Становление и развитие финансов общественного сектора России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Пономаренко, Елена Васильевна

Введение

Раздел первый. ЗАКОНОМЕРНОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЫ ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ

Глава 1. Социально-экономическое содержание и трансформация общественного сектора в переходной экономике

Глава 2. Финансы общественного сектора в структуре финансовой системы России.

Раздел второй. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ - ОСНОВА ФИНАНСОВ ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА

Глава 3. Приоритеты государственной политики расходов финансов общественного сектора.

Глава 4. Бюджетные доходы как финансовая база общественного сектора.

Глава 5. Территориальные бюджеты в финансовой системе общественного сектора.

Глава 6. Реализация принципов бюджетного федерализма в финансовой системе общественного сектора.

Раздел третий. ФОНДЫ В СТРУКТУРЕ ФИНАНСОВЫХ ОТНОШЕНИЙ ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА. ФИНАНСЫ НЕКОММЕРЧЕСКОГО СЕКТОРА

Глава 7. Фонды как специфическая форма общественных финансов. Целевые бюджетные и внебюджетные фонды.

Глава 8.Финансовый потенциал некоммерческого сектора.

Раздел четвертый. ОСОБЕННОСТИ ФИНАНСОВ ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ

Глава ^Формирование и использование общественных финансов в социальном реформировании экономики.

Глава 10. Повышение эффективности использования финансов общественного сектора в социальной сфере

Диссертация: введение по экономике, на тему "Становление и развитие финансов общественного сектора России"

Актуальность темы исследования определяется необходимостью обоснования усиления экономических позиций современного российского государства, различных структур, объединенных рамками общественного сектора, в достижении эффективного, устойчивого социально-экономического развития. Составными частями общественного сектора экономики являются государственный, муниципальный, а также негосударственный некоммерческий секторы с многообразием их экономических категорий и инструментов. Деятельность трех составляющих общественного сектора направлена на обеспечение общественными благами потребителей, ключевая роль здесь принадлежит государству.

На этапе становления и развития рыночных отношений считалось, что потребность участия государства в экономике возникает лишь тогда, когда действие рынка не обеспечивает оптимального использования ресурсов для достижения стратегических целей общества. В развитой рыночной экономике в связи с переходом на новые ориентиры -устойчивое развитие человеческого потенциала, а не экономический рост как таковой, роль государства неизмеримо растет и качественно изменяется.

Возрастающая экономическая роль государства в современном мире обусловлена рядом факторов: определяющим влиянием государства на обеспечение макроэкономической стабильности и организации экономического порядка, гарантий поддержки общих для всех правил экономического поведения; углублением провалов рынка и других отрицательных последствий функционирования рыночного механизма; переходом к информационно-интеллектуальному, инновационному типу развития; приоритетной значимостью и возрастающими масштабами производства общественных благ; необходимостью поддержки национального бизнеса в мировой экономике.

На Всемирной конференции по социальному развитию в Копенгагене (1995 г.), собравшей в качестве участников глав правительств, мировому сообществу были предложены новые цели общественного развития, связанные не столько с ориентацией на экономический рост, сколько на развитие человека1. Ключевым ориентиром в новой системе ценностей становится человеческий потенциал, индексы развития которого (ИРЧП) рассчитываются ежегодно цо странам, исходя из трех критериев:

- ожидаемой продолжительности предстоящей жизни,

- уровня образования,

- величины реального ВВП на душу населения.

Первые два критерия напрямую связаны с уровнем обеспечения общественными благами (услугами), прежде всего, здравоохранения и образования. Последний критерий во многом зависит от эффективности экономической политики, а также взаимодействия общественного и частного секторов, государства и рынка. Исторический опыт развитых стран, государств Восточной Европы, Китая наглядно демонстрирует, что, несмотря на многообразие национальных экономических моделей, принадлежность к разным школам экономической теории (либеральной, кейнсианской, конвергенции и т.д.), ключевыми особенностями их развития становятся усиление экономической роли государства и Следует отметить, что отечественная научная мысль, включая экономическую, заметно раньше пришла к подобному выводу. См., например, работы академиков РАН Абалкина Л.И., Львова Д.С., Медведева В.А., член-корр.РАН Капустина Е.И., проф. Цаголова Н.А., Ожерельева О.Н., Маневича Е Л. и др. общественного сектора в целом, возрастающая значимость производства общественных благ для достижения стратегических целей национального прогресса. Эксперты Всемирного банка на основе оценки национального богатства 192 стран пришли к выводу о том, что в середине 90-х годов на долю производственных фондов приходилось 16% национального богатства, природных ресурсов - 20%, человеческого капитала - 64% 2

Для достижения целей социально-экономического развития государством и общественным сектором используются, главным образом, финансовые инструменты (налоги, государственные расходы и т.д.). Именно поэтому автор рассматривает диалектику развития финансов общественного сектора за десятилетний период трансформационных преобразований экономики России, не сомневаясь в производности финансовых отношений от экономических отношений в целом, и от распределения властных полномочий в структуре государственного устройства.

Исследованию этих проблем уделяется важное место и в макро-, и в микроэкономике, однако специализированная разработка теории и практики участия государства в экономических процессах осуществляется в рамках составляющей современной экономической теории - экономики общественного сектора (основ теории общественных финансов). Это одна из самых молодых современных теорий, которая приобрела особую значимость в 50-60-е годы XX века, когда ключевая роль государства в решении кризисных проблем общества и обеспечении социально-экономического прогресса стала очевидной. Она явилась научным отражением реалий современной динамики информационно-инновационного развития, сопровождаемой демократизацией различных сторон жизни в развитых странах с широко распространенными институтами гражданского общества. Вместе с тем, до сих пор

2 См.:Human Development Report 1996, Washington. 1996.Р.64. отсутствует целостная концепция содержания и развития общественного сектора, особенно для стран переходной экономики, целый ряд теоретических положений данного раздела экономической науки носит постановочный, дискуссионный характер.

Теоретическое осмысление особенностей и ресурсного потенциала общественного сектора имеет самое непосредственное отношение к России. Исследование данных проблем приобретает особую значимость ввиду остроты переживаемого момента - обоснования стратегии социально-экономического роста, сбалансированной модели государственно-национального и территориального развития в условиях сложных процессов становления рыночных отношений в России.

Доказательность приоритетности задач общественного сектора России имеет важное народнохозяйственное значение, так как позволит скорректировать социально-экономическую политику, направленную в настоящее время на сокращение государственных расходов, на снижение государственной поддержки экономики и социальной сферы, существенное переложение тяжести социальных расходов на население.

Недостаточность системных исследований финансов общественного сектора в трансформационной экономке России, необходимость теоретического обобщения тенденций их развития в целях практического использования определяют актуальность выбранной темы исследования. Особенностью научного поиска является то, что составляющие общественного сектора и их финансы разделены территориально, административно, статистически, что, естественно, затрудняет их системный анализ. Однако единство стратегических целей - достижение макроэкономической стабильности, социально-экономического равновесия и роста человеческого потенциала, совпадение во многом тактических методов достижения целей ставят сложную, но актуальную задачу комплексного анализа как каждой из составляющих финансов общественного сектора, так и их совокупного финансового потенциала.

Состояние научной разработанности проблемы. Становление основ теории общественных финансов, приходится на период послевоенного развития рыночной экономики. Истоки её связаны с разработкой на рубеже XIX - XX веков теории государственных финансов, в трудах Мацоллы, Панталеони, Викселя, Линдаля и других исследователей. Позднее развитие теории государственных финансов пошло по пути углубленных исследований налогов и перераспределения. Послевоенное развитие стран Европы и Америки дало толчок к разработке современного толкования общественного сектора, нового подхода к формированию и использованию общественных финансовых ресурсов, формам и результатам деятельности государства и его партнеров по обеспечению общественными товарами и услугами, оценке эффективности деятельности государства в рыночной экономике. Важную роль в обосновании необходимости существования негосударственного некоммерческого сектора сыграли работы А. Вагнера.

В числе известных зарубежных исследователей данного направления - Э.Б. Аткинсон, Дж.Э. Стиглиц, Р.А. и П.В. Месгрейв, П.А. Самуэльсон, Х.С. Розен, Ж.-Д. Лафей, труды которых посвящены осмыслению роли государства и общественного сектора в стабильном развитии общества.

Для стран с социальной ориентацией экономики, а такими себя провозглашает абсолютное большинство развитых и многие развивающиеся страны, экономика общественного сектора является не только важной частью экономической науки, но и составной частью экономического образования, обязательной дисциплиной в университетских программах по экономике и финансам.

Среди российских исследователей, внесших существенный вклад в научное осмысление и продвижение идей экономики общественного сектора - Л.И. Якобсон, Е.Н. Жильцов, Е.В. Егоров, С.В. Шишкин, Т.В. Юрьева и др.

Большинство работ по основам общественных финансов, появившихся в России в последнее десятилетие, имеют теоретико-методологический характер и вносят существенный вклад в формирование современной экономической теории, продвижение её в практику преподавания. Они расширяют традиционные рамки знаний, необходимых специалистам для работы в рыночных условиях. Вместе с тем, анализу изменений, происходящих в общественном секторе России, формированию и использованию его финансов, прикладным аспектам и оценкам последствий этих перемен, а также прогнозу их развития в будущем посвящено очень немного исследований.

Цель работы - разработка теоретических основ формирования и особенностей развития финансов общественного сектора в период трансформации экономики России как ресурса для производства общественных благ, инвестиций в развитие человеческого потенциала, поиск механизмов эффективного управления общественными финансами.

Для достижения поставленной цели в исследовании решается ряд задач.

1) Конкретизация экономического содержания и тенденций развития общественного сектора экономики России; исследование сущности общественных финансов, места и роли в финансовой системе, их структуры и ресурсного потенциала.

2) Выявление направлений корректировки социально-экономической политики на среднесрочную и долгосрочную перспективу с позиций взаимодействия интересов общественного сектора и бизнеса, обоснования приоритетности задач общественного сектора для выхода российской экономики на путь устойчивого развития.

3) Обобщение отечественного и зарубежного опыта эффективного управления финансами общественного сектора для одновременного решения противоречивых задач поиска стимулов экономического роста, сохранения социальной стабильности и территориальной целостности страны.

4) Анализ современного состояния и тенденций развития государственных финансов как составной части финансов общественного сектора. Исследование инструментария бюджетно-налоговой политики и обоснование использования бюджетно-налоговых инструментов для разрешения противоречий Федерации и её субъектов, а также субъектов РФ и муниципальных образований.

5) Определение особенностей и систематизация всех составляющих финансов общественного сектора, включая бюджетные и внебюджетные фонды.

6) Обоснование необходимости разработки концептуальных основ взаимодействия государства с некоммерческим сектором гражданского общества современной России для сохранения социальной стабильности и развития человеческого потенциала.

Объектом диссертационного исследования является финансовая система общественного сектора и её звенья, включая государственные и муниципальные финансы, а также финансы негосударственного некоммерческого сектора в условиях трансформационных преобразований российской экономики.

Предметом исследования является совокупность отношений, отражающих процессы становления и развития финансов общественного сектора во взаимосвязи с элементами финансовой системы страны, и их влияние на эффективное социально-экономическое развитие.

Теоретической, методологической и информационной основой исследования являются достижения мировой и отечественной экономической мысли, других областей научных знаний, результаты прикладных исследований. Среди них особое значение имеют работы ученых в области бюджетного федерализма и государственных финансов

Института системного анализа РАН (Лексин В.Н., Швецов А.Н), Института экономики РАН и Центра социально-экономических проблем федерализма (Абалкин Л.И., Валентей С.Д.), Института мировой экономики и международных отношений РАН (Осадчая И.М., Богачева О.В.), Национального Экономического Совета, Российской академии государственной службы при Президенте РФ, аналитического центра и профильных комитетов Совета Федерации (Горегляд В.П., Подпорина И.В., Любимцев Ю.И.,)3, МГУ им.М.В.Ломоносова (Жильцов Е.Н., Егоров Е.В., Ахинов Г.А., Рыбин В.И., Яндиев М.И. и др.)4, а также работы, выполненные в рамках международных проектов по исследуемой тематике - российско-канадского проекта «Федерализм в сотрудничестве»(1995), «Вопросы бюджетно-налогового федерализма. Опыт России и США»(1996), проектов Института Всемирного Банка, в которых принимал участие автор диссертации: «Межбюджетные отношения и финансовые основы местного самоуправления» и 3

Абалкин Л.И. Отложенные перемены или потерянный год,- М: РАН. Ин-т экономики. 1997.;Лексин В Н., Швецов АН. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. - М., УРСС, 1997.; Муниципальная Россия. - М.: УРСС,2000; Лавров A.M. Бюджетный федерализм в России: итоги и уроки 1994 г. Выпуск I,Федерализм и региональная политика. - Новосибирск, 1995.; Путь в XXI век: стратегические проблемы и перспективы российской экономики./ Рук.авт.колл. Львов Д.С.- М: ОАО «Издательство«Экономика»,1999.; Региональная политика, направленная на сокращение социально-экономической и правовой асимметрии. - Новосибирск: Экор, Сибирское соглашение,2000; Финансовые пути России: программы, концепции, технологии./Науч. ред. Любимцев Ю.И.-М.: Гильдия финансистов, 1998 и др.

4 См.: Жильцов Е.Н. Экономика общественного сектора и некоммерческих организаций. /Учебное пособие. - М.: Издательство Московского Университета, 1995; Бабич A.M., Егоров Е.В Жильцов Е.Н. Социальная сфера в условиях перехода к рынку. - М:РАУ,1993; Экономика общественного сектора: Учебное пособие/Под ред. проф.Жильцова Е.Н., проф.Лафея Ж.-Д.- М.: Экономический факультет МГУ, ТЕИС.1998; Егоров Е.В. Экономика общественного сектора России: Курс лекций. -М.: Экономический факультет, ТЕИС,1998; Юрьева Т.В. Социальная рыночная экономика./ Учебник для вузов - М.: Русская Деловая литература, 1999; Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора: Основы теории государственных финансов / Учебник для вузов - М.: Аспект Пресс, 1996; и др.

Социальные реформы в странах с переходной экономикой»(1995-2001гг.).

В диссертации применен системный подход, методы экономического, исторического, статистического, логического анализа, метод экспертных оценок. В качестве информационной и статистической баз использовались законодательные акты Российской Федерации, решения органов представительной и исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по проблемам бюджетного регулирования и управления финансами общественного сектора; нормативно-методические и инструктивные документы; аналитические материалы комитетов законодательной власти различных уровней, обзорные, справочные материалы и соответствующие разработки отечественных и зарубежных исследователей.

Научная новизна и основные результаты исследования заключаются в теоретико-методологическом обосновании финансов общественного сектора как особой социально-экономической категории, разработке концепции их формирования, тенденции развития, определении направлений эффективного использования для достижения устойчивого социально-экономического роста России.

В результате проведенного исследования автором получены следующие новые научные результаты:

1) Дано определение, раскрыты основное экономическое содержание, структура, особенности функционирования новой социально-экономической категории - «финансы общественного сектора». Финансы общественного сектора (общественные финансы) являются частью финансов страны и определены как отношения по поводу системного перераспределения государственных, муниципальных финансов и финансов некоммерческого сектора экономики на основе противоречивой взаимосвязи интересов федерального, субфедерального, муниципального уровней управления, субъектов хозяйствования и населения, в целях достижения устойчивого социально-экономического развития общества. Теоретически обоснованы роль и место финансов общественного сектора как части финансовой системы переходной экономики России, а также систематизированы составляющие финансов общественного сектора -государственные финансы, финансы муниципальных образований и местного самоуправления, бюджетные и внебюджетные государственные, муниципальные и негосударственные фонды, а также финансы некоммерческого сектора.

2) Выявлены трансформационные изменения и функции общественного сектора экономики, раскрыт его существенный ресурсный потенциал. Доказана теоретическая состоятельность и практическая значимость реализации приоритетов общественного сектора экономики (активизация совокупного спроса, достижение макроэкономической стабильности, рост инвестиций в человеческий капитал, обеспечение доступности и стимулирование потребления общественных услуг) для выхода России на траекторию устойчивого развития.

Использование потенциала общественного сектора может способствовать разрешению противоречия между выбором субсидиарной и патерналистской моделей государства, предлагаемых в альтернативных вариантах стратегии развития России на долгосрочную перспективу. Социальная ориентация экономики и её устойчивость обеспечиваются ресурсами всей экономической системы, включая государственный, частный и некоммерческий секторы, однако упор на постоянное сокращение государственных расходов противоречит экономической теории, тенденциям мирового развития. Реализация потенциала и приоритетов общественного сектора позволит найти «золотую середину» между субсидиарной и патерналистской моделями стратегического развития страны в долгосрочной перспективе.

3) Обоснован новый методологический подход к анализу финансов общественного сектора, связанный как с применением традиционных методов рассмотрения отдельных звеньев финансовой системы в комплексе с другими секторами - частнопредпринимательским сектором, некоммерческим сектором, так и новых принципов в последовательности анализа элементов финансовой структуры. При этом анализ государственных и муниципальных финансов исходит из первоочередности рассмотрения государственных расходов, а не доходов, поскольку методологической предпосылкой такого анализа является выбор конкретных приоритетов общественного развития, а не размер собранных в бюджет налогов. В этой связи автор доказывает важность придания более высокого статуса (ранга федерального закона) единому бюджету России, а не его отдельным звеньям: федеральному бюджету, бюджетам субъектов Федерации и местного самоуправления, а также необходимость принятия федерального закона о государственных внебюджетных социально-страховых фондах.

4) Определены приоритетные направления развития государственных и муниципальных финансов в России (стимулирование государственного спроса, предотвращение существенного снижения потребления основных общественных услуг, сохранение целостности страны) на основе обобщения отечественного и зарубежного опыта использования государственных финансов в целях стабилизации экономической ситуации и обеспечения возможностей для экономического роста в условиях жестких ресурсных ограничений переходных экономик.

5) Раскрыты основные подходы к содержанию и экономической природе бюджетного федерализма в России. Теоретическая разработка данных проблем представляет собой современное развитие основ теории общественных финансов для стран с федеративным устройством, логичное продолжение теории общественного блага. На основе анализа взглядов ведущих отечественных ученых и зарубежных специалистов, в работе сформулировано определение бюджетного федерализма как инструмента поиска баланса интересов Федерации и её субъектов с помощью разграничения отношений по расходным полномочиям, наделения их доходной ответственностью, а также перераспределения финансовых ресурсов для вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетов в целях достижения устойчивого территориального развития, обеспечения доступности потребления основных общественных благ населением.

В контексте конструктивного развития бюджетного федерализма в России, ключевым условием которого является достижение сбалансированности в разграничении расходных полномочий и доходной ответственности между всеми уровнями власти, автором предложены подходы к разработке механизма стимулирования территорий к финансовому самообеспечению, которые включают:

- разработку критериев для группировки субъектов РФ по степени их экономической самодостаточности с выделением объективных (промышленный потенциал, природные ресурсы, природно-климатические условия, демографическая структура населения и т.д.) и субъективных факторов (сбалансированность региональной модели модернизации экономики и социальной сферы, активность усилий региональной и местной администрации, сложившаяся структура бюджетных и внебюджетных потоков, качество планирования и исполнения бюджетов и т.д.). Исходя из степени самодостаточности регионов в первую группу можно отнести наиболее проблемные территории с уровнем зависимости от финансовой помощи из федерального бюджета свыше 50% (таких субъектов около 28). Ко второй группе могут быть отнесены все самодостаточные регионы по балансу

15 финансовых потоков как разности между собранными на территории региона и зачисленными в федеральный бюджет доходами и величиной финансовой помощи региональным бюджетам, суммируемой с прямыми расходами федерального бюджета на данной территории. Таких регионов, согласно последним исследованиям, около 30. Третью группу составляют остальные регионы, балансирующие между первыми двумя;

- использование как общих для трех групп регионов бюджетных и административных инструментов (инвентаризация бюджетных активов регионального и местного управления, регулирование доходов от государственной и муниципальной собственности, публичный мониторинг с составлением рейтинга эффективности управления общественными финансами в каждой территории и т.д.), так и особых для каждой группы (применение процедуры банкротства, внешнего финансового управления с работой только через отделения федерального казначейства для наиболее дотационных регионов и муниципалитетов, вплоть до укрупнения, присоединения к более устойчивой территории и т.д.);

- повышение эффективности межбюджетного перераспределения на основе оценки доходного потенциала территории, нормативов бюджетной обеспеченности, минимальных социальных стандартов. Базовым принципом должен стать переход от тактики выживания к стратегии территориального развития (при четком разграничении расходных и доходных полномочий, закреплении ресурсов для их реализации), при этом достижение социальной справедливости с помощью выравнивающих трансфертов не должно противоречить интересам экономической эффективности.

6) Разработана новая концепция фондов как специфической формы финансовых отношений общественного сектора. Государственные и негосударственные фонды социальной направленности выступают инструментами обеспечения дифференцированного спроса на общественные услуги, поскольку рынок берет на себя верхнюю часть максимального платежеспособного спроса, а государство -минимального либо усредненного, добиваясь всеобщности охвата и доступности потребления основных общественных благ. Фонды, как и некоммерческий сектор в целом, способствуют реализации потребностей, находящихся за рамками массового однородного спроса, обеспечивая дифференцированный доступ к общественным благам. Выделены специфические черты фондов, разработана их классификация, инструментарий доходных источников, способы мобилизации ресурсов, обоснованы преимущества фондового распределения средств.

Теоретически обоснованы особенности финансовых отношений в некоммерческом секторе, проанализирована специфика финансового механизма некоммерческого хозяйствования, объединяющего преимущества нерыночных (доход из цели становится средством достижения общественно-значимых задач) и рыночных инструментов (конкурентность в распределении ресурсов, социальное страхование, селективный отбор).

7) Обобщены и систематизированы особенности использования финансов общественного сектора в социальной сфере, напрямую влияющие на результаты экономических реформ. Доказано, что переложение основного финансового бремени социальных расходов с государства на население, стремительный неконтролируемый рост платности основных общественных услуг без учета общего низкого уровня и растущей дифференциации доходов населения имеет результатом не провозглашаемую направленность на увеличение совокупного спроса, а существенное снижение совокупного потребления. Предлагается, наряду с корректировкой стратегических ориентиров бюджетной составляющей социально-экономической политики (не достижение сбалансированности бюджета и ликвидация бюджетного дефицита любой ценой, а активизация всех составляющих конечного спроса) системное перераспределение полномочий, ответственности и общественных финансовых ресурсов, а также повышение эффективности использования каждого элемента финансов общественного сектора в социальной сфере.

8) Предложен и обоснован инструментарий повышения эффективности использования общественных финансов на основе оценки качества бюджета и управления финансами общественного сектора региона. Оценка качества управления общественными финансами предполагает, по мнению автора, оценку доходной базы территории, бюджетного планирования (обоснованности и гласности проводимой бюджетно-налоговой политики, степени исполнения бюджета, внебюджетных и целевых бюджетных фондов, состояния межбюджетных отношений), а также деятельности местной администрации как хозяйствующего субъекта (эффективности использования заемных средств, бюджетных инвестиций, государственного социального заказа, порядка предоставления льгот и гарантий предприятиям и организациям, соотношения денежного и неденежного наполнения бюджета и др.). Такой подход базируется на внедрении в практику современных бюджетных инструментов: минимальных социальных стандартов и норм обеспеченности потребления населением основных общественных услуг (натуральных и финансовых) с обозначением всех финансовых источников их покрытия, широкого применения целевого программного финансирования, эффективного механизма межбюджетного регулирования, государственного и муниципального социального заказа.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту.

1 .Концептуальное обоснование общественных финансов как особой социально-экономической категории, их основного экономического содержания, тенденций развития. Теоретикометодологическая разработка и структурирование финансов общественного сектора, включающих государственные и муниципальные финансы, бюджетные и внебюджетные государственные, муниципальные, а также негосударственные фонды, финансы некоммерческого сектора реализованы на основе нового методологического подхода к их анализу в пользу придания более высокого статуса единому бюджету страны, а также принятия федерального закона о государственных социальных внебюджетных фондах.

2. Раскрытие диалектики развития государств рыночной экономики, которая привела к качественно новому этапу общественного прогресса, потребовавшему общественных отношений нового типа - четкого закрепления общественных ролей и ответственности, определения нормативных рамок поведения для основных субъектов экономических отношений, различных социальных групп, представляющих интересы государства, бизнеса и общества. Обоснованность консолидирующей роли в новой системе общественных отношений общественного сектора экономики, располагающего существенным ресурсным потенциалом, должна способствовать корректировке избранной стратегии развития России на долгосрочную перспективу, разрешая противоречие между выбором субсидиарной и патерналистской моделей государства на основе сбалансированности интересов общественного и рыночного секторов при усилении роли государства. При этом необходимость укрепления роли государства в современном обществе не противоречит перераспределению государственных функций региональному и местному управлению, а также негосударственному некоммерческому сектору, аккумулирующему гражданскую активность населения и предпринимательства.

3. Определение бюджетного федерализма в соответствии с предлагаемой концепцией финансов общественного сектора, а также предложения по росту эффективности механизма стимулирования территорий к бюджетному самообеспечению на основе усиления роли регионов в управлении общественными финансами, что предполагает:

- разработку критериев для группировки субъектов РФ по степени их самодостаточности;

- использование как единых, так и особых для каждой группы регионов бюджетных и административных инструментов;

- повышение эффективности межбюджетного перераспределения с переходом от выравнивания текущего потребления бюджетных услуг к долгосрочному выравниванию социально-экономического развития регионов.

4. Концептуальное раскрытие содержания фондов как специфической формы финансовых отношений общественного сектора, служащей для разрешения противоречий в зонах провалов рынка, обоснование принципов их систематизации, классификация бюджетных и внебюджетных фондов, действующих в российской экономике, по тринадцати группам, обобщение специфических особенностей каждой из групп.

Внебюджетные фонды социальной направленности выступают инструментом обеспечения дифференцированного спроса на общественные услуги, тогда как бюджетные расходы на производство общественных благ ориентированы на усредненный, стандартизированный, либо минимальный спрос.

5. Предложения по совершенствованию системы управления общественными финансами на федеральном, региональном и местном уровнях на всех стадиях бюджетного процесса, включая определение бюджетных приоритетов, утверждение и исполнение бюджета, подотчетность финансовых органов населению и законодательной власти. Оценка качества управления финансами общественного сектора должна базироваться на широком внедрении современного инструментария, казначейской системы исполнения субфедеральных и местных бюджетов, среднесрочного бюджетного и инвестиционного планирования, нормативных методов расчета бюджетной обеспеченности, эффективных систем межбюджетного регулирования, управления государственным и муниципальным долгом, конкурентных механизмов государственных заказов и закупок, мониторинга результатов и последствий расходования общественных финансов.

6. Обоснование зависимости успеха социальных реформ не столько от применяемых организационно-финансовых инструментов, сколько от реализации приоритетов общественного сектора при эффективном взаимодействии его институциональных структур, что требует:

1) сохранения масштабов общественного сектора в основных отраслях социальной сферы - в образовании, здравоохранении, социальной защите, культуре при повышении эффективности использования бюджетных ресурсов, средств внебюджетных фондов, потенциала некоммерческих организаций социальной направленности;

2) использования современные бюджетных инструментов -государственных социальных стандартов и финансовых нормативов, внутренней конкуренции, целевых бюджетных программ с привлечением внебюджетных источников для роста эффективности финансирования социальных отраслей, рационализации социальных расходов в рамках консолидированного бюджета и государственных внебюджетных фондов при четком распределении расходных и доходных полномочий между уровнями управления;

3) развития социального страхования как обязательного, так и добровольного, широкого использования его накопительных инструментов, привлечения населения к финансовому участию в обязательных страховых программах;

4) взвешенного перехода от принципа всеобщности охвата к принципу адресности, преимущественно в сфере социальной защиты населения;

5) масштабного сотрудничества с некоммерческим сектором и бизнесом в реализации социальных программ в рамках социального заказа, контракта и других формах;

6) развития форм общественно-государственного контроля за распределением и использованием финансов общественного сектора.

Практическая значимость работы. Содержащиеся в диссертации выводы и рекомендации могут быть использованы в качестве методологической базы при: обосновании возможностей консолидации конструктивных сил общества и ресурсов финансов общественного сектора для достижения устойчивого роста, решения наиболее сложных проблем территориального развития и обеспечения социальной составляющей экономических реформ в России; разработке на федеральном и региональном уровнях стратегии целевых программ обеспечения общественными товарами и услугами, социальной инфраструктурой на основе эффективного использования финансов общественного сектора; выработке и осуществлении конкретных мер по реализации принципов реального федерализма, совершенствовании методов бюджетного регулирования и эффективного использования бюджетных и внебюджетных ресурсов на федеральном, региональном и местном уровнях; подготовке министерствами и ведомствами экономического блока программ стратегического развития, а также методических и инструктивных материалов по совершенствованию рыночных механизмов и стимулов, обеспечению эффективного государственного и общественного контроля за формированием и использованием общественных финансов; реализации учебных программ и пособий для переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и специалистов, работающих в экономических, финансовых и социальных структурах органов власти и управления.

Апробация результатов исследования.

Теоретические выводы, методические и практические рекомендации находят применение в аналитической и экспертной работе, а также используются в учебно-педагогической деятельности при проведении занятий со слушателями Российской академии государственной службы при Президенте РФ, Академии народного хозяйства при Правительстве РФ в рамках учебных и специализированных курсов «Государственные и муниципальные финансы», «Система внебюджетных фондов», «Финансовый механизм некоммерческого хозяйствования», «Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения».

Положения и результаты выполненного научного исследования прошли апробацию в ходе реализации международных программ Института Всемирного банка в СНГ «Межбюджетные отношения и финансовые основы местного самоуправления», а также «Социальные реформы в странах с переходной экономикой» (1995-2001 гг.), руководителем которой в России являлся автор диссертации. Полученные результаты докладывались на международных конференциях и семинарах - «Межбюджетные отношения и финансовые основы местного самоуправления» в Казахстане (Алматы, апрель 2000 г.), «Бюджетный федерализм и финансовая децентрализация» в Канаде (Торонто, январь 2001 г.), «Взаимодействие государственных и некоммерческих организаций в решении социальных проблем переходной экономики» (Москва, май 1998 г.) и др.

Выводы, предложения и методические рекомендации, представленные в диссертации, нашли отражение в опубликованных научных работах, в том числе - трех монографиях. Общий объем публикаций составляет около 40 печатных листов.

Структура и содержание диссертации определяется общей концепцией, целью, поставленными задачами, логикой исследования и последовательно раскрываются во введении, четырех разделах, десяти главах и заключении.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Пономаренко, Елена Васильевна

Заключение

Исследование проблем и закономерностей развития финансовой системы России последнего десятилетия, периода интенсивной реализации социально-экономических реформ рыночного характера, позволяет сделать ряд выводов.

1. Диалектика развития государств рыночной экономики привела к качественно новому типу информационно-интеллектуального, инновационного развития, потребовавшему общественных отношений нового типа, основанных на четком закреплении общественных ролей и ответственности, определении нормативных рамок поведения всех субъектов экономических отношений, представляющих интересы государства, бизнеса и общества. Консолидирующую роль в новой системе общественных отношений в странах рыночной экономики выполняет общественный сектор.

Для современной России анализ стратегических целей общественного развития и путей их достижения не сводим, по нашему мнению, к традиционному изучению места и роли государства в этом процессе и его отношений с рынком. Необходимо исследование общественного сектора рыночной экономики, экономического феномена, интенсивно изучаемого в развитых странах в связи с возрастанием экономической роли современного государства и его потенциальных партнеров.

В России к общественному сектору экономики относятся: государственный сектор, сектор местного самоуправления, некоммерческий сектор во всем разнообразии их экономических инструментов и отношений (налоги, займы, бюджет, государственная собственность, государственное предпринимательство и т.д.). К 2000 г. в России численность зарегистрированных юридических лиц в государственном и муниципальном секторе составила 11,2% от общего числа зарегистрированных предприятий и организаций, сократившись за годы реформ практически вдвое; до 7% возросла доля некоммерческих организаций, увеличившись практически вдвое, а наибольший рост фиксирует статистика по негосударственным коммерческим организациям, основанным на частной и смешанной форме собственности.

В общественном секторе экономики (консолидированном бюджете РФ, государственных внебюджетных социальных фондах, а также финансах некоммерческих организаций социальной направленности) концентрируются серьезные финансовые ресурсы - в настоящее время свыше 40% ВВП, что, однако, меньше, чем 10-15 лет назад. По данным количественным характеристикам общественный сектор вдвое уступает частному, однако его существенный экономический потенциал, основанный на сочетании властных полномочий с экономическими ресурсами страны, а также способность отражать интересы большинства общества, позволяет рассматривать этот сектор в качестве активной силы устойчивого развития.

Ведущая роль в экономических отношениях общественного сектора принадлежит федеративному государству - речь идет о взаимоотношениях федеральной, субфедеральной, муниципальной составляющих общественного сектора между собой, а также с бизнесом и населением. Все более активную позицию занимают отношения между государственным и некоммерческим сектором.

Экономические интересы каждой составляющей общественного сектора экономики противоречивы, отличны друг от друга, однако в главном - устойчивом социально-экономическом и территориальном развитии, справедливом перераспределении ресурсов, росте человеческого потенциала - их интересы совпадают. Единство стратегических целей и приоритетов, а также частичное совпадение тактических методов достижения поставленных целей обуславливают

299 возможность конструктивного партнерства между составляющими общественного сектора. Экономические отношения общественного сектора с другими секторами экономики выражаются с помощью различных экономических инструментов, ресурснообеспечивающие из которых — финансовые (бюджет, налоги, займы, фонды и т.д.)

Исследование экономического потенциала общественного сектора России, в особенности его финансовой составляющей - общественных финансов, применительно к реалиям переходной экономики России приобретают не только теоретическую, но и серьезную практическую значимость.

2. Финансы общественного сектора (общественные финансы) являются частью финансовой системы страны. Структурно финансовая подсистема общественного сектора имеет существенные отличия от подсистемы государственных и муниципальных финансов. Она представлена:

- федеральным, субфедеральными и муниципальные бюджетами, формируемыми в основном за счет принудительного изъятия части доходов хозяйствующих субъектов и домашних хозяйств в виде налогов; государственным кредитом;

- государственными социальными внебюджетными фондами;

- многочисленными внебюджетными фондами, рассматриваемыми в исследовании как особая форма финансов общественного сектора;

- доходами от государственного предпринимательства, финансами государственных и муниципальных унитарных предприятий, результатами деятельности бюджетных учреждений, приносящими доход;

- финансы общественного сектора включают весомую часть финансовых ресурсов негосударственного некоммерческого сектора экономики в целом.

3. Доказательность приоритетности задач общественного сектора экономики России, оценка его существенного финансового потенциала, а также наличие инструментария воздействия на макроэкономические пропорции и стратегические цели развития, позволяют обосновать корректировку направлений социально-экономической политики на среднесрочную и долгосрочную перспективу.

Основными направлениями социально-экономического развития РФ на долгосрочную перспективу предусматривается переход к модели субсидиарного государства, которое отвечает перед обществом за обеспечение лишь минимального объема общественных благ, а не исходит из их разумной достаточности для осуществления долгосрочных целей устойчивого экономического прогресса и развития человеческого потенциала. В числе ожидаемых результатов, - плавное снижение доли госрасходов в ВВП при одновременном их росте в реальном выражении, который, однако, будет существенно отставать от темпов роста ВВП.

Прямым следствием того, что государство отодвигается в тень основного курса осуществляемых рыночных реформ, становится отказ государства от экономической поддержки отраслей реального сектора, а также переложение основной тяжести всех социально значимых расходов с государства, призванного аккумулировать необходимые ресурсы для производства общественных благ и производить их, на население. В современной России именно на население ложится основная тяжесть роста стоимости общественных услуг в условиях принятых реформ жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, образования, пенсионного обеспечения и т.д.

Такой подход представляется теоретически и практически неоправданным ввиду очевидной предсказуемости долгосрочных социальных последствий для развития страны: дальнейшей поляризации общества, продолжении падения уровня жизни населения, деградации научного и интеллектуального потенциала, качества человеческого капитала, неизбежного снижения конкурентоспособности национальной экономики.

В диссертации обосновывается, что противоречие между необходимостью отказа от патерналистской модели, в пользу абсолютизации государства субсидиарного, может быть разрешено путем реализации приоритетов общественного сектора экономики современной России при использовании его конструктивного ресурсного потенциала. Модель патерналистского государства уже не отвечает реалиям переходного периода, в том числе в виду ресурсных ограничений, а в субсидиарной модели основная плата за социально-экономические реформы перекладывается на население. Необходима, на наш взгляд, переориентация с приоритетности реализации интересов частного сектора, свойственная либеральной направленности рыночных реформ в стране, на превалирование интересов Федерации, регионов и населения, которые могут быть реализованы общественным сектором экономики при активном участии бизнеса.

Экономическая теория, опыт наиболее развитых стран демонстрируют наличие диаметрально противоположных тенденций и доказывают, что ставка на обеспечение высоких стандартов уровня жизни, предполагает приоритет расходования общественных финансов на инвестиции в человеческий капитал, потребление общественных благ, реализуемых общественным сектором, в первую очередь - через устойчивый рост государственных расходов к ВВП. Именно такая стратегия позволяет этим странам динамично развиваться на длительном историческом периоде.

4. Особую роль в реализации приоритетов общественного сектора экономики играют государственные и муниципальные финансы. Бюджет, приобретая новые черты не пассивного механизма перераспределения денежных ресурсов в условиях их жесткой централизации и четко фиксированных плановых и ценовых пропорций народного хозяйства, а все более активного инструмента социально-экономической политики, в том числе - сглаживания диспропорций социально-экономического и территориального развития, усилившегося в последнее десятилетие социального и территориального неравенства и т.д.

Существенен вклад государственных социальных внебюджетных фондов, расходы которых сопоставимы с расходами консолидированного бюджета на социальную сферу, однако их статус до сих под однозначно не определен. В этой связи автор считает необходимым придание более высокого статуса единому бюджету страны (консолидированному), а также принятие федерального закона о государственных внебюджетных фондах.

5. В диссертационном исследовании проблемы бюджетного федерализма рассматриваются в контексте развития теории общественных финансов применительно к странам с федеративным устройством.

Доказывается, что первостепенное значение в бюджетно-налоговых отношениях современной России приобретают структура и направления государственных расходов, они становятся ключевым инструментом государственного регулирования социально-экономического и территориального развития. В федеративном государстве, исходя из базовых принципов бюджетного федерализма, реализация расходных приоритетов не возможна без четкого закрепления расходных полномочий и ответственности по трем уровням бюджетной системы. Однако до сих пор не существует ни федерального закона, ни другого законодательного акта, четко распределяющего эти полномочия. Они рамочно определены в Конституции РФ, однако имеются весьма обширные зоны совместных полномочий, в которых стороны перекладывают ответственность друг на друга.

В России определяющими являются доходные полномочия - они существуют в отрыве от расходных, централизованы и жестко обозначены Налоговым кодексом, закрепившим закрытый перечень федеральных, региональных и местных налогов при перераспределении на уровень Федерации наиболее стабильных доходных источников. Ни в Налоговом, ни в Бюджетном кодексах РФ законодательно не установлены на долгосрочной основе пропорции разделения основных регулирующих налогов, что создает неопределенность в среднесрочном и долгосрочном региональном планировании и деструктивно влияет на экономическое поведение субъектов РФ. В настоящее время территории не стимулированы ни к повышению собираемости налогов, «зарабатываемости» бюджетных средств, ни к снижению издержек и оптимизации бюджетных расходов.

6. При всей прогрессивности идей Программы развития бюджетного федерализма в РФ до 2005 г., в ней, на наш взгляд не просматривается решения ряда принципиальных проблем. Главное -провозглашаются, но не разрабатываются инструменты оптимального, сбалансированного соотношения расходных и доходных полномочий, делается ставка на дальнейшее применение формализованных каналов предоставления финансовой помощи из федерального бюджета.

Экономический анализ и расчет возможных вариантов предлагаемого развития ряда российских регионов в Программе развития бюджетного федерализма до 2005 г. свидетельствуют о возможности достижения результатов, диаметрально противоположных провозглашаемым целям. Суть противоречия состоит в резком усилении централизации доходных источников в федеральный бюджет в ущерб региональным в большинстве «сырьевых» регионов России. К ним относятся Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий округа, Республика Саха (Якутия), Сахалинская область и другие. По - сути, применение единых подходов к столь различным в исходной базе специализациям территорий (сырьевая (добывающая), сельскохозяйственная, промышленная (перерабатывающая) и др.), дальнейшее изъятие доходной части региональных бюджетов, акцент на финансовую помощь, а также уравниловка в её предоставлении без учета собственных усилий территорий, с высокой вероятностью могут привести к подрыву всяческих стимулов к территориальному самообеспечению. Цели и логика российских экономических реформ, анализ опыта зарубежных стран с федеративным устройством свидетельствуют, что экономические и финансовые механизмы государственного регулирования территориального развития должны быть направлены на стимулирование, создание предпосылок для самообеспечения регионов и мест, наращивать налогового, доходного потенциалов, аккумулирования фина*к есугг^ в территориальные бюджеты.

7. Программой развития v много Федерализма в ло 2005 г. провозглашается переход к стратегии тер, ^ия, однако не разработаны механизм стимулирования территорий к экономическому самообеспечению.

Для внедрения механизма эффективной бюджетной ответственности и на федеральном, и на региональном уровнях необходимо, на наш взгляд, использование следующих инструментов.

1. Первоочередности законодательного закрепления расходных полномочий и доходной ответственности, гарантирующей минимальный нормативный уровень расходов на каждом уровне бюджетной системы.

2. Закреплении бюджетной ответственности не только с помощью административных рычагов (федеральным законом и др.), но и их сочетание с экономическими стимулами: а) расходные полномочия должны подкрепляться преимущественно собственными доходными источниками на долговременной основе; б) экономия либо дополнительные доходы не должны изыматься в бюджеты более высокого уровня, но и долги каждого уровня не должны возмещаться за счет дополнительной финансовой помощи; в) в бюджетном регулировании важен учет всего финансового потенциала территории, а не только бюджетных ресурсов -государственных и негосударственных внебюджетных фондов, финансовых средств, направляемых на социальную инфраструктуру хозяйствующими субъектами и т.д. г) необходимо создание механизма, стимулирующего территории к преодолению иждивенческого подхода к получению финансовой помощи, стимулирование стремления к самообеспечению включая: разработку критериев для группировки субъектов РФ по степени их самодостаточности; использование как общих для трех групп регионов бюджетных и административных инструментов, так и особых для каждой группы; повышение эффективности межбюджетного перераспределения на основе оценки доходного потенциала территории, нормативов бюджетной обеспеченности, с переходом от тактики выживания к стратегии территориального развития - достижение социальной справедливости с помощью выравнивающих трансфертов не должно противоречить интересам экономической эффективности.

8. Весьма существенная, сопоставимая по масштабам с бюджетной системой часть общественных финансов сосредоточена в разветвленной системе внебюджетных фондов. В работе дано определение их экономической природы как мощного инструмента целевого перераспределения финансовых потоков, аккумулирование ресурсов которых в отличие от бюджетно-налоговых инструментов не носит черты принуждения. Приведена классификация фондов, действующих в российской экономике, и каждая из двенадцати групп фондов рассмотрена, исходя из рядя критериев: нормативно-законодательная база, источники формирования, направления расходования, формы контроля над деятельностью фондов. Особое внимание важно уделить упорядочению нормативно-законодательной базы деятельности внебюджетных фондов.

Сделаны выводы о том, что в настоящее время необходима законодательная проработка и закрепление статуса целевых бюджетных фондов, внебюджетных государственных социально-страховых, а также других внебюджетных государственных и муниципальных фондов с легитимным выделением экономических механизмов и форм их деятельности, форм государственного и государственно-общественного контроля. Отсутствие законодательной базы по государственным и муниципальным внебюджетным фондам, работающих механизмов оценки их деятельности и контроля имеет деструктивный эффект, связанный как со свертыванием ряда общественно-значимых программ, утяжелением бюджетов дополнительной нагрузкой, ранее выполняемой субфедеральными и муниципальными внебюджетными фондами, так и расцветом коррупции.

Анализ фондов, формирование финансов неком\ рческого сектора в целом, проблем их взаимодействия с государственными финансовыми ресурсами являются одной из наиболее актуальных и малоизученных проблем финансов общественного сектора. Автор убежден в серьезном конструктивном потенциале такого взаимодействия и возможности его использования на цели общественного развития.

8.В условиях необходимости преодоления последствий затяжного экономического кризиса в России последнего десятилетия, сокращения ВВП и его доли, перераспределяемой через общественные финансы, особую остроту приобретают проблемы эффективности использования финансов общественного сектора.

До сих пор не существует работающего инструмента оценки качества бюджета и управления общественными финансами региона: отсутствует стабильная нормативная база для формирования минимальной бюджетной потребности, формирования доходной базы бюджета территории, бюджета развития. Оценка качества управления общественными финансами предполагает оценку бюджетного планирования, обоснованности и гласности проводимой бюджетно-налоговой политики, состояния межбюджетных отношений, оценку эффективности использования заемных средств, бюджетных инвестиций, государственного заказа, порядка предоставления льгот и гарантий предприятиям, соотношения денежного и неденежного наполнения бюджета и т.д.

Существенный потенциал повышения эффективности использования общественных финансов связан с внедрением в практику бюджетно-налоговых отношений современных бюджетных инструментов: минимальных социальных стандартов и норм (натуральных и финансовых) обеспеченности потребления населением основных общественных услуг, обеспеченности учреждений ресурсами, достаточными для производства общественных товаров и услуг, целевого программного финансирования как основы эффективного механизма бюджетного регулирования.

Важной составляющей эффективности общественных финансов является усиление взаимодействия с некоммерческим сектором экономики, использование современных финансовых инструментов -государственного социального заказа, софинансирования социально-значимых проектов и др.

9.В работе показано, что ключевыми инструментами социального реформирования в стране обозначены преимущественно организационно-финансовые. Происходит относительное сокращение бюджетных источников, переход на многоканальное финансирование, усиление роли механизмов страхования рисков утраты трудоспособности, широкомасштабное привлечение к финансированию социальных обязательств государства средств населения и т.д.

На основе анализа общественных финансовых ресурсов и их роли в идущих социальных реформах, в исследовании сделан вывод о зависимости успеха социальных реформ не столько от применяемых организационно-финансовых инструментов, сколько от реализации приоритетов общественного сектора при эффективном взаимодействии его институциональных структур.

Для этого необходимы меры законодательного, организационного и финансового обеспечения: сокращение сфер совместного ведения, ужесточение ответственности федерального и региональных правительств за неисполнение бюджетных обязательств в социальной сфере; безусловное финансирование федеральных целевых программ социальной направленности, преимущественно межрегионального характера; завершение разработки и принятие Федерального закона «О государственных минимальных социальных стандартах», приведение социальных приоритетов бюджетной политики в соответствие с законодательно установленными нормами; развитие обязательного и добровольного социального страхования с использованием взвешенных подходов к широкомасштабной практике внедрения накопительных инструментов; разработка основных направлений реформирования управления общественными финансами на федеральном, региональном и муниципальном уровнях; расширение сотрудничества с некоммерческим сектором, масштабов и форм государственно-общественного контроля за формированием и использованием ресурсов общественного сектора на социальные цели.