимо стандартизировать источники получения отчетных данных и работу всех контрольных и надзорных органов на территории страны.

3. Разработана и апробирована система показателей оценки результативности государственного контроля с учетом стратегической цели и тактических задач для более полной и объективной оценки результативно-

сти деятельности органов государственного бюджетного контроля и возможности проведения сравнительного анализа между разными регионами.

В качестве одного из направлений повышения результативности бюджетного контроля на региональном уровне может выступить разработка и внедрение системы показателей оценки результативности контроля.

-Проводимая в стране бюджетная реформа, переход к бюджетированию, ориентированному на результат, смещение акцентов в бюджетном процессе с управления затратами на управление результатами предопределяют эволюцию содержания бюджетного контроля. Бюджетный контроль должен оцениваться с точки зрения достижения намеченных результатов деятельности.

Стратегической целью органа бюджетного контроля определено осуществление контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации и Республики Бурятия в финансово-бюджетной сфере. Для достижения стратегической цели необходимо решение тактических задач оценкой их значимости (табл. 5).

При исполнении всех тактических задач, учитывая вклад в достижение стратегической цели, можно получить интегральный показатель результативности бюджетного контроля, который должен стремиться к 100%.

Таблица 5 - Система тактических задач

№ Задача Вклад

1 Проведение контрольно-надзорных мероприятий по выявлению нарушений законодательства Российской Федерации и Республики Бурятия в финансово-бюджетной сфере 50%

2 Предупреждение, выявление и пресечение нарушений законодательства Российской Федерации и Республики Бурятия в финансово-бюджетной сфере 20%

3 Осуществление контроля и надзора за эффективностью расходования средств республиканского бюджета и средств государственных внебюджетных фондов 10%

4 Повышение эффективности и качества контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации и Республики Бурятия в финансово-бюджетной сфере 10%

5 Усиление взаимодействия органов финансово-бюджетного контроля и правоохранительных органов на территории Республики Бурятия 10%

Основные показатели, характеризующие достижение стратегической цели и реализацию тактических задач определяются на основе проведенного исследования в настоящей диссертационной работе. Для наглядности при определении показателей, проведено апробирование их на результатах бюджетного контроля в Республике Бурятия за 2009 г.

В таблице б представлены результаты декомпозиции первой тактической задачи с учетом реальных данных бюджетного контроля Республики Бурятия за 2009 г.

Целевое значение доли проведенных проверок в общем количестве бюд-

жетополучателей (50%) обусловлено тем, что при таком значении показателя есть возможность проводить регулярные проверки и ревизии во всех учреждениях-бюджетополучателях один раз в два года.

Таблица 6 — Система показателей оценки результативности _финансово-бюджетного контроля__

Показатели ед. изм. Целевое знач. вес. коэф Вы-пол. 2009 г. Инт. пок. 2009 г.

С <1 1вр I

Задача 1. Проведение контрольно-надзорных мероприятий по выявлению нарушений законодательства Российской Федерации и Республики Бурятия в финансово-бюджетной сфере 100,7

1.1 Доля проведенных проверок в общем количестве бюджетополучателей % 50,0 10,0 43,1 8,6

1.2 Доля организаций, допустивших нарушения в общем количестве бюджетополучателей % 40,0 10,0 68,3 17,1

1.3 Доля бюджетных средств, приходящихся на проверенные организации в общем объеме расходов бюджетов % 50,0 10,0 49,4 9,9

1.4 Доля финансовых нарушений в расходах бюджета % 1,0 10,0 1,7 17,0

1.5 Доля бюджетных средств, использованных с нарушениями законодательства в сумме проверенных средств % 10,0 10,0 3,4 3,4

1.6 До ля бюджетных средств, использованных не по целевому назначению, в общем объеме финансовых нарушений % 5,0 10,0 2,3 4,7

1.7 Выполнение плана контрольных и надзорных мероприятий % 100,0 40,0 100,0 40,0

Целевое значение доли организаций, допустивших нарушения в общем количестве бюджетополучателей установлено исходя из того, что контрольные мероприятия должны проводиться качественно с точки зрения обнаружения финансовых нарушений. Таким образом, при соблюдении целевого значения предыдущего показателя нарушения должны быть обнаружены в значительной части проверяемых организаций.

Доля бюджетных средств, приходящихся на проверенные организации, в общем объеме расходов бюджетов имеет целевое значение (50%), взятое как эталон с основных показателей результативности. В совокупности с первым показателем (доля проведенных проверок) данное целевое значение побуждает планировать и проводить проверки в организациях со значительной суммой бюджетного финансирования.

Доля финансовых нарушений в расходах бюджета имеет небольшое целевое значение (1%), выведенное в процессе сравнения показателей результа-

тивности финансово-бюджетного контроля. Данный показатель, по мнению автора, должен использоваться в сравнении с другими регионами.

Целевое значение доли бюджетных средств, использованных с нарушениями законодательства, демонстрирует уровень качества проведения контрольно-ревизионных мероприятий.

Показатель доли бюджетных средств, использованных не по целевому назначению, в общем объеме финансовых нарушений выделяет из структуры нарушений нецелевое использование бюджетных средств как один из главных видов нарушений.

Рассмотренные выше показатели имеют весовой коэффициент первой тактической задачи по 10%, что дает им равный приоритет при выполнении бюджетного контроля.

Показатель выполнения плана контрольных и надзорных мероприятий демонстрирует уровень качества планирования контрольно-ревизионных мероприятий и степень исполнения этого плана. Для выполнения целевого значения данного показателя контрольно-ревизионному органу необходимо ставить перед собой реальные планы, подлежащие выполнению. В то же время разработка планов контрольно-ревизионных мероприятий должна учитывать целевые значения таких показателей, как доля проведенных проверок в общем количестве бюджетополучателей и доля бюджетных средств, приходящихся на проверенные организации в общем объеме расходов бюджетов.

Таким образом, разработанный план контрольно-ревизионных мероприятий должен, с одной стороны, охватить большой объем работы, с другой стороны, он должен быть полностью достижимым. Учитывая сложность проведения этапа планирования контрольной деятельности, необходимо подчеркнуть важность выполнения плана контрольной работы при помощи наибольшего приоритета (40%) в данной группе показателей.

Интегральный показатель выполнения тактической задачи будет рассчитываться по следующей формуле:

где Isp¡ - выполнение i-oro показателя контрольным органом;

С, - целевое значение для i-ro показателя задачи;

d¡ - весовой коэффициент интегрального показателя в зависимости от приоритета выполнения i-ro показателя задачи;

п — количество показателей декомпозиции отдельной задачи.

Необходимо заметить, что недостаточное значение одного показателя, например «Доля проведенных проверок в общем количестве бюджетополучате-тей», может компенсироваться величиной другого показателя, например «Доля рганизаций, допустивших нарушения в общем количестве бюджетополучате-ей», но только в том случае, если они имеют одинаковый весовой коэффици-нт.

Таким образом, рассмотрев основные тактические задачи и интегральные показатели выполнения этих задач, мы определили комплексный интегральный показатель, соответствующий стратегической цели, т.е. осуществление контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации и Республики Бурятия в финансово-бюджетной сфере, который равен 77,5% (табл. 7), что говорит о недостаточной работе по достижению принятой стратегической цели.

На основе проведенного в работе анализа для каждого из показателей предложены целевые значения, достижение которых в значительной степени повлияет на повышение результативности и качества финансово-бюджетного контроля на региональном уровне.

Таблица 7 - Определение интегрального показателя достижения _стратегической цели __

№ Задача ед. изм. Вклад ИНТ. пок 2009 г. Состав, комп. пок.

1 Проведение контрольных мероприятий по выявлению нарушений в бюджетной сфере % 50,0 100,7 50,4

2 Предупреждение, выявление и пресечение нарушений в бюджетной сфере % 20,0 72,9 14,6

3 Осуществление контроля за эффективностью расходования средств бюджета % 10,0 40,0 4,0

4 Повышение эффективности и качества контроля в бюджетной сфере % 10,0 64,5 6,5

5 Усиление взаимодействия органов бюджетного контроля и правоохранительных органов % 10,0 20,0 2,0

Итого: % 77,5

Внедрение данной системы показателей позволит более полно и объективно оценивать результативность деятельности органов финансово-бюджетного контроля и проводить сравнительный анализ между разными регионами.

4. С целью совершенствования оценки эффективности контрольных мероприятий, характеризующих степень социальной ответственности органов исполнительной власти в сфере бюджетных отношений, предложено оценивать организацию контрольной деятельности путем контент-анализа.

Эффективность контрольных мероприятий не ограничивается только числом контрольных мероприятий и выявлением нецелевого, неэффективного использования бюджетных средств. Оценка результативности контроля может быть сформирована из различных источников с учетом современных информационных и коммуникационных технологий. Контент-анализ может быть выполнен на основе следующих данных:

- количество публикаций в средствах массовой информации, обсуждений на конференциях, семинарах, круглых столах по результатам контрольной деятельности, так как гласность является одним из главных факторов усиления финансовой дисциплины и борьбы с коррупцией;

- количество, посещений, комментариев и скачиваний информации с официальных сайтов органов исполнительной власти и контрольно-ревизионных органов, обеспечивающих прозрачность информации;

- количество предложений по предотвращению нарушений законодательства, характеризующих социальную активность;

- количество предложений в результате публичных обсуждений по внесению изменений и дополнений в нормативные правовые акты;

- количество предложений по совершенствованию контрольных мероприятий как со стороны проверяющих, так и со стороны проверяемых.

Информация из различных источников может быть использована как на качественном уровне, так и в количественном контент-анализе с применением различных шкал измерения. Систематизация предлагаемых показателей позволит существенно повысить ответственность за результативность контроля и поднять на новую ступень эффективность деятельности органов государственного финансово-бюджетного контроля.

Применение бюджетирования, ориентированного на результат, должно обеспечить максимум доступности бюджетной информации, что позволит обществу объективно судить о том, насколько эффективно расходуются средства налогоплательщиков, какие цели ставят перед собой органы власти и насколько эти цели отвечают потребностям населения. Результаты деятельности органов государственного бюджетного контроля должны стать абсолютно прозрачными.

Общество должно не только знать о результатах деятельности органов государственной власти по защите прав и интересов общества, но и участвовать в совершенствовании организации контрольной деятельности. Примерами такого участия становятся всенародные обсуждения глобальных государственных реформ, например обсуждение законопроекта о полиции, проведенного в 2010 г. С учетом общественного мнения были внесены многие немаловажные поправки в законопроект.

Предлагаемый показатель в то же время является самоорганизующимся, т.е. предложения по совершенствованию организации государственного бюджетного контроля порождают новые предложения и обсуждения, что увеличивает значимость данного показателя в предлагаемой системе показателей оценки результативности бюджетного контроля с учетом стратегической цели и тактических задач.

Внедрение данного подхода подвигнет исполнительные органы государственной власти к действиям, ориентированным на открытость, что, в свою очередь, способствует повышению уровня доверия власти в общественном сознании.

5. Предложен механизм совершенствования организации государственного контроля в бюджетной сфере региона с выделением независимого органа.

Выведение контрольно-ревизионного органа из подчинения финансового органа, на наш взгляд, является логичным в целях более объективного и масштабного проведения бюджетного контроля. Это позволит обеспечить независимый и объективный процесс бюджетного контроля от планирования и распределения бюджетный расходов до использования бюджетополучателями (рис. 4).

ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ

- взаимодействие органов власти

-►

- подчинение органов власти ^ - обратная связь -------------. контролирующее воздействие

Рис. 4. Предлагаемая схема организации государственного контроля в сфере бюджетных отношений (авторская разработка) В данной схеме отражены как подчинение и обратная связь, так и взаи-

модействие органов власти, контрольных органов и бюджетополучателей.

Информация от контрольно-ревизионных органов (обратная связь) поступает как на высший уровень исполнительной и законодательной власти (Правительству или Народному Хуралу Республики Бурятия), так и Президенту. Такая схема обеспечивает объективность и оперативность доведения информации для принятия оперативных и стратегических решений.

Необходима согласованность между законодательной и исполнительной властью, которая должна выражаться в устранении фрагментарности контроля, упорядочения сроков проверок по объектам-бюджетополучателям в целях оптимизации работы и недопущения параллелизма и дублирования проведения проверок одних и тех же организаций в небольшой период времени.

Одним из важных моментов, по нашему мнению, является согласование, а точнее взаимодействие контрольно-ревизионных органов исполнительной власти, куда входят государственный орган финансово-бюджетного контроля и контрольно-ревизионные органы (отделы) главных распорядителей бюджетных средств (КРО ГРБС) и органов местного самоуправления (ОМСУ).

При выделении самостоятельного исполнительного контрольного органа в целях получения всеобъемлющей информации необходимо продолжить работу по взаимодействию и стандартизации работы контрольных органов на территории всей республики. Следующим шагом должно быть заключение соглашений с органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов о взаимодействии по организации контрольной работы. Нами предложены ключевые моменты, которые должны быть учтены в соглашениях.

В современных условиях усиление государственного контроля сдерживается в первую очередь тем, что эта работа не имеет концептуальной основы, определенной государством. Нет концепции государственного (муниципального) контроля, нет закона о государственном финансовом контроле в Российской Федерации. Качественному росту работы контрольных органов не хватает системности и нормативной обеспеченности. Автором настоящей работы предлагается разработать и принять региональный законодательный акт, в котором будут прописаны все основные моменты организации бюджетного контроля, устанавливающие единые формы и порядок осуществления государственного контроля в бюджетной сфере.

Таким образом, с учетом выдвинутых положений и выводов диссертационной работы, можно обозначить механизм применения оценок эффективности деятельности органов бюджетного контроля (рис. 5.).

В целях расширения применения методов среднесрочного планирования, ориентированных на результаты, исходя из реализации принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств исполнительные органы государственной власти должны осуществлять подготовку докладов о результатах и основных направлениях деятельности (далее - доклад).

Доклады обеспечивают руководство региона информацией, необходимой для составления проекта регионального бюджета.

Государственный контроль в сфере бюджетный отношений «—

_J 1.

Оценка эффективности и результативности контроля (применение системы показателей)

-L J—

Принятие решения об эффективности контроля

1 1

План финансирования органов контроля (в зависимости от результатов оценки)

1 1

Планирование контроля

Рис 5. Механизм применения оценок эффективности контроля (авторская разработка)

На основании доклада органа государственного бюджетного контроля Правительство Республики Бурятия принимает решение об эффективности (неэффективности) проведения бюджетного контроля в Республике Бурятия. В соответствии с принятым решением формируется план финансирования органов бюджетного контроля, в котором в соответствии с полученными результатами и целевыми показателями будет учитываться сумма на содержание органа бюджетного контроля на плановый финансовый год.

Учитывая недочеты отчетного периода, органы исполнительной власти (контрольные органы) будут корректировать, планировать и исполнять свои обязанности с учетом стратегической цели и тактических задач в полном объеме.

Проведенное в диссертационной работе исследование существующих проблем организации и формирования эффективной системы контроля в системе управления регионом позволило автору сделать вывод о необходимости его дальнейшего развития и совершенствования с целью обеспечения эффективной бюджетной реформы в регионах. Предложения, представленные в работе, по мнению автора, способствуют совершенствованию государственного контроля в сфере бюджетных отношений на региональном уровне.

III. ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ:

Статьи в изданиях, рекомендуемых ВАК РФ:

1. Хилтухин А.Л. Межрегиональный анализ результативности органов финансово-бюджетного контроля // Известия ИГЭА (Байкальский государственный университет экономики и права). - Иркутск, 2009. - 0,38 п.л.

2. Хилтухин А.Л. О внедрении стандартов при организации государст-

венного финансового контроля на региональном уровне // Журнал «Региональная экономика: теория и практика». - М., 2008. - 0,38 п.л.

Прочие публикации по теме диссертационного исследования:

3. Хилтухин A.JI. Основные характеристики бюджета Республики Бурятия как предпосылки совершенствования контроля в управлении регионом // Инновационное развитие Российской экономики. — М., 2010. - 0,19 п.л.

4. Хилтухин А.Л. Оценка результативности бюджетного контроля в Республике Бурятия // Управление развитием социально-экономических систем регионов. - Улан-Удэ, 2010. - 0,25 п.л.

5. Хилтухин А.Л. Государственный финансовый контроль в Республике Бурятия. // Трансформация социально-экономического пространства в регионах России, Улан-Удэ, 2008. - 0,44 п.л.

6. Хилтухин А.Л. Инновационные тенденции в государственном финансовом контроле // Инновационное развитие российской экономики - М., 2008.-0,31 п.л.

7. Хилтухин А.Л. Об организации государственного финансового контроля на территории Республики Бурятия // Региональные аспекты инновационной экономики: проблемы, перспективы развития. - Кызыл, 2008. - 0,25 п.л.

8. Хилтухин А.Л. Антохонова И.В. Об автоматизации контрольно-надзорной деятельности // Информационные технологии в науке, образовании и экономике. - Якутск, 2008. - 0,25 п.л.

9. Хилтухин А.Л., Антохонова И.В. Бюджетный контроль как фактор обеспечения устойчивого развития Республики Бурятия // Устойчивое развитие региона: стратегические приоритеты, механизмы и инструменты. - Улан-Удэ, 2008.-0,38 п.л.

10. Хилтухин А.Л. Предложения по институциональному комплексу совершенствования государственного финансового контроля в Республике Бурятия // Современные аспекты экономики. - СПб., 2008. - 0,19 п.л.

11. Хилтухин А.Л. Регион как объект государственного управления и контроля // Вестник ВСГТУ. - Улан-Удэ, 2007. - 0,5 пл.

12. Хилтухин А.Л. Организационно—экономическое содержание государственного контроля в системе управления регионом // Трансформация социально-экономического пространства в регионах России. - Улан-Удэ, 2007. - 0,3 п.л.

13. Хилтухин А.Л. Оценка эффективности деятельности региональных контрольных органов (на примере Управления финансово-бюджетного надзора Министерства финансов Республики Бурятия) // Российский экономический Интернет журнал. - М., 2007. - 0,9 п.л.

14. Хилтухин А.Л. Предложения по совершенствованию внешнего и внутреннего финансового контроля в регионе // Журнал научных публикаций аспирантов и докторантов. - Курск, 2007. - 0,13 п.л.

Подписано в печать 18.04.2011г. Формат 60x90 1/16 Объем 1,39 усл. п. л. Тираж 100 экз.

Издательство ВСГТУ. 670013, г. Улан-Удэ, ул. Ключевская 40 в.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Хилтухин, Алексей Леонардович

Введение.

Глава 1. Теоретические основы организации государственного контроля в управлении регионом.

1.1. Сущность государственного контроля.

1.2. Государственное управление и контроль на региональном уровне.

1.3. Государственный бюджетный контроль и его функции.

Глава 2. Оценка результатов бюджетного контроля исполнительных органов власти региона.

2.1. Методические подходы к оценке результативности и эффективности контроля.

2.2. Оценка результативности государственного контроля в Республике Бурятия.

2.3. Сравнительный межрегиональный анализ показателей бюджетного контроля.

2.4. Сравнительный анализ основных характеристик бюджета Республики Бурятия с показателями бюджетов субъектов Российской Федерации, входящих в состав СФО.

Глава 3. Основные направления совершенствования организации государственного контроля в регионе.

3.1. Предложения по разработке показателей оценки результативности регионального контроля.

3.2. Совершенствование бюджетного контроля в органах власти Республики Бурятия.

3.3. Механизм совершенствования государственного контроля в Республике Бурятия.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование организации государственного контроля в управлении регионом"

Актуальность темы исследования. Происходящие в России процессы укрепления государственности активизировали администрирование управленческой деятельности^ правовой, финансово-бюджетной и других сферах. Это актуализировало поиск эффективных механизмов государственного контроля для реализации социально-экономической политики в стране и регионах, усиления вертикали власти, экономической безопасности и соблюдения принципов законности.

На современном этапе экономического развития финансовые институциональные отношения пронизывают все сферы деятельности на всех стадиях воспроизводства. Экономическая эффективность является критерием состоятельности принимаемых решений в любых областях хозяйственной деятельности на всех уровнях управления. Контроль, обеспечивающий установление и оценку эффективности, является объективно необходимой функцией управления государством и регионом в частности.

Создание единых основ планирования, организации и обобщения результатов контрольных мероприятий для всех субъектов государственного управления и контроля является необходимым условием повышения его эффективности.

Регионализация реформ ориентирована на обеспечение финансовой устойчивости территорий, которая напрямую зависит от качества организации государственного контроля в регионе, успешности реализации всего спектра его функций. Необходимость совершенствования системы государственного контроля бюджетной сферы на региональном уровне обусловлена концентрацией финансовых и материальных ресурсов конкретной территории для их более рационального использования. Основная проблема неэффективности контроля в регионах заключается в том, что до сих пор- нет научно; обоснованного определения:- места и роли каждого контрольного органа, отсутствует четкое: разграничение сфер их деятельности, имеют место нерациональное разделение обязанностей: между органами контроля, неоправданное дублирование их функций и параллелизм в работе.

Актуальность. и глубину проблемы изучения и оценки прямых потерь, особенно, в дотационном регионе, от нецелевого и неэффективного, использования бюджетных средств и государственного имущества переоценить сложно. Поэтому необходимо продолжить теоретические исследования в области знаний: о сущности государственного контроля бюджетной сферы:, поскольку, несмотря на значительный интерес, к исследованию методологических и организационных аспектов* государственного контроля, комплексный подход к вопросам развития новых форм, методов и структуры органов государственного бюджетного контроля на региональном уровне отсутствует.

Степень разработанности проблемы. Теоретическим исследованиям сущности управленческой деятельности посвящены многочисленные: труды-классиков и современных ученых, таких как Э; Аткинсон,. П. Друкер, У. Дункан, Э. Короткое, М. Мёскон, В. Рыкунов, Г. Попов, Д. Стиглиц, Д; Хедоури, А. Файоль. и др.

Созданию эффективной1 системы государственного контроля, в том числе бюджетного, адекватного рыночным трансформационным процессам, разработке научных аспектов проблем формирования, развития и повышения его эффективности посвящены работы В. Бурцева, Э. Вознесенского, В. Жукова, С. Степашина, С. Опенышева, Б. Преображенского, Н. Погосяиа, В. Титова, 3. Салихова, Е. Синевой, С. Шохина и др.

Теоретические и: практические аспекты функционирования бюджетной системы на региональном и местном уровнях, а также различные направления, совершенствования государственного контроля в: регионах представлены в научных монографиях и статьях С. Белоусова, Ю. Крохиной,

Н. Лазаревой, А. Ларионова, В. Медведенко, С. Сазонова, С. Шерегова, М. Васильевой, Н! Котова, Ю. Чеханхина и др.

Вместе с тем большинство исследователей отмечают, что эта важная с практической точки зрения и сложная в теоретическом плане проблема не имеет достаточной научной разработанности. Концепция повышения эффективности государственного контроля на региональном уровне до сих пор не сложилась, проблема организации эффективной деятельности региональных контрольных органов не решена, что предполагает необходимость продолжения, углубления и детализации ее исследования.

Актуальность проблемы дальнейшего совершенствования системы бюджетного контроля и повышения его эффективности на региональном уровне, ее несомненная теоретическая и практическая значимость и недостаточная степень разработанности определили выбор темы диссертационного исследования, объекта и предмета исследования, постановку его цели и задач.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка методических подходов к оценке результативности и предложение путей совершенствования государственного контроля бюджетной сферы на региональном уровне. Для реализации цели исследования были поставлены и решены следующие задачи:

- изучить сущность государственного управления и контроля на региональном уровне;

- рассмотреть функции органов государственного бюджетного контроля и их полномочия;

- исследовать методические подходы к оценке результативности и эффективности контроля;

- дать оценку результативности государственного контроля в Республике Бурятия;

- выполнить анализ результативности государственного бюджетного контроля в разных регионах;

- провести сравнительный анализ основных показателей бюджетов! субъектов Сибирского федерального округа;

- разработать систему показателей оценки результативности регионального бюджетного контроля;

- предложить механизм совершенствования организации государственного бюджетного контроля в регионе.

Область исследования соответствует пункту 3.21 паспорта специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика): «Организация и оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и администраций муниципальных образований; применение таких оценок в системе государственного управления и контроля».

Объектом исследования выступает система регионального государственного контроля в сфере бюджетных отношений.

Предметом исследования является совокупность организационно-экономических методов и инструментов государственного контроля бюджетной сферы в управлении регионом.

Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых и практиков в области государственного управления, региональной экономики, организации бюджетного контроля. В работе использованы системный подход, методы управленческого, функционального и сравнительного анализа, а также статистические, графические и другие методы исследования.

Информационной основой исследования послужили материалы семинаров Счетной палаты Российской Федерации и всероссийских совещаний контрольных органов Российской Федерации и научно-практических конференций, нормативные, справочные данные и методические материалы органов исполнительной власти Российской Федерации и Республики Бурятия, экспертные разработки и оценки российских ученых, опубликованные в научной литературе и периодической печати; официальные статистические и аналитические материалы, а также документы первичной отчетности исследуемых органов государственной власти Республики Бурятия, Забайкальского края, Республики Саха (Якутия) и других регионов.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в, теоретическом обосновании, разработке подходов и направлений совершенствования организации государственного контроля в бюджетной сфере региона.

Основные результаты, отражающие различные аспекты новизны исследования, состоят в следующем:

1. При рассмотрении государственного контроля в управлении регионом как системы мероприятий по оценке экономической целесообразности и эффективности использования государственных средств на территории уточнено понятие бюджетного контроля как составной и важнейшей части государственного контроля, затрагивающего коллективные интересы населения территории, направленного на установление законности, достоверности, экономической обоснованности и эффективности деятельности участников бюджетного процесса.

2. Предложены показатели для анализа результатов деятельности органов государственного контроля, полученные в результате поэтапной сравнительной оценки итогов деятельности контрольных органов регионов.

3. Разработана и апробирована система показателей оценки результативности государственного контроля с учетом стратегической цели и тактических задач для более полной и объективной оценки результативности деятельности органов государственного бюджетного контроля и возможности проведения сравнительного анализа между разными регионами.

4. С целью совершенствования оценки эффективности контрольных мероприятий, характеризующих степень социальной ответственности органов исполнительной власти в сфере бюджетных отношений, предложено оценивать организацию контрольной деятельности путем контент-анализа.

5. Предложен механизм совершенствования организации государственного контроля в бюджетной сфере региона с выделением независимого органа.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в разработке конкретных предложений по организации работы органов исполнительной власти региона в сфере бюджетной деятельности. Положения и выводы, выдвинутые и обоснованные в работе, использовались при организации бюджетного контроля на региональном уровне. Предложения по совершенствованию законодательной базы могут быть применены при разработке регионального законопроекта о государственном финансовом контроле, который должен учитывать все основные моменты организации государственного финансово-бюджетного контроля и устранит недостаток в правовой системе Республики Бурятия, что позволит создать действенную и консолидированную систему государственного финансово-бюджетного контроля на региональном уровне.

Теоретические выводы, методические разработки и практические результаты могут быть использованы в учебном процессе при изучении дисциплин «Макроэкономическое регулирование», «Региональная экономика», «Стратегический менеджмент» и др.

Апробация результатов работы. Основные положения, результаты и выводы исследования докладывались и обсуждались на международных, российских и региональных конференциях, таких как Инновационное развитие Российской экономики (Москва, 2008, 2010.), Управление развитием социально-экономических систем регионов (Улан-Удэ, 2010), Трансформация социально-экономического пространства в регионах России (Улан-Удэ, 2007, 2008), Региональные аспекты инновационной экономики: проблемы, перспективы развития (Кызыл, 2008), Информационные технологии в науке, образовании и экономике (Якутск, 2008), Устойчивое развитие региона: стратегические приоритеты, механизмы и инструменты (Улан-Удэ, 2008) и др.

Практические рекомендации и выводы, содержащиеся в работе, использовались в деятельности контрольного органа Министерства финансов Республики Бурятия.

По результатам исследования опубликовано 14 научных работ общим объемом 4,66 п.л., в том числе в двух изданиях, рекомендованных ВАК РФ.

Объем и структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. В работу включено 34 таблицы, 11 рисунков, 5 приложений. Библиографический список включает 134 источника. Работа построена по проблемно-тематическому принципу и имеет следующую структуру:

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Хилтухин, Алексей Леонардович

Заключение

Проведенное исследование показало, что современное состояние системы государственного бюджетного контроля на региональном уровне характеризуется серьезными противоречиями со всеми вытекающими'отсюда отрицательными явлениями. В этой связи, в диссертационной работе обоснована идея о необходимости дальнейшего изучения и решения существующих проблем и поиска научно-методологических и организационно-правовых форм совершенствования государственного бюджетного контроля в регионах.

Регионализация реформ напрямую связывается* с обеспечением финансовой устойчивости территорий, которая, в свою очередь, зависит от качества организации бюджетного контроля в регионе, успешности реализации всего спектра его функций. Совершенствование системы бюджетного контроля на уровне регионов обусловлено концентрацией финансовых и материальных ресурсов конкретной территории для их более рационального использования. Основная проблема неэффективности системы контроля в регионах заключается в том, что до сих пор нет достаточно четкого определения места и роли каждого контрольного органа, отсутствует четкое разграничение сфер их деятельности, имеет место нерациональное разделение обязанностей между органами бюджетного контроля, неоправданное дублирование их функций и параллелизм в работе.

В первой главе диссертационного исследования рассматриваются теоретические основы государственного бюджетного контроля в управлении регионом.

Рассмотрена сущность государственного бюджетного контроля. При рассмотрении соотношения понятий финансового контроля и государственного финансового контроля принято выделять их наиболее существенные признаки: наличие властных полномочий у субъекта, осуществляющего контроль; систематичность контроля и наличие положительного эффекта в отношении контролируемого процесса. Термин "государственный финансовый контроль" следует использовать, когда речь идет о финансово-контрольной деятельности уполномоченных государственных органов. Понятия "финансовый контроль" и "государственный финансовый контроль" соотносятся как общее и частное.

Рассмотрено понятие бюджетного контроля или финансово-бюджетного контроля, как составной» части государственного финансового контроля, осуществляемого в сфере бюджетной деятельности, направленного на установление законности, достоверности, экономической эффективности деятельности участников бюджетного регулирования и бюджетного процесса. Бюджетный'» контроль может одновременно осуществляться в рамках внешнего, внутреннего и муниципального финансового контроля, а также в разрезе других оснований.

Отсутствие системы органов государственного бюджетного контроля порождает, с одной стороны, параллелизм в работе данных органов, с другой стороны, приводит к определенным изъянам в их работе. Складывается ситуация, в которой некоторые субъекты многократно проверяются различными органами, в то время как другие субъекты вообще не попадают в сферу действия контрольных полномочий.

Из рассмотренной схемы бюджетного контроля* в Республике Бурятия видно, что на региональном уровне бюджетный контроль имеет такие же проблемы, что и на федеральном уровне. Между органом бюджетного контроля (Счетная палата Республики Бурятия), созданным представительным органом (Народный Хурал Республики Бурятия) и исполнительными органами государственной власти, осуществляющие бюджетный контроль (Министерство финансов Республики Бурятия, контрольные органы министерств и ведомств Республики Бурятия) нет взаимодействия и координации контрольной деятельности. Ситуация, по сравнению с федеральным уровнем, осложняется тем, что Минфин

Республики Бурятия, по сути, является региональным контрольным органом в сфере бюджетных отношений в Республике Бурятия.

Рассмотрен» регион/ как объект государственного управления« и контроля - это система? взаимосвязанных элементов региона1 со своей; структурой, культурой и уровнем? развития; которая, функционирует в федеральной;;внешней:, среде; испытывая на себе ее правовое, экономическое и общее регулирующее воздействие, которая' в то же время решает ряд внутренних проблем^, связанных, с использованием территориальных ресурсов, решением комплекса социально-экономических задач; а; также вопросов самообеспечения и* самодостаточности.

Требуется различать направленность управленческой' деятельности и контрольной; деятельности: на регион как: объект управления и как объект контроля. Направленность, управленческой1 деятельности на регион как объект государственного управления', обусловлена» постановкой- и достижением регионом целей развития его ресурсных, подсистем. Контрольная деятельность, направлена на обеспечение возможности достижения, целей развития при сложившемся состоянии и- поведении; ресурсных подсистем региона. Соотношение между управлением^ и контролем — это соотношение между целым5и частью.

Во второй главе диссертационной работы проведена оценка результативности государственного' бюджетного контроля в органах исполнительной власти.

Рассмотрев методические подходы к оценке контроля; определили, что понятие «результативность контроля» неотделимо от понятий, «эффективность контроля». По существу, результативность относится* к достижению целей, т.е. она по своей природе отражает степень реализации: некоторой стратегии, а эффективность скорее относится, к оценке: использования ресурсов, в; ходе реализации стратегии. Практически все ученые и специалисты; . по-своему подходят к проблеме оценки результативности и эффективности. Под результативностью автор предлагает понимать конкретные результаты проведенных контрольных действий и ревизионных процедур работников контроля. При оценке эффективности использовать показатели, которые характеризуют отдачу работы» контрольного ведомства, в виде соотношения и сопоставления,к расходам'на 1 содержание аппарата контроля и иным показателям. Выявлена неоднозначность оценки результативности контроля, которая выражается» в оценке одного' и того же показателя (например, сумма выявленных нарушений) как неудовлетворительная работа контрольного органа, независимо от абсолютного и относительного значения этого показателя. Установлено, что на сегодня нет единого синтетического показателя эффективности работы органов государственного контроля. Необходимо принимать во внимание не единичные показатели, а их систему. Возможно применение ряда косвенных показателей, характеризующих деятельность, контрольных органов с разных позиций. Основным принципом критерия5 эффективности работы органов' бюджетного контроля является принцип результативности. Оценивать- практические результаты бюджетного контроля помогают разработка и использование устойчивых, постоянных измерителей - показателей. От показателя результативности неотделим принцип действенности финансового контроля, который отражает то положительное влияние, которое финансовый контроль оказывает на содержание' деятельности проверяемого органа. Рассмотрев1 систему органов бюджетного контроля в Республике Бурятия, пришли к выводу, что структура бюджетного контроля на республиканском уровне сходна со структурой бюджетного контроля на федеральном уровне. При анализе показателей результативности регионального контроля, установлено, что бюджетный контроль в Республике Бурятия развивался большими темпами вплоть до наступления финансово-экономического кризиса. Предпосылками к повышению производительности явились организационные преобразования, проведение курсов повышения квалификации, дополнительное образование, введение внутреннего контроля, автоматизация планирования и учета контрольно-ревизионных мероприятий и другие-факторы. Также определены отрицательные оценки результативности-бюджетного контроля, такие как слабая работа по возмещению сумм* выявленных нарушений* и слабая- правовая база. Проведен' сравнительный анализ относительных показателей результативности5 бюджетного» контроля» по трем регионам. Анализ позволяет перейти к более детальному рассмотрению сильных и слабых сторон деятельности региональных контрольно-надзорных органов. Кроме того, данная работа имеет практическое применение в части обмена опытом между контрольно-надзорными органами регионов Российской Федерации. Анализа результатов деятельности контрольно-ревизионных органов, показал, что некоторое преимущество по результативности работы в анализируемом периоде имеет Республика Бурятия. Проведено сравнение основных показателей^ результатов деятельности Росфиннадзора и рассмотренных ранее результатов« деятельности контрольных органов трех регионов. При сравнении показателей также рассматривались целевые значения показателей результативности деятельности Росфиннадзора. Итоги сравнения^ показывают, что, принимая во внимание целевые значения показателей результативности, региональным контрольным органам необходимо усиливать работу по повышению результативности бюджетного контроля. Рассмотрены некоторые показатели результативности контроля в части мер, принятых по результатам проверок. Данные показатели, по мнению автора, также должны рассматриваться при оценке результативности бюджетного контроля.

Автор считает, что для качественного анализа и выявления мер по усилению контрольно-ревизионной деятельности в регионах необходимо стандартизировать источники получения отчетных данных и работу всех контрольных органов на территории страны.

Выяснено, что Республика Бурятия остается высокодотационным регионом. В то же время1 ведется работа по наращиванию собственной доходной базы. В структуре расходов! бюджета ярко- выражена социальная« ориентированность. На недостаточном уровне осуществляется поддержка-, реального сектора экономики*. Все это говорит о депрессивности региона и необходимости кардинальных управленческих решений, для улучшения» ситуации в регионе. Особо1 остро для. высокодотационного региона с выраженной социальной' направленностью' стоит вопрос, о контроле за финансово-бюджетными расходами, так как от них, в. основном, зависит уровень жизни, большей части населения Республики Бурятия

В третьей главе диссертационного исследования рассмотрены предпосылки к повышению результативности контрольной работы в регионе и предложены основные направления повышения результативности бюджетного контроля в управлении регионом.

В качестве одного из основных направлений повышения результативности бюджетного контроля на региональном уровне должно стать налаживание взаимодействия служб внешнего и- внутреннего контроля - необходимый этап на пути к исключению параллелизма и дублирования в деятельности органов государственного контроля: Совместное реальное содействие органов контроля росту результативности контроля бюджетных расходов достигается путем их постоянного и разностороннего сотрудничества. Формирование механизма такого взаимодействия является одной из первоочередных задач совершенствования системы контроля. Ключевым направлением повышения эффективности государственного финансового контроля является принятие единой концепции, которая должна установить методологические и правовые основы его осуществления, определить систему органов, осуществляющих контроль, а также механизм их взаимодействия. Автором предлагается разработать и принять региональный законодательный акт Республики Бурятия, в котором должны быть прописаны все основные моменты регионального контроля. В части структурных изменений по совершенствованию бюджетного контроля предлагается создание в- Республике Бурятия органа межведомственного финансово-бюджетного контроля; то- есть, отдельного исполнительного* органа; независимого от иных органов/; государственной» власти и подчиняющего напрямую Президенту и Правительству Республики Бурятия:. Данное: предложение продиктовано соблюдением одного' из основных принципов контроля-— принципа-независимости. Такие органы уже создаются« в регионах,, например, в Забайкальском; крае, Иркутской! области: Это позволит проводить относительно1 независимый! и объективный контроль- на всех, стадиях бюджетного процесса. Предложена схема взаимодействия? контрольно-надзорных органов? Республики Бурятия, которое приведет к стандартизации; их деятельности в области планировании; проведения, и; отчетности; что в свою очередь повысит результативности и эффективности контроля; На сегодняшний день сделаны- первые шаги' к консолидации-бюджетного контроля^ в Республике Бурятия. Предлагаются основные положения; соглашений' с органами местного1 самоуправления? муниципальных районов и городских округов* о, взаимодействии' по организации; контрольно-ревизионной работы. Вследствие создания системы; бюджетного контроля для принятия, каких либо; управленческих решений; появится возможность использовать всю полноту информации по финансовым нарушениям в той* или иной области и всю мощь контрольного механизма, в зависимости от поставленной; задачи и уровня' бюджета. В качестве следующего? направления повышения результативности финансово-бюджетного контроля на региональном уровне может выступить разработка и внедрение системы показателей: оценки результативности бюджетного контроля- Проводимая бюджетная реформа, переход к бюджетированию; ориентированному на результат, смещение акцентов бюджетного процессах управления затратами- на: управление результатами предопределяют изменение содержания; контроля. Таким образом, бюджетный- контроль: должен оцениваться с точки зрения намеченных результатов деятельности. В ходе разработки системы- показателей определена, стратегическая цель контрольного органа. Для достижения стратегической: цели определены тактические задачи с установкой вклада в достижение цели, в зависимости от приоритетности задачи. Предложены основные показатели, характеризующие достижение стратегической цели и реализацию тактических задач. В большинстве своем показатели определены из методических подходов к оценке результативности бюджетного контроля. Внедрение данной системы показателей позволит более полно и объективно оценивать результативность деятельности органов бюджетного контроля и проводить сравнительный анализ между разными регионами в области результативности деятельности контрольных органов. Для каждого из показателей предложены целевые значения, достижение которых в значительной степени повлияет на повышение результативности и качества контроля на региональном уровне.

Проведенное в диссертационной работе исследование существующих проблем организации и формирования эффективной системы бюджетного контроля в системе управления регионом позволило автору сделать вывод о необходимости дальнейшего развития и совершенствования системы государственного контроля в регионах.