Совершенствование стратегического управления городской социально-экономической системой в условиях реформы местного самоуправления тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование стратегического управления городской социально-экономической системой в условиях реформы местного самоуправления"

На правах рукописи

ПЛАХОТНИК Александра Васильевна

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ ГОРОДСКОЙ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СИСТЕМОЙ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (2.1- теория управления экономическими системами)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Саратов-2005

Диссертация выполнена в Государственном образовательном учреждении

высшего профессионального образования «Поволжская академия государственной службы имени П. А. Столыпина»

Научный руководитель кандидат экономических наук

ИВАНОВА Татьяна Борисовна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук

КИРЕЕВА Наталья Аркадьевна-,

кандидат экономических наук ВОРОНОВ Сергей Анатольевич

Ведущая организация Саратовский государственный

социально-экономический университет

Защита диссертации состоится «3» июня 2005 года в 15.00 часов на заседании диссертационного советаК 502.005.01 в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Поволжская академия государственной службы имени П.А. Столыпина» по адресу:

410031, г. Саратов, ул. Соборная, 23/25, корп. 1,ауд. 336.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Поволжской академии государственной службы имени ПЛ. Столыпина.

Автореферат разослан «с/ »мая 2005 года.

Ученый секретарь / I

диссертационного совета IfC**^"' А.Н. Романцов

¿г/зз мл.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Современные социально-экономические и политические условия формирования местного самоуправления в Российской Федерации объективно определяют необходимость применения технологии стратегического управления в процессе развития городов как социально-экономических систем. Практика свидетельствует: где используются современные управленческие технологии, там имеют место и более высокие темпы городского социально-экономического развития, появляются признаки устойчивого развития. Количество городов, претворяющих в жизнь свою социально-экономическую стратегию и применяющих элементы стратегического управления, не превышает в настоящее время четырех сотен, что составляет треть от общего числа российских городов.

Стратегическое управление направлено на создание условий для перспективного развития социально-экономической системы города при адаптации к требованиям рыночной экономики и открытого международного конкурентного рынка. Оно способствует формированию в городах активных местных сообществ, которые в современных условиях призваны определять цели и приоритетные направления развития.

В настоящее время города свободны в выборе приоритетных направлений своего развития, обусловленных объективными требованиями рынка. Наибольшую актуальность для городского развития в России имеют следующие проблемы: формирование экологически устойчивых условий жизни в городах; совершенствование городской среды жизнедеятельности населения; наращивание экономического потенциала территории; участие населения в управлении городами; развитие механизма партнерства в процессе разработки и реализации стратегических документов; укрепление экономических основ для реализации полномочий городских органов власти. Эти и другие проблемы обеспечения устойчивого развития города, как свидетельствует опыт зарубежных стран, а также ряда городов Российской Федерации, наиболее эффективно решаются на основе стратегического управления.

Актуальность проблемы формирования и реализации стратегического управления социально-экономическим развитием города, ее недостаточная проработанность и необходимость адаптации к требованиям реформы местного самоуправления предопределили выбор темы диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Значительный вклад в формирование зарубежной теории и методологии стратегического управления развитием городских территорий внесли работы Б. Бэрри, Дж. Брисона, Г. Гордона, Д. Макмиллана, Д. Чависа, Д. Сэнса, Е. Блэк-ли, Р. Шэффера.

Отечественные концептуальные основы формирования и реализации системы стратегического городского управления представлены в работах Ю. Кириллова, Т. Авдеевой, Ю. Филиппова, А. Гапоненко, Ю. Алексеева, А. Алисова, Б. Жихаревича, В. Виноградова, О. Эрлих, Б. Грин-челя, О. Генисаретскош, Л. Лимонова, В. Рохчина, В. Глазычева, Г. Ветрова, П. Щедровицюого и других авторов.

До сих пор остаются нерешенными ряд методологических и методических задач, в том числе обоснование следующих принципов: формирования и реализации межсекторного взаимодействия в городской социально-экономической системе; сочетания методов стратегического, тактического и оперативного управления; построения организационно-институциональной структуры управления городским развитием. Кроме того, для российских городов, использующих методы стратегического управления, все более актуальной становится задача освоения его важнейших инструментов - мониторинга и оценки выполнения стратегических управленческих решений.

Требуют дальнейшей проработки проблемы увязки экономических основ местного самоуправления с вопросами развития городов на базе технологии стратегического управления.

Недостаточная разработанность темы диссертации в отечественной экономической литературе, а также современные проблемы городского развития, обусловленные проведением реформы местного самоуправления, определили выбор цели и задач исследования.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является совершенствование теоретических и методологических основ стратегического управления городской социально-экономической системой и разработка практических рекомендаций по

развитию его форм и методов в условиях реформы местного самоуправления.

Для достижения поставленной цели в диссертации решались следующие задачи:

- определить сущность и особенности города как социально-экономической системы;

- раскрыть понятие субъект-субьектности и доказать необходимость его использования в стратегическом управлении городом;

- обосновать необходимость рассмотрения процесса стратегического управления городским развитием как системы;

- выявить основные противоречия, возникающие в процессе реализации системы стратегического управления городом в условиях реформы местного самоуправления;

- обосновать механизм межсекторного взаимодействия в стратегическом управлении городом;

-разработать модель организационно-институциональной структуры стратегического городского управления;

- определить направления совершенствования мониторинга и оценки реализации стратегических документов развития города.

Объектом исследования является социально-экономическая система города как соответствующая статусу муниципального образования структурированная совокупность субъектов управления и их взаимодействий, локализованных на определенной территории и объединенных общей целью устойчивого развития.

Предмет исследования составляют организационно-экономические отношения меяоду субъектами управления городской социально-экономической системы, необходимые для реализации стратегического подхода к управлению ее развитием.

Теоретической и методологической базой диссертационного исследования послужили современные достижения теории и практики в области стратегического управления социально-экономическими системами, принятые законы и другие нормативно-правовые акты Российской Федерации, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, регулирующие полномочия муниципальных органов власти и формы участия населения в управлении развитием городов, результаты научных исследований российских и зарубежных ученых и специалистов по проблемам стратегического территориального управления.

Исследование проводилось с применением общих методов научного познания, в том числе методов диалектического, логического, статистического, системного анализа, программно-целевого метода управления социально-экономическими процессами.

Информационной базой исследования стали материалы консультационных и донорских организаций в сфере стратегического планирования, размещенные на сервере «Стратегическое планирование в городах и регионах России» Международного центра социально-экономических исследований «Леонтьевский центр», а также стратегические документы развития городов России: Санкт-Петербурга, Новосибирска, Екатеринбурга, Обнинска, Аткарска, Красноармейска и других.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в реализации системного подхода к управлению развитием города с целью повышения его устойчивости в конкурентной среде.

Наиболее существенные научные результаты состоят в следующем:

1. Дана авторская трактовка города как субъект-субъектной территориальной социально-экономической системы, состоящей из подсистем органов местного самоуправления, городского хозяйства и городского сообщества, взаимодействующих на принципах корпоратизма.

2. Раскрыта сущность субъект-субъектности социально-экономической системы города как городской системы, функционирующей на основе корпоративного принципа взаимодействия системных элементов в качестве субъектов города, с одной стороны, и как основного принципа реализации системы стратегического городского управления, предполагающего формирование в структуре города трех социально-экономических секторов: власти, бизнеса и городского сообщества, максимально влияющих на устойчивое городское развитие, -с другой.

3. Предложен системный подход к рассмотрению процесса стратегического городского управления. Он предполагает следующее:

- формирование системы стратегического городского управления из трех подсистем: стратегического планирования, реализации стратегии и стратегического контроля, дополненных специфическими элементами, не раскрытыми ранее отечественными исследователями;

-рассмотрение в качестве основных принципов реализации системы стратегического городского управления субсидиарности, партнерства, рыночной эффективности.

4. Выявлены две группы системных противоречий в процессе реализации стратегического управления в практике городов России. Противоречия первой группы вызваны недостаточной степенью проработанности организационных и методических основ реализации стратегического управления. Вторая группа противоречий обусловлена макроэкономическими факторами развития местного самоуправления, которые препятствуют применению стратегического управления на местном уровне.

5. В целях разрешения противоречий, выявленных в процессе реализации системы стратегического управления в условиях реформы местного самоуправления, доказана необходимость применения механизма межсекторного взаимодействия. Под механизмом межсекторного взаимодействия понимается объединение материальных и нематериальных ресурсов всех секторов социально-экономической системы города на долговременной и взаимовыгодной основе для создания социально-экономических благ или оказания услуг в целях достижения устойчивого развития города. Основными элементами этого механизма являются:

формирование межсекторного диалога с целью выявления стратегических интересов всех подсистем социально-экономической системы города и выработки единых направлений устойчивого развития;

аккумулирование ресурсов всех секторов в системе города для достижения единых общегородских стратегических целей.

В качестве основного инструмента реализации механизма межсекторного взаимодействия предложено формирование межсекторных стратегических паргнерсгв, позволяющих исключить необоснованные затраты бюджета; привлечь дополнительные источники финансирования; минимизировать и упредить возможные риски; обеспечить координацию и интеграцию деятельности различных участников процесса стратегических преобразований при достижении общих стратегических целей; снизить общую стоимость стратегических проектов; обеспечить адаптацию системы управления к изменению внешней среды.

6. Разработана модель организационно-институциональной структуры стратегического городского управления - Совет устойчивого развития при администрации города. Предложенная модель реализует механизм межсекторного взаимодействия, дополненный координирующей функцией органов местного самоуправления в процессе стратегическо-

го городского управления. В условиях реформирования институтов местного самоуправления в России данная модель является наиболее эффективной.

7. Определены направления совершенствования мониторинга и оценки реализации стратегических документов, в их числе:

- развитие системного характера процессов мониторинга и оценки;

-усиление взаимосвязи и взаимовлияния мониторинга и оценки;

- выделение в системе индикаторов стратегического контроля в качестве самостоятельного элемента программных индикаторов, оценивающих вклад в общее развитие территорий и эффективность реализации конкретных стратегических проектов.

Программные индикаторы подразделяются на индикаторы ресурса, выхода, эффекта, воздействия. Доказывается, что подобная система программных индикаторов обеспечивает формирование адекватной системы оценки результатов реализации стратегических проектов, что, в свою очередь, способствует оптимизации и оперативности необходимых корректирующих воздействий в процессе стратегического управления.

Теоретическая и практическая значимость работы. Научные результаты, полученные в диссертации, направлены на развитие теоретической и методологической основы исследования города как субь-ект-субьекгаой социально-экономической системы; разработку практических рекомендаций по формированию и реализации системы стратегического городского управления. Они могут применяться в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по территориальному стратегическому управлению развитием.

Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курсов: «Региональная экономика и управление», «Стратегическое управление социально-экономическими процессами».

Апробация результатов исследования. Основные выводы и рекомендации по совершенствованию стратегического управления городом вошли в материалы для обоснования необходимости и возможности участия города Саратова в проекте Международного центра социально-экономических исследований «Леонтьевский центр» «Развитие инфраструктуры стратегического планирования в городах России». В рамках реализации данного направления автор диссертационного исследования стал членом Ассоциации специалистов по экономическому разви-

тиго территорий Ресурсного центра по стратегическому планированию при «Леонтьевском центре».

Теоретические и методологические положения диссертации использовались в учебном процессе в рамках спецкурса «Технология стратегического планирования» кафедры государственного и муниципального управления Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина (2003-2004 гг.); освещались на презентации технологии территориального стратегического планирования кафедры экономики ПА ГС (2004 г.), а также докладывались на ежегодных научно-практических конференциях ПАГС (2002-2005 гг.).

По результатам исследования автором опубликованы научные работы общим объемом 3,4 п.л.

Структура диссертации. Цель и задачи исследования определили структуру и содержание диссертации. Она состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Мировые тенденции усиления нестабильного состояния глобальной социально-экономической системы и сокращения ресурсов обусловливают необходимость аккумулирования ресурсов всех элементов территориальных социально-экономических систем любых уровней для достижения их устойчивого развития. Это, в свою очередь, предполагает активизацию каждого элемента в качестве субъекта управления и появление новой общесистемной особенности - субъект-субьекгности, выражающейся на практике в принципе корпоратизма. Устойчивое развитие оптимально на самом низком административно-территориальном уровне - городском - и требует формирования новых технологий территориального управления, в основном стратегического менеджмента. Именно на стратегическом уровне максимально проявляется принцип корпоративного взаимодействия в городских системах, когда каждый житель, являясь активным элементом городской системы, удовлетворяет свои потребности и экономические интересы путем реализации интегральных корпоративных интересов через взаимовыгодную совместную деятельность. Иначе говоря, на стратегическом уровне каждый

элемент городской системы становится субъектом управления ее развитием.

Исходя из этого город должен рассматриваться как субъект-субъектная социально-экономическая система, а именно: соответствующая статусу муниципального образования структурированная совокупность субъектов управления и их взаимодействий, локализованных на определенной территории и объединенных общей целью устойчивого развития.

В диссертации обосновывается, что структурно-функциональная модель социально-экономической системы города включает в себя три подсистемы: местного самоуправления, городского хозяйства и городского сообщества. При этом последние две подсистемы организуют подсистему городской корпорации (рис. 1).

Городская корпорация - это практическое выражение принципа корпоративности функционирования социально-экономической системы города, а также новая форма объединения людей в пределах городской территории, обеспечивающая каждому человеку свободу личной инициативы, доступ к информации, процессу управления социально-экономической системой города в качестве субъекта, широкие взаимосвязи с другими подсистемами города и представляющая население города в качестве потребителей социальных услуг органов местного самоуправления. В рамках городской корпорации проявляются как хозяйственные, так и гражданские отношения между составляющими ее элементами.

Городскую корпорацию формируют подсистемы городского хозяйства и городского сообщества. Подсистема городского хозяйства представляет собой сложную матрицу из хозяйственных субъектов, сгруппированных в подсистемы более низкого уровня в соответствии с отраслевым делением, делением по формам собственности и целям функционирования. Подсистема городского сообщества, в свою очередь, состоит из неорганизованных и организованных домохозяйств. Организованные домохозяйства образуют местные сообщества, которые рассматриваются как группы населения города, объединенные по различным интересам и способные активно участвовать в управлении городским развитием. Местные сообщества развиваются от естественных традиционных, преимущественно сельских общин, до открытых городских производительных сообществ, имеющих собственные

Рис. 1. Струетурно-функциональная модель социально-экономической системы города

источники жизнеобеспечения и саморазвития. Современные местные сообщества должны быть полноправным субъектом развития городской среды.

Комплексный анализ спектра взаимосвязей элементов выделенных подсистем позволил обосновать в диссертации положение о том, что город является корпоративной системой, в которой субъект-субъектность является не только ее основной особенностью, но основополагающим принципом управления ее развитием.

Принцип субъект-субъектного управления развитием выражается в аккумулировании ресурсов всех элементов городских систем на перспективных направлениях городской специализации. В связи с этим целесообразно трансформировать структурно-функциональную модель социально-экономической городской системы в секторальную, то есть выделить в городской системе активные социально-экономические секторы, оказывающие максимальное воздействие на устойчивое развитие системы посредством имеющихся у них ресурсов (рис. 2).

Г......—---- ■ —.....— Элементы подсистем социально-экономической системы города ---- ---- ------ Секторы экономики города

Все элементы подсистемы органов местного самоуправления Сектор «власть»

Муниципальные учреждения -элементы некоммерческой подсистемы городского хозяйства

Предприятия и организации коммерческой подсистемы городского хозяйства Сектор «бизнес»

Все элементы подсистемы городского сообщества Сектор «городское сообщество»

Некоммерческие организации -элементы некоммерческой подсистемы городского хозяйства

Рис. 2. Соотношение экономических секторов в элементов подсистем социально-экономической системы города

Каждый из данных секторов имеет свои специфические ресурсы: бизнес - материальные и финансовые, власть - административные, городское сообщество - социальные инициативы и труд волонтеров. Обь-единение этих ресурсов возможно в рамках механизма межсекторного взаимодействия, что будет способствовать повышению синергетичес-кого эффекта в достижении устойчивого развития города. Инициатором и координатором применения механизма межсекторного взаимодействия должны стать органы местного самоуправления, то есть сектор городской власти.

Автором диссертационного исследования доказывается, что технологией достижения устойчивого развития социально-экономической системы города является стратегическое территориальное управление как системная технология определения и реализации на базе механизма межсекторного взаимодействия целей и приоритетов устойчивого социально-экономического развития города. Система городского стратегического управления должна состоять из трех подсистем: стратегического планирования, реализации стратегии и стратегического контроля (рис. 3). При этом едиными принципами стратегического городского управления являются субсидиарность, партнерство, рыночная эффективность.

Ядро системы городского стратегического управления - подсистема стратегического планирования, которая представлена на практике в следующих видах: административном, технократическом, элитарном, популистском, прагматическом и демократическом. Автором доказано, что только для двух последних видов характерно применение элементов механизма межсекторного взаимодействия, что обусловливает необходимость их дальнейшего исследования с целью применения в практике стратегического управления.

В Российской Федерации внедрение системы стратегического управления в городах имеет ряд особенностей, связанных с процессом проведения государственных социально-экономических реформ. Прежде всего в исследовании подчеркивается специфика формирования системы местного самоуправления в постсоветской России, а также уровень разработанности методологии стратегического городского менеджмента. Прослеженные тенденции позволили автору выделить две группы системных противоречий (таблица).

Подсистема стратегического планирования

Инициация процесса планирования

Проектирование и формирование

процесса планирования

Стратегический анализ

X

Определение стратегического видения

Обоснование и выбор целей и приоритетов

Формирование стратегий действий

Принятие стратегического плана и создание предпосылок для его реализации

Подсистема реализации стратегии

Подсистема

создания

организационно-

институциональных

структур

с элементами:

Оргпроекти-

рование

J к

1

Формирование

диалоговых

площадок

J к

1 г

Развитие

корпоративной

культуры

А V

1

Развитие

человеческих

ресурсов

Подсистема нормативно-

правового программного проектирования

Подсистема стратегического контроля (мониторинга и оценки)

Установление целей контроля

Выработка критериев

и индикаторов +

Информирование городской корпорации о критериях

Измерение оценочных показателей

X

Сравнение оценочных показателей с целевыми

Корректирующее воздействие при необходимости

^^^^^^^^Меинизммежсекто Рис. 3. Система городского стратегического управления устойчивым развитием

Системные противоречия стратегического городского управления

Противоречия, возникающие в системе городского стратегического управления

Противоречие между необходимостью перспективной специализации города и комплексным характером стратегического планирования

Противоречие

между долгосрочным характером стратегического управления и отсутствием преемственности местных властей

Противоречие между объективной необходимостью аккумулирования ресурсов развития и существующей разрозненностью сектора «городское сообщество»

Противоречие

между необходимостью

активизации всех элементов

социально-экономической

системы города

и пассивностью городского

сообщества

Противоречие

между необходимостью

научного обоснования направлений

городской специализации

и существующей системой

реализации стратегических

документов

Противоречия, возникающие в системе ^местного самоуправления России

Противоречие

между финансово-экономическим обеспечением местного самоуправления в городах и его реальными полномочиями

Противоречие

между делегированным местному самоуправлению правом самостоятельно решать проблемы социально-экономического развития муниципального образования и фактическим огосударствлением полномочий местного самоуправления

Противоречие между необходимостью устойчивого развития города и введением межмуниципального бюджетного выравнивания, способствующего изъятию сверхнормативных средств муниципального бюджета

Противоречие между необходимостью согласования федеральных, субфедеральных и местных стратегических приоритетов и политическими конфликтами городских и региональных властей

Противоречие между резко возрастающим количеством муниципальных чиновников в соответствии с новым законодательством и снижением качества муниципального управления в связи с отсутствием профессионального кадрового резерва

Основным противоречием российской городской системы стратегического управления является сокращение собственных финансово-экономических ресурсов и полномочий органов местного самоуправления города при необходимости развития конкурентоспособности городской территории. Введенные новым законодательством принципы формирования муниципальных образований городского типа, повышение доли передаваемых на муниципальный уровень государственных полномочий с 11 до 39-49%, а также нормы межбюджетного выравнивания, предполагающие содержание за счет экономически сильных городов неэффективных систем сельских и иных прилегающих территорий, создают отрицательные стимулы для развития городов, закрепляют экономически устаревшую структуру расселения. Повышающиеся при этом риски для финансово-экономической основы городов объективно снижают их конкурентоспособность, что противоречит сущности стратегического управления. Это усугубляется и уменьшением бюджетных ресурсов города для финансирования потенциальных направлений городского развития в связи с увеличением доли городского бюджета на содержание муниципальных чиновников в среднем на 10%.

Диссертантом доказывается, что разрешению возникающих противоречий может способствовать эффективная управленческая среда, позволяющая объединять ресурсы всех секторов социально-экономической системы города и результативно их использовать на основных направления перспективной специализации города. Это возможно посредством активного внедрения в практику стратегического управления механизма межсекторного взаимодействия, создания эффективных организационно-институциональных структур и совершенствования системы контроля реализации стратегических проектов.

Механизм межсекторного взаимодействия раскрывается автором как объединение материальных и нематериальных ресурсов всех секторов в рамках социально-экономической системы города на долговременной и взаимовыгодной основе для создания социально-экономических благ или оказания услуг в целях достижения устойчивого развития города. Он является одним из результативных инструментов, который органы городской власти могут использовать для достижения синергетического эффекта устойчивого развития города. Партнерство с секторами «бизнес» и «городское сообщество» необходимо как возможность использовать те преимущества, которыми обладает каждый сектор в отдельности, для

достижения общей цели городской системы. В диссертации предлагается реализовывать механизм межсекторного взаимодействия в двух направлениях: через формирование межсекторного диалога в процессе выявления стратегических интересов всех подсистем социально-экономической системы города и выработки единых направлений устойчивого развития; через аккумулирование ресурсов всех секторов в системе города для достижения единых общегородских стратегических целей.

Исследования показали, что основным инструментом реализации механизма межсекторного взаимодействия должны стать стратегические межсекторные партнерства, которые целесообразно создавать в • основном в форме контрактов на обслуживание, договоров аренды, кон-

трактов на строительство и эксплуатацию. Главной технологией функционирования таких партнерств должен стать проектный менеджмент, базирующийся на принципах: результат-ориентированного управления; минимизации издержек за счет финансовой прозрачности; личной ответственности исполнителей; привлечения ресурсов различных секторов; наличия системы количественных и качественных критериев мониторинга и оценки эффективности управления; долгосрочного эффекта от реализации управленческих решений.

В диссертации предлагается учитывать несколько условий, при которых создание стратегических межсекторных партнерств может быть эффективным:

-реализуемый партнерством проект не может быть внедрен в практику только за счет финансирования и профессиональной компетенции местных органов власти;

- с участием партнеров бизнеса и некоммерческого сектора качест-т во или уровень услуг будут выше, чем если бы местные органы власти

предоставляли их самостоятельно;

- участие субъектов всех секторов позволит сократить сроки реализации проекта или услуги;

- потребители услуг являются сторонниками привлечения партнера сектора «бизнес» или «городское сообщество»;

- существует возможность конкуренции между возможными партнерами - субъектами разных секторов;

- нетвормативных или законодательных запретов на привлечение партнера коммерческого или некоммерческого сектора для обеспечения услуг или на осуществление проекта в данной сфере;

- результаты совместной деятельности секторов в проекте легко измерить и оценить;

- затраты на реализацию проекта могут бьггь покрыты через установление оплаты потребителем;

- проект позволяет активизировать инновационный процесс;

- имеется положительный опыт партнерств между разными секторами в данной сфере.

Если ни одно из условий не выполняется, механизм межсекторного взаимодействия не следует использовать. В результате механизм межсекторного должен стать частью стратегии городского развития. В связи с этим целесообразно формирование отдельного документа «Стратегия использования механизма межсекторного взаимодействия», отражающего цели, задачи, формы и основные направления реализации этого механизма.

Для внедрения механизма межсекторного взаимодействия в практику городского управления разработаны предложения по совершенствованию организационно-институциональной структуры стратегического управления. Представляется, что основными элементами этой структуры должны быть оргпроектирование, формирование диалоговых площадок, совершенствование корпоративной культуры и управление человеческими ресурсами. Данную структуру необходимо формировать на базе принципа корпоративного управления городской социально-экономической системой.

Инициатором и координатором процесса моделирования организационно-институциональной структуры стратегического городского управления должны стать органы местного самоуправления города, привлекая при этом элементы других социально-экономических секторов в качестве экспертов и консультантов и аккумулируя ресурсы всех элементов социально-экономической системы города. Примером подобной модели в диссертации является Совет устойчивого развития города, в состав которого входят Правление, Координационный совет, Экспертные советы, Тематические комиссии и рабочие группы и Секретариат (рис. 4).

Автором аргументируется, что организационно-институциональная структура стратегического городского управления может меняться в зависимости от специфики города, его размеров и финансовых возможностей.

СОВЕТ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ ГОРОДА

Глава местного самоуправления, мэр города

Председатель городского представительного

органа ♦

I

Главный федеральный инспектор

I

Руководитель

областного представительного органа

Представитель исполнительного органа власти субъекта

Федерации +

Правление Совета устойчивого развития города

Утверждение проектов программно-плановых стратегических документов

Координационный совет

Утверждение методологии и разработка текстов программ и проектов

-Щ.

Экспертные советы

Экспертиза программно-плановых стратегических документов

Бизнес

Власть

Городское сообщество

тт

Тематические комиссии и рабочие группы Разработка программно-плановых стратегических документов

Бизнес Власть Городское сообщество

Секретариат

Техническое и организационное обеспечение деятельности по стратегическому управлению устойчивым развитием города

Рис. 4. Модель оргашпационно-институциональной структуры стратегического городского управления

В диссертации раскрывается положение о необходимости совершенствования стратегического контроля. Автор предлагает меры по рационализации процессов мониторинга и оценки качества городского стратегического управления. К ним относятся развитие системного характера процессов мониторинга и оценки; усиление взаимосвязи и взаимовлияния мониторинга и оценки; выделение в системе индикаторов стратегического контроля программных индикаторов.

В качестве центрального звена системы стратегического контроля выделяется система индикаторов, посредством которых определяют эффективность стратегических проектов. Наряду с имеющимися традиционными индикаторами социально-экономического положения территорий, автором вводится система программных индикаторов, которые позволяют оценить результаты стратегических проектов / программ. Выделение программных индикаторов в качестве самостоятельного элемента системы стратегического контроля представляется очень важным, так как это позволяет сформировать адекватную систему оценки результатов реализации стратегических проектов, а следовательно - целенаправленно корректировать процесс стратегического управления. При этом программные индикаторы делятся на четыре типа: индикаторы ресурсов, индикаторы выхода, индикаторы эффекта, индикаторы воздействия. Рекомендуется использовать данную систему индикаторов как общую модель, гибко применяя ее к различным видам деятельности.

Предлагаемые в исследовании рекомендации могут способствовать реализации на практике системы городского стратегического управления в специфических условиях реформирования местного самоуправления России.

Основные положения диссертации изложены в следующих опубликованных работах:

1. Плахотник А.В. Механизм принятия управленческих решений // Реформирование государственной службы: проблемы кадровой политики и пути их решения: Материалы межрегиональной научно-практической конференции, 26 ноября 2001 г. Саратов: Поволжская академия государственной службы, 2002. - 0,4 п.л.

2. Плахотник А.В. Мировой опыт стратегического планирования // Управление общественными институтами и процессами в России: вопросы теории и практики: Материалы межвузовской научно-практичес-

кой конференции, 19 апреля 2002 г. Саратов: Поволжская академия государственной службы, 2002. Ч. 1. - 0,4 п.л.'

3. ПлахотникА.В. Стратегическое управление развитием города// Управление общественными институтами и процессами в России: вопросы теории и практики: Материалы межвузовской научно-практической конференции, 2003 г. Саратов: Поволжская академия государственной службы, 2003. - 0,5 пл.

4. ПлахотникА.В. Основы стратегического управления социально-экономическим развитием города / Под ред. Т.Б. Ивановой. Саратов: Поволжская академия государственной службы, 2005. - 2,1 п.л.

ПЛАХОТНИК Александра Васильевна

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ ГОРОДСКОЙ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СИСТЕМОЙ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (2.1 -теория управления экономическими системами)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Подписано к печати 29.04.2005 г. Формат 60x84 '/|6. Бумага офсетная. Гарнитура Тайме. Усл. печ. л. 1,39. Уч.-изд. л. 1,4. Тираж 100. Заказ 821. ГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина». 410031, Саратов, Соборная, 23/25.

Р" 980 7

РНБ Русский фонд

2006-4 4320

/*

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Плахотник, Александра Васильевна

Введение.

Глава 1.

Глава 2.

Глава 3.

Теоретико-методологические основы стратегического управления социально-экономической системой города. Город как субъект-субъектная территориальная социально-экономическая система.

Субъект-субъектность - основа устойчивого развития городской социально-экономической системы. Методологические подходы к построению системы стратегического городского управления. Формирование системы стратегического управления устойчивым развитием города в условиях реформы местного самоуправления в России.

Типология и организация процесса стратегического планирования в городах Российской Федерации. Основные тенденции и противоречия практической реализации стратегического управления в городах Российской Федерации.

Направления совершенствования системы стратегического управления городом с целью достижения его устойчивого развития.

Совершенствование управления межсекторным взаимодействием в городской социально-экономической системе.

Моделирование организационно-институциональных структур системы стратегического городского управления. Мониторинг и оценка как развитие подсистемы стратегического контроля.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование стратегического управления городской социально-экономической системой в условиях реформы местного самоуправления"

Актуальность темы исследования. Устойчивое развитие, являясь фундаментальной концепцией современного мира, предполагает баланс развития экономических, экологических и социальных систем. В соответствии с «Хартией городов Европы за устойчивое развитие» (1994 г.) «. города признаются центрами реализации принципов устойчивого развития, а стратегическое управление - основной технологией их реализации».

Современные социально-экономические и политические условия формирования местного самоуправления в Российской Федерации также объективно определяют необходимость применения технологии стратегического управления в процессе развития городов как социально-экономических систем. Практика свидетельствует: где используются современные управленческие технологии, там имеют место и более высокие темпы городского социально-экономического развития, появляются признаки устойчивого развития. Количество городов, имеющих в настоящее время свою социально-экономическую стратегию и применяющих элементы стратегического управления, оценивается числом 400, что составляет треть от общего числа российских городов.

Стратегическое управление направлено на создание условий для перспективного развития социально-экономической системы города при адаптации к требованиям рыночной экономики и открытого международного конкурентного рынка. Оно способствует формированию в городах активных местных сообществ, которые в современных условиях призваны определять цели и приоритетные направления развития.

В настоящее время города свободны в выборе приоритетных направлений своего развития, обусловленных объективными требованиями рынка. При этом наибольшую актуальность для городского развития в России имеют следующие проблемы: формирование экологически устойчивых условий жизни в городах; совершенствование городской среды жизнедеятельности населения; наращивание экономического потенциала территории; участие населения в управлении городами; развитие механизма партнёрства в процессе разработки и реализации стратегических документов; укрепление экономических основ для реализации полномочий городских органов власти. Эти и другие проблемы обеспечения устойчивого развития города, как свидетельствует опыт зарубежных стран, а также ряда городов Российской Федерации, наиболее эффективно решаются на основе стратегического управления.

Актуальность проблемы формирования и реализации стратегического управления социально-экономическим развитием города, ее недостаточная проработанность и необходимость адаптации к требованиям реформы местного самоуправления и предопределили выбор темы диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Значительный вклад в формирование зарубежной теории и методологии стратегического управления развитием городских территорий внесли работы Б.Бэрри, Дж.Брисона, Г.Гордона, Д.Макмиллана, Д.Чависа, Д.Сэнса, Е.Блэкли, Р.Шэффера.

Отечественная научная школа в области стратегического управления развитием муниципальных образований, в том числе городов, основывается прежде всего на исследованиях Л.Велихова, В.Твердохлебова, А.Градовского. Современные концептуальные основы формирования и реализации системы стратегического городского управления представлены в работах Ю.Кириллова, Т.Авдеевой, Ю.Филиппова, А.Гапоненко, Ю.Алексеева, А.Алисова, Б.Жихаревича, В.Виноградова, О.Эрлих, Б.Гринчеля, О.Генисаретского, Л.Лимонова, В.Рохчина, В.Глазычева, Г.Ветрова, П.Щедровицкого.

До сих пор остаются нерешенными ряд методологических и методических задач, в том числе: обоснование принципов формирования и реализации межсекторного взаимодействия в городской социально-экономической системе; организационно-экономического механизма разработки стратегических документов развития города. Кроме того, для' российских городов, использующих методы стратегического управления, всё более актуальной становится задача освоения его важнейших инструментов — мониторинга и оценки выполнения стратегических управленческих решений.

Требуют дальнейшей проработки проблемы увязки экономических основ местного самоуправления с вопросами развития городов на основе технологии стратегического управления.

Недостаточная разработанность темы диссертации в отечественной экономической литературе, а также современные проблемы городского развития, обусловленные проведением реформы местного самоуправления, определили выбор цели и задач исследования.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является совершенствование теоретических и методологических основ стратегического управления городской социально-экономической системой и разработка практических рекомендаций по развитию его форм и методов ьч условиях реформы местного самоуправления.

Для достижения поставленной цели в диссертации решались следующие задачи:

- определить сущность и особенности города как социально-экономической системы;

-раскрыть понятие субъект-субъектности и обосновать необходимость его использования в стратегическом управлении;

-обосновать необходимость рассмотрения процесса стратегического управления городским развитием как системы;

- выявить основные противоречия, возникающие в процессе реализации системы стратегического управления городом в условиях реформы местного самоуправления;

-обосновать механизм межсекторного взаимодействия в стратегическом управлении городом;

- разработать модели организационно-институциональных структур стратегического городского управления;

- определить направления совершенствования мониторинга и оценки реализации стратегических документов развития города.

Объектом исследования является социально-экономическая система города как соответствующая статусу муниципального образования структурированная совокупность субъектов управления и их взаимодействий, локализованных на определенной территории и объединенных общей целью устойчивого развития.

Предмет исследования составляют организационно-управленческие и экономические отношения между субъектами управления городской социально-экономической системы, необходимые для реализации стратегического подхода к управлению её развитием.

Теоретическая и методологическая база диссертационного исследования базируется на современных достижениях теории и практики в области стратегического управления социально-экономическими системами, принятых законах и других нормативно-правовых актах Российской Федерации, Указах Президента РФ, Постановлениях Правительства РФ, регулирующих полномочия муниципальных органов власти и формы участия населения в управлении развитием городов, результатах научных исследований российских и зарубежных ученых и специалистов по проблемам стратегического территориального управления.

Исследование проводилось с применением общих методов научной познания, в том числе методов диалектического, логического, статистического, системного анализа, программно-целевого метода управления социально-экономическими процессами.

Информационной базой исследования стали материалы консультационных и донорских организаций в сфере стратегического планирования, размещенные на сервере «Стратегическое планирование в городах и регионах России» Международного центра социально-экономических исследований «Леонтьевский центр», а также стратегические документы развития городов России (г.г. Санкт-Петербург, Новосибирск, Екатеринбург, Обнинск, Аткарск, Красноармейск и другие).

Научная новизна диссертационного исследования состоит в реализации системного подхода к управлению развитием города с целью повышения его устойчивости в конкурентной среде.

Наиболее существенные научные результаты состоят в следующем:

1. Дана авторская трактовка города как субъект-субъектной территориальной социально-экономической системы, состоящей из подсистем органов местного самоуправления, городского хозяйства и городского сообщества, взаимодействующих на принципах корпоратизма;

2. Раскрыта сущность субъект-субъектности социально-экономической системы города как городской системы, функционирующей на основе корпоративного принципа взаимодействия системных элементов в качестве субъектов города, с одной стороны, и как основного принципа реализации системы стратегического городского управления, предполагающего формирование в структуре города трёх секторов: власти, бизнеса и городского сообщества, максимально влияющих на устойчивое городское развитие, - с' другой.

3. Предложен системный подход к рассмотрению процесса стратегического городского управления. Он предполагает:

• формирование системы стратегического городского управления из трёх подсистем: стратегического планирования, реализации стратегии и стратегического контроля, дополненных специфическими элементами, не раскрытыми ранее отечественными исследователями;

• в качестве основных принципов функционирования системы стратегического городского управления - субсидиарность, партнёрство, рыночную эффективность.

4. Выявлены две группы системных противоречий в процессе реализации стратегического управления в практике городов России. Противоречия первой группы вызваны недостаточной степенью проработанности организационных и методических основ реализации стратегического управления. Вторая группа противоречий обусловлена макроэкономическими факторами развития местного самоуправления, которые препятствуют применению стратегического управления на местном уровне.

5. В целях разрешения противоречий, выявленных в процессе реализации системы стратегического управления в условиях реформы местного самоуправления доказана необходимость применения механизма межсекторного взаимодействия. Под механизмом межсекторного взаимодействия понимается объединение материальных и нематериальных ресурсов всех секторов социально-экономической системы города на долговременной и взаимовыгодной основе для создания социально-экономических благ или оказания услуг в целях достижения устойчивого развития города. Основными элементами этого механизма являются:

• формирование межсекторного диалога с целью выявления стратегических интересов всех подсистем социально-экономической систем^ города и выработки единых направлений устойчивого развития;

• аккумулирование ресурсов всех секторов в системе города для достижения единых общегородских стратегических целей.

В качестве основного инструмента реализации механизма межсекторного взаимодействия предложено формирование межсекторных стратегических партнёрств, которые позволяют исключить необоснованные затраты бюджета; привлечь дополнительное финансирование из различных источников; снизить и упредить возможные риски; обеспечить координацию и интеграцию деятельности различных участников процесса стратегических преобразований при достижении общих стратегических целей; обеспечить адаптацию системы управления к изменению внешней среды.

6. Разработана модель организационно-институциональной структуры, стратегического городского управления, включающая в качестве основного элемента Совет устойчивого развития при администрации города. Предложенная модель реализует механизм межсекторного взаимодействия, дополненный координирующей функцией органов местного самоуправления в процессе стратегического городского управления. В условиях реформирования институтов местного самоуправления в России данная модель является наиболее эффективной.

7. Определены направления совершенствования мониторинга и оценки реализации стратегических документов, включающие:

• развитие системного характера процессов мониторинга и оценки;

• усиление взаимосвязи и взаимовлияния мониторинга и оценки;

• выделение в системе индикаторов стратегического контроля в качестве самостоятельного элемента программных индикаторов, оценивающих вклад в общее развитие территорий и эффективность реализации конкретных стратегических проектов. Программные индикаторы подразделяются автором на индикаторы ресурса, выхода, эффекта, воздействия. Доказывается, что создание подобной системы программных индикаторов способствует формированию адекватной системы ожиданий от реализации стратегических проектов, что в свою очередь способствует оптимизации и оперативности необходимых корректирующих воздействий в процессе стратегического управления.

Теоретическая и практическая значимость работы. Научные результаты, полученные в диссертации, направлены на развитие теоретической и методологической основы исследования города как субъект-субъектной социально-экономической системы; разработку практических рекомендаций по формированию и реализации системы стратегического городского управления. Они могут применяться в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по территориальному стратегическому управлению развитием.

Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курсов: «Региональная экономика и управление», «Стратегическое управление социально-экономическими процессами». lb '

Апробация результатов исследования. Основные выводы и рекомендации по совершенствованию стратегического управления городом вошли в материалы для обоснования необходимости и возможности участия города Саратова в проекте Международного центра социально-экономических исследований «Леонтьевский центр» «Развитие инфраструктуры стратегического планирования в городах России». По итогам данного направления диссертационного исследования автор стал членом Ассоциации специалистов по экономическому развитию территорий Ресурсного центра по стратегическому планированию при «Леонтьевском центре».

Теоретические и методологические положения диссертации использовались в учебном процессе в рамках спецкурса «Технология стратегического планирования» кафедры государственного и муниципального управления Поволжской Академии государственной службы им. П.А.Столыпина (2003-2004 г.г.), представлялись на Презентации технологии территориального стратегического планирования кафедры экономики Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина (2004 г.), а также на ежегодных научно-практических конференциях ПАГС (20022005 г.г.).

По результатам исследования автором опубликованы научные работы общим объемом 3,4 п.л.

Структура исследования. Цель и задачи исследования определили структуру и содержание диссертации. Она состоит из введения, трех глав,' включающих восемь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Плахотник, Александра Васильевна

Выводы:

1. Стратегический контроль (мониторинг и оценка) - основа системы стратегического управления развитием города. Именно она позволяет вовремя корректировать направление развития процесса реализации стратегического плана города, обеспечивая обратную связь традиционного контура управления.

2. В городах России в настоящее время используются лишь незначительные элементы данной системы. Существенным фактором её совершенствования является формирование системы индикаторов качества стратегического городского управления, которые могут подразделяться на дш блока: контекстные (оценивают социально-экономическое развитие территории в целом) и программные (оценивают вклад программ, проектов, мероприятий стратегического плана в городское социально-экономическое развитие). Программные индикаторы делятся в свою очередь на индикаторы ресурса, выхода, эффекта и воздействия и обязательны для прикладного применения в городах России.

3. Внедрение на практике предлагаемых процедур и инструментов оценки и мониторинга позволит повысить результативность применения технологии стратегического городского управления. ^

153 ■

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование позволяет сделать ряд теоретических выводов и представить практические рекомендации по совершенствованию стратегического управления городскими социально-экономическими системами.

В диссертации обосновывается нестабильное состояние глобальной СЭС и необходимость устойчивого развития, то есть создания социально-ориентированной экономики, основанной на разумном использовании ресурсной базы и охране окружающей среды и не подвергающей риску возможность будущих поколений удовлетворять свои потребности. Устойчивое развитие оптимально на самом низком административно-территориальном уровне - городском - и требует формирования новой технологии территориального управления на основе активизации всех субъектов социально-экономической системы - стратегического управления.

Тенденция сокращения ресурсов городских СЭС обусловливает объективную необходимость их мобилизации и аккумулирования для достижения устойчивого развития. Это в свою очередь предполагает активизацию каждого элемента СЭС города в качестве субъекта управления. Данное положение аргументирует появление новой особенности территориальных СЭС - субъект-субъектности. На практике субъект-субъектность выражается через корпоративный принцип функционирования элементов системы, а следовательно, через механизм межсекторного взаимодействия - основу стратегического городского управления и достижения устойчивого развития СЭС. Именно на стратегическом уровне можно говорить о городской СЭС как о самоуправляемой системе, где инициатором и координатором процесса активизации каждого элемента должны стать органы местного самоуправления города.

Диссертант раскрывает сущность города как субъект-субъектной территориальной социально-экономической системы в ходе развития двух современных подходов: корпоративного и неокоммунитарного. Представляется авторская структурно-функциональная модель социально-экономической системы современного города, включающая три основные подсистемы: местного самоуправления, городского хозяйства и городского сообщества. При этом последние две организуют управляемую подсистему городской корпорации, являющейся практическим выражением принципа корпоратизма.

Элементы подсистемы органов местного самоуправления зафиксированы федеральным законом «Об общих принципах организации органов местного самоуправления» от 6 октября 2003 года №131 — ФЗ. Подсистема городского хозяйства представляет из себя сложную матрицу из хозяйственных субъектов, сгруппированных в подсистемы более низкого уровня в соответствии С отраслевым делением, делением по формам собственности и целям функционирования (коммерческие и некоммерческие организации). Подсистема городского сообщества в свою очередь, состоит из неорганизованных домохозяйств (горожан) и организованных домохозяйств (местных сообществ разных видов). Именно организованные домохозяйства (местные сообщества) являются тем активным субъектом, который представляет подсистему городского сообщества в стратегическом управлении городом. По результатам комплексного анализа спектра взаимосвязей подсистем автором доказывается специфика СЭС города как субъект-субъектной, что позволяет говорить о всех* трех подсистемах как потенциально равноправных субъектах стратегического управления.

Автором анализируется соотношение элементов городской СЭС с экономическими секторами: государственным/муниципальным, частным и некоммерческим (третьим) сектором. Муниципальный сектор объединяет в себе подсистему органов местного самоуправления и элементы (государственные и муниципальные предприятия и учреждения, локализованные на территории города) подсистемы городского хозяйства. Предпринимательский сектор - предприятия и организации коммерческой подсистемы городского хозяйства, третий сектор - элементы подсистем городского сообщества и некоммерческой подсистемы городского хозяйства. В авторской трактовке данные сектора названы: «власть», «бизнес» и «городское сообщество». Доказывается, что в процессе своего взаимодействия они являются партнерами: каждый из секторов имеет свои сильные стороны и объединение их в партнёрстве является важнейшим фактором общесистемного развития. При этом аргументируется наличие существенного экономического потенциала в некоммерческом секторе, как источнике социально-экономических инноваций, рабочих мест, экономических ресурсов. Поэтому взаимодействие между данными экономическими секторами в рамках СЭС города будет способствовать синергетическому эффекту достижения общесистемного развития. Главным инициатором и координатором формирования механизма МСВ должны стать органы местного самоуправления, то есть сектор городской власти.

В диссертации исследуется теоретико-методологическая база стратегического территориального управления, в частности автором рассмотрены три научные школы, взаимодополняющие основные положения друг друга. В связи с необходимостью уточнения и систематизации ряда теоретических выводов автором предложено следующее определена стратегического городского управления: это системная технология определения и реализации на базе механизма межсекторного взаимодействия целей и приоритетов (перспективной специализации) устойчивого социально-экономического развития города. Система городского стратегического управления диссертантом представлена состоящей из трёх подсистем:

- стратегического планирования со стадиями: а). Инициации; б). Проектирования и формирования процесса планирования; в). Стратегического анализа; г). Определения стратегического видения; д). Выбора целей и приоритетов; е). Формирования стратегий действий; ж). Принятш стратегического плана; з). Создания предпосылок для его реализации; реализации стратегии с элементами-подсистемами: создания институционально-организационных структур (в свою очередь состоит из: оргпроектирования, формирования диалоговых площадок, совершенствования корпоративной культуры и управления человеческими ресурсами) и нормативно-правового программного проектирования;

- стратегического контроля — мониторинга и оценки со стадиями: а). Установления целей; б). Выработки критериев и оценочных показателей, размеров допустимых отклонений; в). Информирования городской корпорации о критериях; г). Измерения оценочных показателей; д). Сравнения оценочных показателей с целевыми; е). Корректирующих воздействий в случае фиксирования значимых отклонений либо пересмотр критериев; при широком общественном участии.

Каждый из описанных элементов системы реализуется на практике посредством механизма межсекторного взаимодействия. При этом едиными принципами стратегического городского управления признаются: субсидиарность, партнёрство, рыночная эффективность, выражающие собой основной принцип реализации системы стратегического городского управления - субъект-субъектность.

В Российской Федерации внедрение системы стратегического управления в городах имеет ряд особенностей, связанных с процессом проведения государственных социально-экономических реформ. Диссертантом прежде всего выделена специфика формирования системы местного самоуправления (для постсоветской России - это новый институт, становление которого происходит и по сей день; задачи экономического развития города при этом отодвинуты на второй план массой социальных проблем, а также объективными трудностями переходного периода и пробелами российского законодательства), а также отсутствие соответствующей методологии. Прослеживаются тенденции, приводящие к двум группам системных противоречий:

1). Противоречия, возникающие в системе стратегического управления: между необходимостью перспективной специализации города и комплексным характером стратегического управления; долгосрочным характером стратегического управления и отсутствием преемственности местных властей; между необходимостью активизации всех элементов СЭС города и пассивностью городского сообщества; между необходимостью

•к аккумулирования ресурсов и разрозненностью городского сообщества; между необходимостью научного обоснования направлений городской специализации и существующей системой реализации стратегических документов.

2). Противоречия, возникающие в системе местного самоуправления России, обострённые проводимыми реформами: между финансово-экономическим обеспечением местного самоуправления в городах и реальными его полномочиями; между делегированным местному самоуправлению правом самостоятельно решать проблемы социально-экономического развития муниципального образования и фактическим огосударствлением местного самоуправления; необходимостью устойчивого развития и введением межмуниципального бюджетного выравнивания, способствующего изъятию сверхнормативных средств муниципального бюджета; между необходимостью согласования федеральных, су б федеральных и местных стратегических документов и политическими конфликтами городских и региональных властей; между резко возрастающим количеством муниципальных чиновников в соответствии с новым законодательством и снижением качества муниципального управления в связи с отсутствием профессионального кадрового резерва Основное противоречие российской городской системы стратегического управления, таким образом, - минимизация финансово-экономических ресурсов и полномочий при необходимости развития конкурентоспособности города.

Разрешению возникающих противоречий может способствовать' эффективная управленческая среда, направленная на мобилизацию и объединение ресурсов всех элементов СЭС города на основных направлениях перспективной специализации города. Это возможно посредством активного внедрения в практику стратегического управления механизма межсекторного взаимодействия, создания организационно-институциональной структуры стратегического управления и совершенствования системы стратегического контроля.

Механизм межсекторного взаимодействия разрабатывается автором как основа стратегического городского управления в условиях минимизации ресурсов развития. Это объединение материальных и нематериальных ресурсов всех секторов в рамках СЭС города: власти, бизнеса и городского сообщества на долговременной и взаимовыгодной основе для создания социально-экономических благ (благоустройство и развитие территорий, развитие инженерной и социально-экономической инфрастуктуры) или оказания услуг (в области образования, здравоохранения, социальной защиты и т. д.) в целях достижения устойчивого развития города.

Предлагаются две взаимозависимые составляющие механизма МСВ: 1). Межсекторный диалог в процессе выявления стратегические интересов всех подсистем СЭС города и выработки единых направлений устойчивого развития.

2). Аккумулирование ресурсов всех секторов в рамках подсистем СЭС города для достижения единых общегородских стратегических целей.

Алгоритм построения межсекторного диалога при этом может быть следующим: мотивация большинства элементов подсистем СЭС города необходимостью решения проблемы; выработка личностного отношения к решению проблемы; аргументированный диалог по выявлению наиболее оптимального варианта решения проблемы; разработка общего проекта гп решению проблемы и общественной структуры по его реализации; реализация проекта коллективными усилиями всех членов городской корпорации, презентация результатов и рефлексия позитивного опыта самостоятельной коллективной деятельности.

Исследуются существующие практические методические системы МСВ: квазисоветских, инновационных и мутантных методов, при фактическом максимуме последних. Именно их применение обосновывает основные проблемы внедрения механизма МСВ в городах России. В связи с этим разрабатываются рекомендации местным органам власти в части организационно-правовых и экономических основ создания межсекторных партнёрств. В частности рекомендуется использовать организационно-правовые формы контрактов на обслуживание, договоров аренды, контрактов на строительство и эксплуатацию. Исследуются факторы эффективности стратегических межсекторных партнёрств и делаются выводы по оптимальным ролям каждого сектора в партнерстве.

Выделяются три основные задачи успешной реализации стратегических проектов, объединенных в стратегический план: создание эффективной управляющей организации; перераспределение ресурсов (в рамках межсекторного взаимодействия и бюджетирования, ориентированного на результат); изменение процессов (изменение текущих процессов организации деятельности органов местного самоуправления; использование технологии проектного менеджмента). Решение данных задач возможно в рамках организационно-институциональной структуры - системы организаций, институтов, форм, методов, диалоговых площадок, сформированной на принципах МСВ.

Автором предлагается использование четырёх групп принципов создания организационно-институциональной структуры и реализации стратегических документов: системотехнических, политических, организационно-командных, методологических при приоритете последних.

Рассматриваются четыре элемента создания организационно-институциональной структуры: оргпроектирование, формирование диалоговых площадок, развитие корпоративной культуры и человеческих ресурсов. Обосновывается возможность моделирования двух типов организационно-институциональной структуры системы городского стратегического управления: по критерию взаимосвязи с городской властью они названы внутренней и внешней. Внутренняя - когда для формирования и реализации стратегического плана создается система консультационных органов при непосредственной координации процесса администрацией города. Для большинства российских городов сегодня характерны элементы данной модели: функции стратегического развития выполняет структурное подразделение администрации города. Внешняя — когда вне органов местного самоуправления создается Агентство стратегического управления развитием города.

В условиях становления институтов местного самоуправления в России не всегда имеется возможность реализации внешней модели стратегического городского управления. Поэтому на практике следует использовать «внутреннюю» модель в сфере реализации городских стратегических документов. В условиях существенного увеличения числа муниципальных служащих в ходе реформы местного самоуправления предлагается активно, развивать подсистемы совершенствования корпоративной культуры и управления человеческими ресурсами в виде краткосрочных и среднесрочных семинаров и курсов повышения квалификации, как работников органов городской власти, так и лидеров городского сообщества (в качестве подготовки кадрового резерва).

Основными задачами в работе оргструктур системы стратегического управления любого типа является создание и реализация стратегических документов. На примере города Саратова диссертантом разработана система создания стратегических программно-плановых документов, взаимоувязанных с аналогичными федеральной и региональной системами. Комплексный анализ тенденций функционирования структурных подразделений администраций города позволил предложить механизмы реализации стратегических документов: организационно-управленческий, нормативно-правовой, финансово-экономический, межсекторного взаимодействия, информационно-коммуникационный. По причине развития города в неустойчивой конкурентной среде организационно-управленческий механизм выделяется как основной и воздействующий на остальные.

В Российской практике реализации стратегических планов формирование системы стратегического контроля не приобрело необходимого значения. Поэтому в исследовании рационализируется процесс мониторинга и оценки результатов реализации стратегических проектов как сущность развития подсистемы стратегического контроля.

В диссертации предлагается совершенствование системы' мониторинга и оценки как система конкретных организационных решений и шагов, а именно: четкое формулирование целей по всем элементам в иерархии плановых действий; определение индикаторов, посредством которых определяется эффективная реализация стратегического плана; оценка исходной ситуации (базовых значений индикаторов); прогноз развития ситуации; оценка внешних факторов, влияющих на процесс реализации стратегического плана; определение целевых значений индикаторов (реперных или контрольных точек, которые обеспечат реалистичные цели для выполнения стратегического плана); определение метода и форм сбора и анализа информации для измерения индикаторов; формирование органов, осуществляющих оценку и мониторинг; определение источников финансирования этой деятельности.

Важно учитывать основные принципы организации стратегического контроля: независимость, профессиональный характер, системный характер работы органов по осуществлению контроля.

Аргументировано выделяется в качестве центрального звена системы мониторинга и оценки система индикаторов, посредством которых определяют результаты реализации стратегических проектов. С точки зрения масштаба влияния всю совокупность индикаторов автор разделяет на контекстные (служат для измерения результатов стратегического плана в целом и применяются ко всей территории, населению, экономическим институтам) и программные (относятся к деятельности в рамках стратегического проекта). Программные индикаторы при этом представляются как основные в оцени? стратегических проектов и в свою очередь делятся на четыре типа: индикаторы ресурса; индикаторы выхода; индикаторы эффекта; индикаторы воздействия. На практике рекомендуется использовать данную схему как общую модель, гибко применяя ее к различным видам деятельности, например, используя гибридные показатели выхода-эффекта или эффекта - воздействия.

В исследовании систематизированы основные недостатки при практическом формировании и использовании системы индикаторов, которые часто встречаются как в зарубежной, так и в Российской практике. В связи с этим разработаны:

1). Пример сопоставления иерархии действий мониторинга и оценки, целей стратегического управления и соответствующих индикаторов;

2). Пример определения программных индикаторов для мероприятий и проектов стратегического плана развития города. Рекомендованы правила формирования системы индикаторов, которые могут представлять один из подходов к проблеме мониторинга и оценки документов в рамках стратегического управления городом.

Предлагаемые в исследовании рекомендации смогут способствовать развитию городских систем стратегического управления в специфических условиях реформирования местного самоуправления в России.