Государственный финансовый контроль в управлении регионом тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Государственный финансовый контроль в управлении регионом"

У

На правахоуКописи

ВАСИЛЬЕВА МАРИНА ВЛАДИМИРОВНА

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ В УПРАВЛЕНИИ

РЕГИОНОМ

Специальности: 08.00.05-экономика и управление народным хозяйством (5. Региональная экономика) 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит (2. Государственные финансы)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Волгоград - 2003

Работа выполнена в Волгоградском государственном университете.

Научный руководитель: Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

доктор экономических наук, профессор Ломовцева Ольга Алексеевна

доктор экономических наук, профессор Яшин Николай Сергеевич кандидат экономических наук, доцент Козенко Юрий Алексеевич

Главное финансово - казначейское Управление Администрации Волгоградской области

Защита состоится 18 декабря 2003 г. в 14°° часов на заседании диссертационного совета Д 212.029.01 по экономическим наукам при Волгоградском государственном университете по адресу: 400062, г. Волгоград, ул. 2-я Продольная,30, ВолГУ, ауд. 2-05 «В».

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Волгоградского государственного университета.

Автореферат разослан 18 ноября 2003 года.

Ученый секретарь диссертационного совета,

доктор экономических наук, профессор —Лебедева Н.Н.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Происходящие в России процессы укрепления государственности активизировали администрирование управленческой деятельности в финансово-бюджетной, правовой, управленческой и контрольной сферах, что актуализировало поиск эффективных механизмов государственного контроля для обеспечения социально-экономического развития страны и регионов, усиления вертикали власти, экономической безопасности и соблюдения принципов законности.

Факторами, вызывающими необходимость развития государственного контроля в современных условиях управления регионом, являются: наличие глобальных проблем, решение которых нуждается в разработке научно обоснованной государственной региональной политики с применением контроля; постоянное развитие экономики регионов в направлении повышения эффективности управления, производства и качества работы, что объективно требует совершенствования научно-практических основ контроля; потребности государственного управления (совершенствование контрольной деятельности, методов и техники контроля). Поэтому создание единых критериев проведения, обобщения и планирования контрольных мероприятий для всех субъектов государственного управления и контроля является необходимым условием повышения его эффективности.

Регионализация реформ напрямую связывается с обеспечением финансовой устойчивости территорий, которая, в свою очередь, напрямую зависит от качества организации государственного финансового контроля в регионе, успешности реализации всего спектра его функций. Необходимость совершенствования системы государственного финансового контроля на региональном уровне обусловлена концентрацией финансовых и материальных ресурсов конфетной территории для их более рационального использования. Основная проблема неэффективности системы финансового контроля в регионах заключается в том, что до сих пор нет достаточно четкого определения места и роли каждого контрольного органа, отсутствует четкое разграничение сфер их деятельности, имеет место нерациональное разделение обязанностей между субъектами контроля, неоправданно дублирование их функций и параллелизм в работе.

яо5>к

ЮС. Н»., БАЛЬНАЯ

ри; • ¡^кл

С.(п ¡Зрйург

Актуальность и глубину проблемы прямых потерь от целевого, незаконного и неэкономичного использования бюджетных средств и государственного имущества переоценить сложно. Поэтому необходимо продолжить теоретические исследования в области знаний о сущности контроля, поскольку, несмотря на значительный интерес к исследованиям методологических и прикладных аспектов государственного контроля, комплексный подход к вопросам развития новых форм, методов и структуры органов государственного контроля на региональном уровне отсутствует.

Степень разработанности проблемы. Теоретическим исследованиям сущности управленческой деятельности посвящены многочисленные труды классиков и современных ученых, таких как Аткинсон Э., Друкер П., Дункан У.Д., Короткое Э., Мескон М., Рыкунов В., Попов Г., Стиглиц Д., Хедоури А., Файоль А. и др.

Общие концептуальные проблемы государственного и регионального управления и исследование его влияния на макро- и микроэкономические процессы в трансформационный период раскрыты в работах отечественных исследователей Гранберга А., Гутмана Г., Некрасова Н., Лексина В., Пикулькина А., Уткина Э., Шнипера Р. Швецова А. и др.

Проблемам и особенностям управления экономикой регионов Юга России посвящены монографии и статьи Иншакова О., Ломовцевой О., Романовой Л., Степанова М., Шабуниной И. и др.

Вопросам построения эффективной системы государственного контроля, в том числе финансового, адекватного рыночным трансформационным процессам, разработке научных аспектов проблем формирования, развития и повышения его эффективности посвящены работы Ахполова А., Агапцова С., Бурцева В., Вознесенского Э., Воронина Ю., Врублевской О., Грачевой Е., Дадашева А., Данилевского Ю., Кочерина Е., Кваши Ю., Кузнецова А., Жукова В., Степашина С., Опеныпева С.. Преображенского Б., Погосяна Н., Шохина С., Яндиева М. и др.

Теоретические и практические аспекты функционирования бюджетной системы на региональном и местном уровнях, а также различные направления совершенствования государственного финансового контроля в регионах представлены в монографиях и статьях Белоусова С., Крохиной Ю., Лазаревой Н., Ларионова А., Медведенко В., Сазонова С., Шерегова С. и др.

4

Вместе с тем большая часть исследователей отмечает, что эта важная с практической точки зрения и сложная в теоретическом плане проблема не имеет достаточной научной разработанности, концепция повышения эффективности государственного контроля, в том числе финансового, на региональном уровне до сих пор не сложилась, проблема организации эффективной деятельности региональных контрольных органов не решена, что предполагает необходимость продолжения, углубления и детализации ее исследования.

Актуальность проблемы дальнейшего совершенствования системы государственного финансового контроля и повышения его эффективности на региональном уровне, ее несомненная теоретическая и практическая значимость и недостаточная степень разработанности определили выбор темы диссертационного исследования, объекта и предмета исследования, постановку его цели и задач.

Цель исследования состоит в развитии теоретических и разработке методических основ повышения эффективности государственного финансового контроля на региональном уровне.

Для достижения цели исследования потребовалось решить следующие задачи:

- рассмотреть сущность региона как объекта государственного управления и контроля;

- исследовать организационно-экономическое содержание государственного контроля в системе управления регионом, определить его роль й взаимосвязь с другими функциями управления;

- выявить факторы необходимости развития государственного контроля в современных рыночных условиях управления регионом;

- определить способы организации государственного финансового контроля в регионах и выявить критерии и показатели его эффективности;

- разработать методические основы оценки деятельности региональных контрольных органов и провести их апробацию;

- выработать принципы, методы и инструменты перехода к новой системе государственного контроля (концепции госконтроля и механизма повышения его эффективности, модернизации системы контрольно-ревизионных органов) на региональном уровне;

- обосновать необходимость дальнейшего совершенствования существующей системы финансового контроля в регионах, предложить направления совершенствования и повышения его эффективности;

- разработать базовые модели казначейского исполнения регионального бюджета при системе предварительного контроля.

Объектом исследования выступает система государственного контроля и деятельность финансовых контрольных органов на региональном уровне.

Предметом исследования являются организационно - экономические методы, инструменты и технология государственного финансового контроля в управлении регионом.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых и практиков в области государственного и регионального управления, региональной экономики, государственного контроля и финансов. К исследованию применен системный подход с использованием методов экономического, сравнительного, факторного анализа, а также статистические, графические и др. методы исследования.

Эмпирической и информационной базой послужили материалы семинаров, проведйгных Счетной палатой РФ «Отношение между внешними федеральными и местными (региональными) контрольно-ревизионными органами», «Взаимодействие высших -федеральных и местных контрольно-ревизионных органов» и Всероссийских совещаний контрольных органов РФ и научно-практических конференций, нормативные, справочные данные и методические материалы Министерства финансов РФ, Волгоградской администрации, Контрольно-счетной палаты Волгоградской областной Думы; экспертные разработки и оценки российских ученых, опубликованные в научной литературе и периодической печати; официальные статистические и аналитические материалы, а также документы первичной отчетности исследуемых органов государственного контроля Волгоградской области.

Нормативно-правовую основу диссертационного исследования составили законодательные и нормативные документы РФ, постановления и распоряжения Администрации Волгоградской области.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

По специальности 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика):

1. Организационно-экономическое содержание контроля необходимо рассматривать с трех методологических позиций: контроль - это экономическая категория, обладающая содержанием и понятийным аппаратом; контроль - это комплексная функция и неотъемлемая часть деятельности по управлению; контроль-это самостоятельный управленческий процесс и целостная система.

Применительно к государственному контролю в управлении регионом необходимо говорить о контроле как о систематической и конструктивной деятельности органов государственной власти и управления, базирующейся на специфических факторах властного воздействия на объект контроля и на общих принципах государственного управления, преследующих целью согласование интересов общества, государства, регионов и субъектов хозяйствования.

2. Принципиальным моментом для современного понимания сущности государственного контроля в управлении регионом является отождествление региона и с объектом управления и с объектом контроля, что подчеркивает объективную и органическую связь контроля с другими функциями управления.

Направленность управленческой деятельности на регион как объект государственного управления обусловлена постановкой и достижением регионом целей развития его ресурсных подсистем. Контрольная деятельность направлена на обеспечение возможности достижения целей развития при сложившемся состоянии и поведении ресурсных подсистем региона. Соотношение между управлением и контролем — это соотношение между целым и частью. Таким образом, предметом управления является поведение объекта управления, направленное на получение запланированного результата. Предметом контроля является состояние объекта управления в соотнесении с заданной целью.

3. В условиях системно-трансформационных изменений экономики страны и регионов содержание государственного контроля изменяется в направлении формирования «созидательной» системы государственного контроля, факторами которой являются цель, особенности объекта контроля, функции, полномочия, трудоемкость, информация, технология, что находит свое воплощение в принципах построения: процессный подход с использованием информационных технологий, а

7

не структурный с ориентацией на задачу; встроенность контроля в процессы управления; функциональность (ответственность контроля за конкретный процесс и результат); учет поведения людей в контрольных ситуациях; ориентированность контроля на перспективу; концегпуальность контроля (контроль всего процесса управления, а не отдельных его частей).

По специальности 08.00.10-финансы, денежное обращение и кредит:

4. Государственный финансовый контроль (ГФК) — это сложная, многоаспектная категория, С одной стороны, это функция государственного управления, по отношению к которому он выступает средством и инструментом реализации политики государства, а с другой — это управленческая деятельность, имеющая свои методы, способы и формы реализации. Для понимания сущности ГФК его необходимо рассматривать в системе категорий «цель—средство— результат».

5. Комплексное рассмотрение проблем дальнейшего совершенствования ГФК в современных условиях должно заключаться в подходе к финансовому контролю одновременно как к функции государственных финансов и функции государственного управления. Необходима выработка Концепции, основанной на научной методологии, принципах, целях и задачах и предусматривающей схемы и технологии принятия решений на всех стадиях финансовой деятельности, то есть в процессе формирования, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств, создающей условия и ориентиры деятельности органов государственной власти и управления для функционирования контрольных органов.

Научная новизна диссертационного исследования:

По специальности 08.00.05- экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика):

• аргументировано, что государственный контроль является комплексной функцией и неотъемлемой частью (элементом) государственного управления (регулирования), предусматривает все виды управленческой деятельности, связанные с формированием информации о состоянии и функционировании объекта управления (учет), изучением информации о процессах и результатах деятельности (анализ), оценкой процессов развития и достижения целей управления, эффективности стратегий, успехов и просчетов в использовании

8

средств и методов управления (диагностика).

• доказано, что управление функционированием региона в условиях его полиструктурности, многокомпонентное™, многоуровневости и многоцелевого характера развития требует определения различий в направленности управленческой и контрольной деятельности на регион как объект управления и как объект контроля;

• определено, что системой государственного контроля, адекватной современным условиям управления, является «созидательная система государственного контроля», основанная на процессном и концептуальном подходе к управлению, которая сможет выступить гарантом прав собственников, защиты от чиновников и равноудаления всех от власти; инструментом верификации разрабатываемых концепций, программ и законов; механизмом контроля деятельности правительственных органов управления и их аппаратов; проверки эффективности действия законодательных актов, а также сформулированы основные принципы и факторы ее организации.

• аргументировано, что при оценке деятельности контрольных органов, необходимо учитывать не только экономический, но и социальный и организационный эффекты от осуществления контрольных мероприятий, что позволит наиболее полно оценить эффективность работы; разработана система показателей оценки.

По специальности 08.00.10-финансы, денежное обращение и кредит:

• уточнено понятие «целевое, законное и эффективное использование бюджетных средств» в части «целевое и эффективное». Необходимо характеризовать использование средств как «целевое» через соотнесение результата использования средств с целью, преследуемой при их выделении, и через отклонение от регламентированного режима использования при достижении желаемой цели; трактовать «эффективное» как экономичное (рациональное) использование, то есть такую деятельность бюджетополучателя, при которой необходимое количество товаров (работ, услуг) соответствующего качества приобретается в конкурентной среде по минимальной цене (тарифу) и на приемлемых условиях (срок поставок, порядок оплаты и др), что позволит контрольным органам быть легитимными в применении мер принуждения к

нарушителям бюджетного законодательства;

9

• раскрыто содержание системы предварительного контроля, которая представляет собой взаимосвязанную совокупность элементов механизма казначейского исполнения бюджета при предварительном контроле и управленческих решений для достижения значимого результата, с учетом этого разработаны базовые модели механизма финансирования расходов региональных бюджетов при казначейской системе предварительного контроля (выделены конкретные элементы, возможные управленческие решения, преимущества, недостатки и условия применения), предусматривающие создание самостоятельного специального подразделения при финансовом управлении субъекта РФ, осуществляющего операции по исполнению бюджета в форме предварительного контроля, что позволит не только исключить нецелевое использование средств бюджетополучателями, но и анализировать эффективность расходов, осуществлять контроль за динамикой кредиторской задолженности.

• аргументированы принципы построения государственного финансового контроля, важнейшим из которых является соответствие структуры органов ГФК структуре государственной власти, и предложены подходы к их реализации, доказана необходимость создания концепции ГФК на региональном уровне и выработаны основные ее положения, что позволит исключить дублирование функций контрольных органов и обеспечить существенное повышение его эффективности.

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что основные положения, методология и выводы, содержащиеся в диссертации, развивают научные представления о роли и месте государственного финансового' контроля в системе управления регионом, теории контроля и методологии казначейского исполнения региональных бюджетов, а также могут найти свое применение при разработке направлений совершенствования существующей системы государственного контроля на региональном уровне.

Практическая значимость и апробация результатов диссертационного исследования состоит в использовании авторских разработок в мероприятиях по организации и совершенствованию контрольной работы Главного финансово-казначейского управления администрации Волгоградской области и отделов Управления финансов по г Волжскому (контрольно-ревизионный отдел, казначейство), методы оценки эффективности деятельности контрольных органов

10

использованы Контрольно-счетной палатой Волгоградской областной Думы. Отдельные результаты исследования нашли отражение в Законе Волгоградской области «О финансовом контроле на территории Волгоградской области» № 763-ОД от 06.12.2002 г.

Результаты исследования докладывались на заседаниях кафедр «Экономика и менеджмент» и «Финансы и кредит» Волгоградского государственного университета, а также кафедры «Финансы и кредит» Волжского института экономики и менеджмента - ВШК.

Основные теоретические положения диссертационной работы используются при разработке и преподавании дисциплин «Государственные и муниципальные финансы», «Организация и методика проведения налоговых проверок», «Региональный менеджмент», «Аудит».

Публикации. Результаты исследования получили отражение в 8 публикациях общим объемом 3,9 п.л., из них авторский вклад -3,4 п.л.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений, что отражает цель и задачи исследования.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, его цель и задачи, степень разработанности проблемы, определяются методологические основы, формируются концептуальные положения, указываются выносимые на защиту положения, их научная новизна и практическая значимость работы.

В первой главе «Теоретические основы государственного контроля в системе управления регионом» диссертационного исследования рассматриваются методологические вопросы государственного контроля, касающиеся организационно-экономического содержания функции контроля в системе управления регионом, основ построения и функционирования системы управления регионом и особенностей государственного финансового контроля в управлении регионом.

Регион как единое целое выступает в системе государственного управления в качестве объектной подсистемы и одновременно в качестве самоуправляемой системы (субъектной), организующей процессы социального, экономического и

11

экологического развития на конкретной территории, что составляет противоречивое единство его организационно-экономического содержания. Регион как объект государственного управления испытывает на себе воздействие федеральных органов власти и управления, которые сосуществуют с регионом в единой законодательной среде, одновременно он является подсистемой Федерации, которая состоит из отдельных элементов, призванных обеспечить собственную жизнедеятельность региона. В то же время он выступает в качестве субъекта самоуправления на уровне собственной жизнедеятельности в пределах компетенции, определенной законодательством РФ о разграничении полномочий между субъектами РФ и центром. Как объект государственного управления регион представляет собой сложную открытую систему. Для него характерны полиструкгурность, многокомпонентность, многоуровневость и многоцелевой характер развития.

Принципиальным моментом для современного понимания сущности государственного контроля в управлении регионом является отождествление региона и с объектом управления и с объектом контроля, что подчеркивает его объективную и органическую связь с другими функциями управления.

Анализ особенностей региона как объекта государственного контроля позволил установить, что по своим характеристикам, задачам и роли государственный контроль в регионах может быть отнесен к системе специального назначения, целевое ориентирование которой должно являться прерогативой государства в лице его органов власти и управления; формирование целей должно осуществляться исходя из общих, а не внутренних интересов системы управления; достижение цели должно обеспечиваться созданием и развитием эффективной системы субъектов контроля.

Организационно - экономическое содержание контроля рассматривается автором с трех методологических позиций: контроль - это экономическая категория, обладающая содержанием и понятийным аппаратом; контроль - это комплексная функция и неотъемлемая часть деятельности по управлению; контроль-это самостоятельный управленческий процесс и целостная система.

Во-первых, государственный контроль в управлении регионом это: обязанность и реализация права государства осуществлять контроль; специфический вид государственного управления, направленный на эффективное

12

использование материальных и финансовых ресурсов конкретной территории; механизм обратной связи, посредством которого возможно получить необходимую информацию об исполнении управленческих решений; систематическая и конструктивная деятельность органов государственной власти и управления и завершающая стадия процесса государственного управления; неотъемлемая составляющая процесса принятия и реализации управленческих решений, способ получения достоверной и полной информации о реальном положении территории, ее потенциале и возможностях достижения запланированных целей развития.

Во-вторых, государственный контроль-это функция, которая имеет двойственный характер. С одной стороны, контроль - это элемент каждой функции управления, а с другой, - самостоятельная функция управления, относительно обособленный, специализированный вид управленческой деятельности и процесс установления степени достижения субъектом государственного управления основных целей развития.

В-третьих, государственный контроль как процесс - это деятельность структуры субъектов государственного управления и контроля (контрольных органов и органов управления, руководителей, контролеров), направленная на достижение наиболее эффективным и производительным способом поставленных целей управления, путем реализации определенных задач контроля и применения адекватных видов и технологии контроля.

Как целостная система государственный контроль является, с одной стороны, подсистемой управления, и, одновременно, это - самостоятельная система, состоящая из совокупности контрольных органов, объектов и технологий контроля, взаимодействующих как единое целое в процессе измерения состояния объекта управления в соотнесении с заданной целью, анализа и оценки данных измерения и выработки необходимых корректирующих воздействий.

Государственный финансовый контроль (ГФК) - это важнейшая составная часть государственного контроля и неотъемлемая составная часть (один из важных элементов) деятельности по управлению регионом, функция, внутренне присущая управлению экономикой региона и подчиненная решению задач, стоящих перед управляющей системой. Роль ГФК проявляется в практической реализации функций финансов - распределительной, регулирующей, контрольной и функций управления регионом, через которые проявляется его сущность и реализуются

задачи: результативно-аналитической (выявление отклонений и анализ причин); корректирующей (разработка мер по коррекции деятельности объектов контроля, предложений по устранению недостатков и минимизации ущерба); превентивной (профилактическая работа органов контроля по предупреждению правонарушений); правоохранной (пресечение правонарушений экономических субъектов и должностных лиц).

Для понимания сущности ГФК его необходимо рассматривать в системе категорий «цель — средство—результат». Целью государственного управления является достижение в обществе правопорядка. Для этого государство организует проведение контроля во всех сферах и областях общественной жизни, в том числе в сфере финансов, в процессе осуществления финансовой деятельности.

Функции финансового контроля, направления его деятельности позволяют ему выступать каналом «обратной связи», дающим информацию о необходимости изменения законодательства, правоприменительной практики и т.д. Достижение определенной цели предполагает выбор и использование соответствующих средств, по отношению к которым она выступает первичной, детерминирующей. Организация государством проведения финансового контроля путем придания ему правовой формы, а также создания соответствующих организационных структур предстает средством достижения стоящих перед ним целей, поэтому ГФК выступает как категория, «средство» в данном отношении.

В реальной действительности соотношение государственного управления, правового регулирования, финансового контроля, законности, правопорядка не является простым и должно рассматриваться в виде сложной системы отношений. В частности, в самом финансовом контроле возможно выделение целей, средств их достижения и результатов. Достижение поставленных перед ГФК целей требует реализации задач: проведение проверки выполнения финансовых обязательств перед государством и всеми субъектами финансовых правоотношений; проверка правильности использования экономическими субъектами государственного имущества и бюджетных средств; проверка соблюдения законности совершения финансовых операций, расчетов и сохранности денежных средств и имущества; выявление внутренних резервов производства, эффективного и экономного расходования денежных средств и материальных ресурсов; превентивная задача; проверка законности деятельности государственных органов, участвующих в

финансовой деятельности. Результатом реализации задач является достижение целей государства в процессе осуществления финансовой деятельности.

Во второй главе «Методические основы оценки эффективности государственного контроля и деятельности региональных контрольных органов» систематизированы и предложены к практическому применению критерии и показатели оценки эффективности ГФК и методы оценки деятельности контрольных органов. Предложено использовать следующие показатели эффективности ГФК: оценка результативности расходования средств, то есть количество результата (отдача от расходования средств) и возможности снижения уровня нецелесообразных и более дорогих бюджетных расходов; оценка законности и целевого характера финансирования и контроль полноты и своевременности бюджетных расходов (то есть их адресность и срочность); оценка обоснованности нормативов расходования средств (полезность, приходящаяся на единицу израсходованных средств и оценка прогрессивности методов финансово-хозяйственной деятельности.

Эффективность финансово-бюджетного контроля в системе управления финансами - это объемы использованных средств по целевому назначению (и наоборот) в соотношении с общим объемом ассигнований. Структурно она охватывает не только эффективность системы общегосударственного контроля в целом, но и деятельности контрольных органов.

Оценка эффективности контрольной деятельности может осуществляться по ряду показателей: количество проверок, количество выявленных правонарушений и мер по ним, суммы возмещений, количество предписаний в соответствующие органы государственной власти и управления, количество дел, переданных в следственные органы и др., которые дают количественную характеристику деятельности контрольных органов. Их следует рассматривать не в качестве цели или результата, а как средство достижения цели, потому действенность контроля следует определять тенденцией сокращения доли правонарушений в общем количестве проверенных объектов и произведенных расходов.

Оценка эффективности деятельности контрольных органов должна определяться качественными показателями, основанными на убежденности объектов контроля в практической полезности деятельности контролеров, доверии объекту контроля, профессионализму его работников.

Эффективная деятельность субъекта контроля, по мнению автора, находит свое выражение не только в экономическом, но социальном и организационном эффектах, т.е. двух аспектах: затраты - результат и достижение целей контроля.

Результаты контроля могут завершиться положительной оценкой деятельности объекта контроля, отсутствием нарушений, что тоже является результатом, хотя и отрицательным с позиций конкретного экономического эффекта затраченных ресурсов. Такой результат следует считать идеальным в обществе, где благодаря контрольным органам и общественному мнению формируется культура финансовой дисциплины. В конечном счете - это и есть совокупный результат функционирования контрольных органов в сфере управления финансами государства, который выступает как частичный (часть общего эффекта) социальный эффект, который проявляется в общественном сознании и способствует повышению уровня доверия властям всех уровней. Таким образом, экономический эффект в контрольной системе при определенных условиях трансформируется в социальный эффект.

Организационный эффект контроля проявляется в том, что по его результатам могут применяться административные меры к лицам, допустившим нарушения, включая понижение в должности, увольнение и привлечение к уголовной ответственности, однако количественное измерение влияния данного эффекта достаточно сложно.

Экономический эффект проявляется в том, что обеспечивается возврат средств, использованных не по целевому назначению, и штрафных санкций за это в бюджет, а также поступают дополнительные средства по результатам контрольных мероприятий, которые составляют значительные суммы. Экономическую эффективность деятельности контрольных органов в расчете на год можно определить по следующей формуле: Э = Э : О,, где: Э^ф - экономическая эффективность; Э - денежное выражение величины экономического эффекта; 03 -объем затрат на содержание контрольного органа.

В диссертации апробирован авторский подход к оценке эффективности деятельности контрольных органов, что позволило выявить резервы и приоритеты для повышения ее эффективности и нашло свое отражение в предложенной программе модернизации контрольно-ревизионных органов в регионах.

30000 £ 1 25000

1999

2000

2001

2002

Рис. 1. Динамика общего эффекта от осуществления контрольной деятельности

Рис. 2. Динамика средств, восстановленных и дополнительно поступивших в бюджет по результатам контрольной деятельности

1999

2000

2001

2002

Рис. 3. Динамика экономической эффективности контрольной деятельности

1 - КРУ МФ РФ в Волгоградской области

2 - Управление Федерального казначейства в Волгоградской области

3 - Контрольно-счетная палата Волгоградской обл.

4 - КРО Управления финансов по г. Волжскому

5 - ИМНС РФ по Волгоградской области

Третья глава «Основные направления, принципы и пути формирования созидательной и эффективной системы государственного финансового контроля в регионах» посвящена вопросам создания научно-обоснованной и методологически единой системы государственного контроля, а также разработке подходов к дальнейшему совершенствованию системы ГФК в регионах.

В исследовании обоснована необходимость создания созидательной системы государственного контроля как в стране, так и на уровне регионов, выявлены причины несозидательности существующей системы, основными из которых являются устаревшие методы работы контрольных органов, произвольный, выборочный, субъективный, заказной характер процесса выбора объекта для контроля. Все проконтролировать система физически не может и не хочет, коэффициент охвата контролем—менее одного процента. Создание научно обоснованной системы госконтроля позволит превратить формальный контроль в созидательный контроль.

Концепция созидательного государственного контроля должна базироваться на процессном, а не функционально-структурном подходе. В современных системах управления и контроля необходимо применять процессный подход в сочетании с информационными технологиями. Системы управления и контроля должны выстраиваться не вокруг функций и структур управления, а вокруг процессов, поэтому использование процессного подхода взамен функционально-структурного подхода в управлении является абсолютным приоритетом. Это означает, что систему контроля необходимо выстраивать не вокруг действующих органов государственного управления и обязательного включения последних в контроль процессов, а вокруг выявленных и перепроектированных цельных процессов управления на принципах реинжиниринга. Информационные технологии могут встраивать механизмы контроля в процессы управления без привлечения человека-контролера. Созидательную систему государственного контроля необходимо строить с учетом поведения людей в контрольных ситуациях. Каждый элемент или стадия процесса контроля могут возбуждать позитивное или негативное отношение людей к кошролю. Поставленные цели, параметры или установленные нормы функционирования, использование индикаторов, точность и быстрота изменений и отчетов, методы и стиль осуществления корректирующих действий — все это влияет на усердие или сопротивление людей, которых

18

контролируют. Созидательный контроль, кроме получения данных о будущих результатах, должен уделять особое внимание реакции людей на контроль, 'т.е. учитывать «психологический фактор». Существует несколько подходов, с помощью которых «снимается» негативное отношение людей к контролю: принятие работником поставленных целей как обоснованных и близких ему; участие работников в установлении норм функционирования; установление высоких, но реально достижимых параметров контроля; учет негативного отношения к неправильным данным, полученным в результате неточных измерений; сведение числа различных видов контроля к минимально возможному уровню; использование механизмов самоконтроля.

Системным недостатком действующей системы государственного контроля является ориентация на прошлое, когда контролируются преимущественно события и факты прошлого, что определено инструментарием проверок и методологией бухгалтерского учета и аудита. Современные методы, позволяющие прогнозировать и конструировать будущее, как, например, управленческий учет, практически не используются. Созидательный контроль должен быть стратегическим, то есть в процессе контроля оценку хода контролируемых событий необходимо производить заранее, что позволит своевременно произвести корректирующее действие. Созидательный контроль направляет внимание руководителей на достижение запланированной цели в изменяющихся условиях и быть динамичным. Система государственного контроля на принципах созидательного контроля должна большую часть времени уделять контролированию разрабатываемых концепций, законов, программ, планов и пересмотру действующих, если они не отвечают современным потребностям государства. Общий подход заключается в следующем: эффективность и производительность достигаются тогда, когда контролируется весь процесс, а не его отдельные части.

Отдельный параграф диссертации посвящается разработке методологии и эффективного механизма исполнения региональных бюджетов при организации системы предварительного контроля за расходованием бюджетных средств

Система предварительного контроля представляет собой взаимосвязанную совокупность элементов механизма казначейского исполнения бюджета в форме предварительного контроля и управленческих решений для достижения значимого результата. С методологических позиций в работе раскрывается содержание и

специфика всех элементов механизма исполнения регионального бюджета с акцентом на предварительный контроль (определены субъекты и предмет, объекты, задачи, виды, формы, техника, технология и сам процесс контроля). Большое внимание уделено организации и осуществлению процесса предварительного контроля на территориальном уровне. Разработаны базовые модели механизма финансирования расходов на примере регионального бюджета субъекта РФ при казначейской системе организации предварительного контроля по лимитам и по сметам расходов, выявлены основные элементы, преимущества, недостатки и условия применения обоих вариантов организации и функционирования системы предварительного контроля (см. рис. 4, 5).

Переход на казначейскую систему исполнения бюджета по схеме предварительного контроля требует решения серьезных организационно-технических, кадровых и финансовых проблем. Это и программа оснащения финансовых органов компьютерной техникой, и отладка электронной связи с ними, и обучение специалистов для работы с автоматизированными системами «Бюджет» в системе предварительного контроля. В настоящее время не все регионы России могут себе позволить «сплошную» автоматизацию бюджетного процесса. В этом случае работа по исполнению бюджета с составлением ежемесячных лимитов может оказаться достаточно трудоемкой и не эффективной, поэтому, с целью упрощения процесса исполнения бюджета по расходам в условиях неполной автоматизации, предпочтительным является исполнение расходов областного бюджета при системе предварительного контроля не по лимитам, а по сметам расходов (рис.5).

Другим важным вопросом является осуществление предварительного контроля за банковскими счетами, на которые поступают доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями. Решение этой проблемы предлагается также с использованием системы предварительного контроля (путем вменения в обязанность учреждениям предоставлять в финорган пакет документов для подтверждения законности списания средств с названных счетов, а банкам - не исполнять требования клиентов по платежным документам без визы финоргана о прохождении проверки.

составление шэогноза доходов на месяи

Управление налоговой политики и отраслевого финансирования

Областной бюджет

Перечисление денежных средств 1

Счет системы предварительного контроля финоргана субъекта в Главном управлении ЦБ РФ по территории субъекта РФ

Управление бухгалтерского учета, контроля и отчетности

составление

укрупненных лимитов финансирования на месяц

Отраслевые отделы МФ

субъекта РФ

Направление реестров и распоряжений их перечисление денежных средств

Отчет о поступлении средств и кассовых расходов за месяц

Распределение лимитов на месяц по главным распорядителям

Проверка реквизитов платежных документов

Выписка банка

Отдел операционно-

кассового обслуживании расходов бюджета регионального финоргана

Осуществление платежей

выписки по счетам бюджетополучателей

Министерства и ведомства субъекта РФ

Проверка целевого использования средств бюджетополучателями

Представление смет расходов и распределение на открытие финансирования по

учреждениям

Отдел предварительного контроля расходов бюджета

з» А *

Представление платежных документов

/ / I \

Получатели бюджетных средств

Бюджетные учреждения

Рис. 4. Порядок финансирования расходов областного бюджета при системе предварительного контроля (по лимитам)

Министерство финансов субъекта РФ

Направление выписок из бюджетной росписи и копий реестров на открытие финансирования

Министерства и ведомства субъекта РФ

Счет системы предварительного контроля фнноргана субъекта в Главном управлении ЦБ РФ во территории субъекта РФ

Осуществление платежей

I 4 I

Проверка реквизитов платежных документов

ч

Выписка банка

Отдел операциоино-

кассового обслуживания расходов бюджета регионального фииоргана

Проверка целевого использования средств бюджетополучателями

Отдел предварительного контроля расходов бюджета

Выписки по счетам бюджетополучателей

У Г Т

Представление платежных документов

/ I I

Получатели бюджетных средств

Бюджетные учреждения

Рис. 5. Порядок финансирования расходов областного бюджета при системе предварительного контроля (по сметам расходов)

Особое внимание автором уделено необходимости создания самостоятельного специального подразделения при финансовом органе субъекта РФ в виде собственного казначейского органа, который осуществлял бы операции по исполнению бюджета в форме предварительного контроля. Доказывается, что эти функции нецелесообразно возлагать на территориальные отделения Федерального казначейства. Создавая собственные региональные казначейские органы, субъекты РФ могут использовать две организационные схемы: в виде банка и в виде небанковской структуры. При всех достоинствах первой схемы, ее существенным недостатком является неопределенность правового поля -несоответствие и несогласованность между нормативными актами Минфина РФ и ЦБ РФ. Поэтому предпочтительнее является казначейство небанковского типа (подразделение при Минфине или финансовом управлении субъекта РФ). При этом варианте на лицевых счетах бюджетополучателей осуществляются операции по открытию, закрытию, списанию, зачислению, оперативному балансированию и т.п., которые по сути дела являются операциями банковского типа. Преимущества небанковского казначейства - простота с организационной точки зрения, возможность вести учет движения средств на лицевых счетах за бюджетополучателей, не только контролировать их расходные операции, но и анализировать эффективность расходов, осуществлять управление и контроль динамики кредиторской задолженности.

Действующая в РФ система ГФК создала исходные условия для функционирования ее в регионах, однако процесс становления единой и эффективной системы финансового контроля остался незавершенным. Для решения данной проблемы необходимо формирование концепции, обеспечивающей дальнейшее совершенствование системы ГФК, поэтому государственные органы власти и управления должны осуществить комплекс мер по выработке единых концептуальных решений по организации эффективной системы ГФК на региональном уровне.

Рис. 6. Структурно-логическая схема Концепции ГФК в регионах

В заключении диссертации изложены основные выводы, обобщения и предложения, вытекающие из логики и результатов исследования.

ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНО:

1. Васильева М.В. Государственный финансовый контроль в системе управления финансами государства//Социально-экономические проблемы развития территориально-производственных систем: Ежегодник. Вып. 1.-Волжский: Волжский институт экономики и менеджмента-ВШК, 2002. - 0,5 пл.

2. Васильева М.В. Методические основы оценки эффективности финансово-бюджетного контроля и деятельности региональных контрольных органов//Современная социокультурная динамика и духовная жизнь: Сб.статей молодых ученых, аспирантов и докторантов.-Белгород: Крестьянское дело, 2003. -0,5 п.л.

3. Васильева М.В. Проблемы и актуальные направления совершенствования системы финансового контроля в репюнах/УСовременная социокультурная динамика и духовная жизнь: Сб.статей молодых ученых, аспирантов и докторантов. -Белгород: Крестьянское дело, 2003. - 0,2 п.л.

4. Васильева М.В. Регион как объект государственного управления и контроля//Современная социокультурная динамика и духовная жизнь: Сб.статей молодых ученых, аспирантов и докторантов.-Белгород: Крестьянское дело, 2003. -

0.7 п.л.

5. Васильева М.В. Ревизия как ведущая форма финансово-бюджетного контроля в регионах//Современная социокультурная динамика и духовная жизнь: Сб.статей молодых ученых, аспирантов и докторантов.-Белгород: Крестьянское дело, 2003. - 0,3 п. л.

6. Ломовцева O.A., Васильева М.В. Организационно-экономическое содержание государственного контроля в управлении регионом//Социально-экономические проблемы развития территориально-производственных систем: Ежегодник. Вып.2.-Волжский: Волжский институт экономики и менеджмента-ВШК, 2003. - 1,1 п. л./0,6 п.л.

7. Васильева М.В. Актуальные направления совершенствования механизма исполнения региональных бюджетов при предварительной системе контроля//Вестник Волжского института экономики и менеджмента - ВШК. Серия

1. Экономика и управление. Выпуск 1. - Волжский: ВИЭиМ-ВШК, 2003. - 0,5 п. л.

8. Ломовцева O.A., Васильева М.В. Созидательная система государственного контроля как основа повышения его эффективности на региональном уровне // Президентская программа подготовки управленческих кадров: вклад в развитие экономики региона (материалы круглого стола). Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2003,0,1 п. л.

ф

РНБ Русский фонд

2005-4 46592

Подписано в печать 12.11 2003 г. Формат 60 x 84/16". Бумага офсетная. Гарнитура Тайме. Усл. печ. л. * • Тираж 120 экз. Заказ 352. \ %% % <

чЛ

Издательство Волгоградского государственного университета.

400062, Волгоград, ул. 2-я Продольная, 30. д ^ "7003

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Васильева, Марина Владимировна

Введение.

Глава 1. Теоретические основы государственного контроля в системе управления регионом.

1.1.Регион как объект государственного управления и контроля.

1.2.Организационно-экономическое содержание государственного контроля в системе управления регионом.

1.3.Государственный финансовый контроль в управлении регионом.

Глава 2. Методические основы оценки эффективности государственного контроля и деятельности региональных контрольных органов.

2.1.Критерии и показатели эффективности государственного финансового контроля и методы ее повышения на региональном уровне.

2.2. Оценка эффективности деятельности региональных контрольных органов (на примере Волгоградской области).

Глава 3. Основные направления, принципы и пути формирования эффективной системы государственного финансового контроля в регионах.

3.1. Принципы организации эффективной и созидательной системы государственного контроля и направления реформирования системы контрольно-ревизионных органов в регионах.

3.2. Внедрение механизма исполнения региональных бюджетов при предварительной системе контроля и Концепция государственного финансового контроля в регионах.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Государственный финансовый контроль в управлении регионом"

Происходящие в России процессы укрепления государственности активизировали администрирование управленческой деятельности в финансово-бюджетной, правовой, управленческой и контрольной сферах, что актуализировало поиск эффективных механизмов государственного контроля для обеспечения социально-экономического развития страны и регионов, усиления вертикали власти, экономической безопасности и соблюдения принципов законности.

Факторами, вызывающими необходимость развития государственного контроля в современных условиях управления регионом, являются: наличие глобальных проблем, решение которых нуждается в разработке научно обоснованной государственной региональной политики с применением контроля; постоянное развитие экономики регионов в направлении повышения эффективности управления, производства и качества работы, что объективно требует совершенствования научно-практических основ контроля; потребности государственного управления (совершенствование контрольной деятельности, методов и техники контроля). Поэтому создание единых критериев проведения, обобщения и планирования контрольных мероприятий для всех субъектов государственного управления и контроля является необходимым условием повышения его эффективности.

Регионализация реформ напрямую связывается с обеспечением финансовой устойчивости территорий, которая, в свою очередь, напрямую зависит от качества организации государственного финансового контроля в регионе, успешности реализации всего спектра его функций. Необходимость совершенствования системы государственного финансового контроля на региональном уровне обусловлена концентрацией финансовых и материальных ресурсов конкретной территории для их более рационального использования. Основная проблема неэффективности системы финансового контроля в регионах заключается в том, что до сих пор нет достаточно четкого определения места и роли каждого контрольного органа, отсутствует четкое разграничение сфер их деятельности, имеет место нерациональное разделение обязанностей между субъектами контроля, неоправданно дублирование их функций и параллелизм в работе.

Актуальность и глубину проблемы прямых потерь от целевого, незаконного и неэкономичного использования бюджетных средств и государственного имущества переоценить сложно. Поэтому необходимо продолжить теоретические исследования в области знаний о сущности контроля, поскольку, несмотря на значительный интерес к исследованиям методологических и прикладных аспектов государственного контроля, комплексный подход к вопросам развития новых форм, методов и структуры органов государственного контроля на региональном уровне отсутствует.

Степень разработанности проблемы. Теоретическим исследованиям сущности управленческой деятельности посвящены многочисленные труды классиков и современных ученых, таких как Аткинсон Э., Друкер П., Дункан У.Д., Короткое Э., Мескон М., Рыкунов В., Попов Г., Стиглиц Д., Хедоури А., Файоль А. и др.

Общие концептуальные проблемы государственного и регионального управления и исследование его влияния на макро- и микроэкономические процессы в трансформационный период раскрыты в работах отечественных исследователей Гранберга А., Гутмана Г., Некрасова Н., Лексина В., Пикулькина А., Уткина Э., Шнипера Р. Швецова А. и др.

Проблемам и особенностям управления экономикой регионов Юга России посвящены монографии и статьи Иншакова О., Ломовцевой О., Романовой Л., Степанова М., Шабуниной И. и др.

Вопросам построения эффективной системы государственного контроля, в том числе финансового, адекватного рыночным трансформационным процессам, разработке научных аспектов проблем формирования, развития и повышения его эффективности посвящены работы Ахполова А., Агапцова С., Бурцева В., Вознесенского Э., Воронина Ю., Врублевской О., Грачевой Е., Дадашева А., Данилевского Ю., Кочерина Е., Кваши Ю., Кузнецова А., Жукова

B., Степашина С., Опеньшева С. Преображенского Б., Погосяна Н., Шохина

C., Яндиева М. и др.

Теоретические и практические аспекты функционирования бюджетной системы на региональном и местном уровнях, а также различные направления совершенствования государственного финансового контроля в регионах представлены в монографиях и статьях Белоусова С., Крохиной Ю., Лазаревой Н., Ларионова А., Медведенко В., Сазонова С., Шерегова С. и др.

Вместе с тем большая часть исследователей отмечает, что эта важная с практической точки зрения и сложная в теоретическом плане проблема не имеет достаточной научной разработанности, концепция повышения эффективности государственного контроля, в том числе финансового, на региональном уровне до сих пор не сложилась, проблема организации эффективной деятельности региональных контрольных органов не решена, что предполагает необходимость продолжения, углубления и детализации ее исследования.

Актуальность проблемы дальнейшего совершенствования системы государственного финансового контроля и повышения его эффективности на региональном уровне, ее несомненная теоретическая и практическая значимость и недостаточная степень разработанности определили выбор темы диссертационного исследования, объекта и предмета исследования, постановку его цели и задач.

Цель исследования состоит в развитии теоретических и разработке методических основ повышения эффективности государственного финансового контроля на региональном уровне.

Для достижения цели исследования потребовалось решить следующие задачи:

- рассмотреть сущность региона как объекта государственного управления и контроля; исследовать организационно-экономическое содержание государственного контроля в системе управления регионом, определить его роль и взаимосвязь с другими функциями управления;

- выявить факторы необходимости развития государственного контроля в современных рыночных условиях управления регионом;

- определить способы организации государственного финансового контроля в регионах и выявить критерии и показатели его эффективности;

- разработать методические основы оценки деятельности региональных контрольных органов и провести их апробацию;

- выработать принципы, методы и инструменты перехода к новой системе государственного контроля (концепции госконтроля и механизма повышения его эффективности, модернизации системы контрольно-ревизионных органов) на региональном уровне; обосновать необходимость дальнейшего совершенствования существующей системы финансового контроля в регионах, предложить направления совершенствования и повышения его эффективности;

- разработать базовые модели казначейского исполнения регионального бюджета при системе предварительного контроля.

Объектом исследования выступает система государственного контроля и деятельность финансовых контрольных органов на региональном уровне.

Предметом исследования являются организационно - экономические методы, инструменты и технология государственного финансового контроля в управлении регионом.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых и практиков в области государственного и регионального управления, региональной экономики, государственного контроля и финансов. К исследованию применен системный подход с использованием методов экономического, сравнительного, факторного анализа, а также статистические, графические и др. методы исследования.

Эмпирической и информационной базой послужили материалы семинаров, проведенных Счетной палатой РФ «Отношение между внешними федеральными и местными (региональными) контрольно-ревизионными органами», «Взаимодействие высших федеральных и местных контрольно-ревизионных органов» и Всероссийских совещаний контрольных органов РФ и научно-практических конференций, нормативные, справочные данные и методические материалы Министерства финансов РФ, Волгоградской администрации, Контрольно-счетной палаты Волгоградской областной Думы; экспертные разработки и оценки российских ученых, опубликованные в научной литературе и периодической печати; официальные статистические и аналитические материалы, а также документы первичной отчетности исследуемых органов государственного контроля Волгоградской области.

Нормативно-правовую основу диссертационного исследования составили законодательные и нормативные документы РФ, постановления и распоряжения Администрации Волгоградской области.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту: По специальности 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика):

1. Организационно-экономическое содержание контроля необходимо рассматривать с трех методологических позиций: контроль - это экономическая категория, обладающая содержанием и понятийным аппаратом; контроль - это комплексная функция и неотъемлемая часть деятельности по управлению; контроль-это самостоятельный управленческий процесс и целостная система.

Применительно к государственному контролю в управлении регионом необходимо говорить о контроле как о систематической и конструктивной деятельности органов государственной власти и управления, базирующейся на специфических факторах властного воздействия на объект контроля и на общих принципах государственного управления, преследующих целью согласование интересов общества, государства, регионов и субъектов хозяйствования.

2. Принципиальным моментом для современного понимания сущности государственного контроля в управлении регионом является отождествление региона и с объектом управления и с объектом контроля, что подчеркивает объективную и органическую связь контроля с другими функциями управления.

Направленность управленческой деятельности на регион как объект государственного управления обусловлена постановкой и достижением регионом целей развития его ресурсных подсистем. Контрольная деятельность направлена на обеспечение возможности достижения целей развития при сложившемся состоянии и поведении ресурсных подсистем региона. Соотношение между управлением и контролем — это соотношение между целым и частью. Таким образом, предметом управления является поведение объекта управления, направленное на получение запланированного результата. Предметом контроля является состояние объекта управления в соотнесении с заданной целью.

3. В условиях системно-трансформационных изменений экономики страны и регионов содержание государственного контроля изменяется в направлении формирования «созидательной» системы государственного контроля, факторами которой являются цель, особенности объекта контроля, функции, полномочия, трудоемкость, информация, технология, что находит свое воплощение в принципах построения: процессный подход с использованием информационных технологий, а не структурный с ориентацией на задачу; встроенность контроля в процессы управления; функциональность (ответственность контроля за конкретный процесс и результат); учет поведения людей в контрольных ситуациях; ориентированность контроля на перспективу; концептуальность контроля (контроль всего процесса управления, а не отдельных его частей).

По специальности 08.00.10-финансы, денежное обращение и кредит:

4. Государственный финансовый контроль (ГФК) — это сложная, многоаспектная категория. С одной стороны, это функция государственного управления, по отношению к которому он выступает средством и инструментом реализации политики государства, а с другой — это управленческая деятельность, имеющая свои методы, способы и формы реализации. Для понимания сущности ГФК его необходимо рассматривать в системе категорий «цель—средство—результат».

5. Комплексное рассмотрение проблем дальнейшего совершенствования ГФК в современных условиях должно заключаться в подходе к финансовому контролю одновременно как к функции государственных финансов и функции государственного управления. Необходима выработка Концепции, основанной на научной методологии, принципах, целях и задачах и предусматривающей схемы и технологии принятия решений на всех стадиях финансовой деятельности, то есть в процессе формирования, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств, создающей условия и ориентиры деятельности органов государственной власти и управления для функционирования контрольных органов.

Научная новизна диссертационного исследования:

По специальности 08.00.05- экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика):

• аргументировано, что государственный контроль является комплексной функцией и неотъемлемой частью (элементом) государственного управления (регулирования), предусматривает все виды управленческой деятельности, связанные с формированием информации о состоянии и функционировании объекта управления (учет), изучением информации о процессах и результатах деятельности (анализ), оценкой процессов развития и достижения целей управления, эффективности стратегий, успехов и просчетов в использовании средств и методов управления (диагностика).

• доказано, что управление функционированием региона в условиях его полиструктурности, многокомпонентности, многоуровневости и многоцелевого характера развития требует определения различий в направленности управленческой и контрольной деятельности на регион как объект управления и как объект контроля;

• определено, что системой государственного контроля, адекватной современным условиям управления, является «созидательная система государственного контроля», основанная на процессном и концептуальном подходе к управлению, которая сможет выступить гарантом прав собственников, защиты от чиновников и равноудаления всех от власти; инструментом верификации разрабатываемых концепций, программ и законов; механизмом контроля деятельности правительственных органов управления и их аппаратов; проверки эффективности действия законодательных актов, а также сформулированы основные принципы и факторы ее организации. V

• аргументировано, что при оценке деятельности контрольных органов, необходимо учитывать не только экономический, но и социальный и организационный эффекты от осуществления контрольных мероприятий, что позволит наиболее полно оценить эффективность работы; разработана система показателей оценки.

По специальности 08.00.10-финансы, денежное обращение и кредит:

• уточнено понятие «целевое, законное и эффективное использование бюджетных средств» в части «целевое и эффективное». Необходимо характеризовать использование средств как «целевое» через соотнесение результата использования средств с целью, преследуемой при их выделении, и через отклонение от регламентированного режима использования при достижении желаемой цели; трактовать «эффективное» как экономичное (рациональное) использование, то есть такую деятельность бюджетополучателя, при которой необходимое количество товаров (работ, услуг) соответствующего качества приобретается в конкурентной среде по минимальной цене (тарифу) и на приемлемых условиях (срок поставок, порядок оплаты и др.), что позволит контрольным органам быть легитимными в применении мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства;

• раскрыто содержание системы предварительного контроля, которая представляет собой взаимосвязанную совокупность элементов механизма казначейского исполнения бюджета при предварительном контроле и управленческих решений для достижения значимого результата, с учетом этого разработаны базовые модели механизма финансирования расходов региональных бюджетов при казначейской системе предварительного контроля (выделены конкретные элементы, возможные управленческие решения, преимущества, недостатки и условия применения), предусматривающие создание самостоятельного специального подразделения при финансовом управлении субъекта РФ, осуществляющего операции по исполнению бюджета в форме предварительного контроля, что позволит не только исключить нецелевое использование средств бюджетополучателями, но и анализировать эффективность расходов, осуществлять контроль за динамикой кредиторской задолженности.

• аргументированы принципы построения государственного финансового контроля, важнейшим из которых является соответствие структуры органов ГФК структуре государственной власти, и предложены подходы к их реализации, доказана необходимость создания концепции ГФК на региональном уровне и выработаны основные ее положения, что позволит исключить дублирование функций контрольных органов и обеспечить существенное повышение его эффективности.

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что основные положения, методология и выводы, содержащиеся в диссертации, развивают научные представления о роли и месте государственного финансового контроля в системе управления регионом, теории контроля и методологии казначейского исполнения региональных бюджетов, а также могут найти свое применение при разработке направлений совершенствования существующей системы государственного контроля на региональном уровне.

Практическая значимость и апробация результатов диссертационного исследования состоит в использовании авторских разработок в мероприятиях по организации и совершенствованию контрольной работы Главного финансово-казначейского управления администрации Волгоградской области и отделов Управления финансов по г. Волжскому (контрольно-ревизионный отдел, казначейство), методы оценки эффективности деятельности контрольных органов использованы Контрольно-счетной палатой Волгоградской областной Думы. Отдельные результаты исследования нашли отражение в Законе Волгоградской области «О финансовом контроле на территории Волгоградской области» № 763-ОД от 06.12.2002 г.

Результаты исследования докладывались на заседаниях кафедр «Экономика и менеджмент» и «Финансы и кредит» Волгоградского государственного университета, а также кафедры «Финансы и кредит» Волжского института экономики и менеджмента - ВШК.

Основные теоретические положения диссертационной работы используются при разработке и преподавании дисциплин «Государственные и муниципальные финансы», «Организация и методика проведения налоговых проверок», «Региональный менеджмент», «Аудит».

Публикации. Результаты исследования получили отражение в 8 публикациях общим объемом 3,9 п.л., из них авторский вклад -3,4 п.л.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений, что отражает цель и задачи исследования.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Васильева, Марина Владимировна

Заключение

Проведенное исследование показало, что современное состояние системы государственного контроля на региональном уровне характеризуется серьезными противоречиями со всеми вытекающими отсюда отрицательными явлениями. В этой связи, в диссертационной работе обоснована идея о необходимости дальнейшего изучения и решения существующих проблем и поиска научно-методологических и организационно-правовых форм совершенствования государственного контроля в регионах.

Регионализация реформ напрямую связывается с обеспечением финансовой устойчивости территорий, которая, в свою очередь, напрямую зависит от качества организации государственного финансового контроля в регионе, успешности реализации всего спектра его функций. Совершенствование системы государственного финансового контроля на уровне регионов обусловлено концентрацией финансовых и материальных ресурсов конкретной территории для их более рационального использования. Основная проблема неэффективности системы финансового контроля в регионах заключается в том, что до сих пор нет достаточно четкого определения места и роли каждого контрольного органа, отсутствует четкое разграничение сфер их деятельности, имеет место нерациональное разделение обязанностей между субъектами контроля, неоправданное дублирование их функций и параллелизм в работе.

В первой главе диссертационного исследования рассматриваются методические вопросы государственного контроля, касающиеся организационно-экономического содержания функции контроля в системе управления регионом, основ построения и функционирования системы управления регионом и особенностей государственного финансового контроля в управлении регионом.

Принципиальным моментом для современного понимания сущности государственного контроля в управлении регионом является отождествление региона и с объектом управления и с объектом контроля, что подчеркивает его объективную и органическую связь с другими функциями управления. Составной частью механизма государственного управления регионом должен быть механизм контроля, под которым понимается система (совокупность подмеханизмов), имеющая определенный алгоритм решения проблемы баланса интересов государства, регионов и общества и обеспечения эффективности функционирования системы контроля.

Анализ особенностей региона как объекта государственного контроля позволил установить, что по своим характеристикам, задачам и роли госконтроль в регионах может быть отнесен к системе специального назначения, целевое ориентирование которой должно являться прерогативой государства в лице его органов власти и управления; формирование целей должно осуществляться исходя из общих, а не внутренних интересов системы управления; достижение цели должно обеспечиваться созданием и развитием эффективной системы субъектов контроля.

Во второй главе диссертационной работы предложены методические основы оценки эффективности государственного финансового контроля и произведена оценка эффективности деятельности региональных контрольных органов (на примере Волгоградской области), выявлены резервы и основные направления повышения эффективности государственного финансового контроля на региональном уровне.

Предложено использовать в качестве показателей эффективности ГФК:

- оценка результативности расходования средств, то есть количество результата (отдача от расходования средств) и возможности снижения уровня нецелесообразных и более дорогих бюджетных расходов;

- оценка законности и целевого характера финансирования и контроль полноты и своевременности бюджетных расходов (то есть их адресность и срочность);

-оценка обоснованности нормативов расходования средств (полезность, приходящаяся на единицу израсходованных средств и оценка прогрессивности методов финансово-хозяйственной деятельности.

В третьей главе диссертационного исследования обоснованы и предложены к практическому использованию основные направления совершенствования системы государственного контроля в регионах (выявлены принципы организации созидательной и эффективной системы контроля на региональном уровне, предложены основные направления реформирования системы региональных контрольно-ревизионных органов, обоснована необходимость внедрения системы предварительного контроля в процессе казначейского исполнения по расходам региональных бюджетов и разработаны базовые модели механизма финансирования расходов региональных бюджетов при казначейской системе предварительного контроля (выделены конкретные элементы, возможные управленческие решения, преимущества, недостатки и условия применения), при котором необходимо наличие самостоятельного специального подразделения при финансовом управлении субъекта РФ, которое осуществляет операции по исполнению бюджета в форме предварительного контроля), а также предложена концепция развития государственного финансового контроля в регионах.

Проведенное в диссертации исследование существующих проблем организации и формирования эффективной системы государственного контроля в системе управления регионом позволило автору сделать вывод о необходимости дальнейшего совершенствования системы государственного контроля в регионах с помощью следующих инструментов, подходов и методов:

1. Реализовать Федеральную целевую программу модернизации и перспективного развития контрольно-ревизионных органов в субъектах Федерации.

2. Создать созидательную и эффективную систему государственного контроля с элементами общественного контроля и возрождением внутриведомственного контроля путем разработки и реализации Концепции, которая должна базироваться на следующих принципах: процессный подход с использованием информационных технологий, а не структурный с ориентацией на задачу; встроенность контроля в процессы управления; функциональность (ответственность контроля за конкретный процесс и результат); учет поведения людей в контрольных ситуациях; ориентированность контроля на будущее, а не на прошлое; концептуальность контроля (контроль всего процесса управления, а не отдельных его частей).

3. Сформировать единую концепцию ГФК и адаптировать ее на региональном уровне. Внедрение положений данной Концепции в региональном управлении, принятие, разработка на ее основе законодательной базы позволит обеспечить дальнейшее совершенствование системы государственного финансового контроля и повышение его эффективности.

4. Продолжить совершенствование государственного финансово-бюджетного контроля на региональном уровне с акцентом на предварительный контроль как более эффективной по сравнению с последующим контролем форме. Создание системы предварительного финансово-бюджетного контроля будет способствовать предотвращению нецелевого и неэффективного расходования государственных финансовых ресурсов региона.

В исследовании выявлены факторы и основные пути повышения эффективности ГФК на региональном уровне и, следовательно, экономичности (эффективности) расходования бюджетных средств на региональном уровне.

Наиболее значимыми факторами повышения его эффективности, на наш взгляд, являются:

- координация деятельности контрольных органов, четкое разграничение их задач и полномочий, создание единой и методической базы их работы;

- совершенствование кадрового обеспечения контроля посредством повышения квалификация и профессионализма специалистов, осуществляющих контрольно-экономическую работу, подготовки аудиторов по аудиту бюджетных показателей региональных и местных бюджетов;

- информационное обеспечение, отвечающее аналитическим целям контроля, гарантирующее полноту и достоверность исходных данных об объекте контроля, широкую гласность принятия решений и исполнения бюджетов различных уровней, посредством регулярного освещения в контрольно-счетной органов на местах;

- нормативно-правовое обеспечение контроля, включающее правовую гарантию выполнения контрольных функций, обязательное добавление в Бюджетный кодекс РФ такой формы финансового контроля, как независимый контроль, а также закрепление обязательности проведения аудита территориальных бюджетов в законодательных актах регионов и Уставах муниципальных образований;

- совершенствование научно-методического обеспечения контроля в целях повышения объективности, качества, оперативности и комплексности контроля путем использования различных методов контроля: анализа, экспертизы, оценки. Это разработка методологии и стандартов по аудиту бюджетных показателей.

При разработке направлений совершенствования ГФК в регионах особое внимание необходимо уделять анализу деятельности региональных контрольных органов и предоставленных им прав в осуществлении выполняемых ими контрольных функций. В основу построения системы ГФК в регионах должен быть положен принцип взаимного контроля органов, а не принцип жесткой вертикали. Только такой подход даст возможность избежать злоупотреблений полномочиями. Т.о., имеет смысл существование в регионе различных самостоятельных контрольных органов при одновременном создании в регионе одного органа, координирующего их действия (единого органа региональных органов внешнего контроля государственных финансов).