Совершенствование системы управления сферой образования Российской Федерации на основе использования методов функционального моделирования тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование системы управления сферой образования Российской Федерации на основе использования методов функционального моделирования"

На правах рукописи

2 7 АВГ 2009

Беляков Сергей Анатольевич

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ СФЕРОЙ ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ОСНОВЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ МЕТОДОВ ФУНКЦИОНАЛЬНОГО МОДЕЛИРОВАНИЯ

Специальность: 08.00.05 — „Экономика и управление народным хозяйством" (специализация — „Теория управления экономическими системами")

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Москва 2009

003475638

Работа выполнена в Учреждении Российской академии наук Институте социально-экономических проблем народонаселения РАН

Научный консультант

доктор экономических наук,

профессор Е.М. Авраамова

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук,

профессор A.A. Овсянников

доктор экономических наук,

профессор C.B. Шишкин

доктор экономических наук

B.C. Гринько

Ведущая организация

Учреждение Российской академии образования „Институт управления образованием"

Защита состоится 13 октября 2009 г. в 13 час. 00 мин. на заседании Диссертационного совета Д 002.091.01 в Институте социальных проблем народонаселения РАН по адресу: 117218, Москва, Нахимовский проспект, дом 32, ауд. 907.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института социально-экономических проблем народонаселения РАН.

Автореферат разослан ^^¿^2009 г.

Ученый секретарь /

Диссертационного совета, <^/7// , / М/С кандидат экономических наук/'

> Е.В. Жилинский

Общая характеристика работы Актуальность исследования

Становление рыночных отношений и формирование гражданского общества поставили сферу образования в новые условия функционирования. Первоначально эти условия развивались как последовательное усиление роли общественной составляющей в управлении образованием, выразившейся, прежде всего, в углублении автономии образовательных учреждений. Предполагалось, что роль государства в управлении системой образования должна снижаться, а его функции передаваться общественным институтам и самим образовательным учреждениям. Однако традиции и инерция централизованного государственного управления привели к тому, что решение проблем сферы образования приняли на себя органы управления. Централизованное начало постоянно усиливалось, постепенно сокращая пределы самостоятельности образовательных учреждений в организационно-финансовых и имущественных отношениях. При этом усиление централизации сопровождалось, во-первых, последовательным исключением из законодательства положений о государственных гарантиях приоритетности образования и, во-вторых, снижением ответственности государства за эту сферу деятельности.

Декларированная цель модернизации образования в среднесрочной перспективе представлена как обеспечение конкурентоспособности России на мировом уровне путем повышения ориентации системы образования на рынок труда, перехода на нормативное финансирование, создание и развитие новых форм образовательных организаций и их взаимодействия. Для достижения поставленной цели в сфере управления образованием предусматривается:

• внедрение моделей интегрированных образовательных учреждений, реализующих образовательные программы различных уровней образования;

• внедрение механизмов взаимодействия учреждений профессионального образования и работодателей;

• выделение в системе высшего профессионального образования общенациональных университетов и системообразующих вузов;

• внедрение моделей государственно-общественного управления образовательными учреждениями;

• повышение эффективности институционального управления при изменении организационно-правовых форм деятельности учебных заведений;

• организация сетевого взаимодействия образовательных учреждений;

• совершенствование системы управления образованием иа основе эффективного использования информационно-коммуникационных технологий в рамках единого образовательного пространства.

В настоящее время уже создана новая форма образовательной организации — автономное учреждение, разрабатываются проблемы сетевого взаимодействия образовательных учреждений в виде распределенного обучения в вузах и профильного обучения в общеобразовательных школах, определен статус федерального университета и инновационного вуза.

В этих условиях решение проблем совершенствования управления образованием и оценки системных последствий изменений является настоятельно необходимым. Учитывая масштабы сферы образования и риск возможных отрицательных последствий реализации, изменения в управлении и их влияние на состояние системы образования необходимо оценивать на ранних стадиях их проектирования, разработки и реализации, что возможно сделать на основе моделирования.

В экономической науке подходы к моделированию управления в социально-экономических системах в условиях их изменений разработаны недостаточно и в практике работы не используются. Недостаточно разработаны также методы оценки состояния системы образования, особенно в части определения основных ее характеристик — доступности, качества и эффективности. Не оценивается влияние изменений в управлении на состояние системы образования.

Все это делает проблематику настоящей работы актуальной, имеющей теоретическое и практическое значение.

Цель данной работы состоит в разработке путей совершенствования управления образованием в период его модернизации на основе методов функционального моделирования.

Для достижения поставленной цели решены следующие основные задачи.

1. Описана существующая система образования с выделением основных проблем управления.

2. Изучен международный опыт управления образованием в различных социально-экономических системах.

3. Разработаны показатели оценки степени достижения системой образования ее основных социальных целей: повышения доступности и качества.

4. Дана оценка влияния мероприятий по совершенствованию управления на доступность, качество и эффективность образования.

5. Исследованы особенности управления новыми формами образовательных учреждений (федеральными университетами, инновационными вузами, автономными учреждениями) с выявлением перспективных управленческих задач.

6. Разработана теоретическая модель управления образовательными учреждениями в ситуации качественных изменений структуры российской системы образования.

7. Разработаны рекомендации по совершенствованию управления системы образования в период ее модернизации.

Объектом исследования выступает система образования Российской Федерации, находящаяся в процессе модернизации.

Предметом исследования являются изменения управления образованием в ходе его модернизации.

Степень разработанности проблемы

Проблемы совершенствования управления образованием остаются актуальными на протяжении многих лет. В последние годы они приобрели особое значение в условиях развертывания процессов реформирования и модернизации образования: законодательного закрепления полномочий в этой сфере деятельности за различными уровнями управления, включения России в Болонский процесс и перехода к многоуровневому образованию, разработки образовательных стандартов нового поколения, перехода на Единый государственный экзамен, нормативное финансирование и др.

Общие проблемы управления образованием были широко исследованы в работах П.Ф. Анисимова, Г.А. Балыхина, A.A. Воронина, В.А. Жамина, E.H. Жильцова, В.М. Жураковского, В.М. Зуева, Н.Р. Кельчевской, Т.Л. Клячко, Е.А. Князева, Я.И. Кузьминова, М.М. Мусарского, И.А. Рождественской, О.Н. Смолина, B.JI. Тамбов-цева, А.Н. Тихонова, A.B. Федотова, В.М. Филиппова, В.В. Чекма-рева, C.B. Шишкина, Л.И. Якобсона и других авторов. Результатами этих работ явилась оценка роли государства и регионов в регулировании и управлении образованием, предложения по формированию основных направлений образовательной политики в условиях реформирования образования, обоснование необходимости повышения общественной составляющей в управлении образованием и др.

Проблемы совершенствования управления образовательными учреждениями различных уровней образования исследованы в работах В.Н. Аверкина, А.И. Адамского, О.Н. Арзяковой, E.H. Богаче-

ва, Г.А. Борцовского,4 И.В. Ипшной, Е.А. Карпухиной, А.К. Клюева, М.М. Кудиноца, В.Ж. Куклина, B.JI. Рудника, E.H. Соболевой, Н.Г. Типенко, H.jI. Титовой. Авторами показаны роль и значение нормативного финансирования образовательных учреждений, организации многоканального финансирования и хозрасчетных отношений внутри образовательных учреждений, оценены различные подходы к управлению качеством образовательного процесса и оценке экономической устойчивости образовательных учреждений.

Соотношение государственной и общественной составляющей в управлении образованием, модели организации управления образованием, характеризующиеся различным соотношением государственного и общественного участия, оценка эффективности различных моделей и их позиционирование относительно друг друга, а также формирующиеся новые модели образовательных учреждений высшего образования исследованы в работах К.К. Бартона, Р. Бирнбаума, Ф.А. ван-Вута, Г.Е. Карлсена, Д. Кигана, JI.P. Кнудсена, JI.JI. Лесли, П. Маасена, Ш. Слаутер, К. Хадсон и др. Однако результаты этих исследований, что в ряде случаев признается и самими авторами, не позволяют выявить более эффективные модели управления и условия их возможного распространения.

В то же время приходится констатировать, что комплексных исследований, позволяющих создать научно обоснованный подход к совершенствованию управления образованием в Российской Федерации, особенно в условиях его системных изменений, пока проведено недостаточно. Предложенные решения в этой области касаются, главным образом, оценки общего состояния управления, перераспределения отдельных функций между уровнями управления на основе субъективных представлений об эффективности их реализации, создания органов общественного управления и организации управления в образовательных учреждениях.

В качестве информационной базы исследования использованы данные государственного статистического наблюдения, законодательные и нормативные акты по вопросам образования, а также результаты следующих социально-экономических исследований и разработок, проведенных под руководством и с участием автора в 2003-2008 годах:

• Эффективность введения нового статуса государственных и муниципальных образовательных организаций;

• Новые механизмы финансирования ведущих вузов России;

• Совершенствование системы управления образовательных учреждений различных типов в условиях модернизации системы образования;

• Разработка государственного стандарта общего образования;

• Разработка финансово-экономических механизмов сетевого взаимодействия учреждений общего, профессионального и дополнительного образования по введению элективных и профильных курсов в системе профильного обучения на третьей ступени общего образования;

• Разработка организационно-экономического механизма устойчивого развития учреждений высшего профессионального образования в условиях модернизации образования;

• Прогноз экономического развития системы образования на 20102015 гг. и на перспективу до 2025 г. в условиях модернизации образования и подготовки кадров для инновационной экономики.

Научная новизна

Разработана теоретическая функциональная модель взаимодействия субъекта и объекта управления, позволяющая определять требования к управлению образованием в условиях реализации мероприятий по его модернизации, в т. ч. при создании новых форм образовательных учреждений, осуществления их сетевого взаимодействия.

Разработаны показатели доступности образования, позволяющие оценить последствия совершенствования управления системой образования, а также последствия реализации мероприятий по модернизации образования с точки зрения достижения ее основной цели. Показана возможность применения этих показателей для оценки доступности образования в региональном разрезе, по уровням образования, а также по социальным группам и категориям обучающихся.

Разработаны показатели оценки эффективности затрат на образование на основе оценки степени взаимосвязи профессионального образования с рынком труда. Показана возможность применения этих показателей к различным уровням образования.

С помощью разработанной теоретической модели определены требования к управлению образованием в условиях создания федеральных университетов, инновационных вузов, сетевого взаимодействия образовательных учреждений при введении профильного обучения в старших классах общеобразовательной школы.

Практическая значимость диссертации

Основные результаты диссертационного исследования позволяют:

• определить необходимые изменения в управлении образованием при создании новых форм образовательных организаций, изменении форм и механизмов взаимодействия между ними, создании органов общественного управления образованием;

• определить содержание управленческих решений, которые следует принимать для реализации мероприятий по модернизации образования;

• оценить последствия совершенствования управления в части изменения доступности и эффективности образования.

Полученные автором результаты нашли отражение в следующих научных отчетах, выполненных по заказам Федерального агентства по образованию Российской Федерации в рамках проектов Министерства образования и науки Российской Федерации.

1. Разработка научно обоснованных предложений по введению нового статуса государственных и муниципальных образовательных организаций, 2003.

2. Определение особенностей механизма финансирования ведущих вузов, 2003.

3. Совершенствование системы управления образовательных учреждений различных типов в условиях модернизации системы образования, 2005.

4. Разработка государственного стандарта общего образования, 2005.

5. Разработка и апробация инструментария мониторинга непрерывного образования в регионах Российской Федерации, 2005-2006 гг.

6. Разработка финансово-экономических механизмов сетевого взаимодействия учреждений общего, профессионального и дополнительного образования по ведению элективных и профильных курсов в системе профильного обучения на третьей ступени общего образования, 2006.

7. Разработка организационно-экономического механизма устойчивого развития учреждений высшего профессионального образования в условиях модернизации образования, 2007.

8. Прогноз экономического развития системы образования на 20102015 гг. и на перспективу до 2025 г. в условиях модернизации образования и подготовки кадров для инновационной экономики, 2008.

Выводы и предложения автора были использованы им при подготовке учебного курса „Экономика образования".

Апробация результатов исследования

Основные результаты диссертационного исследования были доложены на ряде международных и российских конференций и семинаров, последние из которых:

• круглый стол по проекту „Прогноз развития системы высшего профессионального образования на 2009-2011 годы в условиях

модернизации образования" в рамках конференции „Социально-экономическое развитие России: новые рубежи" // „Socio-Econo-mic Development of Russia: Nèw Frontiers" (Центр экономики непрерывного образования ГОУ АНХ, Межрегиональная общественная организация в поддержку Программы ЮНЕСКО „Информация для всех", Фонд „Новая Евразия", 2007 г.);

• научно-практическая конференция „Прогнозирование развития системы высшего профессионального образования в среднесрочной перспективе и разработка организационно-экономического механизма устойчивого развития вузов" 25-26 ноября 2007 г. (Россия, ГОУ АНХ, Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации, Агентство гуманитарных технологий, Фонд „НОВАЯ ЕВРАЗИЯ", Межрегиональная общественная организация в поддержку Программы ЮНЕСКО „Информация для всех");

• выездное заседание Экспертного совета по экономике образования при Комитете Государственной Думы образованию по вопросу „Прогноз экономического развития системы образования

. на 2010-2015 гг. и на перспективу до 2025 г." (13-14 ноября 2008 г.).

Основные положения работы были представлены на заседании Экспертного Совета по экономике образования при Комитете Государственной Думы образованию („О концепции, структуре и основных экономических показателях Стратегии развития системы образования Российской Федерации до 2020 года", Москва, сентябрь 2008 г.).

Структура диссертационной работы

Работа состоит из введения, пяти глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Основной текст диссертации содержит 347 е., 43 таблицы, 50 рисунков. Список использованной литературы содержит 268 наименований-

Текст диссертации подготовлен с использованием свободно распространяемых программных комплексов MikTeX 2.7 и OpenOffice 3.0, а также лицензионных пакетов EDraw Мах 4 и AllFusion Process Modeler r7.2.

На защиту выносятся следующие основные результаты

1. За последние годы система образования России претерпела кардинальные реформы, потребовавшие соответствующих изменений и в

управлении ею. Основные направления совершенствования управления, реализуемые в соответствии с государственными программами развития образования и предусматривающие расширение многообразия элементов системы и взаимосвязей между ними, не приводят к успешному решению задач модернизации, что указывает на наличие определенных дисфункций в управлении.

2. Основным источником изменений в управлении образованием являлось и является государство, которое разрабатывало, принимало и реализовывало управленческие решения в сфере образования. Однако это не привело к решению проблем системы, достижению поставленных перед ней целей и балансированию интересов различных субъектов в этой сфере.

3. Анализ международного опыта совершенствования управления образования показал следующее:

• большинство стран ставят перед системами образования во многом однотипные задачи: повышение доступности образования, в том числе особо выделяя отдельные категории граждан, повышение качества образования, совершенствование структуры подготовки кадров с ориентацией на рынок труда и возможность повышения адаптационной способности выпускников к меняющимся условиям экономики;

• развитие систем образования и управления ими осуществляется на основе разработки и реализации программ развития образования на достаточно длительный срок; цели развития образования определяются максимально конкретно, исходя из необходимости и возможности оценки степени их достижения, понятной для общества;

• большинство стран сходятся на необходимости расширения в управлении общественной составляющей, реализуемой через создание и поддержку деятельности коллегиальных органов по оценке качества образования, определению основных направлений развития системы образования, осуществлению взаимодействия системы образования с обществом и экономикой;

• опыт разных стран по совершенствованию управления не выявил однозначных преимуществ применяемых моделей, позволяющих использовать их в качестве образцов, что связано с неразработанностью подходов к оценке эффективности управления.

4. Изменение структуры и усложнение системы образования требуют применения новых подходов к совершенствованию управления. Представляя управление как деятельность по обеспечению достижения поставленных целей и взаимодействие между органом управления

и другими элементами системы образования, следует применить методологию функционального моделирования этих процессов. Модель управления отображает участие основных субъектов, включенных в образовательный процесс:

• органа управления, определяющего для образовательного учреждения цели, условия функционирования и механизмы ресурсного обеспечения, необходимые для достижения поставленных целей;

• образовательного учреждения, реализующего образовательный процесс в соответствии с поставленными целями, в рамках заданных условий и с использованием установленных механизмов ресурсного обеспечения.

5. На основе моделирования определены основные требования к управлению образованием в части образовательной деятельности, заключающиеся в необходимости определения следующих параметров: условий приема на обучение, условий осуществления обучения в образовательном учреждении, условий аттестации (контроля результатов обучения) и выпуска.

6. Показаны возможности построения моделей функционирования образовательных учреждений при осуществлении ими необразова-телыюй (научной) деятельности.

7. Применение модели на примере создания в системе образования автономных учреждений, федеральных университетов, а также организации сетевого взаимодействия образовательных учреждений для осуществления профильного обучения в общеобразовательной школе позволило:

• показать, что создание автономных образовательных учреждений не требует внесения изменений в действующую схему управления за исключением управления имущественными отношениями, т.е. не затрагивает управления образовательной деятельностью и не ведет, в общем случае, к ее совершенствованию;

• выявить недостатки действующего управления федеральным университетом, не обеспечивающего достижения им качества образования, сопоставимого с мировым уровнем, и реализации им права на создание образовательных стандартов и условий без принятия дополнительных, не предусмотренных законодательством мер;

• определить порядок осуществления взаимодействия общеобразовательных школ при организации их сетевого взаимодействия в рамках профильного обучения и оценить затраты на его реализацию.

8. Для оценки результатов совершенствования управления образованием разработаны показатели:

• оценки доступности образования, определяемой соотношением числа лиц, принятых на обучение или обучающихся в образовательных учреждениях определенного уровня, к числу лиц, желающих или имеющих право на соответствующее обучение;

• оценки эффективности профессионального образования на основе определения его связи с рынком труда, оцениваемого соотношением числа лиц, получивших направление на работу по окончании обучения, и числа лиц, принятых на обучение.

Показаны особенности расчета данных показателей для различ- • ных уровней образования, а также возможность определения доступности образования в региональном разрезе и для различных социальных групп населения. Разработанные показатели позволяют сопоставлять результаты оценки по годам, уровням образования, регионам, отдельным учебным заведениям.

9. Проведены расчеты доступности образования и связи профессионального образования с рынком труда, которые показали:

• общее снижение доступности образования различных уровней, за исключением общего образования, доступность которого имеет тенденцию к росту;

• неравномерность распределения доступности высшего профессионального образования по субъектам Российской Федерации, а также по высшим учебным заведениям;

• снижение связи среднего и высшего профессионального образования с рынком труда; повышение связи начального профессионального образования с рынком труда.

Основное содержание работы

Во введении обоснована актуальность выбранной темы, охарактеризована степень научной разработанности проблемы, определены объект, предмет, цель и задачи исследования, его теоретические и методологические основы, научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертационной работы.

В главе 1 „Состояние и проблемы системы управления образованием Российской Федерации" исследуются современное состояние и особенности системы образования Российской Федерации и управления ею со стороны государства.

Система образования представлена как совокупность взаимодействующих образовательных программ и государственных образова-

тельных стандартов различного уровня и направленности, сети реализующих их образовательных учреждений различных форм, типов и видов, органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций, объединений юридических лиц, общественных и государственно-общественных объединений, осуществляющих деятельность в области образования.

В качестве результатов функционирования системы образования рассматриваются граждане (лица), получившие образование определенного уровня, подготовленные специалисты с профессиональным образованием, лица, получившие образовательные услуги.

Роль и степень участия каждого элемента системы образования в формировании указанных результатов определяются сложившейся практикой осуществления образовательного процесса.

Структура управления системой образования в Российской Федерации сформирована по линейно-функциональной схеме и характеризуется следующими основными чертами:

• управление разделено на нескольких уровней; орган управления нижестоящего уровня находится в административном ведении вышестоящего, решения вышестоящих органов являются обязательными для исполнения нижестоящими;

• административное ведение органов управления ограничено на. бором предоставленных им полномочий;

• орган управления может осуществлять управление только теми органами и (или) организациями, которые находятся в его административном ведении;

• решения вышестоящих органов не могут быть адресованы непосредственно организациям, находящимся в ведении нижестоящего органа управления.

Общий вид действующей в настоящее время структуры управления образованием представлен на рис. 1.

Основным направлением деятельности органов управления образованием является координация функционирования учебных заведений, деятельности подведомственных организаций, не осуществляющих образовательного процесса, функционирования органов управления образованием. Разные уровни управления осуществляют практически одинаковые виды координации: взаимодействуют с вышестоящим и нижестоящим уровнями управления и подведомственными организациями.

Полномочия всех уровней управления в сфере образования подробно определены в Законе „Об образовании". Законодательство,

предоставляя широкие полномочия в области управления образованием, не устанавливает конкретных форм и механизмов их реализации.

Рис. 1. Структура управления образованием в России

Важнейшую роль для системы образования играют вопросы выбора механизмов управления и необходимых для их эффективного использования контроля и оценки результатов, моделирования и прогнозирования изменения ее состояния.

Основными для управления являются проблемы выбора цели развития образования, оценки его состояния относительно цели и определения действий, которые необходимы для достижения поставленной цели исходя из текущего состояния системы образования. В настоящее время не разработано подходов к решению этих проблем, что приводит к определенной дисфункции управления.

Модернизация представляется в программных документах как улучшение состояния системы образования в направлении повышения доступности, качества и эффективности. Перед управлением в этих условиях поставлены задачи реализации указанных целей и, одновременно, совершенствования самого управления посредством создания и развития новых форм образовательных учреждений и новых взаимосвязей между элементами системы образования. Для достижения поставленных целей также необходимо разработать инструментарий оценки состояния системы образования. Соответственно, управление образованием в условиях модернизации значительно усложняется.

В главе 2 „Зарубежный опыт совершенствования управления образованием" рассматривается опыт зарубежных стран в области модернизации образования и управления образованием.

Одним из важных направлений исследований в области совершенствования управления образованием является классифицирование применяемых моделей управления. Для классификации разработаны подходы, основанные на оценке разных характеристик управления. В частности, системы управления образования позиционировались между осями, характеризующими различные виды координации, основанные:

• в первую очередь на рыночных механизмах, например в США;

• на значимой роли государства, например бывший СССР и Швеция;

• на влиянии со стороны академической олигархии, например Италия и Великобритания.

Достоинствами классификации являются ее наглядность и возможность определения места различных систем управления относительно небольшого числа важных характеристик используемых инструментов управления. Однако количественная оценка используемых характеристик представляет собой серьезную проблему, так до настоящего времени и не получившую разрешения.

Второй подход определяет две возможные позиции государства в управлении образованием:

• государство-контролер;

• государство-наблюдатель.

Модель управления, где государство выступает в качестве контролера, распространена во многих европейских странах и характеризуется сильным влиянием со стороны государственного бюрократического аппарата, с одной стороны, и сравнительно сильными позициями академической олигархии в университетах, с другой стороны. Модель, в рамках которой государство выступает в качестве наблюдателя, присуща странам с англо-саксонскими образовательными традициями. Она характеризуется слабым влиянием со стороны государственного бюрократического аппарата. В рамках этой модели управленческие функции разграничиваются, главным образом, между сильным академическим сообществом и внутриуниверситеской администрацией. По сути, модели отражают одно и то же — степень участия государства в управлении образованием в условиях качественной субъективной оценки на уровне „контроль или наблюдение".

Объединение различных подходов привело к созданию „куба управления" (рис. 2).

[низкий] Уровень бюрократизации Г [высоп»^ Рис. 2. „Куб управления" высшим образованием

Куб отражает следующие характеристики управления:

• уровень автономии университета в принятии решений: процедурная (как делать) или реальная, основная (что и как делать);

• культурный статус университета: элемент культуры государства или утилитарное образование, производитель услуг (рыночная составляющая, степень вовлеченности в рыночные отношения);

• уровень бюрократизации во внутренней организации принятия решений в университете: коллегиальное или бюрократически-олигархическое с жестко установленными процедурами.

На основе представленной схемы выделяются восемь основных типов моделей управления (вершины куба), а также различные промежуточные типы. Схема более полно справляется с задачей позиционирования различных систем управления высшим образованием и позволяет выявить относительную структурную близость моделей. Но главной задачей, которую должен был решить этот подход, является определение места модели нового менеджериализма, получившей распространение в образовании, в ряду иных моделей и ее положительных черт.

Модель нового менеджериализма основана на перенесении методов и практики управления коммерческого сектора на некоммерческие организации и базируется на четырех основных постулатах:

• эффективность как первичная ценность;

• вера в универсальный характер инструментов и методов управления;

• осознание менеджерами себя как обособленной социальной группы;

• представление менеджеров как моральных агентов, заботящихся об общественных интересах.

Внедрение модели нового менеджериализма обусловлено несоответствием „старых" моделей управления современным условиям. Однако и новая модель менеджериализма не демонстрирует очевидных позитивных результатов и преимуществ.

Наряду с моделями организации управления рассматриваются модели образовательных организаций, в первую очередь — высших учебных заведений:

• расширенные традиционные университеты;

• университеты, получающие прибыль от обучения взрослых;

• университеты, основывающие свою деятельность на технологиях дистанционного обучения;

• корпоративные университеты;

• стратегические альянсы университетов с производством;

• университеты, осуществляющие обучение и сертификацию компетенций;

• глобальные мультинациональные университеты.

Каждая из этих форм обладает специфическим набором характеристик и требует применения соответствующей модели управления.

Анализ моделей управления позволяет сделать некоторые выводы относительно их содержания:

• применение различных моделей оставляет необходимость совершенствования управления как общую проблему;

• ни одна из предложенных моделей управления высшим образованием не позволяет доказательно выявить ее преимущества перед другими моделями;

наличие нескольких возможных моделей управления не указывает на то, что их совершенствование заключается в переходе с одной модели на другую.

Следовательно, применимость той или иной модели для конкретных условий определяется особенностями государства, местом и ролью в нем системы образования, исторически сложившимся взаимодействием общества и системы образования. Можно предположить, что модели, в принципе, равнозначны для практического применения.

Примером последовательной смены различных моделей управления, не приведшей к выбору наилучшей, может служить опыт США, где применялись и применяются различные модели построения управления образованием:

• система планирования, программирования и бюджетирования (1960-1970-е годы);

• управление по целям (1975-1980-е годы);

• бюджетирование на нулевой основе (1970-е годы);

• стратегическое планирование (1980-е годы);

• измерение эффективности, нахождение эффективных образцов реализации процессов —бенчмаркинг (конец 1970-х годов);

• высшее образование как товар (1990-е годы — наст, время);

• всеобщее управление качеством, всеобщий менеджмент качества (1980-1990-е годы —наст, время);

• реинжиниринг бизнес-процессов (1990-е годы).

Обобщая характеристики моделей управления, можно отметить следующие общие для них положения:

• модели основаны на определении цели совершенствования организации деятельности образовательного учреждения;

• модели предполагают разработку нескольких вариантов достижения поставленной цели и выбор наиболее подходящего варианта;

• разработка вариантов достижения поставленных целей базируется на учете внешних и внутренних условий функционирования образовательного учреждения;

• модели предусматривают разработку и реализацию набора мероприятий для достижения поставленной цели.

Таким образом, рассматриваемые модели представляют собой разнообразные варианты реализации управления по целям.

В зарубежных странах структура управления образованием строится по линейно-функциональной схеме. Различия касаются состава управляющих органов, порядка их формирования и распределения функций между ними. Анализ организации управления образованием проводится, как правило, по четырем основным направлениям:

• определение места и роли государственных и общественных органов управления образованием;

• определение роли органов управления в финансировании образования;

• оценка уровня автономии образовательных учреждений;

• оценка степени централизации-децентрализации управления образованием.

Проведенные исследования и разработки не выявили каких-либо сформировавшихся подходов в распределении функций управления, поскольку в большинстве случаев только отражают существующие

характеристики управления образованием и происходящие в них изменения.

В этом смысле показателен опыт США, где система образования не является общенациональной, все функции в этой сфере зарезервированы за штатами, которые исполняют одинаковый набор действий по отношению к находящимся на их территории учебным заведениям, а структура управления представлена четырьмя основными схемами (рис. 3).

Выборы Назначение

Назначение

Избиратели

Губернатор

13И

Совет штата по образованию

I—

Главный школьный инспектор штата

Избиратели 2

Выборы

Избиратели

Ш.

Губернатор

Назначе -1ие

Совет штата по образованию

Главный школьный инспектор штата

Выборы

Назначен

Совет штата

образованию

Рис. 3. Основные схемы управления образованием в США

Регулярные попытки усовершенствовать эти схемы ни к чему не приводят: законодатели не поддерживают нововведений, сохраняя сложившуюся систему. Анализ управления образованием, проведенный специальной комиссией, не позволил определить лучшую практику управления.

Предпринимаемые шаги в направлении совершенствования управления образованием характеризуются неоднозначно. С одной стороны, они направлены на ослабление централизованного начала в управлении. С другой — формируют новые объекты, например, в лице общественных органов для государственного управления, усиливая централизацию и степень включенности государства в управление образованием.

Западные страны постепенно сошлись во мнении, что основной моделью все же является „классическое" управление по целям, одной из

основных проблем которого является определение самих целей. Решение этой проблемы находится в сфере субъективных представлений руководителей системы образования, образовательных учреждений или общественности о том, что именно нужно в данное конкретное время для системы образования. Большинство стран сходятся на том, что определение целей образования должно осуществляться с участием возможно большего числа заинтересованных в образовании субъектов, а само целеполагание нужно регламентировать процедурой, определяющей состав участников, последовательность действий, сроки проведения и пр.

Реформирование высшего образования в зарубежных странах осу- . ществляется по следующим направлениям:

• Болонский процесс — создание многоуровневого обучения, разработка и реализация соответствующих образовательных программ, внедрение кредитной системы оценки и приложений к дипломам;

• расширение научных исследований в системе высшего образования путем выделения на прозрачной конкурсной основе дополнительных средств на эти цели, концентрация выделяемых средств на приоритетных направлениях и (или) в наиболее эффективно работающих научных центрах (научных школах);

• развитие взаимодействия высшего образования с обществом, регионами, бизнесом, осуществление деятельности по стимулированию этих процессов;

• повышение размера средств, расходуемых на обучение, создание новых схем финансирования, стимулирующих результативность и производительность вузов;

• изменение характера взаимодействия вузов с органами управления образованием, переход от иерархической структуры к партнерским отношениям на основе заключаемых соглашений.

Пути движения по указанным направлениям государства выбирают разные, учитывающие не только национальные особенности и состояние национальных систем высшего образования, но и иные факторы, связанные с особенностями положения и развития страны и ее регионов.

Изменение управления высшим образованием западными исследователями представляется как переориентация от поддержки процесса образования к достижению результатов системой образования. Традиционный государственный контроль и академическая коллегиальность управления, характерная для европейских стран, заменяется государственным надзором и государственной оценкой состояния и ре-

зультатов деятельности системы образования. Государственное управление отходит от контроля процесса и сосредоточивается на контроле результата без вмешательства в ход его достижения.

Наиболее влиятельными по результатам проведенных опросов в области модернизации образования и управления являются министерства образования, руководители и менеджеры учебных заведений.

Глава 3 „Основные направления совершенствования управления образованием" посвящена анализу образовательной политики как основе формирования целей функционирования, развития и модернизации образования, основных направлений совершенствования управления образованием и описанию функционального моделирования как методологии построения моделей осуществления различных процессов, на основе которого можно моделировать управление образованием.

Образовательная политика представляет собой специфическую деятельность государства и других субъектов, направленную на постановку перед системой образования целей и задач и их достижение с использованием соответствующих этим целям и задачам механизмов, действий и ресурсов. В настоящее время в России определено шесть приоритетов государственной образовательной политики:

• обеспечение гарантий доступности образования;

• создание условий для повышения качества общего образования;

• создание условий для повышения качества профессионального образования;

• формирование эффективных экономических отношений в образовании;

• обеспечение системы образования высококвалифицированными кадрами, их поддержка государством и обществом;

• управление развитием образования на основе распределения ответственности между субъектами образовательной политики.

Они показывают, что государством в качестве образовательной политики определены действия, которые оно предполагает реализовы-вать собственными силами с возможным привлечением других заинтересованных субъектов. Современная государственная образовательная политика имеет преимущественно централизованный и директивный характер.

Образовательная политика может рассматриваться как план или программа, направленная на изменение состояния системы образования. Если считать, что политика включает в себя также и деятельность по достижению целей и задач в заданных условиях, тогда можно

считать политикой всякую деятельность в системе образования, если она находится в указанных рамках.

Однако содержание политики является более широким и должно включать в себя объявление направлений или действий, которые:

• государственные органы обязуются реализовывать, в т. ч. с установлением определенных временных рамок реализации;

• будут поддерживаться на определенном уровне материально, методически, нормативно, через привлечение общественного внимания и т.д.;

• по отношению к которым государство будет сохранять нейтральную позицию, не поддерживая, но и не выражая отрицательное отношение;

• по отношению к которым соответствующие органы занимают отрицательную позицию, всячески при этом ее выражая и препятствуя их реализации;

• будут свертываться, причем для этого, как и для других направлений, будут выделяться необходимые ресурсы, формироваться общественное мнение.

Образовательная политика представляет принятые государством правила своего поведения по отношению к системе образования и ее элементам, взаимосвязям и взаимодействиям между ними. Реализация сформированной образовательной политики — осуществление деятельности в соответствии с разработанными правилами для достижения поставленных целей. Образовательная политика является источником определения целей как для системы образования, так и для управления ею. Сформулированных в соответствии с этими требованиями положений государственной образовательной политики российские программные документы не содержат.

Модернизация системы образования вызывает пристальное общественное внимание и дискуссии в прессе, в обществе и в профессиональной среде. Формирование и формулирование обоснованного отношения к происходящим процессам затруднено рядом факторов, среди которых можно выделить следующие:

• предложенные мероприятия воспринимаются как изолированные, не объединенные общей логикой и целостным подходом;

• изложение программы модернизации с основной ориентацией на организационно-экономические аспекты не вполне адекватно „собственной" терминологии системы образования;

• односторонность и декларативность общедоступных документов и материалов о целях, задачах и механизмах модернизации, в ко-

торых отражаются практически только точка зрения государства и меры, реализуемые непосредственно государством.

„Государственнический" подход к модернизации образования является отражением того факта, что господствующая роль государства в управлении образованием сохраняется несмотря на декларируемое российским образовательным законодательством участие в этом процессе личности и общества. Система образования в России по преимуществу является государственной, государство является основным, источником ресурсов для образования и инициатором модернизацион-ных процессов, что подтверждается историческим опытом проведения образовательных реформ.

Основными направлениями модернизации образования на протяжении многих лет остается повышение качества образования, доступности для различных слоев и социальных групп населения, увеличение ресурсного обеспечения образования, привлечение общественности к решению проблем образования, усиление связи образования с народным хозяйством (в последние годы —с потребностями рынка труда), совершенствование управления образованием в части совершенствования его структуры, распределения функций по уровням управления, развития самостоятельности образовательных учреждений наряду с усилением государственного руководства этой сферой деятельности. Одной из проблем модернизации является отсутствие измерителей ее результативности.

Для оценки состояния системы образования и, соответственно, результатов работы по ее модернизации предлагаются два показателя оценки:

• доступности образования как отношения числа лиц, принятых на обучение или обучающихся, к числу лиц, которые могут или должны обучаться на этих местах;

• эффективности образования как отношения числа выпускников учреждений профессионального образования к числу лиц, принятых на обучение.

Расчет значений имеет некоторые особенности для каждого уровня образования и основывается на данных статистики. Результаты расчетов показывают, что доступность растет только для уровня общего образования (табл. 1), связь с запросами рынка труда растет только в начальном профессиональном образовании (табл. 2).

Таблица 1. Оценка доступности образования

Год Уровень образования

Дошкольное Общее Высшее

2003 0,879 0,648 0,229

2004 0,846 0,677 0,225

2005 0,824 0,702 0,211

2006 0,792 0,720 -

Таблица 2. Оценка связи профессионального образования с рынком труда

Уровень профессионального образования 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Начальное 0,391 0,408 0,408 0,408 0,423 0,454

Среднее 0,191 0,187 0,167 0,157 0,149 0,155

Высшее 0,366 0,351 0,342 0,324 0,268 0,283

Принятая в 2005 г. Федеральная целевая программа развития образования на 2006-2010 годы (ФЦПРО) поставила стратегическую задачу повышения эффективности управления в сфере образования. Ее решение предусмотрено в виде осуществления действий по изменению (усложнению) системы образования за счет создания новых элехментов системы, новых связей и взаимодействия между элементами, дополнительных механизмов взаимодействия элементов системы образования с внешней средой.

Реализация указанных направлений сама по себе не ведет к повышению эффективности управления, поскольку на него по существу не направлена. Не ведет она и к достижению основных целей модернизации образования, поскольку не направлена на повышение соответствующих характеристик системы. Усложнение системы образования в обязательном порядке потребует изменения управления. Направления этих изменений нуждаются в разработке и оценке последствий, для чего необходим соответствующий инструментарий, в качестве которого предлагается использовать методы и процедуры функционального моделирования.

Основной концептуальный принцип методологии функционального моделирования состоит в представлении любой изучаемой системы в виде набора взаимодействующих и взаимосвязанных блоков, отоб-

ражающих процессы, операции, действия, происходящие в изучаемой системе. Образовательная деятельность в соответствии с указанной методологией представляется в виде схемы (рис. 4).

Условия осуществления образовательного процесса

У^асфйся

Образовательный процесс

У^ащлйся обученный

АЗ

Ресурсы для осуществления образовательного процесса

Рис. 4. Общая (абстрактная) схема осуществления образовательного процесса

Определение условий реализации и требований к ресурсному обеспечению образовательного процесса осуществляется путем декомпозиции схемы — представления процесса в виде более „мелких" и детализированных подпроцессов, для которых эти параметры можно установить на основе практического опыта или экспертных оценок.

Проведенные работы показали возможность использования функционального моделирования в решении проблем модернизации образования и перспективность расширения сферы его применения для решения проблем совершенствования управления.

В главе 4 „Функциональная модель управления образованием на основе анализа образовательного процесса" рассматриваются вопросы, связанные с представлением управления как процесса взаимодействия субъекта и объекта управления, представляется разработка теоретической модели управления в соответствии с требованиями методологии функционального моделирования. На основе разработанной модели определяются требования, которые предъявляются к управлению образованием взаимоотношениями между субъектом и объектом управления.

Управление представляет собой определенные отношения между субъектом и объектом управления: объект управления обязан исполнять решения субъекта, который, в свою очередь, обязан принимать решения, необходимые для достижения объектом управления поставленных перед ним целей, а также обеспечивающих достижение целей, стоящих перед системой „субъект-объект управления". Управление

можно представить в виде взаимодействия двух процессов — управляющего и управляемого, осуществляемого по определенному набору направлений и в виде определенной последовательности действий. К таким действиям относятся оценка состояния объекта управления относительно поставленных перед ним целей, выработка действий по приведению объекта управления в требуемое новое состояние, принятие необходимых решений для осуществления выработанных действий, мобилизация и мотивация сотрудников для осуществления выработанных действий. Эти действия осуществляются постоянно.

В соответствии с методологией функционального моделирования процесс управления может быть представлен в виде схемы на рис. 5.■

Рис, 5. Модель процесса управления (в образовании)

Моделирование позволяет определить требования к управлению, выраженные в необходимости формирования определенных решений: сформулированной цели функционирования, оценки состояния, мероприятий объекта управления для достижения им поставленной цели, а также определения условий осуществления и ресурсного обеспечения деятельности объекта и субъекта управления.

Модель также показывает, что управлять можно по трем направлениям, изменяя цели и задачи объекта, условия осуществления им деятельности и установленные параметры и механизмы ресурсного обеспечения. Кроме того, в процессе управления должен формироваться результат, характеризующий состояние системы „субъект-объект управления" относительно поставленной перед ней цели для представления „надсистеме", ставящей такую цель.

Объект управления в процессе взаимодействия с субъектом управления должен не только „производить" необходимый результат, но и формировать информацию о состоянии и результатах своей деятельности, на основании которой осуществляется управление.

Дальнейшая декомпозиция модели осуществляется по следующим направлениям:

• моделирование процесса функционирования органа управления и выявление подпроцессов, реализация которых приводит к формированию необходимых результатов в соответствии с требованиями к управлению;

• моделирование процесса функционирования образовательной организации для определения содержания управленческих решений, необходимых для изменения условий реализации и ресурсного обеспечения ее функционирования и получения необходимого результата.

Обратная связь в модели показывает воздействие объекта управления на субъект через представление информации о своем состоянии. Несоответствие получаемых результатов поставленной цели будет указывать на неверное функционирование объекта и необходимость изменения принятых управленческих решений, а также на возможное неверное функционирование субъекта управления.

Декомпозиция позволяет определить действия, осуществляемые органом управления образованием (рис. 6).

Рис. 6. Модель процесса управления образованием

В процессе управления формируются как минимум шесть отдельных результатов (выходов), два из которых не выходят за рамки про-

цесса, а используются внутри него в качестве сигналов для корректировки содержания действий (обратные связи на схеме). Формируемые цели и задачи для объектов управления должны учитывать содержание осуществляемых в них процессов и, в случае необходимости, определять цели и задачи для каждого из них. Условия осуществления и ресурсное обеспечение также должны определяться для каждого процесса, осуществляемого объектом управления. Результат функционирования системы образования, формируемый в рамках управления и представляемый „надсистеме", должен обобщать информацию о ходе и результатах всех процессов, осуществляемых объектом и субъектом управления.

Модель отображает содержание основных действий по управлению, но требует дальнейшего уточнения путем моделирования процессов, осуществляемых образовательной организацией. В качестве примера можно привести модель процесса приема на обучение в вуз в условиях действия ЕГЭ (рис. 7).

Рис. 7. Модель процесса приема на обучение в вуз

Модель показывает, что для приема в вуз в условиях действия ЕГЭ и возможности введения дополнительных приемных испытаний, управлением образования должны быть приняты решения, устанавливающие порядок проведения определенного набора действий и их ресурсного обеспечения. Условия проведения приема расщепляются на более частные, определяющие порядок:

• приема документов от гражданина;

• верификации результатов ЕГЭ, представленных абитуриентом;

• проведения дополнительных приемных испытаний;

• проведения конкурса абитуриентов по результатам ЕГЭ и приемных испытаний;

• зачисления в вуз.

С одной стороны, выделенные на основе модели требования к результатам управления представляются очевидными. С другой стороны, моделирование позволяет определить действия, которые необходимо осуществлять в случае изменения условий образовательного процесса и порядок выполнения и ресурсного обеспечения которых необходимо установить соответствующими управленческими решениями. В частности, введение в процесс приема фактора ЕГЭ изменяет последовательность действий, что обязательно должно найти отражение в решениях относительно организации и проведения приема и требует соответствующего ресурсного обеспечения.

Глава 5 „Моделирование изменения системы управления образованием в условиях создания новых форм объектов управления и институциональных принципов их функционирования" посвящена вопросам моделирования управления образованием для создаваемых и (или) проектируемых форм образовательных организаций и новых форм обучения.

В системе образования в настоящее время создаются и развиваются новые формы образовательных организаций, такие как автономные учреждения, инновационные вузы, федеральные университеты, решаются проблемы сетевого взаимодействия учебных заведений в образовательной деятельности, рассматриваются проблемы создания исследовательских университетов и системообразующих вузов.

Автономное учреждение отличается от „просто" учреждения иными отношениями собственности, измеленным порядком финансирования, а также рядом отличий, связанных с внутренней организацией их деятельности. Автономное учреждение имеет право с согласия собственника распоряжаться закрепленным за ним или приобретенным за счет целевых средств недвижимым и особо ценным движимым имуществом, т. е. имуществом собственника, учредителя, а также самостоятельно распоряжаться всем остальным своим имуществом.

Моделирование управления данной формой учреждения позволяет выделить основные характеристики этого процесса. Модель построена на основе следующих допущений:

• автономное учреждение осуществляет три вида деятельности: образовательную, научную и прочую;

• действия автономного учреждения, связанные с распоряжением объектами собственности, отнесены к прочей деятельности;

• для упрощения прочая деятельность представляется двумя видами действий: приобретением и реализацией (продажей) объектов собственности.

Модель, построенная на основе методологии функционального моделирования, показывает, что управление автономным учреждением с учетом указанных выше особенностей должно решать следующие вопросы:

• определять цели прочей деятельности: что следует продать и (или) приобрести;

• определять, какие объекты собственности в автономном учреждении могут быть объектом купли-продажи;

• устанавливать условия осуществления прочей деятельности и, в частности, условия приобретения и (или) продажи объектов собственности;

• определять ресурсы и механизмы, которые использует автономное учреждение для осуществления приобретения и (или) продажи объектов собственности;

• определять дополнительные ресурсы, которые использует автономное учреждение, и механизмы их использования для осуществления приобретения и (или) продажи объектов собственности.

Инновационным вузом в соответствии с ФЦПРО считается учреждение высшего профессионального образования, прошедшее процедуру конкурсного отбора на право получения государственных субсидий с целью реализации инновационных образовательных программ по двум критериям:

• качество и результативность представленной инновационной образовательной программы высшего учебного заведения;

• существующее состояние инновационного потенциала высшего учебного заведения.

Модель функционирования в системе образования инновационного вуза показывает, что его введение в систему практически не усложняет взаимодействие между ее элементами. Взаимоотношения между органом управления образованием и образовательным учреждением остаются прежними, дополнительно возникающие взаимосвязи и взаимоотношения с инновационным вузом повторяют взаимосвязи и взаимоотношения с „обычным" вузом. Это позволяет утверждать, что выделение категории „инновационный вуз" без каких-либо дополнительных статусных изменений системного эффекта не имеет. При этом изменения в управлении образованием все же требуются:

• инновационный вуз в рамках обычных для образовательных учреждений результатов должен выдавать органу управления образованием информацию о ходе реализации инновационного проекта и полученных при этом инновационных результатах;

• орган управления образованием дополнительно определяет для инновационного вуза специфические условия реализации инновационных проектов;

в определяются специфические механизмы выделения ресурсов для реализации инновационного проекта.

Основываясь на результатах проведенного моделирования, можно сделать вывод о том, что создание в системе образования элементов с новыми специфическими свойствами, предусмотренное программными документами, не обязательно ведет к необходимости изменения управления. С другой стороны, изменение управления становится настоятельно необходимым, если свойства новых форм образовательных организаций носят характер функционального управления для „бесстатусных" образовательных организаций и (или) результаты их деятельности являются ресурсом, обязательным для использования другими образовательными организациями. Изменения в управлении образованием при этом выражаются в необходимости определения не только условий функционирования новых форм организаций и их ресурсного обеспечения, но и изменения условий функционирования и ресурсного обеспечения тех образовательных организаций, которые должны в изменившихся условиях использовать результаты деятельности „статусных" учебных заведений. Результаты деятельности образовательных организаций также должны дополняться сведениями о результатах и ходе выполнения новых функций.

Сетевое взаимодействие образовательных учреждений описывается, главным образом, как обеспечение различными образовательными учреждениями единства образовательного процесса для каждого обучающегося независимо от выбранной им или сформированной для него образовательной траектории.

Распределенный университет рассматривается как система получения образования последовательно и (или) параллельно в различных учебных заведениях или их территориально обособленных структурных подразделениях. Поскольку распределенное обучение представляет собой реализацию образовательного процесса, то и модель управления им в целом повторяет модель управления высшим образованием, отличаясь от „обычного" по содержанию своих процессов. Моделирование, например, приема на распределенное обучение показывает содержание и особенности этого процесса:

• зачисление в „основной" вуз в установленном порядке;

• составление индивидуального учебного плана студента, зачисленного в „основной" вуз; план предусматривает обучение студента по отдельным специальностям в иных, выбранных студентом или доступных для распределенного обучения вузах в соответствующей форме;

• согласование с выбранными вузами параметров обучения студента, что может характеризоваться как прием на обучение в вузы в соответствии с индивидуальным планом.

Поэтому зачисленный на распределенное обучение в „основном" вузе абитуриент становится студентом только при условии разработки согласованного с вузами-участниками обучения индивидуального плана его обучения и формализованного в той или иной форме зачисления на обучение в эти вузы. Тем самым в процедуре приема на обучение выявляются дополнительные процессы, требующие управления, в том числе — создания дополнительной управленческой структуры.

Для уровня общего образования сетевое взаимодействие необходимо для решения проблем, связанных с ведением профильных курсов. Сетевое взаимодействие может быть сведено к обеспечению обучения не только в „основном" образовательном учреждении, но и в любом необходимом и (или) доступном, в котором преподается необходимый профильный курс. Моделирование позволяет представить сетевое взаимодействие образовательных учреждений состоящим из трех основных процессов:-

• обучение по основным образовательным программам в „основном" образовательном учреждении;

• обучение по профильным и (или) элективным курсам, осуществляемое в другом образовательном учреждении;

• переход, физическое перемещение учащегося между образовательными учреждениями (из основного в дополнительное и обратно) .

Соответственно, перед управлением образованием в условиях сетевого взаимодействия возникает необходимость управлять дополнительно двумя процессами: обучением учащихся из одних учебных заведений по профильным курсам в других образовательных учреждениях и передвижением учащихся между основным и дополнительным образовательными учреждениями.

Моделирование позволяет также определить требующие решения задачи его финансового обеспечения:

• провести расчеты расходов на обеспечение перемещения учащихся в другое образовательное учреждение и обратно, в том числе оплату труда учителей, которые их сопровождают;

• определить источники финансирования этих расходов;

• решить вопросы организации финансирования в соответствии с требованиями бюджетного процесса.

Апробация предложенного подхода проведена на примере моделирования изменения системы управления и оценки получаемых результатов при создании федеральных университетов — высших учебных заведений, обеспечивающих высокий уровень образовательного процесса, исследовательских и технологических разработок. Предполагалось, что федеральные университеты будут отличаться от традиционных вузов особой моделью управления и системой финансирования. Вокруг них должна будет сформироваться сеть технопарков, венчурных производств. В их структуру вольются научные организации, как отраслевые, так и академические. В них во многом иначе должна быть организована сама работа по образовательному процессу, поскольку эти университеты смогут самостоятельно разрабатывать образовательные стандарты. Качество обучения в них должно ориентироваться на самые передовые образовательные центры мира.

Модель функционирования системы образования с включение в нее федерального университета представлена на рис. 8.

Рис. 8. Модель управления системой образования с включением в нее федерального университета

Модель отображает необходимость установления специфических целей и задач, связанных с требованиями к более высокому качеству образования, и иных механизмов ресурсного обеспечения федерального университета, поскольку он должен функционировать как автономное учреждение, финансируемое посредством субсидий на возмещение затрат на осуществление образовательной деятельности в объемах государственного задания. Федеральный университет может разрабатывать образовательные стандарты и требования к образованию, создавая тем самым дополнительный результат своей деятельности и представляя его органу управления образованием. Создание в системе образования федеральных университетов увеличивает нагрузку на орган управления, требуя от него принятия решений, определяющих функционирование дополнительного, элемента системы.

Модель также показывает, что результатом деятельности федерального университета являются проекты образовательных стандартов и требований к образованию. Получение такого результата требует осуществления этой деятельности федеральным университетом, а также определения условий ее проведения и механизмов ресурсного обеспечения.

Таким образом, на основе моделирования определен круг обязанностей органа управления образованием по определению условий и механизмов ресурсного обеспечения функционирования федерального университета и вуза, статус которого не изменен.

Задача обеспечения качества образования для управления представляется более сложной, поскольку предусматривает решение проблем не только оценки качества, но и обеспечения его заданного высокого уровня.

Управленческие действия по повышению качества образования могут осуществляться по трем направлениям: установление более жестких условий для реализации образовательного процесса, установление повышенных требований к результату образовательного процесса, создание повышенного ресурсного обеспечения образовательного процесса. При этом для обеспечения надлежащего уровня качества требуется также обеспечить:

• установление (определение) требуемого уровня качества образования;

• оценку качества образования в федеральных университетах;

• сопоставление оценки качества с установленным уровнем;

• формирование и принятие управленческих решений, необходимых для приведения качества образования в федеральных университетах к установленному уровню.

Требуется дополнительно осуществлять процесс управления образованием по параметру качества, имея целью обеспечение достижения требуемого уровня. В модели это может быть отображено как представление от объекта управления дополнительной информации о качестве образования в составе информации о ходе и результатах функционирования федерального университета. Кроме того, в целях и задачах, которые ставятся перед университетом органом управления образованием, должен быть определен требуемый уровень качества. Управление образованием должно, получая от федеральных университетов информацию о ходе функционирования, результатах и качестве, принимать решения об установлении или изменении целей и задач, условий и механизмов ресурсного обеспечения образовательной деятельности, ориентированных не только на обеспечение их функционирования, но и на заданный уровень качества.

С учетом этих требований модель процесса управления системой образования представлена в виде схемы на рис. 9.

■ и принятия рвЦДНИЙ

Цели, »дачи «ум

Рис. 9. Модель процесса управления системой образования с включением федерального университета

Модель показывает, что в процессе управления осуществляется преобразование:

• целей и задач, поставленных перед системой образования, в цели и задачи федерального университета и вуза, имея в виду, что эти цели для указанных элементов по общим соображениям должны различаться;

• информации о ходе и результатах функционирования федерального университета и вуза в условия и ресурсное обеспечение осуществляемой ими деятельности;

• проектов образовательных стандартов и требований в утвержденные стандарты и требования.

Управлением образования должны быть установлены условия и механизмы ресурсного обеспечения процессов:

• преобразования целей и задач системы образования в цели и задачи ее элементов;

• позиционирования элементов системы образования относительно поставленных перед ней целей и задач;

• определения состояния системы образования — позиционирования относительно поставленных перед ней надсистемой целей и задач;

• определения путей приведения состояния элементов системы образования в соответствие поставленным перед ней целям и задачам путем изменения условий и механизмов ресурсного обеспечения осуществляемой ими деятельности;

• формирования и принятия управленческих решений.

Модель позволяет также сформулировать подходы к построению

организационной структуры управления. Во-первых, реализация последовательно реализуемых процессов может осуществляться разными субъектами и не- требует объединения этих процессов в рамках одной структуры. Поэтому имеется возможность выделения отдельных процессов для их выполнения вне пределов органа управления. Во-вторых, обязательные для исполнения объектами управления решения принимаются в итоге одного процесса, что требует его соответствующего административного оформления. Постановка целей и задач перед объектами управления также может рассматриваться как определение условий их функционирования.

Таким образом, моделирование управления системой образования в условиях включения в нее федеральных университетов позволяет определить решения, которые должно принимать управление, а также подходы к организации разработки и принятия этих решений, т.е. решать задачи совершенствования управления.

Оценка последствий создания федеральных университетов показала, что увеличения доступности образования при этом не происходит. В подтверждение этих положений можно привести расчетные значения показателей доступности бесплатного высшего образования по этим университетам (с учетом филиалов) в 2008 г.:

• Сибирский федеральный университет — 0,2377;

• Южный федеральный университет —0,2973.

Полученные результаты не указывают на рост доступности по сравнению с оценками предыдущих лет по вузам, включенным в эти университеты.

Поэтому если не будет предпринято специальных мер, направленных на повышение доступности, само по себе создание федеральных университетов к такому результату не приведет. Проведенные анализ документов по статусу данной формы вуза и моделирование управления ею не позволяет ожидать реализации таких мер, поскольку они пока нигде специально не предусмотрены. Следует добавить, что опыта функционирования федеральных университетов еще не накоплено, поэтому нельзя с уверенностью ожидать, что эффекта от их создания не будет.

В заключении сформулированы основные выводы из проведенного исследования.

1. Система образования в Российской Федерации представлена пятью основными элементами: образовательными учреждениями, образовательными стандартами и программами, органами управления образованием и подведомственными им учреждениями и организациями, общественными объединениями. Роль и значение этих элементов в формировании результата функционирования системы образования различна. Результатом функционирования системы выступает человек, получивший образование определенного уровня и качества в соответствии с установленными образовательными стандартами и программами.

2. Управление системой образования осуществляется соответствующими органами по линейно-функциональной схеме. Структура управления на протяжении длительного времени меняется незначительно. Распределение функций управления по уровням структуры установлено законодательно и детализировано подзаконными актами.

3. Совершенствование управления является важным элементом реформирования и изменения образования, о чем свидетельствует исторический опыт проведения этой работы. Основными направлениями были и остаются изменение организационной структуры, перераспределение функций управления между ее элементами, развитие самостоятельности образовательных учреждений. Достигнутые результаты не позволяют выделить наиболее эффективные варианты решений.

4. Государство в лице органов управления образованием выступает инициатором и главным организатором исполнения мероприятий

по совершенствованию управления образованием. Однако методологической основы для проведения этой работы не разработано:

• отсутствуют показатели оценки доступности, качества и эффективности образования, выделенных в программных документах в качестве основных характеристик системы, которые должны расти;

• не разработаны подходы к оценке состояния системы образования по результатам измерения ее основных характеристик;

• планируемые в рамках модернизации мероприятия не направлены на достижение поставленных целей.

5. Проведенные за рубежом исследования показали, что до насто-' ящего времени не разработано подходов к оценке соответствия моделей управления целям и задачам реформирования образования. Полученные результаты не позволили выделить преимуществ тех или иных моделей и рекомендовать их к распространению. Судя по тому, что разные страны вынуждены решать, в общем, одинаковые задачи в реформировании образования, управление для этого не является определяющим фактором.

6. Западные страны постепенно сошлись во мнении, что основной моделью является „классическое" управление по целям, поскольку все модели управления так или иначе имеют в своей основе определение целей, различающихся масштабом, временными рамками и другими отличительными признаками. Получивший распространение проектный подход к выполнению различных мероприятий в сфере образования также основан на постановке целей, определении задач, решение которых обеспечивает достижение поставленных целей, и выполнении мероприятий по внедрению в жизнь полученных результатов.

7. Анализ зарубежного опыта показывает, что большинство стран осуществляют совершенствование управления образованием по следующим основным направлениям:

• расширение круга субъектов, привлекаемых к участию в управлении образованием;

• использование конкурсных начал в управлении;

• изменение механизмов финансирования, связывание объемов с производительностью и научным потенциалом;

• развитие вузовской автономии: предоставление структурной независимости, возможности определения внутренней структуры вуза;

• усиление роли исполнительных органов в управлении взамен рекомендующих .

8. Разработанные в западных странах подходы к позиционированию различных моделей управления образованием основаны на определении степени представления в них трех основных характеристик:

• государства в лице органов управления образованием;

• руководства образовательных учреждений;

• включенности образовательного учреждения в рыночные отношения.

Значения указанных характеристик осуществляется на уровне экспертных оценок. Подход позволяет сопоставлять между собой модели управления разных стран, но не решает задач их оценки и выбора наилучшей.

9. Опыт совершенствования управления образованием в России показал, что независимо от исторического этапа в рамках этой работы решаются практически одни и те же задачи, направленные на то, чтобы средствами управления изменить характеристики системы образования и результаты ее деятельности:

• повысить качество подготовки на всех уровнях образования;

• усовершенствовать структуры подготовки по уровням и специальностям в соответствии с потребностями народного хозяйства и экономики; следует отметить, что потребности экономики в подготовленных специалистах определялись и продолжают определяться самой системой образования, а в настоящее время — самими образовательными учреждениями, и проблема эта на системном уровне практически не решается;

• рационализировать использование ресурсов, предоставляемых образованию государством;

• развивать самостоятельность и инициативу образовательных учреждений при одновременном (на некоторых этапах — при пре-•имущественном) усилении централизованного управления.

Результаты этой работы, представленные в оценках состояния системы образования, свидетельствуют о снижении качества, отрыве структуры подготовки от потребностей экономики, нерациональном расходовании ресурсов, усилении централизации в управлении. Следовательно, поставленные цели и задачи неверно интерпретируются и реализуются, что требует применения иных методов для их решения.

10. Одним из возможных вариантов разработки решений является моделирование процессов реформирования образования и управления ими. Применение методологии функционального моделирования для решения некоторых проблем модернизации образования показало возможность:

• разработки набора процессов и их содержания для достижения необходимого результата;

• определения требований к перечню решений, которые необходимо принимать для обеспечения реализации процессов;

• оценки потребности в ресурсном обеспечении процессов, направленных на получение необходимого результата.

11. Управление образованием может быть представлено в виде процесса взаимодействия органа управления и образовательного учреждения. Теоретическая модель такого процесса может быть построена на основе методов функционального моделирования.

Моделирование показывает, что орган управления обязан определить: цели и задачи функционирования образовательного учреждения; условия осуществления образовательным учреждением различных видов деятельности, соответствующих целям, задачам и условиям функционирования системы образования; механизмы ресурсного обеспечения функционирования образовательного учреждения, а также аналогичные параметры для своего собственного функционирования.

12. Моделирование включения в систему образования новых форм образовательных организаций позволило:

• определить решения, которые должны приниматься управлением для обеспечения функционирования системы образования в измененных условиях;

• оценить потребности в ресурсном обеспечении реализации процессов взаимодействия образовательных организаций;

• разработать подходы к формированию структуры управления.

Моделирование также показало, что каких-либо изменений управление образованием при создании новых форм образовательных организаций не претерпевает. Это не позволяет говорить о том, что данная мера приведет к совершенствованию управления образованием.

13. Для оценки состояния системы образования следует применять показатели:

• доступности образования, определяемой соотношением числа мест для обучения и числа граждан, имеющих право или обязанных на этих местах обучаться;

• эффективности профессионального образования, оцениваемой через связь с рынком труда, определяемой соотношением числа лиц, закончивших обучение на определенном уровне профессионального образования и получивших направление на работу (формализованный спрос на подготовленных специалистов),

и числа лиц, поступивших на обучение на данный уровень образования.

Оценка качества образования была и остается серьезной проблемой, в т.ч. управленческой, так и не решенной.

14. Расчеты доступности и эффективности образования в соответствии с разработанными подходами к их оценке показали, что, во-первых, доступность растет только в общем образовании, на остальных уровнях снижается, а, во-вторых, что эффективность растет на уровне начального профессионального образования, а на уровне среднего и высшего профессионального образования снижается. Это означает, что реализуемые мероприятия по модернизации образования и совершенствованию управления поставленных целей не достигают.

15. Моделирование создания в системе высшего профессионального образования федеральных университетов показало, что за счет данного действия доступность образования не возрастает. Повышение качества образования, предусмотренное в качестве основной характеристики данного вида учреждения, без реализации дополнительных, не предусмотренных пока мероприятий, не достигается. Управление образованием при этом усложняется, но только количественно, поскольку неясно, как именно должны измениться цели, задачи, условия функционирования и механизмы ресурсного обеспечения федеральных университетов.

Работы, опубликованные автором по теме диссертационного исследования (в скобках указан личный вклад автора)

Монографии

1. Балашов Г.В., Беляков С.А., Виноградов Н.М. Экономика высшей школы: проблемы и перспективы. — СПб.: Изд-во Санкт-Петербургского университета экономики и финансов, 1.996.— 130 с. (43 с.)

2. Модернизация российского образования: ресурсный потенциал и подготовка кадров / Г.И. Беляев , С.А. Беляков, T.JI. Клячко и др. / Под ред. Т.Д. Клячко. -М.: ГУ-ВШЭ, 2002.-182 с. (22 с.)

3. Беляков С. А. Лекции по экономике образования. — М.: ГУ-ВШЭ, 2002.-338 с.

4. Экономика и финансы образования: Учеб. пособие / С.А. Беляков, В.А. Дмитриева, В.В. Дудгиков и др. / Под ред. С.А. Белякова, М.М. Мусарского. — М.: Изд-во МГОУ, 2002, —280 с. (32 с.)

5. Система финансирования образования: анализ эффективности / M.JT. Агранович, С.А. Беляков, T.JT. Клячко, Н.Б. Озерова / Под ред. С.А. Белякова. — М.: Технопечать, 2003. 10,58 п.л. (3,0 п.л.)

6. Беляков С.А. Лексия^о оид ба ш$тисоди маориф.— Душанбе: Полиграфгруп, 2004.-336 с.

7. Модели финансирования вузов: анализ и оценка / С.А. Беляков,

A.C. Заборовская, Т.Л. Клячко и др. / Под ред. С.А. Белякова. — М.: ИЭПП, 2005. 17,75 п.л. (10 п.л.)

8. Мониторинг непрерывного образования: инструмент управления и социологические аспекты / С.А. Беляков, B.C. Вахштайн,

B.А. Галичин и др.-М.: МАКС Пресс, 2006.-340 с. (75 с.)

9. Беляков С.А. Финансирование системы образования в России. — М.: МАКС Пресс, 2006.-304 с.

10. Беляков С.А. Организационно-экономический механизм устойчивого развития системы высшего профессионального образования в условиях формирования национальных университетов, системообразующих и инновационных вузов. — М.: МАКС Пресс, 2007.— 136 с.

11. Беляков С.А. Новые лекции по экономике образования. — М.: МАКС Пресс, 2007.-424 с.

12. Беляков С.А., Беляков Н.С., Клячко Т.Л. Анализ и оценка экономической устойчивости вузов. — М.: МАКС Пресс, 2008. —194 с. (132 с.)

Статьи в научных журналах, входящих в перечень ВАК

1. Беляков С.А. О налогообложении высших учебных заведений // Университетское управление: практика и анализ. —1997. — № 2. (0,5 и.л.)

2. Беляков С.А., Воронин A.A. Вопросы совершенствования финансирования высшего образования // Финансы. —1998. — № 9. 0,5 п.л. (0,25 п.л.)

3. Беляков С.А. Общая характеристика сферы образования: Лекция 1 // Экономика образования. —1999. — № 4 (1,3 п.л.)

4. Беляков С.А., Воронин A.A. Проблемы финансирования высшего образования // Финансы. — 1999. — № 10. 0,4 п.л. (0,2 п.л.)

5. Беляков С.А. Обзор проблемы финансирования образования // Экономика образования. — 1999. — № 4 (0,55 п.л.)

6. Беляков С.А., Воронин A.A. Проблемы расходования бюджетных средств в высшем образовании // Финансы. — 2000. — № 1. 0,5 п.л. (0,25 п.л.)

7. Беляков С.А. Финансирование образования. Лекция 2 // Экономика образования. — 2000.—№ 2. (0,54 п.л.)

8. Беляков С.А. Налогообложение в сфере образования. Отношения собственности. Лекция 3 // Экономика образования. — 2000. — № 4 (0,97 п.л.)

9. Беляков С.А. Об основных направлениях организационно-экономического реформирования системы образования. Лекция 4 // Экономика образования.— 2001. —№ 1. (0,6 п.л.)

10. Беляков С.А., Воронин A.A. Финансирование расходов на образование: нормативный метод // Финансы. — 2002. — № 7. 0,5 п.л. (0,25 п.л.)

11. Беляков С.А. О дополнительном финансировании образования // Университетское управление: практика и анализ. — 2003. — № 2. (0,25 п.л.)

12. Беляков С.А., Куклин В.Ж. Системные аспекты образовательной политики и управления образованием // Университетское управление: практика и анализ. — 2003. — № 3. 1,0 п.л. (0,5 п.л.)

13. Беляков С.А. О статусе высшего учебного заведения // Университетское управление: практика и анализ. — 2003. — № 5-6(28). (0,25 п.л.)

14. Беляков С.А. Оценка экономического положения образовательных учреждений // Университетское управление: практика и анализ.-2004,-№ 5-6.-С. 112-120.

15. Беляков С.А. Анализ финансово-экономической деятельности учреждений профессионального образования (по материалам статистического обследования пилотных учреждений) // Вестник Костромского государственного университета им. H.A. Некрасова. Серия экономические науки: Экономика образования. — 2004. — № 2(23).— С. 3-6.

16. Беляков С.А. Экономические последствия введения ГИФО // Университетское управление: практика и анализ. — 2005. — № 1,— С. 7-11.

17. Беляков С.А., Беляков B.C. Возможности использования различных моделей совершенствования управления образовательным процессом в высшем учебном заведении // Экономика образования. — 2005. — № 2.-С. 73-78 (0,25 п.л.)

18. Беляков С.А., Куклин В.Ж. О системных аспектах организации управления образованием // Университетское управление: практика и анализ. — 2006. — № 1. 1,0 п.л. (0,5 п.л.)

19. Беляков С.А. Новые формы образовательных организаций и некоторые пррблемы организации управления образованием // Университетское "управление: практика и анализ. — 2006.—№ 5.— С. 66-72.

20. Беляков С.А., Беляков Н.С. Оценка факторов, влияющих на доступность высшего образования // Вестник Костромского государственного университета им. H.A. Некрасова. Серия экономические науки: Экономика образования. Специальный выпуск. — 2006. — № 3. — С. 40-52. (0,5 п.л.)

21. Беляков С.А. Финансово-экономические механизмы сетевого взаимодействия учреждений образования при введении элективных и профильных курсов // Народное образование. — 2007. — № 10.— С. 225-232.

22. Беляков С.А. Управление образованием и инновации // Университетское управление: практика и анализ. — 2008. — № 2. — С. 68-85.

23. Беляков С.А., Иванова A.A. Проблемы построения системы управления непрерывным образованием // Университетское управление: практика и анализ. — 2008. — № 3. — С. 5-18. (7 с.)

24. Беляков С.А., Федотов A.B. О концепции, структуре и основных экономических показателях Стратегии развития системы образования Российской Федерации до 2020 года — недостатки, проблемы и направления совершенствования // Университетское управление: практика и анализ. — 2008. — № 6. —С. 6-11. (4 с.)

25. Беляков С.А. Образовательная политика и управление образованием // Университетское управление: практика и анализ. — 2008.— № 6.-С. 12-31. (20 с.)

26. Беляков С.А. Зарубежный опыт совершенствования управления образованием: основные модели // Университетское управление: практика и анализ. — 2009. — № 1. — С. 45-63. (19 с.)

Основные публикации в других изданиях

1. Беляков С.А. Государственное регулирование высшего образования за рубежом // Препринт Санкт-Петербургского университета экономики и финансов. — 1997. — 25 с.

2. М. Lugachyov, A. Markov, N. Tipenko, S. Belyakov. Structure and Financing of Higher Education in Russia. Structure and Financing of Higher Education in Russia, Ukraine and EU. Edited by Paul G. Hare. Jessica Kingsley Publishers. London and Bristol, Pennsylvania, 1997. 32 p. (8 c.)

3. Беляков С.А. О статусе образовательног о учреждения // Современные проблемы и методы совершенствования управления: Сборник научных работ, —Изд-во СПб ГТУ, 1997. (0,5 п.л.)

4. Беляков С.А. Государственное регулирование высшего образования. Экономический аспект: Автореф. дис. ... канд. экон. наук / Санкт-Петербургский университет экономики и финансов. — СПб., 1997.-1G с.

5. Беляков С.А. О налогообложении высших учебных заведений // Экономика высшей школы: Обзорная информация. Выпуск 3. — М.: НИИВО, 1997.-28 с.

6. Беляков С.А. Основные направления совершенствования бюджетного финансирования образования // Приложение № 4 к Нормативно-правовому справочнику по бухгалтерскому учету в сфере образования и науки. — 1998. 0,7 п.л.

7. Беляков С.А. Отношения собственности в системе образования применительно к высшим учебным заведениям / / Бюджетные и некоммерческие организации. —1998. — № 4. (1,0 п.л.)

8. S. Beliakov, М. Lugachyov and A. Markov. Financial and Institutional Change in Russian Higher Education. — Edinburgh, Heriot-Watt. University. Discussion Paper No: CERT 98/5. 32 p. (10 c.)

9. Беляков С.А. О понятии нецелевого расходования бюджетных средств // Советник бухгалтера в сфере образования и науки. -1999. —№ 2 (0,4 и.л.)

10. Беляков С.А. Совершенствование организационно-экономического механизма функционирования системы образования // Научно-методическое обеспечение развития образования России: Тезисы докладов Всероссийской научной конференции. — М., 1999. (0,5 п.л.)

11. Беляков С.А. О некоторых проблемах нормативного финансирования образования // Советник бухгалтера в сфере образования и науки. — 2000. — № 2. (0,5 п.л.)

12. Беляков С.А., Клячко Т.Л., Рождественская И.А. Основные положения нового организационно-экономического механизма в системе общего образования // Формирование нового экономического механизма в региональных системах / Под ред. М.М. Мусарского. — М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2003. —176 с. 0,5 п.л. (0,15 п.л.)

13. Беляков С.А., Мусарский М.М. Об экономических проблемах развития образования // Модернизация систем управления образованием в Московской области: Материалы областной научно-практической конференции (28 марта 2006 г.).—М.: АСОУ, 2006. 0,5 п.л. (0,25 п.л.)

14. Беляков С.А. Из истории модернизации российского образования // Социальные трансформации: материалы международного коллоквиума „Высшая школа в развивающейся России: история, традиции и современные проблемы". — Смоленск: СмолГУ, 2008. — Вып. 17. -433 с.-С. 12-17.

БЕЛЯКОВ С.А.

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ СФЕРОЙ ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ОСНОВЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ МЕТОДОВ ФУНКЦИОНАЛЬНОГО МОДЕЛИРОВАНИЯ

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Научный консультант д.э.н., проф. Авраамова Е.М.

Подписано в печать . ¿>8.2009 г. Зак. ВТ тир. 150 экз., объем 2,0 п.л.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Беляков, Сергей Анатольевич

Введение

1. Состояние и проблемы системы управления образованием

Российской Федерации

1.1. Система образования как объект управления: характеристики, особенности, проблемы.

1.2. Структура и функции управления образованием в Российской Федерации.

1.3. Место управления в процессе модернизации системы образования.

2. Зарубежный опыт совершенствования управления образованием

2.1. Основные модели управления образованием в развитых странах.

2.2. Структура и функции управления зарубежными системами образования.

2.3. Общее и особенное в постановке целей функционирования и развития системы образования ведущих стран.

3. Основные направления совершенствования управления образованием

3.1. Образовательная политика как инструмент определения целей и задач управления образованием, нормативные основы управления образованием.

3.2. Основные направления совершенствования управления в условиях модернизации образования и оценка результатов их реализации.

3.3. Функциональное моделирование как направление совершенствования управления системой образования — теоретические и методологические принципы и особенности применения в сфере образования.

4. Функциональная модель управления образованием на основе анализа образовательного процесса

4.1. Представление взаимоотношений между объектом и субъектом управления в терминах функционального моделирования.

4.2. Модель процесса функционирования и управления системой образования.

4.3. Определение требований к управлению образованием и их отражение в модели процесса функционирования и управления образования.

5. Моделирование изменения системы управления образованием в условиях создания новых форм объектов управления и институциональных принципов их функционирования

5.1. Моделирование управления процессом функционирования новых форм образовательных учреждений.

5.2. Управление сетевым взаимодействием образовательных учреждений.

5.3. Апробация моделей и оценка последствий совершенствования управления образованием.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование системы управления сферой образования Российской Федерации на основе использования методов функционального моделирования"

Общая характеристика работы Актуальность исследования

Становление рыночных отношений и формирование гражданского общества поставили сферу образования в новые условия функционирования. Первоначально эти условия развивались как последовательное усиление роли общественной составляющей в управлении образованием, выразившейся прежде всего в углублении автономии образовательных учреждений. Предполагалось, что роль государства в управлении системой образования должна снижаться, а его функции передаваться общественным институтам и самим образовательным учреждениям. Однако, традиции и инерция централизованного государственного управления привели к тому, что решение проблем сферы образования приняли на себя органы управления. Централизованное начало постоянно усиливалось, постепенно сокращая пределы самостоятельности образовательных учреждений в организационно-финансовых и имущественных отношениях. При этом усиление централизации сопровождалось последовательным исключением из законодательства положений о государственных гарантиях приоритетности образования и снижением ответственности государства за эту сферу деятельности.

Декларированная цель модернизации образования в среднесрочной перспективе представлена как обеспечение конкурентоспособности России на мировом уровне путем повышения ориентации системы образования на рынок труда, перехода на нормативное финансирование, создание и развитие новых форм образовательных организаций и различных форм их взаимодействия. Для достижения поставленной цели в сфере управления образованием предусматривается:

• внедрение моделей интегрированных образовательных учреждений, реализующих образовательные программы различных уровней образования;

• внедрение механизмов взаимодействия учреждений профессионального образования и работодателей;

• выделение в системе высшего профессионального образования общенациональных университетов и системообразующих вузов;

• внедрение моделей государственно-общественного управления образовательными учреждениями;

• повышение эффективности институционального управления при изменении организационно-правовых форм деятельности учебных заведений;

• организация сетевого взаимодействия образовательных учреждений;

• совершенствование системы управления образованием на основе эффективного использования информационно-коммуникационных технологий в рамках единого образовательного пространства.

В настоящее время уже создана новая форма образовательной организации—автономное учреждение, разрабатываются проблемы сетевого взаимодействия образовательных учреждений в виде распределенного обучения в вузах и профильного обучения в общеобразовательных школах, определен статус федерального университета и инновационного вуза.

В этих условиях решение проблем совершенствования управления образованием и оценки системных последствий изменений является настоятельно необходимым. Учитывая масштабы сферы образования и риск возможных отрицательных последствий реализации, изменения в управлении и их влияние на состояние системы образования необходимо оценивать на ранних стадиях их разработки и реализации, что возможно сделать на основе моделирования.

В экономической науке подходы к моделированию управления в социально-экономических системах в условиях их изменений разработаны недостаточно и в практике работы не используются. Недостаточно разработаны также методы оценки состояния системы образования, особенно в части определения основных ее характеристик —доступности, качества и эффективности. Не оценивается влияние изменений в управлении на состояние системы образования.

Все это делает проблематику настоящей работы актуальной, имеющей теоретическое и практическое значение.

Цель данной работы состоит в разработке путей совершенствования управления образованием в период его модернизации на основе методов функционального моделирования.

Для достижение поставленной цели необходимо решение следующих основных задач.

1. Описать существующую систему образования с выделением основных проблем управления.

2. Изучить международный опыт управления образованием в различных социально-экономических системах.

3. Разработать показатели оценки степени достижения системой образования ее основных социальных целей: повышения доступности и качества.

4. Оценить влияние мероприятий по совершенствованию управления на доступность, качество и эффективность образования.

5. Исследовать особенности управления новыми формами образовательных учреждений (федеральными университетами, инновационными вузами, автономными учреждениями) с выявлением перспективных управленческих задач.

6. Разработать теоретическую модель управления образовательными учреждениями в ситуации качественных изменений структуры российской системы образования.

7. Разработать рекомендации по совершенствованию управления системы образования в период ее модернизации.

Объектом исследования выступает система образования Российской Федерации, находящаяся в процессе модернизации.

Предметом исследования являются изменения управления образованием в ходе его модернизации.

Степень разработанности проблемы

Проблемы совершенствования управления образованием остаются актуальными на протяжении многих лет. В последние годы они приобрели особое значение в условиях развертывания процессов реформирования и модернизации образования: законодательного закрепления полномочий в этой сфере деятельности за различными уровнями управления, включения России в Болонский процесс и перехода к многоуровневому образованию, разработки образовательных стандартов нового поколения, перехода на Единый государственный экзамен, нормативное финансирование и др.

Общие проблемы управления образованием были широко исследованы в работах П.Ф. Анисимова, Г.А. Балыхина, A.A. Воронина, В.А. Жа-мина, E.H. Жильцова, В.М. Жураковского, В.М. Зуева, Н.Р. Кельчевской, T.JI. Клячко, Е.А. Князева, Я.И. Кузьминова, М.М. Мусарского, И.А. Рождественской, О.Н. Смолина, B.JI. Тамбовцева, А.Н. Тихонова, A.B. Федотова, В.М. Филиппова, В.В. Чекмарева, C.B. Шишкина, Л.И. Якобсона и других авторов. Результатами этих работ явилась оценка роли государства и регионов в регулировании и управлении образованием, предложения по формированию основных направлений образовательной политики в условиях реформирования образования, обоснование необходимости повышения общественной составляющей в управлении образованием и др.

Проблемы совершенствования управления образовательными учреждениями различных уровней образования исследованы в работах В.Н. Авер-кина, А.И. Адамского, О.Н. Арзяковой, E.H. Богачева, Г.А. Бордовского, И.В. Ишиной, Е.А. Карпухиной, А.К. Клюева, М.М. Кудинова, В.Ж. Кукли-на, Б.Л. Рудника, E.H. Соболевой, Ii.Г. Типенко, H.JI. Титовой. Авторами показаны роль и значение нормативного финансирования образовательных учреждений, организации многоканального финансирования и хозрасчетных отношений внутри образовательных учреждений, оценены различные подходы к управлению качеством образовательного процесса и оценке экономической устойчивости образовательных учреждений.

Соотношение государственной и общественной составляющей в управлении образованием, модели организации управления образованием, характеризующиеся различным соотношением государственного и общественного участия, оценка эффективности различных моделей и их позиционирование относительно друг друга, а также формирующиеся новые модели образовательных учреждений высшего образования исследованы в работах К.К. Бар-тона, Р. Бирнбаума, Ф.А. ван-Вута, Г.Е. Карлсена, Д. Кигана, JI.P. Кнуд-сена, Л.Л. Лесли, П. Маасена, Ш. Слаутер, К. Хадсон и др. Однако результаты этих исследований, что в ряде случаев признается и самими авторами, не позволяют выявить более эффективные модели управления и условия их возможного распространения.

В то же время приходится констатировать, что комплексных исследований, позволяющих создать научно обоснованный подход к совершенствованию управления образованием в Российской Федерации, особенно в условиях его системных изменений, пока проведено недостаточно. Предложенные решения в этой области касаются, главным образом, оценки общего состояния управления, перераспределения отдельных функций между уровнями управления на основе субъективных представлений об эффективности их реализации, создания органов общественного управления и организации управления в образовательном учреждении.

В качестве информационной базы исследования использованы данные государственного статистического наблюдения, законодательные и нормативные акты по вопросам образования, а также результаты следующих социально-экономических исследований и разработок, проведенных под руководством и с участием автора в 2003-2008 годах:

• Эффективность введения нового статуса государственных и муниципальных образовательных организаций;

• Новые механизмы финансирования ведущих вузов России;

• Совершенствование системы управления образовательных учреждений различных типов в условиях модернизации системы образования;

• Разработка государственного стандарта общего образования;

• Разработка финансово-экономических механизмов сетевого взаимодействия учреждений общего, профессионального и дополнительного образования по ведению элективных и профильиых курсов в системе профильного обучения на третьей ступени общего образования;

• Разработка организационно-экономического механизма устойчивого развития учреждений высшего профессионального образования в условиях модернизации образования;

• Прогноз экономического развития системы образования на 2010-2015 гг. и на перспективу до 2025 г. в условиях модернизации образования и подготовки кадров для инновационной экономики.

Научная новизна

Разработана теоретическая функциональная модель взаимодействия субъекта и объекта управления, позволяющая определять требования к управлению образованием в условиях реализации мероприятий по его модернизации, в т. ч. при создании новых форм образовательных учреждений, осуществления их сетевого взаимодействия.

Разработаны показатели доступности образования, позволяющие оценить последствия совершенствования управления системой образования, а также последствия реализации мероприятий по модернизации образования с точки зрения достижения ее основной цели. Показана возможность применения этих показателей для оценки доступности образования в региональном разрезе, по уровням образования, а также по социальным группам и категориям обучающихся.

Разработаны показатели оценки эффективности затрат на образования на основе оценки степени взаимосвязи профессионального образования с рынком труда. Показана возможность применения этих показателей к различным уровням образования.

С помощью разработанной теоретической модели определены требования к управлению образованием в условиях создания федеральных университетов, инновационных вузов, сетевого взаимодействия образовательных учреждений при введении профильного обучения в старших классах общеобразовательной школы.

Практическая значимость диссертации

Основные результаты диссертационного исследования позволяют:

• определить необходимые изменения в управлении образованием при создании новых форм образовательных организаций, изменешш форм и механизмов взаимодействия между ними, создании органов общественного управления образованием;

• определить содержание управленческих решений, которые следует принимать для реализации мероприятий по модернизации образования;

• оценить последствия совершенствования управления в части изменения доступности и эффективности образования.

Полученные автором результаты нашли отражение в следующих научных отчетах, выполненных по заказам Федерального агентства по образованию Российской Федерации в рамках проектов Министерства образования и науки Российской Федерации.

1. Разработке научно обоснованных предложений по введению нового статуса государственных и муниципальных образовательных организаций, 2003.

2. Определение особенностей механизма финансирования ведущих вузов, 2003.

3. Совершенствование системы управления образовательных учреждений различных типов в условиях модернизации системы образования, 2005.

4. Разработка государственного стандарта общего образования, 2005.

5. Разработка и апробация инструментария мониторинга непрерывного образования в регионах Российской Федерации, 2005-2006 гг.

6. Разработка финансово-экономических механизмов сетевого взаимодействия учреждений общего, профессионального и дополнительного образования по ведению элективных и профильных курсов в системе профильного обучения на третьей ступени общего образования, 2006.

7. Разработка организационно-экономического механизма устойчивого развития учреждений высшего профессионального образования в условиях модернизации образования, 2007.

8. Прогноз экономического развития системы образования на 2010-2015 гг. и на перспективу до 2025 г. в условиях модернизации образования и подготовки кадров для инновационной экономики, 2008.

Выводы и предложения автора были использованы им при подготовке учебного курса „Экономика образования".

Апробация результатов исследования

Основные результаты диссертационного исследования были доложены на ряде международных и российских конференций и семинаров, последние из которых:

• круглый стол по проекту „Прогноз развития системы высшего профессионального образования на 2009-2011 годы в условиях модернизации образования" в рамках конференции „Социально-экономическое развитие России: новые рубежи //Socio-Economic Development of Russia: New Frontiers" (Центр экономики непрерывного образования ГОУ АНХ, Межрегиональная общественная организация в поддержку Программы ЮНЕСКО „Информация для всех", Фонд „Новая Евразия", 2007 г.);

• научно-практическая конференция „Прогнозирование развития системы высшего профессионального образования в среднесрочной перспективе и разработка организационно-экономического механизма устойчивого развития вузов" 25-26 ноября 2007 г. (Россия, ГОУ АНХ, Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации, Агентство гуманитарных технологий, Фонд „НОВАЯ ЕВРАЗИЯ", Межрегиональная общественная организация в поддержку Программы ЮНЕСКО „Информация для всех");

• выездное заседание Экспертного совета по экономике образования при Комитете Государственной Думы образованию по вопросу „Прогноз экономического развития системы образования на 2010-2015 гг. и на перспективу до 2025 г." (13-14 ноября 2008 г.).

Основные положения работы были представлены на заседании Экспертного Совета по экономике образования при Комитете Государственной Думы образованию („О концепции, структуре и основных экономических показателях Стратегии развития системы образования Российской Федерации до 2020 года". Москва, сентябрь 2008 г.).

Структура диссертационной работы

Работа состоит из введения, пяти глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Основной текст диссертации содержит 347 е., 43 таблицы, 50 рисунков. Список использованной литературы содержит 268 наименований.

Текст диссертации подготовлен с использованием свободно распространяемых программных комплексов MikTeX 2.7 и ОрепОШсе 3.0, а также лицензионных пакетов EDraw Мах 4 и AllFusion Process Modeler r7.2.

На защиту выносятся следующие основные результаты

1. За последние годы система образования России претерпела различные изменения, потребовавшие соответствующих изменений и в управлении ею. Основные направления совершенствования управления, реализуемые в соответствии с государственными программами развития образования и предусматривающие расширение многообразия элементов системы и взаимосвязей между ними, не приводят к успешному решению задач модернизации. Это указывает на наличие определенных дисфункций в управлении.

2. Основным источником изменений в управлении образованием являлось и является государство, которое разрабатывало, принимало и реализо-вывало управленческие решения в сфере образования. Однако это не привело к решению проблем системы, достижению поставленных перед ней целей и балансированию интересов различных субъектов в этой сфере.

3. Анализ международного опыта совершенствования управления образования показал следующее:

• большинство стран ставят перед системами образования во многом однотипные задачи: повышение доступности образования, в том числе особо выделяя отдельные категории граждан, повышение качества образования, совершенствование структуры подготовки кадров с ориентацией на рынок труда PI возможность повышения адаптационной способности выпускников к меняющимся условиям экономики;

• развитие систем образования и управления ими осуществляется на основе разработки и реализации программ развития образования на достаточно длительный срок; цели развития образования определяются максимально конкретно, исходя из необходимости и возможности оценки степени их достижения, понятной для общества;

• большинство стран сходятся на необходимости расширения в управлении общественной составляющей, реализуемой через создание и поддержку деятельности коллегиальных органов по оценке качества образования, определению основных направлений развития системы образования, осуществлению взаимодействия системы образования с обществом и экономикой;

• в управлении образованием усиливается роль управляющих (менеджеров) в определении целей и задач функционирования образовательных учреждений;

• опыт разных стран по совершенствованию управления не выявил однозначных преимуществ применяемых моделей, позволяющих использовать их в качестве образцов для применения; такое положение связывается также с неразработанностью подходов к оценке эффективности управления;

• основная роль в совершенствовании управления образованием отводится государственным органам управления.

4. Изменение структуры и усложнение системы, недостатки в достижении целей развития вследствие осуществляемых действий по модернизации системы образования требуют применения других подходов к совершенствованию управления. Представляя управление как деятельность по обеспечению достижения поставленных целей и взаимодействие между органом управления и другими элементами системы образования, следует применить методологию функционального моделирования этих процессов. Модель управления отображает участие органа управления образованием и образовательного учреждения в реализации процесса преобразования гражданина, желающего получить образование определенного уровня, в гражданина, получившего это образование, и роль участников этого процесса:

• органа управления — определение для образовательного учреждения целей, установление условий функционирования и механизмов ресурсного обеспечения, необходимых для достижения поставленных целей;

• образовательного учреждения — реализация образовательного процесса в соответствии с поставленными целями, в рамках заданных условий и с использованием установленных механизмов ресурсного обеспечения.

5. На основе моделирования определены основные требования к управлению образованием в части образовательной деятельности, заключающиеся в необходимости определения следующих параметров:

• условий приема на обучение: кого можно принимать, каким условиям должен удовлетворять поступающий на обучение, какие приемные испытания нужно или допустимо проводить, чем должен завершаться прием на обучение;

• условия осуществления обучения в образовательном учреждении: каковы должны быть условия осуществления образовательного процесса в учреждениях различного уровня образования, какие материальные и нематериальные ресурсы должны использоваться в образовательной деятельности, каким условиям должны удовлетворять преподаватели;

• условия аттестации (контроля результатов обучения) и выпуска: периодичность, форма, оценка результатов, допустимые сроки повторной аттестации и др.

Разработаны примеры определения условий и ресурсного обеспечения осуществления образовательной деятельности в общем образовании.

Показаны возможности построения моделей функционирования образовательных учреждений при осуществлении ими необразовательной деятельности—научной и деятельности, приносящей доходы.

6. Применение модели на примере создания в системе образования автономных учреждений, федеральных университетов, а также организации сетевого взаимодействия образовательных учреждений для осуществления профильного обучения в общеобразовательной школе позволило:

• показать, что создание автономных образовательных учреждений не требует внесения изменений в действующую схему управления за исключением управления имущественными отношениями, т. е. не затрагивает управления образовательной деятельностью и не ведет, в общем случае, к ее совершенствованию;

• выявить недостатки действующего управления федеральным университетом, не обеспечивающего достижения им качества образования, сопоставимого с мировым уровнем, и реализации им права на создание образовательных стандартов и условий без принятия дополнительных, не предусмотренных законодательством мер;

• определить порядок осуществления сетевого взаимодействия общеобразовательных школ при организации их сетевого взаимодействия в рамках профильного обучения и оценить затраты на его реализацию.

7. Для оценки результатов совершенствования управления образованием разработаны два показателя:

• оценки доступности образования, определяемой соотношением числа лиц, принятых на обучение или обучающихся в образовательных учреждениях определенного уровня, к числу лиц, желающих или имеющих право на соответствующее обучение;

• оценки эффективности профессионального образования на основе определения его связи с рынком труда, оцениваемого соотношением числа лиц, получивших направление на работу по окончании обучения, и числа лиц, принятых на обучение.

Показаны особенности расчета данных показателей для различных уровней образования, а также возможность определения доступности образования в региональном разрезе и для различных социальных групп населения. Разработанные показатели позволяют сопоставлять результаты оценки по годам, уровням образования, регионам, отдельным учебным заведениям.

Проведены расчеты доступности образования и связи профессионального образования с рынком труда, которые показали:

• общее снижение доступности образования различных уровней, за исключением общего образования, доступность которого имеет тенденцию к росту;

• неравномерность распределения доступности высшего профессионального образования по субъектам Российской Федерации, а также по высшим учебным заведениям;

• снижение связи среднего и высшего профессионального образования с рынком труда; повышение связи начального профессионального образования с рынком труда.

Основное содержание работы

Во введении обоснована актуальность выбранной темы, охарактеризована степень научной разработанности проблемы, определены объект, предмет, цель и задачи исследования, его теоретические и методологические основы, научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертационной работы.

В главе 1 „Состояние и проблемы системы управления образованием Российской Федерации" исследуются современное состояние и особенности системы образования Российской Федерации и управления ею со стороны государства. Анализ проблем сферы образования показал, что она недостаточно успешно справляется с решением возложенных на нее задач: продолжается снижение качества образования, уровня его доступности для отдельных групп населения, недостаточна подготовка кадров для реализации инновационного процесса, образование не выполняет своих задач в области социального перемешивания, не ориентировано на обучение в течение жизни, структура подготовки не соответствует запросам рынка труда. Не разработаны показатели, характеризующие состояние системы образования относительно поставленных перед ней целей.

Система образования объединяет различные организации, в разной степени обеспечивающие формирование результата ее деятельности, в качестве которого рассматривается человек, получивший образование определенного уровня. Координация деятельности элементов системы образования для достижения поставленных целей является задачей ее управления. Управление образованием, организованное по линейно-функциональной схеме, характеризуется рядом недостатков:

• конкретный перечень полномочий позволяет изменять только условия, установленные в соответствии с ними;

• органы управления не принимают на себя обязательств по ресурсному обеспечению реализации полномочий;

• контроль за ходом и результатами деятельности элементов системы не предваряется установлением требований к ним;

• в структуре управления сформированы промежуточные звенья и др.

Управление играет ведущую роль в модернизации образования определяя цели, задачи, средства и ресурсы для ее осуществления, что подтверждается историческим опытом. В качестве основных проблем выделены отсутствие прогнозирования, оценки и, частично, мониторинга состояния системы образования как необходимых элементов осуществления управления в условиях проводимых изменений. Особо выделено отсутствие измерителей доступности, качества и эффективности образования и предложены показатели оценки доступности и эффективности.

В главе 2 „Зарубежный опыт совершенствования управления образованием" рассматриваются модели управления образованием, применяемые в разных странах, структура и распределение функций между органами управления, обобщаются проблемы управления образованием, выделяемые в качестве основных.

Зарубежными исследователями предложено несколько подходов, позволяющих характеризовать применяемые в разных странах модели управления образованием:

• по степени включенности государства в управление — модели „государство наблюдатель" или „государство контролер";

• по степени представления в управлении государства, академического сообщества и рыночных механизмов —„куб управления", наглядно представляющий распределение моделей управления образованием разных стран в этих координатах.

Однако предложенные подходы не позволяют определить лучшую модель, степень соответствия моделей конкретным условиям той или иной страны, целесообразность перехода от одной модели к другой.

Структура управления образованием в разных странах сформирована по линейно-функциональной схеме и различается незначительно, главным образом общественной составляющей, представленной советами по различным вопросам функционирования и развития образования. Анализ проблем образования показывает невозможность определения наиболее эффективной структуры и соответствующее ей распределение функций управления.

К основным проблемам управления зарубежными системами образования относятся:

• определение целей и задач функционирования и развития образования, доступных для измерения и понятных обществу;

• определение приоритетности целей и задач;

• разработка мероприятий, реализация которых приведет к достижению поставленной цели;

• участие общественности в управлении образованием и др.

Опыт западных стран показал, что основная нагрузка в части решения проблем управления ложится на органы управления образованием: министерства, региональные органы и менеджмент учебных заведений.

В главе 3 „Основные направления совершенствования управления образованием" рассматриваются проблемы государственной образовательной политики как инструмента определения целей и задач управления образованием, основные направления совершенствования управления образованием в условиях модернизации, а также возможности применения методологии функционального моделирования для решения задач совершенствования управления.

Образовательная политика представлена только действиями государства, осуществляемыми в сфере образования. В то же время содержание политики должно быть существенно шире и охватывать весь спектр возможных реакций государства и иных субъектов, интересы которых находятся в этой сфере, на процессы, происходящие в образовании. Политика должна быть не только сформирована, но и объявлена, что позволяет создать прозрачные условия для функционирования элементов системы образования.

Анализ основных направлений совершенствования управления и оценка результатов их реализации не позволили выявить тенденций к достижению основной цели модернизации образования. Расчеты, проведенные для оценки доступности и связи образования с рынком труда показали, что доступность растет только в общем образовании, а связь с рынком труда —только в начальном профессиональном образовании. Следовательно, либо цели сформулированы неточно, либо выбранные для их достижения мероприятия не приводят к нужным результатам.

Для решения проблем совершенствования управления образованием предлагается использовать механизмы, методы и процедуры функционального моделирования, позволяющие проанализировать функционирование системы образования и определить на этой основе необходимые для него управленческие решения. Методы функционального моделирования применялись для решения задач, связанных с определением условий и ресурсного обеспечения реализации стандарта образования нового поколения и реализации новаций в высшем образовании — Единого государственного экзамена, создания новых форм образовательных организаций. Полученные результаты позволили выявить влияние этих нововведений на осуществление образовательного процесса.

В главе 4 „Функциональная модель управления образованием на основе анализа образовательного процесса" управление представляется как процесс взаимодействие субъекта и объекта:

• субъект управления определяет цели и условия функционирования объекта, механизмы его ресурсного обеспечения;

• объект управления осуществляет свою деятельность в соответствии с определенными целями и условиями в рамках механизмов ресурсного обеспечения, производя соответствующий результат и формируя для субъекта информацию о ходе и результатах своей деятельности.

Разработанная теоретическая функциональная модель позволила промоделировать управление системой образования, представленной двумя элементами: органом управления и образовательными учреждениями. На этой основе определены взаимосвязи и взаимодействие между этими элементами и требования к результатам их деятельности, а также возможности воздействия на эти процессы со стороны управления.

Моделирование процессов функционирования образовательного учреждения позволило определить перечень и основное содержание решений, которые должны приниматься управлением для обеспечения их проведения.

Глава 5 „Моделирование изменения системы управления образованием в условиях создания новых форм объектов управления и институциональных принципов их функционирования" посвящена моделированию управления образованием в условиях создания автономных учреждений, федеральных университетов, системообразующих и инновационных вузов, а также сетевого взаимодействия образовательных учреждений.

Моделирование включения в систему образования новых форм организаций показало, что изменение управления потребуется в том случае, если им будут переданы определенные функции управления, связанные с распространением результатов их деятельности. Например, если системообразующим вузам будут предоставлены отдельные функции по управлению организациями, включенными в сферу их деятельности. Для автономных учреждений изменение управления будет состоять в реализации функций, связанных с установлением для них иных отношений собственности, без изменения управления образовательной деятельностью.

Моделирование сетевого взаимодействия образовательных учреждений позволило определить особенности и проблемные точки организации распределенного обучения в вузах и содержание необходимых для его реализации управленческих решений. Модель сетевого взаимодействия общеобразовательных школ в рамках организации профильного обучения позволила также оценить затраты на его осуществление.

Апробация функционального моделирования управления проведена на примере создания федеральных университетов, статус которых получил законодательное оформление. Моделирование показало, что без принятия специальных мер федеральные университеты не обеспечат ожидаемый от них уровень качества образования, поскольку управление ими не ориентрфова-но на достижение такого результата. Расчеты показали, что создание этой формы образовательного учреждения пока не приводит к росту доступности образования.

В заключении сформулированы основные выводы из проведенного исследования.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Беляков, Сергей Анатольевич

Заключение

Проведенное исследование позволило сделать некоторые выводы относительно проблем, результатов и подходов к совершенствованию управления образованием.

1. Система образования в Российской Федерации представлена пятью основными элементами: образовательными учреждениями, образовательными стандартами и программами, органами управления образованием и подведомственными им учреждениями и организациями, общественными объединениями. Роль и значение этих элементов в формировании результата функционирования системы образования различна. Результатом функционирования системы выступает человек, получивший образование определенного уровня и качества в соответствии с установленными образовательными стандартами и программами.

2. Управление системой образования осуществляется соответствующими органами по линейно-функциональной схеме. Структура управления на протяжении длительного времени меняется незначительно. Распределение функций управления по уровням структуры установлено законодательно и детализировано подзаконными актами.

3. Совершенствование управления является важным элементом реформирования и изменения образования, о чем свидетельствует исторический опыт проведения этой работы. Основными направлениями были и остаются изменение организационной структуры, перераспределение функций управления между ее элементами, развитие самостоятельности образовательных учреждений. Достигнутые результаты не позволяют выделить наиболее эффективные варианты решений.

4. Государство в лице органов управления образованием выступает инициатором и главным организатором исполнения мероприятий по совершенствованию управления образованием. Однако методологической основы для проведения этой работы не разработано:

• отсутствуют показатели оценки доступности, качества и эффективности образования, выделенных в программных документах в качестве основных характеристик системы, которые должны расти;

• не разработаны подходы к оценке состояния системы образования по результатам измерения ее основных характеристик;

• планируемые в рамках модернизации мероприятия не направлены на достижение поставленных целей.

5. Проведенные за рубежом исследования показали, что до настоящего времени не разработано подходов к оценке соответствия моделей управления целям и задачам реформирования образования. Полученные результаты не позволили выделить преимуществ тех или иных моделей и рекомендовать их к распространению. Судя по тому, что разные страны вынуждены решать, в общем, одинаковые задачи в реформировании образования, управление для этого не является определяющим фактором.

6. Западные страны постепенно сошлись во мнении, что основной моделью является „классическое" управление по целям, поскольку все модели управления так или иначе имеют в своей основе определение целей, различающихся масштабом, временными рамками и другими отличительными признаками. Получивший распространение проектный подход к выполнению различных мероприятий в сфере образования также основан на постановке целей, определении задач, решение которых обеспечивает достижение поставленных целей, и выполнении мероприятий по внедрению в жизнь полученных результатов.

7. Анализ зарубежного опыта показывает, что большинство стран осуществляют совершенствование управления образованием по следующим основным направлениям:

• расширение круга субъектов, привлекаемых к участию в управлении образованием;

• использование конкурсных начал в управлении;

• изменение механизмов финансирования, связывание объемов с производительностью и научным потенциалом;

• развитие вузовской автономии: предоставление структурной независимости, возможности определения внутренней структуры вуза;

• усиление роли исполнительных органов в управлении взамен „старых" рекомендующих.

8. Разработанные в западных странах подходы к позиционированию различных моделей управления образованием основаны на определении степени представления в них трех основных характеристик:

• государства в лице органов управления образованием;

• руководства образовательных учреждений;

• включенности образовательного учреждения в рыночные отношения.

Значения указанных характеристик осуществляется на уровне экспертных оценок. Подход позволяет сопоставлять между собой модели управления разных стран, но не решает задач их оценки и выбора наилучшей.

9. Опыт совершенствования управления образованием в России показал, что независимо от исторического этапа в рамках этой работы решаются практически одни и те же задачи, направленные на то, чтобы средствами управления изменить характеристики системы образования и результаты ее деятельности:

• повысить качество подготовки на всех уровнях образования;

• усовершенствовать структуру подготовки по уровням и специальностям в соответствии с потребностями народного хозяйства и экономики6;

• рационализировать использование ресурсов, предоставляемых образованию государством;

• развивать самостоятельность и инициативу образовательных учреждений при одновременном (на некоторых этапах — при преимущественном) усилении централизованного управления.

Результаты этой работы, представленные в оценках состояния системы образования, свидетельствуют о снижении качества, отрыве структуры подготовки от потребностей экономики, нерациональном расходовании ресурсов, усилении централизации в управлении. Следовательно, поставленные цели и задачи неверно интерпретируются и реализуются, что требует применения иных методов для их решения.

10. Одним из возможных вариантов разработки решений является моделирование процессов реформирования образования и управления им. Приме

6Следует отметить, что потребности экономики в подготовленных специалистах определялись и продолжают определяться самой системой образования, а в настоящее время — самими образовательными учреждениями, и проблема эта на системном уровне практически не решается. нение методологии функционального моделирования для решения некоторых проблем модернизации образования показало возможность:

• определения содержания процессов, реализация которых необходима для достижения требуемого результата;

• определения требований к перечню решений, которые необходимо принимать для обеспечения реализации процессов;

• оценки потребности в ресурсном обеспечении процессов, направленных на получение необходимого результата.

11. Управление образованием может быть представлено в виде процесса взаимодействия органа управления и образовательного учреждения. Теоретическая модель такого процесса построена с использованием методов функционального моделирования.

Моделирование показало, что орган управления образованием обязан определять:

• цели и задачи функционирования образовательного учреждения;

• условия осуществления образовательным учреждением различных видов деятельности, соответствующих целям, задачам и условиям функционирования системы образования;

• механизмы ресурсного обеспечения функционирования образовательного учреждения, а также аналогичные параметры для своего собственного функционирования.

12. Моделирование создания в системе образования новых форм образовательных организаций позволило:

• определить решения, которые должны приниматься управлением для обеспечения функционирования системы образования в измененных условиях;

• оценить потребности в ресурсном обеспечении реализации процессов взаимодействия образовательных организаций;

• разработать подходы к формированию организационной структуры управления.

Моделирование также показало, что каких-либо изменений управление образованием при создании новых форм образовательных организаций не претерпевает. Это не позволяет говорить о том, что реализация данной меры приведет к совершенствованию управления образованием.

13. Для оценки состояния системы образования следует применять показатели:

• доступности образования, определяемой соотношением числа мест для обучения и числа граждан, имеющих право или обязанных на этих местах обучаться;

• эффективности профессионального образования, оцениваемой через связь с рынком труда, определяемой соотношением числа лиц, закончивших обучение на определенном уровне профессионального образования и получивших направление на работу (формализованный спрос на подготовленных специалистов), и числа лиц, поступивших на обучение на данный уровень образования и закончивших обучение к времени оценки.

Оценка качества образования была и остается серьезной проблемой, в т. ч. управленческой, требующей решения.

14. Расчеты доступности и эффективности образования в соответствии с разработанными подходами к их оценке показали, что:

• доступность растет только в общем образовании, на остальных уровнях снижается;

• эффективность растет только на уровне начального профессионального образования, на уровне среднего и высшего профессионального образования снижается.

Это означает, что реализуемые мероприятия по модернизации образования и совершенствованию управления поставленных целей не достигают.

15. Моделирование создания федеральных университетов показало, что за счет данного действия доступность образования не возрастает. Повышение качества образования, предусмотренное в качестве основной характеристики данного вида учреждения, без реализации дополнительных, не предусмотренных пока мероприятий, не достигается. Управление образованием при этом усложняется, но только количественно, поскольку из принятых решений неясно, как именно должны измениться цели, задачи, условия функционирования и механизмы ресурсного обеспечения федеральных университетов.