Совершенствование системы предварительного финансового контроля государственных программ в городе Москве тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование системы предварительного финансового контроля государственных программ в городе Москве"

На правах рукописи

БРАТАНОВА АЛЕКСАНДРА ВАЛЕРЬЕВНА

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ В ГОРОДЕ МОСКВЕ

Специальность: 08,00.10 - финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва 2013

005050034

Диссертация выполнена на кафедре «Общественные финансы, бухгалтерский учёт и аудит» Московского городского университета управления Правительства Москвы.

Научный руководитель:

Анциферова Инна Викторовна

кандидат экономических наук, профессор, профессор кафедры «Общественные финансы, бухгалтерский учёт и аудит» Московского городского университета управления Правительства Москвы

доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой «Страхование» Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова Удачина Елена Борисовна кандидат экономических наук, доцент, декан факультета экономики Московской академии предпринимательства при Правительстве Москвы

Официальные оппоненты:

Хоминич Ирина Петровна

Ведущая организация:

Российский

государственный

социальный университет

Защита диссертации состоится «12» февраля 2013 г. в 14-00 часов на заседании диссертационного совета Д 850.005.01 в Московском городском университете управления Правительства Москвы (МГУУ Правительства Москвы) по адресу: 107045, г. Москва, ул. Сретенка, д. 28.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского городского университета управления Правительства Москвы.

Автореферат разослан «II » января 2013 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета,

доктор экономических наук, профессор

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность диссертационного исследования. Повышение эффективности бюджетных расходов и совершенствование системы управления ими приобретают первостепенное значение в условиях преодоления последствий мирового финансового кризиса, перехода на принципы бюджетирования, ориентированного на результат, в управлении бюджетными ресурсами в Российской Федерации. Реализация государственной политики и государственных функций программно-целевыми методами является одним из механизмов повышения эффективности бюджетных расходов, одной из актуальных задач бюджетной и административной реформ в Российской Федерации. Одним из первых регионов страны, совершивших переход к программному бюджету, является город Москва, в 2012 году бюджет которого сформирован по программному методу на 90%.

Дальнейшая реализация бюджетной реформы, развитие программно-целевого подхода в планировании бюджета и оценки регулирующего воздействия ставят новые задачи перед государственным финансовым контролем (ГФК), важнейшее значение среди которых приобретает его превентивная функция - недопущение избыточных расходов, необходимость принятия решений на основании экономически обоснованных показателей.

Вместе с тем до настоящего времени в научной финансово-экономической литературе и действующем законодательстве не сформировано единого подхода к определению понятия и содержания предварительного финансового контроля (ПФК); в методическом развитии нуждаются механизмы осуществления ПФК. При этом примеры программно-целевого планирования в зарубежных странах подтверждают, что его эффективность во многом определяется качеством нормативно-методического обеспечения ПФК.

Степень разработанности проблемы. Среди трудов отечественных ученых, посвященных исследованию проблем ГФК, необходимо выделить работы Ю.М. Воронина, С.Ю. Глазьева, А.Г. Грязновой, А.З. Дадашева, В.А. Двуреченских, И.Д. Мацкуляка, С.Н. Рябухина, C.B. Степашина,

Н.С. Столярова, С.М. Шахрая и др. Проблемы управления бюджетным процессом являются предметом исследований таких ученых, как A.M. Бабич, Е.Г. Багудина, В.В. Бурцев, JI.A. Дробозина, A.JI. Кудрин, С.Е. Ларина, Б.М. Сабанти, М.В. Романовский и др. Публикации по проблемам программно-целевого планирования в бюджетной системе, носят в большей степени прикладной характер, среди их авторов необходимо выделить М.П. Афанасьева, Дж.М. Ким, A.M. Лаврова, A.B. Минакова, Б.А. Райзберг, А.Г. Силуанова.

В тоже время вопросы ПФК в рамках перехода на программно-целевые методы бюджетного планирования требуют дополнительного научного изучения, которое обеспечило бы развитие и уточнение понятийного и методического аппаратов ПФК.

Новым направлением научной деятельности в рассматриваемой области являются проблемы методологии финансово-экономического анализа государственных программ в рамках оценки регулирующего воздействия. Значительный вклад в его развитие внесен прикладными исследованиями А.Н. Беляева, В.В. Колегова, Д.Б. Цыганкова. Вместе с тем в зарубежной практике сформированы устойчивые научные и методические основы предварительной финансово-экономической оценки и анализа государственных программ, положенные в основу деятельности органов государственной власти Европейского Союза, Австралийского Союза, Великобритании и других.

Таким образом, при сформированных в отечественной финансово-экономической литературе фундаментальных основах государственных финансов и контроля в недостаточной степени изучены вопросы методологии ПФК в современных условиях перехода к программно-целевому бюджетному планированию. Недостаточная разработанность указанных вопросов при их теоретической и практической значимости определили выбор цели, задач, предмета и объекта исследования.

Целью диссертационного исследования является разработка теоретических подходов и методических рекомендаций по совершенствованию ПФК государственных программ в городе Москве.

Для достижения цели поставлены и решены следующие задачи:

1. уточнить теоретическое понятие ПФК как вида ГФК и как финансово-экономической категории, рассмотреть его роль в бюджетном процессе, а также в системе регионального программно-целевого планирования;

2. провести анализ нормативно-методической базы ПФК государственных программ в регионах России, в том числе в городе Москве; исследовать зарубежный опыт организации и проведения предварительного финансово-экономического анализа государственных программ, определив его ключевые методы, их преимущества и недостатки;

3. разработать рекомендации по совершенствованию методики предварительной оценки государственных программ в городе Москве как элемента системы ПФК;

4. разработать алгоритм и критерии выбора метода предварительного финансово-экономического анализа государственных программ;

5. сформулировать принципы и элементы проведения публичных консультаций в рамках разработки и ПФК государственных программ в городе Москве.

Научная гипотеза предполагает, что развитие и усиление роли ПФК государственных программ будет способствовать повышению качества программно-целевого бюджетного планирования в городе Москве и оптимизации бюджетных расходов.

Предмет исследования составляют подходы, методы и механизмы совершенствования системы ПФК государственных программ в городе Москве.

Объектом исследования является система ПФК государственных программ города Москвы.

Методологической и теоретической базой исследования являются фундаментальные и прикладные работы отечественных и зарубежных ученых-экономистов в сфере теории ГФК и программно-целевого бюджетного планирования, региональной экономики, оценки регулирующего воздействия, законодательные акты Российской Федерации и ее субъектов, а также

зарубежных стран, результаты контрольных мероприятий органов ГФК, отчеты о реализации государственных программ, материалы выступлений руководителей государственных органов города Москвы.

В ходе диссертационной работы применялись общенаучные методы исследования, включающие анализ, в том числе ретроспективный, сравнительный и системный анализ, сравнение, синтез, индукцию и частно-научные методы, включая анализ затрат и выгод, мультикритериальный анализ.

Научные результаты, выносимые на защиту:

1. Уточнено теоретическое понятие ПФК государственных программ, определена его стратегическая роль при переходе на программно-целевое бюджетное планирование, публичные консультации выделены как элемент разработки государственных программ.

2. Определены ключевые элементы государственных программ в городе Москве на основании анализа опыта их реализации, обосновано развитие ПФК как механизма повышения качества подготовки и результативности реализации государственных программ.

3. Предложена методика предварительной оценки государственных программ в городе Москве на основе анализа регионального опыта программно-целевого бюджетного планирования.

4. Предложены алгоритм и критерии выбора метода финансово-экономического анализа государственных программ в рамках ПФК, отражающие системный подход к методическому обеспечению ПФК государственных программ.

5. Сформулированы принципы и основные элементы проведения публичных консультаций по проектам государственных программ в рамках разработки и ПФК государственных программ в городе Москве.

Научная новизна результатов исследования заключается в уточнении теоретических и разработке методических положений по совершенствованию системы ПФК государственных программ. В работе предложено уточненное понятие ПФК государственных программ, отражающее как сущностные

характеристики ПФК, так и специфику государственных программ как объекта контроля. Предложен системный подход к выбору метода финансово-экономического анализа государственных программ на основании критериев, отражающих характеристики объекта контроля (государственной программы) и ресурсные возможности субъекта контроля. Такой подход отличается от общепринятой практики методического обеспечения ГФК, предоставляя возможность адаптации метода к специфике государственных программ как объекта контроля. В исследовании разработаны принципы публичных консультаций по проектам государственных программ в городе Москве, системно не используемых в существующей практике программно-целевого бюджетного планирования.

Достоверность и апробация результатов исследования. Результаты представлены: на трех международных научно-практических конференциях, на русском и английском языках в Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова (в 2010-2012 гг.), на пленарном заседании конференции Московского городского университета управления Правительства Москвы (в 2010 г.). Положения работы освещены и получили одобрение на научно-практических семинарах и коллоквиумах в Национальном исследовательском университете «Высшая школа экономики» (в 2010 г.), Российском экономическом университете им. Г.В. Плеханова (в 2010 и 2012 гг.).

Результаты исследования использованы:

- в рамках научно-исследовательской работы по формированию стандарта публичного обсуждения проекта нормативного правового акта, проведенной в интересах Министерства экономического развития России (в 2011 г.);

- при подготовке научно-методических материалов к обучающим семинарам для государственных гражданских служащих города Москвы Управлением координации деятельности Комплекса экономической политики и развития города Москвы, а также в ходе проведения семинаров (в 2012 г.);

- в учебном процессе Московского городского университета управления Правительства Москвы при подготовке магистров в лекционных курсах по

дисциплине «Государственный и муниципальный финансовый контроль».

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в развитии научных знаний в области ГФК, возможности применения разработанных научно-методических решений при проведении ПФК государственных программ в городе Москве, способствующего повышению качества бюджетного планирования и оптимизации бюджетных расходов. В учебном процессе результаты исследования могут быть использованы при подготовке бакалавров и магистров по направлению «Экономика».

Тема диссертации соответствует паспорту научной специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации: п.2.8. «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов».

По теме диссертации автором опубликовано 10 работ общим объемом 7 п.л., включая три статьи в журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для публикации результатов диссертационных исследований.

Структура и объем работы. Диссертация содержит 172 страницы, состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников (144 наименования), 11 приложений. В работе представлено 22 таблицы и 18 рисунков. Структура работы соответствует задачам исследования и представлена следующим образом. Введение.

Глава 1. Развитие теоретических аспектов ПФК государственных программ

1.1. Сущность и содержание ПФК как вида ГФК в бюджетном процессе

1.2. Развитие программно-целевого подхода в бюджетном планировании в городе Москве

1.3. Формы и методы реализации ПФК государственных программ в зарубежных странах

Глава 2. Анализ системы ПФК государственных программ

2.1. Анализ государственных программ в городе Москве как объекта ПФК

2.2. Анализ методов ПФК государственных программ регионов Российской Федерации

2.3. Исследование методов финансово-экономического анализа государственных программ в зарубежных странах как элемента системы ПФК

2.4. Анализ методических и правовых основ проведения публичных консультаций в зарубежных странах

Глава 3. Пути совершенствования ПФК государственных программ в городе Москве

3.1. Совершенствование методики предварительной оценки государственных программ в городе Москве в рамках системы ПФК

3.2. Критерии и алгоритм выбора метода предварительного финансово-экономического анализа государственных программ

3.3. Принципы и порядок проведения публичных консультаций по проектам государственных программ города Москвы

Заключение

Список использованных источников Приложения

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ Уточнено теоретическое понятие ПФК государственных программ, определена его стратегическая роль при переходе на программно-целевое бюджетное планирование, публичные консультации выделены как элемент разработки государственных программ.

ПФК обеспечивает одну из важнейших функций финансового контроля -предотвращение нарушений и неблагоприятных явлений в развитии социально-экономических систем. Сложность формирования единого подхода к трактовке понятия ПФК связана с многообразием форм и масштабов финансового контроля и ПФК в частности, а также с многочисленностью особенностей его объектов.

В исследовании на основании содержания, принципов и элементов контроля, ГФК, программно-целевого бюджетного планирования сформулировано уточненное определение ПФК государственных программ как вид ГФК, осуществляемый высшим контрольным органом или другими контрольными организациями до принятия государственных программ в целях

оценки их проектов, финансово-экономических, социальных, экологических и иных последствий реализации, определения обоснованности и достоверности показателей, содержащихся в них, их соответствия нормам и требованиям действующего законодательства, предотвращения нарушений и неэффективности функционирования бюджетной системы и отдельных ее элементов. Новизна предложенного определения состоит в том, что оно отражает как сущностные характеристики ПФК, так и специфику государственных программ как его объекта.

Рассмотрение ПФК как части бюджетного процесса в условиях перехода на среднесрочное и программно-целевое планирование, позволило определить его стратегическое значение в бюджетном процессе - как показано на рис.11, ПФК охватывает наибольший по протяженности временной интервал, в отличие от других видов ГФК.

_____Бюджет Бюджет

/-"Г \Чна 1+1 год Л "а 1 год _( Бюджет \\ —__ _

\~-NHa 1+2 год \

' Бюджет ^^ п I \ Г

ч на 1+3 год

Текущий

Предварительный финансовый контроль Последующий контроль

контроль проекта бюджета исполнения исполненного бюджета

бюджета

Рисунок 1. Модель финансового контроля в условиях среднесрочного бюджетного планирования, отражающая стратегический характер ПФК

Анализ научной литературы, нормативных и методических документов показал, что методическую основу предварительного контроля государственных программ в зарубежных странах составляют такие механизмы как анализ «издержки-выгоды» (от англ. «cost-benefit analysis») (СВА);

1 Разработано автором на основе модели Ю.М. Воронина (Воронин, Ю.М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики/Ю.М. Воронин. - М.: Финансовый контроль, 2005. - 432 е.).

мультикритериальный анализ (от англ. «multi-criteria analysis») (MCA); анализ «издержки-эффективность» (от англ. «cost-effectiveness analysis») (СБА); анализ «издержки-полезность» (от англ. «cost-utility analysis») (CUA) и другие. В диссертации изучены методы финансово-экономического анализа, сформулированы их преимущества и недостатки (табл.12), сделан вывод, что ключевыми методами, применяемыми в зарубежных странах и представляющими значительный потенциал для использования в рамках ПФК государственных программ, являются методы СВА и МСА.

Изучение зарубежной научно-методической литературы также показало, что ПФК в программно-целевом планировании может осуществляться эффективно только в комплексе мер, к числу которых относятся публичные консультации.

Таблица 1.

Характеристика методов финансово-экономического анализа государственных __программ, применяемых в зарубежных странах_

Метод Характеристика Преимущества Недостатки метода

СВА Основан на выявлении, переводе в денежную форму и дисконтировании издержек и выгод всех участников программы Позволяет наиболее полно учесть в сопоставимых величинах потенциальные выгоды и издержки Необходима стоимостная оценка всехл в том числе социальных, выгод и издержек на период действия программы; сложность представляет выбор ставки дисконтирования

СЕА Частично повторяет СВА, но объем и изменение выгод могут быть определены в натуральных показателях Отсутствует необходимость денежной оценки выгод, что расширяет сферу применения метода Применение возможно при однородности единиц измерения выгод. Сравнение производиться только по показателям затрат

CUA Базируется на СВА, затраты должны быть измерены количественно, выгоды -качественно Позволяет учитывать выгоды в качественных категориях (единицах полезности) Издержки должны иметь общие единицы измерения; измерение выгод в качественных параметрах сопряжено с субъективностью результатов

МСА Проводиться по заранее определенным критериям, с учетом значимости критериев в достижении цели Позволяет учитывать как количественные, так и качественные показатели программы Ресурсоемкий, не позволяет исключить субъективность результатов; требует привлечения экспертов к формированию критериев, весовых коэффициентов

Определены ключевые элементы государственных программ в городе Москве на основании анализа опыта их реализации, обосновано развитие ПФК как механизма повышения качества подготовки и результативности реализации государственных программ.

Анализ бюджетных показателей демонстрирует, что программы в различных формах играют значительную роль в распределении средств бюджетов Российской Федерации и города Москвы (табл. 2).

Таблица 23.

Финансирование государственных программ в Российской Федерации и городе Москве

Показатель Год

2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012

В соответствии с законами о бюджете города Москвы

Расходы на финансирование программ, млрд. рублей 108,4 150,4 303,7 183,0 208,7 1 538,9

Доля расходов на программы в бюджете, % 13,1 12,9 18,3 16,3 13,5 90,9

В соответствии с законами о бюджете Российской Федерации

Расходы на финансирование программ, млрд. рублей 462,8 635,7 1 085,6 687,9 922,1 1 028,0

Доля расходов на программы в бюджете, % 8,5 9,7 12,0 7,0 8,6 8,1

Программно-целевой подход к формированию бюджета города Москвы является традиционным, однако 2012 год введением государственных программ обозначил новый этап его развития. Законом о бюджете на 2012 год 90% расходов бюджета утверждены к исполнению программным методом. При этом система ПФК государственных программ, не преобразованная нормативно и методически, сохраняет резервы повышения эффективности.

В целях выявления проблем реализации программ в городе Москве, и, таким образом, ключевых направлений совершенствования ПФК государственных программ, в работе проведен ретроспективный анализ программ, реализация которых осуществлялась в 2008 году (56 программ) и 2009 году (40 программ). Информационную базу для анализа составили

3 Разработано автором в соответствии с законами о бюджете города Москвы на соответствующие периоды (программы 2007-2011 гг., утвержденные в форме городских целевых программ, программы 2012 года - в форме государственных программ); федеральными законами о бюджете на соответствующие периоды (за исключением программ, сведения о которых секретны).

целевые программы города Москвы, утвержденные в форме нормативных правовых актов, отчеты по программам, заключения Контрольно-счетной палаты Москвы, материалы заседаний Правительства Москвы, комиссий Московской городской Думы.

По итогам анализа определены ключевые элементы, а именно: цель программы, целевые показатели (индикаторы) и мероприятия программы. На основании требований законодательства разработаны качественные характеристики программ по ключевым элементам. На рис. 2 и 3 приведены результаты анализа программ по трем ключевым элементам, в формировании которых выявлены недостатки. К их числу относятся: несоответствие целевых показателей задачам программы, представление цели и ожидаемых результатов в неизмеримой форме, соответствие задач функциям государственных органов, отсутствие указаний на объем и вид работ в рамках мероприятий и другие.

Анализ показал, что количество программ, в отношении которых выявлены недостатки в формировании ключевых элементов в 2009 году ниже, чем в 2008 году, однако доля программ, имеющих недостатки, значительно превышает долю не имеющих их и в 2008 году, и в 2009 году.

120% 100% 80% 60% 40% 20% 0%

87

жш

87

52

48

Цели Целевые Мероприятия программы показатели программы

О Выявлены недостатки

Р Не отмечены недостатки

Рисунок 2. Ключевые элементы программ города Москвы, реализация которых осуществлялась в 2008 году4

120% -100% -80% -60% -40% -20% -0% -

68

63

^tz:

78

1Я

Цели Целевые Мероприятия программы показатели программы

□ Выявлены недостатки

□ Не отмечены недостатки

Рисунок 3. Ключевые элементы программ города Москвы, реализация которых осуществлялась в 2009 году5

В целях обеспечения комплексности анализа рассмотрены сведения о результатах реализации программ (табл. 3). Так, в 2008 году у 32,1% программ цели и/или целевые показатели не достигнуты или достигнуты частично. По программам 2009 года показатель составляет 67,5%.

Таблица З6.

Оценка достижения целей и целевых показателей по программам города Москвы, _реализация которых осуществлялась в 2008, 2009 гг.

Оценка достижения цели (целевых показателей) программы

Программы в 2008 году

количество программ, ед.

доля, %

Программы 2009 году

количество программ, ед.

доля, %

Не достигнуты

8,9

22,5

Оценить невозможно

33

58,9

10

25,0

Достигнуты частично

13

23,2

18

45,0

Достигнуты полностью

8,9

7,5

Не достижение целей и целевых индикаторов программами в городе Москве является последствием того, что большинство действовавших программ в значительной степени не удовлетворяли требованиям законодательства по одному-трем ключевым элементам. Значительного числа недостатков реализации программ можно избежать, обеспечив качественный, методически выдержанный ПФК, при этом именно выявленные ключевые

элементы, связанные с наиболее часто встречавшимися недостатками программ, должны определять основные направления совершенствования ПФК государственных программ в городе Москве.

Предложена методика предварительной оценки государственных программ в городе Москве на основе анализа регионального опыта программно-целевого бюджетного планирования.

Анализ регионального опыта программно-целевого бюджетного планирования показывает, что в субъектах России разработаны методические рекомендации по проведению предварительной оценки государственных программ. Автором на основании анализа региональных подходов, а также практики разработки и реализации программ в городе Москве предложена методика предварительной оценки государственных программ в городе Москве как элемент системы ПФК, для чего разработаны комплексные и частные критерии оценки, предложены значения весовых коэффициентов для критериев. Алгоритм предложенной методики представлен на рис.4.

Присвоение балльной оценки каждому частному критерию - N Частные критерии Учет весового А коэффициента частного ку= N * критерия - Zi/ 'ШШШЕЕЙ!

г шш, I щшйррагшрщцр

Формирование показателя комплексного критерия

Учет весового коэффициента комплексного критерия - У;

Комплексные критерии и,= К, * К

^ ..-г' : .4, .................. , . : - , ~ , ■,,,■! шШДщшаШД! МшШЯШШ

Формирование интегральных показателей оценки Д = й7+й2+ ... +1*1 Интерпретация результатов с использованием таблицы качественной характеристики государственной программы

Рисунок 4. Алгоритм предварительной оценки государственных программ в городе

Москве7

Предложено производить оценку государственной программы по семи комплексным критериям (табл.4.). Значение каждого комплексного критерия К1 формируется как сумма значений частных критериев:

К,= к,, + ка +... + кц (1)

Частные критерии А,у, образуются как произведение показателя балльной оценки (ТУ) на показатель весового коэффициента частного критерия

кГМ*гу (2)

Для каждого комплексного критерия предложено от трех до шести частных критериев, а также весовые коэффициенты, позволяющие компенсировать различие в количестве частных критериев, отразить значимость каждого из них для формирования суждения по комплексному критерию. Предложения по формулировке частных критериев и значения весовых коэффициентов представлены в приложении к диссертации. Оценку по частным критериям предложено производить по десятибалльной шкале (/V = 1,2, ... ,10).

Таблица 48.

Комплексные критерии предварительной оценки государственных программ _ города Москвы_

т Наименование критерия Содержание критерия

К, Формулировка цели программы Соответствие цели приоритетам развития Российской Федерации и города Москвы, целесообразность достижения цели программно-целевым путем

К2 Формулировка задач программы Соответствие задач программы ее целям, формирование задач в измеряемой форме

к3 Формулировка целевых индикаторов (ожидаемых результатов) Соответствие целевых индикаторов целям программы, их измеряемость, установка первоначального значения целевых индикаторов

к4 Финансовое обеспечение программы Определенность и обоснованность потребности в финансовом обеспечении программы

к5 Управление и контроль реализации программы Организация исполнения программы, контроля за ходом ее реализации

Кб Форма и содержание программы Соответствие формы и содержания программы требованиям, предъявляемым законодательством

к7 Формирование мероприятий программы Соответствие мероприятий целям и задачам программы, уникальность и системность мероприятий программы

Весовые коэффициенты для комплексных и частных критериев сформированы с учетом анализа региональных методик оценки

государственных программ, а также практики реализации государственных программ в городе Москве.

Интегральная оценка государственной программы формируется как сумма произведений комплексных критериев на весовые коэффициенты:

Я = £1=1^-^ (3) В целях интерпретации итоговых интегральных оценок и получения качественной характеристики расчетных результатов предложена качественная шкала оценки государственных программ в городе Москве (табл. 5.), сформированная на основе изученных действующих региональных методик.

Таблица 59.

Интерпретация значений интегрального показателя и формирование качественной

Значение Л Характеристика государственной программы

Более 8,0 Эффективная, целесообразно дальнейшее рассмотрение проекта государственной программы

От 6,5 до 8,0 включительно Умеренно эффективная, целесообразно дальнейшее рассмотрение проекта государственной программы с учетом необходимости доработки

От 5,0 до 6,5 включительно Адекватная, целесообразно дальнейшее рассмотрение проекта государственной программы после доработки, внесения изменений

Менее 5,0 Неэффективная, нецелесообразно дальнейшее рассмотрение проекта государственной программы, рекомендуемся комплексная переработка проекта программы

Предложенная методика представляет собой элемент системы ПФК государственных программ в городе Москве, позволяющий формировать комплексный показатель качества проекта государственной программы и призванный на первоначальном этапе контроля обеспечить исключение случаев реализации государственных программ, не соответствующих полностью требованиям законодательства, приоритетам социально-экономического развития и т.д. Результаты оценки с использованием методики предложено также использовать для целей:

- сравнения проектов государственных программ при принятии решения о целесообразности и приоритете их финансирования за счет средств бюджета

города Москвы;

- доработки проектов государственных программ - низкие баллы по частным критериям предварительной оценки могут локализовать недостатки программного документа, определив направления его доработки. Предложены алгоритм и критерии выбора метода финансово-экономического анализа государственных программ в рамках ПФК, отражающие системный подход к методическому обеспечению ПФК государственных программ.

Выявленные ключевые методы финансово-экономического анализа государственных программ зарубежных стран (СВА и МСА) проанализированы с точки зрения применения к отраслевым государственным программам. Предметной областью определена энергетическая сфера, где изучено 17 исследований (кейсы). Кейсы классифицированы по направлениям реализации государственных программ (рис. 5 - большинство кейсов посвящено разработке стратегий развития энергетической отрасли); уровням государственного управления (рис. 6 - рассмотрена одна международная программа, большинство других отнесены к национальным программам), примененным методам финансово-экономического анализа (рис. 7 - в большинстве рассмотренных кейсов использован СВА, в ряде случаев дополнительно применены анализ жизненного цикла и анализ сценариев).

100%

80%

60% 40% 20%

ИИИМИиИ

мянмя

0% ______________ шшшшшш

Возобновляемая энергетика Стратегия развития энергетики Повышение энергоэффективности

Рисунок 5. Классификация проанализированных кейсов по сфере применения методов финансово-экономического анализа1"

100%

80% 60% 40% 20% 0%

Международные На

ггьные Региональные

Местные

Рисунок 6. Классификация проанализированных кейсов по масштабу анализируемых

программ"

100% 80% 60% 40% 20% 0%

МСА

СВА Анализ жизненного Анализ

цикла сценариев

Рисунок 7. Классификация проанализированных кейсов по основному примененному методу финансово-экономического анализа12

Результаты анализа кейсов обобщены в табл.6. По итогам анализа подтверждены выводы о преимуществах и недостатках каждого из методов финансово-экономического анализа, сформированные по итогам изучения их теоретических основ. В частности, к основным недостаткам СВА отнесены сложность количественной и денежной оценки потенциальных социальных и экологических последствий реализации программ; недостаточная информационная база для проведения количественного анализа, формирования прогноза развития отрасли; отсутствие рыночных цен, отражающих реальную стоимость энергии для покупателей и продавцов; сложность обоснования и выбора значения социальной ставки дисконтирования. Основной сложностью, возникающей при проведении МСА, является риск формирования субъективных результатов — результаты реализации МСА находятся в зависимости от выбора критериев и участников анализа. В анализе, зачастую,

11 Разработано автором.

12 Разработано автором.

не учитываются объективные показатели, характеризующие ситуацию и сценарные условия реализации программы, например, рыночные цены. Кроме того, результаты МСА чувствительны к выбору весовых коэффициентов, что также повышает значение субъективного фактора в процессе анализа. В целом, сделан вывод, что возможности СВА и МСА, несмотря на выявленные недостатки методов, которые необходимо принимать во внимание при их применении, позволяют рекомендовать СВА и МСА к использованию в рамках ПФК государственных программ в городе Москве.

Таблица б13.

Обобщенные результаты анализа применения методов финансово-экономического _анализа в зарубежных странах__

Параметр Количество кейсов

Потенциальные выгоды оценены как Снижение расходов на оплату энергоресурсов, снижение текущих или капитальных затрат 12

Снижение выброса парниковых газов в атмосферу или уровня загрязнения 6

Социальные и другие выгоды (улучшение здоровья населения, условий проживания; снижение безработицы) 4

Потенциальные затраты оценены как Объем требуемых инвестиций, операционные расходы и/или расходы на техническое обслуживание 15

Расходы, связанные с необходимостью соблюдения новых требований (норм, правил) законодательства 2

Другие затраты (в сфере охраны окружающей среды, обеспечения энергетической безопасности и т.д.) 4

Распределение потенциальных затрат / выгод учтено в анализе 4

Альтернативные издержки и нерыночные цены учтены в анализе 7

Применены анализ сценариев и / или риск-анализ (анализ чувствительности) 16

Проведенный анализ теоретических основ и практики применения методов финансово-экономического анализа государственных программ зарубежных стран, показал, что выбор метода является комплексной задачей, может непосредственно повлиять не результаты анализа и, косвенно, на принятие решения как о целесообразности реализации государственной программы в целом, так и об отдельных ее параметрах. Автором предложен алгоритм и критерии выбора метода финансово-экономического анализа в системе ПФК государственных программ (рис.8).

^-Могут потенциальные затраты и выгодыот, „.программы быть измерены в денежной.

форме?

Нет

Да

/Целесообразно ли применение механизмоГ-^^^^ ; .нерыночной оценки к выгодам и затратам?. - "" ' *

Использовать механизмы нерыночной оценки

Использовать СБА

Нет

" Могут ли потенциальные выгоды быть ^выражены в общих единицах измерения^.-

Нет

Да

С

Можно ли оценить затраты в общх единицах измерения?

НеТ

Выбрать единицу измерения потенциальных выгод от программы

Определить ^ потенциальные затраты в едином измерении

Использовать СБА

Использовать СиА

С~~~"Ёозможно ли определить сценарии решения задач' .___ программы, сформулировать критерии оценки?

Да

I Использовать 1 МСА

Рисунок 8. Алгоритм выбора метода финансово-экономического анализа в рамках ПФК государственных программ14

Этап 1. В качестве основного аналитического механизма предложен метод СВА, основанный на устойчивом механизме финансового анализа дисконтированного денежного потока, формируемого монетизированными значениями потенциальных затрат и выгод от реализации государственной программы. При этом предварительно должна быть оценена возможность присвоения потенциальным выгодам и затратам значений в денежном выражении для конкретной государственной программы.

Этап 2. В случае если необходимые параметры реализации государственной программы не могут быть оценены в денежном выражении, рекомендовано привлечение нерыночной оценки к формированию количественной информационной базы для финансово-экономического

анализа. Если сведения, полученные в ходе нерыночной оценки, в достаточной степени дополняют существующие данные о выгодах и затратах от реализации программы, то базовым методом целесообразно сохранить СВА (рис.8). Если необходимые денежные параметры реализации программы получить невозможно или нецелесообразно рекомендуется обратиться к другим методам.

Этап 3. В случае, когда оценка в параметрах денежной стоимости потенциальных выгод от государственной программы нецелесообразна, но возможно их оценить в общих единицах измерения, предложено использовать СЕА как метод финансово-экономического анализа. При этом выгоды не подлежат сравнению, а предметом анализа становятся затраты в различных вариантах решения задач государственной программы. Если невозможно сформировать достоверной оценки выгод, но затраты целесообразны к оценке в единых параметрах, предложено использовать метод CUA. В этом случае потенциальные выгоды подлежат оценке в качественных единицах полезности.

Этап 4. МСА является более комплексным и ресурсоемким методом и его применение целесообразно в случае, когда денежные значения потенциальных затрат и выгод получить не представляется возможным или если полученные сведения не отражают существенных последствий реализации государственной программы. В этом случае базовым методом предлагается МСА с учетом необходимости определения критериев и весовых коэффициентов.

В исследовании разработаны критерии выбора метода финансово-экономического анализа в рамках ПФК государственных программ, которые классифицированы по категориям:

- критерии информационной обеспеченности финансово-экономического анализа, включающие: возможность оценки в денежном выражении потенциальных выгод и затрат или их выражения в общих единицах измерения; возможность использования механизмов рыночной и нерыночной оценки;

- критерии ресурсной обеспеченности финансово-экономического анализа, включающие: финансовые и административные ресурсы, доступные для проведения анализа; масштаб государственной программы и объем

бюджетного финансирования; срок реализации программы и временные рамки проведения финансово-экономического анализа.

Предложенный алгоритм и критерии выбора метода финансово-экономического анализа отражают системный подход к методическому обеспечению ПФК. Его новизна состоит в том, что субъекту контроля предоставляется возможность адаптации механизма анализа к своим ресурсным возможностям и специфике государственных программ как объекта контроля. Сформулированы принципы и основные элементы проведения публичных консультаций по проектам государственных программ в рамках разработки и ПФК государственных программ в городе Москве.

Анализ зарубежной нормативно-методической базы программно-целевого бюджетного планирования и оценки регулирующего воздействия показал, что публичные консультации являются неотъемлемым элементом разработки государственных программ. В исследовании проведено сравнение нормативно-методической базы публичных консультаций в Австралийском Союзе, Канаде и Европейском Союзе, которое позволило систематизировать базовые принципы публичных консультаций, дать характеристику системам публичных консультаций в каждом из регионов. В исследовании разработаны принципы организации и проведения публичных консультаций по проектам государственных программ в городе Москве (табл. 7); сформированы и представлены в приложении к диссертации предложения по ключевым элементам публичных консультаций (сроки и формы проведения; информирование заинтересованных сторон о проведении консультаций, а также об итогах их проведения и др.).

Разработанные принципы призваны сформировать теоретическую основу публичных консультаций, системно не используемых в настоящее время в рамках программно-целевого бюджетного планирования в городе Москве, что будет способствовать повышению качества подготовки государственных программ, обоснованности формирования их показателей, расширению информационной базы для поведения ПФК.

Таблица 715.

Принципы публичных консультаций по проектам государственных программ в городе

Москве

Наименование Содержание

Принцип последовательности и непрерывности Проведение консультаций должно осуществляться на всех этапах разработки государственных программ. При проведении публичных консультаций на более поздних этапах необходимо учитывать результаты ранее проведенных консультаций

Принцип ориентированности на целевую аудиторию Публичные консультации должны охватывать максимально широкий круг лиц и организаций, являющихся потенциальными участниками государственной программы. Формы проведения публичных консультаций должны соответствовать возможностям и потребностям их участников

Принцип обеспечения доступности информации Проведению публичных консультаций должны предшествовать мероприятия, обеспечивающие информирование потенциально заинтересованных сторон - участников публичных консультаций. Проекты государственных программ, выносимые на публичные консультации, должны быть доступны потенциальным участникам

Принцип прозрачности и обратной связи Ведомства должны заблаговременно определить цель публичных консультаций, формат проведения. По результатам публичных консультаций должно быть обеспечено информирование участников о том, каким образом результаты консультаций учтены

Принцип регулирования и гибкости процедур публичных консультаций Проведение публичных консультаций должно осуществляться в соответствии с нормативно-правовыми и методическими документами. Вместе с тем процедуры и правила должны быть разработаны с сохранением возможности их адаптации к характеристикам участников или государственной программы

Принцип контроля и подотчетности Публичные консультации должны проводиться с надлежащим качеством. Процесс консультаций должен быть предметом внутреннего и внешнего контроля. Необходимо учитывать результаты контроля качества публичных консультаций при их проведении

Принцип эффективности Выбор параметров проведения публичных консультаций, в том числе формы и срока, должен быть осуществлен с учетом сопоставления затрат на их проведение с потенциальными выгодами от их проведения, принимать во внимание особенности программы, масштаб и сроки ее реализации

Ш. ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

1. Совершенствование ПФК, развитие программно-целевого бюджетного планирования, направленные на повышение эффективности расходов бюджетной системы и оптимизацию бюджетного процесса, являются актуальными задачами государственного управления в России. ПФК приобретает стратегическую роль в условиях программно-целевого бюджетного планирования.

2. В работе на основании изучения трудов отечественных и зарубежных исследователей предложено уточненное теоретическое понятие ПФК государственных программ, новизна которого заключается в отражении сущностных характеристик как ПФК, так и государственных программ как его объекта.

3. Исследование нормативно-методической базы и практики ПФК государственных программ в регионах России и зарубежных странах позволило предложить методику предварительной оценки государственных программ как элемент развития методической базы системы ПФК государственных программ в городе Москве.

4. В работе предложен механизм выбора метода финансово-экономического анализа, который отражает системный подход к методическому обеспечению ПФК государственных программ, предоставляя субъекту ПФК возможность адаптации метода к характеристикам объекта контроля.

5. Как элемент программно-целевого бюджетного планирования в городе Москвы в работе предложены принципы проведения публичных консультаций, сформированные на основе сравнительного анализа нормативно-методической базы зарубежных стран.

IV. СПИСОК РАБОТ, В КОТОРЫХ ОПУБЛИКОВАНЫ ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ

1. Братанова, A.B. Развитие методологии предварительного финансового контроля государственных программ регионов России / A.B. Братанова // Финансовая аналитика: Проблемы и решения. - 2012. — № 42 (132). — 1,3 п.л. (рекомендован Высшей аттестационной комиссией).

2. Братанова, A.B. Стимулирование энергосбережения в промышленности: анализ государственных программ и подходов зарубежных стран / A.B. Братанова, В.В. Ерин // Вестник Екатерининского института. -2012. - № 2. - 1 п.л. (рекомендован Высшей аттестационной комиссией).

3. Братанова, A.B. Механизмы государственных программ стимулирования энергосбережения в промышленности: перспективы применения зарубежного опыта в России / A.B. Братанова, В.В. Ерин // Вестник

Екатерининского института. - 2012. — №4 — 1 п.л. (рекомендован Высшей аттестационной комиссией).

4. Братанова, А.В. Сравнительный анализ подходов к государственному стимулированию энергосбережения в промышленности в России и зарубежных странах / А.В. Братанова, В.В. Ерин // Материалы Международного молодежного научного форума «Ломоносов-2012» / Отв. ред. А.И. Андреев, А.В. Андриянов, Е.А. Антипов, К.К. Андреев, М.В. Чистякова. [Электронный ресурс]. — 2012. — 1 электрон, опт. диск (DVD-ROM).— 0,4 п.л.

5. Bratanova, A. Economic evaluation methods application: energy sector public projects case study review / A. Bratanova // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. — 2011. — № 12 (35). — 0,5 п.л.

6. Братанова, А.В. Анализ ключевых элементов реализации программно-целевого бюджетного планирования в регионах России (на примере города Москвы) / А.В. Братанова // Материалы Международного молодежного научного форума «Ломоносов-2011» / Отв. ред. А.И.Андреев, А.В. Андриянов, Е.А. Антипов, М.В. Чистякова. [Электронный ресурс] —2011. —1 электрон, опт. диск (DVD-ROM). — 0,4 п.л.

7. Братанова, А.В. Повышение эффективности государственных программ / А.В. Братанова // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. — 2010. — № 11. — 0,5 п.л.

8. Базикова, А.В. Project evaluation in public waste management / А.В. Базикова // Материалы Международного молодежного научного форума «Ломоносов-2010» / Отв. ред. И.А. Алешковский, П.Н. Костылев, А.И. Андреев, А.В. Андриянов. [Электронный ресурс] — 2010. —1 электрон, опт. диск (DVD-ROM). — 0,4 п.л.

9. Братанова, А.В. Повышение эффективности государственных программ через интеграцию элементов механизма оценки регулирующего воздействия / А.В. Братанова // Всероссийский журнал научных публикаций. — 2010,—№1(1).—0,4 п.л.

10. Базикова, А.В. Оценка системы внутреннего контроля в государственных организациях: методические проблемы и решения / А.В. Базикова // Информационный бюллетень Контрольно-счетной палаты Москвы. — 2009. — Выпуск 3(30). — 1,1 п.л.

Заказ № 09-а/01/2013 Подписано в печать 10.01.2013 Тираж 100 экз. Усл. п.л. 1,2

,4^4 ООО "Цифровичок", тел. (495) 649-83-30

Ц*3")) www.cfr.ru ; е-таН:гак@с/г.ги

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Братанова, Александра Валерьевна

Введение.

Глава 1 Развитие теоретических аспектов предварительного финансового контроля государственных программ.

1.1 Сущность и содержание предварительного финансового контроля как вида государственного финансового контроля в бюджетном процессе.

1.2 Развитие программно-целевого подхода в бюджетном планировании в городе Москве.

1.3 Формы и методы реализации предварительного финансового контроля государственных программ в зарубежных странах.

Выводы.

Глава 2 Анализ системы предварительного финансового контроля государственных программ.

2.1 Анализ государственных программ в городе Москве как объекта предварительного финансового контроля.

2.2 Анализ методов предварительного финансового контроля государственных программ регионов Российской Федерации.

2.3 Исследование методов финансово-экономического анализа государственных программ в зарубежных странах как элемента системы предварительного финансового контроля.

2.4 Анализ методических и правовых основ проведения публичных консультаций в зарубежных странах.

Выводы.

Глава 3 Пути совершенствования предварительного финансового контроля государственных программ в городе Москве.

3.1 Совершенствование методики предварительной оценки государственных программ в городе Москве в рамках системы предварительного финансового контроля.

3.2 Критерии и алгоритм выбора метода предварительного финансово-экономического анализа государственных программ.

3.3 Принципы и порядок проведения публичных консультаций по проектам государственных программ города Москвы.

Выводы.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование системы предварительного финансового контроля государственных программ в городе Москве"

Повышение эффективности бюджетных расходов и совершенствование системы управления ими приобретают в настоящее время первостепенное значение в условиях преодоления последствий мирового финансового кризиса, перехода на принципы бюджетирования, ориентированного на результат в управлении бюджетными ресурсами в Российской Федерации. Реализация государственной политики и государственных функций программно-целевым методом является одним из механизмов повышения эффективности бюджетных расходов, а также одной из актуальных задач бюджетной и административной реформ, реализуемых в Российской Федерации [1,2]. Одним из первых регионов страны, совершивших переход к программному бюджету, является город Москва. В 2012 году бюджет города Москвы сформирован по программному методу на 90% [3].

Одновременно на разных уровнях государственного управления в России в настоящее время происходит формирование организационно-методических основ оценки регулирующего воздействия [4-6], призванной, в том числе, выполнять функции предварительного контроля в отношении проектов нормативных правовых актов.

Дальнейшая реализация бюджетной реформы, внедрение принципов управления бюджетными ресурсами по результатам, развитие программно-целевого подхода в планировании бюджета на всех уровнях бюджетной системы, а также развитие оценки регулирующего воздействия ставят новые задачи перед государственным финансовым контролем, важнейшее значение среди которых приобретает его превентивная функция - недопущение избыточных и неэффективных расходов, необходимость принятия решений на основании экономически обоснованных показателей [7].

Вместе с тем до настоящего времени в научной финансово-экономической литературе и действующем законодательстве не сформировано единого подхода к определению понятия и содержания предварительного финансового контроля; в методическом развитии нуждаются механизмы осуществления предварительного финансового контроля. При этом примеры программно-целевого бюджетного планирования и оценки регулирующего воздействия в зарубежных странах подтверждают, что эффективность этих механизмов управления расходами бюджетов во многом определяется качеством нормативно-методического обеспечения предварительного финансового контроля.

Кроме того, существующая система разработки и утверждения государственных программ в городе Москве не обеспечивает необходимого качества подготовки государственных программ в отсутствие утвержденной методики предварительного финансового контроля государственных программ. При этом опыт государственного управления других регионов Российской Федерации показывает, что органами государственной власти субъектов Российской Федерации приняты методики предварительной оценки государственных программ, применение которых осуществляется финансовыми и экономическими ведомствами в целях повышения эффективности управления бюджетными расходами на различных этапах разработки, реализации и формирования результатов государственных программ.

Проблемы управления государственными финансами, в том числе формирования и функционирования систем финансового контроля являются предметом исследований экономической и финансовой теории. Фундаментальные основы теории финансов заложены в трудах Дж. Кейнса, А. Маршалла, Д. Рикардо, П. Самуэльсона, А. Смита, Й. Шумпетера и др. Среди трудов отечественных ученых, посвященных исследованию проблем государственного финансового контроля необходимо выделить работы Ю.М. Воронина, С.Ю. Глазьева, А.Г. Грязновой, А.З. Дадашева, В.А. Двуреченских, И.Д. Мацкуляка, С.Н. Рябухина, C.B. Степашина, Н.С. Столярова, С.М. Шахрая, Л.И. Якобсона и других современных ученых.

Проблемы функционирования и развития системы управления бюджетным процессом являются предметом исследований таких ученых, как А.М. Бабич,

Целью диссертационного исследования является разработка теоретических подходов и методических рекомендаций по совершенствованию предварительного финансового контроля государственных программ в городе Москве.

Для достижения поставленной цели в рамках исследования определены следующие задачи:

1. уточнить теоретическое понятие предварительного финансового контроля как вида государственного финансового контроля и как финансово-экономической категории, рассмотреть его роль в бюджетном процессе, а также в системе регионального программно-целевого планирования;

2. провести анализ нормативно-методической базы предварительного финансового контроля государственных программ в регионах России, в том числе в городе Москве; исследовать зарубежный опыт организации и проведения предварительного финансово-экономического анализа государственных программ, определив его ключевые методы, их преимущества и недостатки;

3. разработать рекомендации по совершенствованию методики предварительной оценки государственных программ в городе Москве как элемента системы предварительного финансового контроля;

4. разработать алгоритм и критерии выбора метода предварительного финансово-экономического анализа государственных программ;

5. сформулировать принципы и элементы проведения публичных консультаций в рамках разработки и предварительного финансового контроля государственных программ в городе Москве.

Научная гипотеза предполагает, что развитие и усиление роли предварительного финансового контроля государственных программ будет способствовать повышению качества программно-целевого бюджетного планирования в городе Москве и оптимизации бюджетных расходов.

Предмет исследования составляют подходы, методы и механизмы совершенствования системы предварительного финансового контроля государственных программ в городе Москве.

Объектом исследования является система предварительного финансового контроля государственных программ города Москвы.

Методологической и теоретической базой исследования являются фундаментальные и прикладные работы отечественных и зарубежных ученых-экономистов в сфере теории государственного финансового контроля и программно-целевого бюджетного планирования, региональной экономики, а также оценки программ, оценки регулирующего воздействия, законодательные акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также зарубежных стран, результаты контрольных мероприятий органов государственного финансового контроля (Счетной палаты Российской Федерации, Контрольно-счетной палаты Москвы), отчеты о реализации государственных программ, материалы выступлений руководителей государственных органов города Москвы.

В ходе диссертационного исследования, а также для обоснования результатов работы применялись общенаучные методы исследования, включающие анализ, в том числе ретроспективный, сравнительный и системный анализ, сравнение, синтез, индукция. Частно-научные методы, использованные в работе, включали методы экономического анализа, в том числе анализ затрат и выгод, мультикритериальный анализ.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в уточнении теоретических и разработке методических положений по совершенствованию системы предварительного финансового контроля государственных программ. В работе предложено уточненное понятие предварительного финансового контроля государственных программ, отражающее как сущностные характеристики предварительного финансового контроля, так и специфику государственных программ как объекта контроля. Предложен системный подход к выбору метода финансово-экономического анализа государственных программ на основании критериев, отражающих характеристики объекта контроля (государственной программы) и ресурсные возможности субъекта контроля. Такой подход отличается от общепринятой практики методического обеспечения государственного финансового контроля, предоставляя возможность адаптации метода к специфике государственных программ как объекта контроля. В исследовании разработаны принципы публичных консультаций по проектам государственных программ в городе Москве, системно не используемых в существующей практике программно-целевого бюджетного планирования.

Научные результаты, полученные лично автором и обусловившие научную новизну работы, отражены в положениях, выносимых на защиту.

1. Уточнено теоретическое понятие предварительного финансового контроля государственных программ, определена его стратегическая роль при переходе на программно-целевое бюджетное планирование, публичные консультации выделены как элемент разработки государственных программ.

2. Определены ключевые элементы государственных программ в городе Москве на основании анализа опыта их реализации, обосновано развитие предварительного финансового контроля как механизма повышения качества подготовки и результативности реализации государственных программ.

3. Предложена методика предварительной оценки государственных программ в городе Москве на основе анализа регионального опыта программно-целевого бюджетного планирования.

4. Предложены алгоритм и критерии выбора метода финансово-экономического анализа государственных программ в рамках предварительного финансового контроля, отражающие системный подход к методическому обеспечению предварительного финансового контроля государственных программ.

5. Сформулированы принципы и основные элементы проведения публичных консультаций по проектам государственных программ в рамках разработки и предварительного финансового контроля государственных программ в городе Москве.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в развитии научных знаний в области государственного финансового контроля, возможности применения разработанных научно-методических решений при проведении ПФК государственных программ в городе Москве, способствующего повышению качества бюджетного планирования и оптимизации бюджетных расходов. В учебном процессе результаты исследования могут быть использованы для преподавания дисциплин «Контроль и ревизия», «Государственный и муниципальный финансовый контроль», «Бюджетно-целевое программирование», «Бюджет и финансы в области государственного и муниципального управления», при подготовке бакалавров и магистров по направлению «Экономика».

Достоверность результатов исследования подтверждается их использованием:

- в рамках научно-исследовательской работы по формированию стандарта публичного обсуждения проекта нормативного правового акта, проведенной в интересах Министерства экономического развития Российской Федерации (2011 год). В частности, автор принимала участие в формировании раздела 2 тома 2 отчета по научно-исследовательской работе [8], что подтверждено письмом Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»;

- при подготовке научно-методических материалов к обучающим семинарам для государственных гражданских служащих города Москвы, а также в ходе проведения семинаров (2012 год), что подтверждено письмом Управления координации деятельности Комплекса экономической политики и развития города Москвы;

- в учебном процессе Московского городского университета управления Правительства Москвы в лекционных курсах по дисциплине «Государственный и муниципальный финансовый контроль» при подготовке магистров по направлению «Экономика», что подтверждено правкой о внедрении результатов исследования в учебный процесс (2012 год).

Апробация результатов диссертационного исследования также осуществлена в ходе выступлений автора:

• на трех международных научно-практических конференциях, на русском и английском языках в Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова:

- XIX Международная конференция студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов-2012» (работа отмечена как один из двух лучших докладов (из 240 заявленных) секции «Государственное и муниципальное управление» конференции);

- XVIII Международная конференция студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов-2011» (материалы доклада опубликованы в сборнике тезисов конференции);

XVII Международная конференция студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов-2010» (материалы доклада опубликованы в сборнике тезисов конференции).

• на пленарном заседании ежегодной конференции Московского городского университета управления Правительства Москвы (2010 год);

• на межвузовской конференции «Выявление и предупреждение финансовых злоупотреблений» в Российском экономическом университете имени Г.В. Плеханова (2012 год).

Основные положения исследования освещены и получили одобрение на научно-практических семинарах и коллоквиумах проведенных в:

- Российском экономическом университете имени им. Г.В. Плеханова (2010 год);

- Национальном исследовательском университете «Высшая школа экономики» (2010 год);

- Комплексе экономической политики и развития города Москвы (вклад отмечен письмом Управления координации деятельности Комплекса экономической политики и развития города Москвы) (2012 год).

По теме диссертации автором опубликовано 10 работ общим объемом 7 п.л., включая три статьи в журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для публикации основных результатов диссертационных исследований.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Братанова, Александра Валерьевна

Выводы

В результате проведенного исследования предложена методика предварительной оценки проектов государственных программ по комплексным и частным критериям, разработанным для города Москвы. Методика сформирована на основании проведенного сравнительного анализа методик оценки государственных программ регионов Российской Федерации, результатов анализа практики разработки и реализации государственных программ в городе Москве, а также с учетом условий функционирования органов государственной власти в городе Москве и действующего законодательства. Предложенная методика предусматривает оценку проектов государственных программ в сопоставимой, балльной форме, что может стать основой для формирования показателей оценки эффективности реализации программ и по завершении их реализации. Кроме того, использование предложенной методики предварительной оценки позволит сравнивать государственные программы между собой, оценивать интегрально эффективность программно-целевого метода планирования в бюджетном процессе и формировать предложения по его совершенствованию.

Недостатки предложенной методики предварительной оценки проектов государственных программ определяются, прежде всего, необходимостью выбора весовых коэффициентов, что, в свою очередь, является процессом, связанным с риском формирования субъективных результатов анализа. Вместе с тем весовые коэффициенты предоставляют возможность ответственному за проведение предварительного финансового контроля отражать приоритетность тех или иных критериев оценки по отношению к конкретной государственной программе с учетом сферы ее потенциальной реализации. В рамках предложенной методики весовые коэффициенты сформированы на основе результатов проведенного ретроспективного анализа практики разработки и реализации программ в городе Москве.

В целях проведения финансово-экономического анализа, прогнозирования и оценки потенциальных последствий реализации государственных программ в рамках предварительного финансового контроля в городе Москве предложено использовать методы финансово-экономического анализа, отработанные на практике зарубежных стран и изученные автором в рамках анализа нормативно-методической базы зарубежных стран, а также практики реализации указанных методов в отраслевых приложениях - на примере программ в энергетической отрасли. Разработаны и предложены критерии и алгоритм принятия решения о выборе метода финансово-экономического анализа в рамках предварительного финансового контроля государственных программ в городе Москве. Предложенное решение отражает системный подход, отличающийся от действующей практики методического обеспечения предварительного финансового контроля. Принципиальным отличием то, что субъекту контроля предоставлен выбор среди методов финансово-экономического анализа. Руководствуясь сформированными критериями, контролирующий орган или организация может с использованием предложенного алгоритма «подобрать» метод финансово-экономического анализа для конкретной государственной программы с учетом ее специфики, а также с учетом собственных организационных, временных, финансовых и иных возможностей. При этом в рамках алгоритма предложено использовать механизмы финансово-экономического анализа, методически выдержанные и отработанные в практике зарубежных стран.

На основании проведенного анализа опыта программно-целевого планирования и реализации предварительного финансового контроля в зарубежных странах сделан вывод о ключевой роли публичных консультаций в формировании нормативно-методической базы разработки и предварительного финансового контроля государственных программ. В целях формирования основ методики публичных консультаций в программно-целевом планировании в городе Москве автором выработаны рекомендации по формированию и содержанию принципов публичных консультаций по проектам государственных программ в городе Москве.

Заключение

Совершенствование государственного финансового контроля, повышение эффективности расходов бюджетной системы, направленные на оптимизацию бюджетного процесса, являются актуальными задачами государственного управления в Российской Федерации. В процессе перехода федерального и региональных бюджетов на механизмы программно-целевого планирования системный предварительный финансовый контроль приобретает особое значение в обеспечении эффективности бюджетного планирования, своевременности и полноты реализации бюджетного процесса.

Диссертация посвящена разработке теоретических подходов и методических рекомендаций по совершенствованию предварительного финансового контроля государственных программ в городе Москве. В результате проведенного исследования все поставленные задачи решены.

В частности, в первой главе диссертационной работы изучены понятие и содержание предварительного финансового контроля как вида государственного финансового контроля и как финансово-экономической категории в сопоставлении со смежными понятиями, такими как экспертиза и оценка, в том числе оценка регулирующего воздействия. На основании анализа нормативно-методической базы и научно-прикладной литературы рассмотрено место предварительного финансового контроля в бюджетном процессе. Сделаны выводы, что предварительный финансовый контроль приобретает стратегическую роль в современных условиях программно-целевого и среднесрочного бюджетного планирования, что подчеркивает важность развития теоретических основ и методической базы предварительного финансового контроля государственных программ. В результате проведенного анализа предложено уточненное понятие предварительного финансового контроля государственных программ. Сформированное понятие отличается тем, что отражает как сущностные характеристики предварительного финансового контроля, так и специфику государственных программ как объекта контроля.

На основании анализа бюджетных показателей определена роль государственных программ в городе Москве, бюджет которого на 90% в 2012 году сформирован по программному методу. При этом проведенный анализ показал, что методическая база предварительного финансового контроля в городе Москве является недостаточной, не охватывает всех задач предварительного финансового контроля в системе программно-целевого планирования бюджета. В условиях дальнейшего усиления роли государственных программ в бюджетном процессе в городе Москве рекомендован переход от экспертиз к иным формам предварительного финансового контроля, с интеграцией в процесс разработки и утверждения государственных программ элементов методически выдержанного финансово-экономического анализа.

Кроме того, в первой главе диссертации в результате проведенного анализа зарубежной научно-методической литературы определены публичные консультации как неотъемлемый элемент программно-целевого бюджетного планирования, сделан вывод о необходимости развития теоретических основ и методической базы публичных консультаций по проектам государственных программ в городе Москве.

Вторая глава диссертационной работы посвящена анализу использования рассматриваемых теоретических подходов и методических решений в отечественной и зарубежной практике финансового контроля и программно-целевого бюджетного планирования. В работе проведен ретроспективный анализ разработки и реализации программ в городе Москве, исполнение которых осуществлялась в 2008 и 2009 гг. В результате анализа выявлены ключевые элементы программ, формирование которых наиболее часто осуществлялось с недостатками и нарушениями предъявляемых к ним требований законодательства. К перечню таких элементов отнесены цель программ, целевые показатели и мероприятия программ. Сформулированы основные нарушения, с ними ассоциирующиеся и характеризующие недостатки существующей системы предварительного финансового контроля государственных программ в городе Москве. В отношении государственных программ, исполнение которых осуществляется с 2012 года, проведен анализ прогнозных показателей их финансирования и реализации на период действия до 2016 года. Кроме того, проведен сравнительный анализ подходов к осуществлению предварительной оценки государственных программ в регионах России. В результате анализа выделены региональные методические решения, которые целесообразно рекомендовать к использованию в рамках предварительного финансового контроля государственных программ в городе Москве и которые, соответственно, взяты за основу при разработке автором методики предварительной оценки государственных программ в регионе.

Анализ научно-методической литературы зарубежных стран, представленный во второй главе исследования, позволил сформулировать основные преимущества и недостатки методов предварительного финансово-экономического анализа государственных программ, применяемых в зарубежных странах. В связи с отсутствием отечественного опыта системного использования указанных методов в государственном управлении, практика их применения в прикладных исследованиях проанализирована на основе кейсов в энергетической отрасли зарубежных стран. По результатам анализа определены ключевые методы (СВА и МСА), представляющие значительный потенциал для использования в рамках системы предварительного финансового контроля государственных программ в России в целях повышения эффективности расходов бюджетной системы и оптимизации бюджетного процесса.

В третьей главе представлены разработанные в ходе исследования методические элементы совершенствования системы предварительного финансового контроля государственных программ в городе Москве. Так, сформирована методика предварительной оценки государственных программ в городе Москве, базирующаяся на частных и комплексных критериях, разработанных автором в соответствии с действующим законодательством города Москвы, характеристиками существующей системы программно-целевого бюджетного планирования в регионов России. Предложенная методика представляет собой элемент системы предварительного финансового контроля государственных программ, призванный на первоначальном этапе контроля обеспечить исключение случаев утверждения государственных программ, не соответствующих полностью требованиям законодательства, приоритетам социально-экономического развития и т.д. Предложенная методика предусматривает оценку государственных программ в сопоставимой, балльной форме, что может стать основой для формирования показателей оценки эффективности реализации программ и по их завершении. Кроме того, использование предложенной методики предварительной оценки позволит сравнивать государственные программы между собой, оценивать интегрально эффективность программно-целевого метода планирования в бюджетном процессе и формировать предложения по его совершенствованию.

Разработаны и предложены алгоритм и критерии выбора метода предварительного финансово-экономического анализа государственных программ, отражающие системный подход к методическому обеспечению государственного финансового контроля. Научная новизна предложенного решения заключается в предусмотренной возможности выбора метода финансово-экономического анализа на основании критериев, отражающих как характеристики объекта контроля (государственной программы), так и ресурсные возможности субъекта контроля. Такой подход отличается от общепринятой практики методического обеспечения государственного финансового контроля, предоставляя возможность адаптации метода к специфике государственных программ как объекта контроля. Разработанный алгоритм и критерии выбора метода предварительного финансово-экономического анализа государственных программ целесообразно рекомендовать к использованию как на региональном, так и на федеральном уровнях государственного управления в Российской Федерации, что будет способствовать повышению качества подготовки государственных программ, результативности реализации мероприятий предварительного финансового контроля.

В части других существенных элементов, разработанных в ходе исследования в целях совершенствования системы предварительного финансового контроля государственных программ, сформированы основные принципы, а также предложения по ключевым элементам публичных консультаций по проектам государственных программ, системно не используемых в существующей практике программно-целевого бюджетного планирования в городе Москве. Разработанные принципы призваны сформировать теоретическую основу публичных консультаций в рамках разработки и предварительного финансового контроля государственных программ в городе Москве. В частности, рекомендовано проведение публичных консультаций в соответствии с предложенными принципами на этапе разработки государственных программ, что призвано способствовать повышению качества подготовки и реализации государственных программ, обоснованности формирования показателей программ, в том числе в части потенциального воздействия на параметры социально-экономического развития региона. Вместе с тем публичные консультации могут быть применены для формирования информационной базы, используемой в рамках предварительного финансового контроля государственных программ в городе Москве.

В целом, результаты диссертационного исследования представляют научный вклад в развитие теоретических основ и методических подходов к реализации предварительного финансового контроля в системе программно-целевого бюджетного планирования. Результаты исследования реализованы в рамках научно-исследовательской работы в интересах Министерства экономического развития Российской Федерации, при обучении государственных гражданских служащих города Москвы, в учебном процессе Московского городского университета управления Правительства Москвы. Практическая значимость результатов исследования также заключается в возможности применения разработанных научно-методических решений в бюджетном процессе при проведении предварительного финансового контроля государственных программ в городе Москве, что будет способствовать повышению качества разработки и реализации государственных программ, бюджетного планирования и управления бюджетными расходами в регионе.

Дальнейшая разработка темы исследования представляется перспективной как с теоретической, так и с прикладной точек зрения. В частности, представляют интерес для исследования вопросы организации деятельности и распределения функций органов государственной власти по осуществлению предварительного финансового контроля государственных программ, формирования порядка и рекомендаций по применению отдельных методов финансово-экономического анализа в зависимости от отраслевой принадлежности и масштаба реализации государственных программ. Отдельным вопросом для дальнейшего исследования может стать определение параметров применения методов финансово-экономического анализа государственных программ, а именно: порядок расчета социальной ставки дисконтирования для регионов России, формирования количественной информационной базы для анализа, определения и учета горизонта программного планирования и другие.