Становление межбюджетных отношений в современных условиях тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Становление межбюджетных отношений в современных условиях"

На правахрукописи

Белицкая Галина Николаевна

СТАНОВЛЕНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

Специальность 08.00.01 — экономическая теория

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Казань - 2004

Диссертация выполнена в Казанском государственном финансово-экономическом институте

Научный руководитель —

доктор экономических наук, профессор Мальгин Виктор Андреевич.

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Мокичев Сергей Васильевич; кандидат экономических наук, доцент Сафина Роза Саимовна.

Ведущая организация—

Чувашский государственный университет им. И.Н.Ульянова.

Защита диссертации состоится 29 ноября 2004г. в 14 часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.083.02 при Казанском государственном финансово-экономическом институте по адресу: 420012, г.Казань, ул. Бутлерова, д.4.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Казанского государственного финансово-экономического института.

Автореферат разослан 28 октября 2004 г.

Учёный секретарь диссертационного совета, профессор

К.И.Азизов

ОБШДЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Проведение экономических реформ в России потребовало существенных изменений в функционировании всей бюджетной системы. От того, насколько эффективно и четко организованы межбюджетные взаимоотношения, во многом зависит экономическое, политическое и социальное развитие любого государства. К сожалению, современное состояние взаимоотношений между федеральным бюджетом страны, бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами характеризуется многочисленными проблемами, которые существенно обострились в последнее время.

В 90-е годы прошлого столетия динамичное изменение внутренних и внешних социально-экономических условий России не сопровождалось адекватным развитием базовых положений бюджетной системы из-за отсутствия теоретических основ и методологии механизма ее трансформации. В этих условиях реализация обоснованной и эффективной политики межбюджетных отношений была невозможна. Процесс реформирования отношений между бюджетами разных уровней бюджетной системы в последние годы получил одностороннее развитие. Он был ориентирован только на совершенствование механизма оказания помощи регионам посредством перераспределения финансовых ресурсов, централизуемых в федеральном бюджете. Все это не способствовало ускорению темпов экономического роста, повышению качества жизни людей как в целом в Российской Федерации, так и в отдельных ее регионах.

Углубление процессов дифференциации регионов России по показателям социального и экономического развития, стремление к финансовой самостоятельности субъектов Федерации и муниципалитетов, усложнение методов государственного регулирования экономики и возрастание роли косвенных методов управления макро-и микроэкономическими процессами как в рамках страны, так и в пределах конкретных территорий делают чрезвычайно важным выявление методологических особенностей политики межбюджетных отношений в России на текущем этапе. Вопросы централизации и децентрализации финансовых ресурсов оказались сопряжены с такими проблемами, как место федеральных мандатов в российской

бюджетной системе, развитие местного самоуправления, включая определение уровня его экономических основ.

В силу этого актуальность данной темы исследования очевидна и подтверждает необходимость изучения современных проблем межбюджетных отношений как с теоретических, так и с практических позиций.

Степень разработанности проблемы. Исследованием проблем формирования межбюджетных отношений в Российской Федерации занимаются в последние годы многие отечественные ученые и специалисты-практики. Можно говорить даже о наличии нескольких научных школ в данной сфере. Однако, как правило, такие исследования затрагивают лишь частные вопросы, отдельные принципы формирования системы межбюджетных отношений или акцентируют внимание на изучении бюджетного устройства отдельного региона, либо муниципального образования в рамках бюджетной системы страны.

Изучению межбюджетных отношений и их роли в социально-экономическом развитии государства посвящены труды многих российских экономистов: Л.И. Абалкина, Д.А. Аллахвердяна, Г.В. Базаровой, A.M. Бирмана, М.В. Васильевой, Е.Т. Гайдара, А.Г. Гряз-новой, А.И. Добрынина, Г.П. Журавлевой, А.Г. Зверева, П. Кадочникова, Е.В. Коломина, Л.П. Куракова, Д.С. Молякова, Л.П. Павловой, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Н.М. Сабитовой, С. Синельникова-Мурылева, Б.И. Филимонова, Я.Б. Хесина и др. Однако некоторые экономические работы в этой области не приемлемы для трансформирующейся экономики. Исследования, проведенные в годы централизованного планового хозяйства, и особенно разработанные на их основе практические рекомендации в современных условиях во многом потеряли свою значимость.

Первые публикации в области собственно межбюджетных отношений в России относятся к 1993-1995 гг., когда в нашей стране произошли кардинальные изменения и в бюджетной сфере. Последующие многочисленные исследования можно разделить на две группы.

К первой относятся работы исследователей-экономистов Е.Т. Гайдара, А.Г. Грязновой, А.Г. Игудина, Л.П. Куракова, A.M. Лаврова,

ВТ. Панскова, Г.Б. Поляка, В.М. Радионовой, Н.М. Сабитовой, СП. Солянниковой и др. Именно в них были определены принципы трансформации отечественной бюджетной системы, существовавшей в условиях централизованного планового хозяйства, в новую, включающую несколько уровней самостоятельных бюджетов.

Вторая группа работ в данной области - это труды по более общим вопросам федеративных отношений и региональной политики, в которых как важный аспект содержался и анализ межбюджетных отношений. Среди авторов этих работ можно выделить Л.И. Абалкина, С.Д. Валентея, АИ. Добрынина, В.Н. Лексина, Л.Н. Лыкову, Ю. Лю-бимцева, П.Б. Пыренкова, Л.В. Смирнягина, ИА Умнову, О. Черко-вец, СА Шахрая, АН. Швецова, Л.И. Якобсона.

К сожалению, несмотря на растущий интерес к данной теме, до сих пор не сформирована оптимальная для российских условий модель межбюджетных отношений, многие вопросы последних остаются дискуссионными. В частности, не решены до конца проблемы моделирования процессов распределения расходов в системе межбюджетных отношений, разграничения расходных и налоговых полномочий между бюджетами разных уровней, закрепления в действующем законодательстве механизмов обеспечения устойчивых, стабильных доходов самого проблемного звена бюджетной системы — местных бюджетов.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы, опираясь на теоретическое обоснование необходимости принципиальных преобразований в системе межбюджетных отношений переходного периода, определить основные направления их реформирования, способствующие созданию экономически эффективной и социально справедливой модели этих отношений.

Для достижения данной цели необходимо решение следующих задач:

♦ систематизировать теоретические представления о сущностных характеристиках межбюджетных отношений;

♦ исследовать эволюцию развития межбюджетных отношений в России;

♦ обобщить зарубежный опыт в области использования различных моделей межбюджетных отношений и определить возможность их адаптации в условиях российской экономики;

♦ проанализировать сложившиеся стереотипы в российской системе межбюджетных отношений на предмет их обоснованности;

♦ смоделировать процессы распределения расходов в системе межбюджетных отношений в России;

♦ разработать конкретные предложения по совершенствованию основных направлений развития межбюджетных отношений.

Объектом исследования являются механизм и основные направления формирования межбюджетных отношений в процессе распределения налоговых и расходных полномочий в рыночной экономике.

Предметом исследования выступают межбюджетные отношения, возникающие в условиях трансформации экономики России на современном этапе ее развития.

Методологическая и теоретическая основа исследования. В основе диссертационного исследования лежат фундаментальные положения экономической теории, открывающие возможность выделить те тенденции, которые в наибольшей степени отвечают идее рационального выбора форм децентрализации, масштабов самоуправляемых территориальных единиц, механизмов пополнения и расходования их бюджетов. Изучение теоретических основ данных тенденций позволяет понять, при каких условиях они получают развитие и какие факторы способны ограничивать их действие.

Эмпирическая база диссертационного исследования представлена статистическими данными Комитета Российской Федерации по статистике, законодательными актами и другими официальными нормативными документами государственных органов Российской Федерации, фактическими данными, содержащимися в работах ведущих отечественных и зарубежных экономистов, в периодической печати, на сайтах международной компьютерной сети Internet.

Научная новизна результатов исследования заключается в следующем:

- Уточнено понятие межбюджетных отношений и выявлены черты, отличающие его от категории "бюджетный федерализм" (межбюджетные отношения возникают независимо от формы государственного устройства, а бюджетный федерализм характеризует бюджетные правоотношения федеративного государства; субъектами межбюджетных отношений являются органы государственной власти и местного самоуправления, причем эти отношения могут быть как

межуровневыми, так и одноуровневыми, а в системе бюджетного федерализма участвуют органы государственной власти, юридические и физические лица). Предложены принципы формирования межбюджетных отношений в трансформационной экономике: а) равноправие бюджетов одного уровня во взаимоотношениях друг с другом и с вышестоящими бюджетами; б) обеспечение горизонтального и вертикального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы; в) прозрачность; г) гибкость и адаптивность и др.

- Обоснована неприемлемость для России, в условиях формирования рыночных отношений, общепризнанных моделей межбюджетных отношений (кооперативной и конкурирующей) в силу высокой дифференциации регионов по экономическому, социальному, демографическому уровню развития и низкой мобильности населения.

- Выявлен и определен как ложный стереотип использования понятия "встречные финансовые потоки" (данная трактовка противоречит сущности финансовых потоков). Сделан вывод о неприемлемости формирования в России "одноканальной" модели межбюджетных отношений в силу ее неспособности решить существующие проблемы в этой области.

- Доказана необоснованность разделения российских регионов на "доноров" и "реципиентов", так как: а) налоговый потенциал любого региона существует только в рамках единого экономического пространства; б) налоговые поступления в федеральный бюджет от налогоплательщиков данной территории не означают перераспределения собственности субъекта Федерации в федеральную собственность; в) федеральное бюджетное законодательство не фиксирует закрепление федеральных регулирующих налогов, как процесс передачи бюджетных ресурсов из федеральной собственности в собственность субъектов Федерации; г) поток денежных средств из центра в регион не ограничивается только трансфертами.

- Установлено, что значения показателей доли доходов и расходов субфедеральных бюджетов в доходах и расходах консолидированного бюджета страны свидетельствуют о наличии децентрализации расходных и доходных полномочий. Однако эти показатели не учитывают ни степени самостоятельности субфедеральных органов власти при выборе собственной политики расходов (доли собствен-

ных расходов в расходах субфедеральных бюджетов), ни степени финансовой независимости (доли собственных доходов в доходах субфедеральных бюджетов).

- Уточнено содержание собственных и регулирующих налогов, позволяющее обеспечить сопоставимость показателей всех уровней бюджетной системы. Сделан вывод о более целесообразном использовании совместных налогов, основанном на стимулировании налоговых усилий местных властей, заинтересованных в получении определенной доли совместного налога, нежели закрепление за бюджетами соответствующего уровня определенных налогов по принципу "один налог - один бюджет".

Теоретическая и практическая значимость работы. Полученные в ходе исследования теоретические выводы и практические результаты могут быть использованы в процессе разработки органами государственной власти РФ направлений реформирования сложившейся системы межбюджетных отношений.

Ряд выводов, теоретические положения работы, а также материалы диссертационного исследования могут быть использованы при разработке программ учебных курсов "Экономическая теория", "Макроэкономика", "Теория общественного сектора", "Бюджетная система", а также при подготовке учебно-методических материалов.

Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования представлялись на международной, вузовских и межвузовских научно-практических конференциях в Обнинске, Казани, Набережных Челнах, Бугульме, Чебоксарах.

По теме диссертации опубликовано семь работ (из них одна принята в печать).

Структура диссертационной работы отражает логику, порядок исследования и решения поставленных задач. Работа состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения, списка литературы, включающего 147 источников, и пяти приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Цель и задачи исследования определили его структуру и логику.

Во введении обосновывается актуальность темы, ее теоретическая и практическая значимость, определяется степень разработанности темы в литературе, формулируются цель и задачи исследования, положения и выводы, содержащие элементы научной новизны.

Первая глава работы "Теоретические вопросы и методологические аспекты формирования межбюджетных отношений" посвящена рассмотрению различных подходов к анализу сущности межбюджетных отношений, принципов их организации в трансформационной экономике и возможности адаптации зарубежных моделей межбюджетных отношений в России.

В контексте рассматриваемой темы акцентировано внимание на том, что иногда в экономической литературе понятие "межбюджетные отношения" заменяют термином "бюджетный федерализм". Проведенное исследование показало, что "бюджетный федерализм" по своему происхождению является не экономической, а правовой категорией.

Наблюдаемое в определениях несовпадение логических посылок и полученного результата можно объяснить отсутствием учета авторами федеративного государственного устройства, сущности местного самоуправления, соотношения компетенции государственно-территориальных образований и органов государственной власти, содержания правоотношений, складывающихся между ними и т. п., что по существу не является предметом изучения экономических наук.

Являющийся, на наш взгляд, сугубо правовой категорией бюджетный федерализм следует рассматривать не просто как бюджетные отношения, а как бюджетные правоотношения федеративного государства, возникающие между органами государственной власти, тогда как межбюджетные отношения возникают независимо от формы государственного устройства и могут быть определены как экономические отношения, присущие не бюджету, а процессу, возникающему между бюджетами через органы государственной власти и местного самоуправления, которые систематически осуществляют основанные на правовых нормах функции по планомерной аккумуляции, распределению и использованию централизованных денежных фондов общего значения в публичных интересах. Хотя сам факт

существования межбюджетных отношений не всегда свидетельствует о проявлении бюджетного федерализма, но при его развитии данные отношения всегда присутствуют.

Анализ рассматриваемых в экономической литературе принципов бюджетного федерализма и межбюджетных отношений свидетельствует о том, что для их характеристики используются одни и те же основы. Кроме того, нередко они переплетаются с принципами построения бюджетной системы и целями межбюджетных отношений. Межбюджетные отношения существуют в любом государстве, независимо от типа государственного устройства или от форм хозяйственной деятельности, но это вовсе не значит, что в основе их существования лежат одни и те же принципы. Поэтому, в рамках проведенного исследования, были определены принципы межбюджетных отношений, применительно к трансформационной экономике. Они следующие:

1) сочетание централизма и децентрализма при разграничении полномочий в области доходов и расходов между бюджетами всех уровней на объективной основе;

2) равноправие бюджетов одного уровня друг с другом и во взаимоотношениях с вышестоящими бюджетами;

3) обеспечение горизонтального и вертикального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;

4) прозрачность;

5) гибкость и адаптивность.

Очевидно, что в ближайшее десятилетие в Российской Федерации невозможно обеспечить равный доступ населения к общественным (бюджетным) услугам и социальным гарантиям на территории всей страны. В качестве сценарного варианта выдвижения целей межбюджетных отношений на данный период можно предложить следующее:

- подтягивание во всех регионах, с помощью механизмов бюджетного выравнивания, уровня денежных доходов малообеспеченных групп населения к величине регионального прожиточного минимума;

- сокращение разрыва в уровнях развития производственной и социальной инфраструктур регионов не только с помощью поддержки малообеспеченных субъектов Российской Федерации, но и через систему стимулирования регионов к бюджетной самодостаточности;

- создание в структуре межбюджетных отношений подсистемы адресных форм предоставления бюджетных грантов в увязке с целями социально-экономической политики развития регионов, стимулирующих образовательную и трудовую активность населения.

Оценивая эволюцию принятой модели межбюджетных отношений, следует отметить, что она развивалась неравномерно и несистемно. Из всего комплекса ее элементов основное внимание уделялось совершенствованию механизма "бюджетного выравнивания" с помощью централизованного перераспределения средств - федеральных трансфертов. Эти меры сами по себе не могли привести к повышению бюджетной самодостаточности регионов.

В такой крупной и внутренне не однородной стране, как Российская Федерация, экономические условия всегда будут существенно зависеть от политики и действий органов власти и должностных лиц. Последние десять лет были очень богаты событиями в сфере межбюджетных отношений, хотя некоторые из изменений и предлагаемых реформ остаются в высшей степени проблематичными и спорными.

Как показывает мировой опыт, ни одной стране не удалось создать идеальную модель межбюджетных взаимоотношений, позволяющих достигнуть высокой экономической эффективности не в ущерб социальной справедливости.

В целом анализ экономической литературы показал, что главной методологической проблемой изучения межбюджетных отношений в зарубежных странах является выбор критериев для их характеристики и классификации. Традиционно используются три основных критерия:

1) полномочия региональных властей по формированию своих доходов и, прежде всего, по введению собственных налогов;

2) полномочия региональных властей по осуществлению расходов;

3) процентная доля расходов территориальных бюджетов в консолидированном бюджете страны.

В этой связи возникает проблема выбора однозначного критерия, позволяющего оценить особенности используемой модели межбюджетных отношений. На наш взгляд, таким критерием являются полномочия региональных властей по установлению собственных налогов. Именно в этой сфере проявляется реальная возможность

соответствующих органов управления проводить самостоятельную бюджетную политику. Второй и третий из приведенных выше критериев — расходные полномочия и доля расходов территориальных бюджетов в консолидированном бюджете страны - являются в определенной мере производными от первого критерия. Ведь ограничение полномочий нижестоящих уровней власти в сфере налогообложения предопределяет предоставление им финансовой помощи из бюджета вышестоящего уровня.

Этот тезис подтверждается следующими данными. Соотношение долей местных налогов, государственных субсидий, иных доходов в бюджетах муниципальных образований составляет соответственно: в США - 65:23:12; в Германии - 21:45:34; в Дании - 46:44:10; в Бельгии - 36:54:10; во Франции - 42:34:24; в Японии - 42:40:28. Из приведенных данных видно, что низкая доля налогов в бюджетах муниципалитетов компенсируется относительно высокой долей государственных субсидий.

Исходя из предложенного критерия в теоретическом плане можно выделить три типа моделей межбюджетных отношений:

1) централизованную, в которой перечень субнациональных налогов и их ставки определяются законодательной властью страны;

2) децентрализованную, в которой региональные и местные органы власти обладают правом устанавливать собственные налоги;

3) смешанную, в которой центральные органы власти ограничивают количество субнациональных налогов определенным, хотя и широким перечнем или устанавливаются их максимальные ставки.

Однако существующие значительные особенности межбюджетных отношений в различных странах в существенной степени затрудняют их отнесение к теоретическим моделям, указанным выше. Многообразие таких особенностей обусловлено широким набором факторов и, прежде всего, исторической спецификой социально-экономического развития конкретных стран.

В странах с неустойчивой экономикой, а также в странах со значительными территориальными диспропорциями центральным властям приходится оказывать значительную финансовую помощь территориям. Эффективность этой помощи возрастает при ее оказании непосредственно местным бюджетам, минуя бюджеты субъектов федерации.

Таким образом, при негативных процессах в экономике децентрализованная модель межбюджетных отношений, характерная для государств с федеративным устройством, начинает трансформироваться в более централизованную, точнее говоря, приобретать черты централизованной модели. В основе этого процесса - стремление федеральных властей рационализировать финансовые потоки, направляемые на социальные цели. Напротив, в странах с устойчивым экономическим развитием проявляется тенденция к увеличению самостоятельности местных властей в формировании бюджетных доходов и расходов. Это связано с тем, что в условиях циклического подъема, во-первых, обеспечивается наполняемость местных бюджетов; во-вторых, отпадает потребность в активной социальной поддержке населения со стороны центральной власти.

В качестве основных факторов, не позволяющих реализовать в России, в чистом виде, конкурирующую и кооперативную модели межбюджетных отношений, в работе названы: а) значительная социально-экономическая дифференциация регионов; б) низкая мобильность населения; в) иной принцип построения формальной федерации, нежели в западных федеративных государствах (если в США, Германии или Швейцарии федерации создавались снизу (штатами, землями, кантонами), причем органы союзного государства получали столько полномочий, сколько отмерили им участники договора об объединении, то в России федерация возникла и развивается как процесс децентрализации унитарного государства).

В основе социально-экономической дифференциации регионов России лежат природно-климатические, культурно-исторические факторы и результаты процесса формирования территориальной структуры хозяйства. Для нее характерны беспрецедентные различия между равностатусными по Конституции субъектами Федерации, например, территориальный разрыв в уровнях затрат населения на оплату товаров и услуг составляет 32 раза.

Проведенный в работе анализ уровней социально-экономического развития регионов России свидетельствует о том, что мы имеем, условно говоря, не одну страну, а "группу стран". Оценивая благосостояние людей, мы провели ранжирование территорий, сравнивая среднедушевые денежные доходы с прожиточным уровнем (в каждом конкретном регионе). Если анализировать среднедушевые дохо-

ды населения по всем субъектам РФ, то различие достигает 11,6 раза. Причем, несмотря на рост денежных доходов в целом по стране за год на 7,2 %, в 4 регионах они оказались ниже величины прожиточного минимума. На 12 субъектов приходится половина всего объема промышленного производства. Все это усложняется острой социальной дифференциацией. По подсчетам Федеральной службы госстатистики на первое полугодие 2004 года на долю 10% наиболее обеспеченного населения приходится 30% общего объема денежных доходов, а на долю 10% наименее обеспеченных - 2%.

Лишь учитывая подобные межрегиональные контрасты можно использовать в российской практике те или иные схемы, механизмы, элементы германской модели межбюджетных отношений.

На наш взгляд, в России необходимо рационально сочетать элементы кооперативной и конкурентной моделей межбюджетных отношений, причем по мере укрепления экономического роста и хозяйственного потенциала регионов усиливать конкурентные элементы. Будущее России во многом зависит от быстрого достижения консенсуса по системе межбюджетных отношений, базирующейся на принципе "кооперативизм - насколько необходимо, конкурентность -насколько возможно".

Во второй главе работы "Реформирование межбюджетных отношений в современных условиях" проведен анализ сложившихся стереотипов в российской системе межбюджетных отношений; дана оценка распределения расходов и доходов в аспекте межбюджетных отношений.

Результативность решения проблем в системе межбюджетных отношений определяется, на наш взгляд, изменениями в законодательстве, а также зависит от сложившихся стереотипов, к тому же подчас далеко не верных. Прежде всего, необходимо преодолеть ошибочный взгляд на проблему так называемых встречных финансовых потоков между субъектами Федерации и федеральным центром.

В официальных документах, теоретических трактовках и обыденном сознании сформировался ложный стереотип, согласно которому финансово-бюджетные потоки идут "снизу вверх" от бюджетов субъектов Федерации к федеральному бюджету. Таким образом, регионы считают доходы, собираемые на их территориях, "своими". На самом же деле, в системе межбюджетных отношений основная часть бюд-

жетных потоков между уровнями бюджетной системы, направляется по схеме "сверху вниз" через механизмы вертикального и горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности потребностей регионов и конкретных бюджетополучателей (физических лиц). Что же касается расходной части бюджетов субъектов Федерации, то в ней нет каких-либо других статей по перечислению средств в федеральный бюджет, кроме возврата последнему занятых у него сумм (кстати сказать, фактически все ссуды федерального бюджета регионам ежегодно пролангируются, а то и вообще списываются).

Неадекватное применение на практике понятий "встречные финансовые потоки" и "свои" доходы субъектов Федерации приводит к противоречиям в регулировании межбюджетных связей, может создавать правовые и жизненные коллизии и конфликтные ситуации между различными группами субъектов межбюджетных отношений. Иногда оно прямо противодействует проведению бюджетной и налоговой политики. В наиболее опасном виде для целостности государства, единства таможенного пространства, финансовой и бюджетной системы страны идеи сжатия "встречных" потоков выступают в моделировании "одноканальных" налоговых систем центра с субъектами Федерации, противопоставляя, таким образом, российской политике в области межбюджетных отношений китайский опыт децентрализации бюджетной системы. В результате проведенного исследования мы пришли к выводу, что "однока-нальная" система не решает ни одной проблемы, но создает множество новых.

В последние годы получило распространение деление регионов на "доноров" и "реципиентов". Критерием такого разграничения считается соотношение финансовых потоков между центром и регионом. Причем если при определении сумм, поступающих в федеральный бюджет, учитываются все доходы, предназначенные к перечислению, то почему же в качестве денежных средств, отправленных из центра в регион, признаются только трансферты из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. На самом же деле движение денежных средств из центра не исчерпывается финансовой помощью из этого фонда, о чем свидетельствуют и обобщенные данные по республике Татарстан, представленные в таблице.

Объем денежных средств, полученных Республикой Татарстан из федерального бюджета РФ в 2001-2003 гг.1

(тыс. руб.)

Показатели 2001 год 2002 год 2003 год

Объем финансовой помощи, предоставленной в территориальный бюджет РТ (без трансфертов из ФФФПР) 13326184 14176280 12818306

Объем расходов, профинансированных по реестрам через Федеральное Казначейство 1734587 6564483,2 9652812,2

Объемы финансирования федеральных адресных инвестиционных программ, реализуемых на территории РТ 196300 294230 504940

Итого 15257071 21034993,2 22976058,2

Анализ данных показал, что поток денежных средств из центра в регион не только не ограничивается трансфертами, но и в суммарном эквиваленте достаточно значим для республики. Например, почти из 36 млрд. руб. запланированных бюджетных доходов на 2003 год 12,8 млрд. руб. представляли собой дотации, субсидии, субвенции, компенсации, предоставленные из федерального бюджета 2003-го года.

Если иметь четкое представление о том, какова структура федерального бюджета, то легко можно ответить на следующий вопрос: "Где этот бюджет исполняется?". Конечно же, он существует не в пределах Москвы и не исполняется сам по себе. Непосредственно в самих регионах расположены конкретные объекты, которые финансируются за счет средств федерального бюджета. Данные, представленные в таблице, также говорят об этом: более 9,5 млрд. руб. прошли через счета Федерального казначейства, предназначенные в прошлом году для финансирования отдельных отраслей на территории Татарстана.

1 Расчеты произведены на основе данных Министерства Финансов РТ и Управления Федерального Казначейства Министерства Финансов РФ поРТ.

В сущности, в России нет регионов-"доноров", финансирующих федеральный бюджет за счет региональных и местных налогов и способных обеспечивать свои бюджетные обязательства без привлечения ресурсов, находящихся в федеральной собственности Российской Федерации в соответствии с положениями Конституции России. Изначально федеральные налоги и сборы в полном объеме находятся в федеральной собственности и только в процессе ежегодно принимаемых федеральных законов "О Федеральном бюджете" в определенной доле передаются в распоряжение и использование субъектов Федерации и органов местного самоуправления. При этом федеральное бюджетное законодательство не фиксирует закрепление федеральных регулирующих налогов как процесс передачи бюджетных ресурсов из федеральной собственности в собственность субъектов Федерации. Налоговые же поступления в федеральный бюджет от налогоплательщиков данной территории не означают перераспределения собственности субъекта Федерации в федеральную собственность. Речь может идти лишь о перераспределении собственности физических и юридических лиц в пользу федеральной собственности. Почему же эти акты должны трактоваться как "донорство" Федерации со стороны региональной власти? Деление регионов на "доноров" и "реципиентов" является необоснованным еще и потому, что налоговый потенциал любого региона существует только в рамках единого экономического пространства.

С распределением налогов между уровнями государственной власти неразрывно связан и миф о том, что пресловутая пропорция 50 на 50 якобы защищает интересы регионов. Но почти 40% этих налогов собирается на территории 5 субъектов Российской Федерации, где проживает 16% населения, и именно они, в наибольшей степени, выигрывают от децентрализации налоговых поступлений. А дотационные регионы, напротив, объективно заинтересованы в увеличении финансовой помощи, а значит, в повышении доли федерального бюджета в налоговых доходах. Кроме того, в ходе исследования был сделан вывод о том, что данная система межбюджетного распределения доходов от поступающих налогов грешит существенными недостатками и экономически никак не обоснована.

При рассмотрении процессов распределения расходов в системе межбюджетных отношений особое внимание в работе было уделено

обобщению преимуществ централизации и децентрализации производства общественных благ. Анализ показал, что децентрализованное производство будет более эффективным, чем централизованное, если:

♦ выгоды от предоставления общественного блага локализуются в основном на данной территории;

♦ предпочтения в отношении блага в большей степени различаются между территориями, чем внутри них;

♦ децентрализация не приводит к росту издержек производства блага;

♦ финансирование блага осуществляется преимущественно децентрализовано, то есть за счет тех, кто живет в данном регионе.

Сопоставление теоретических представлений о том, как должны распределяться расходные полномочия и функции между уровнями бюджетной системы, с их фактическим распределением в России на современном этапе показывает, что бюджетная система России характеризуется высокой степенью децентрализации фактических расходов и большим объемом полномочий совместного ведения органов власти разного уровня.

Рассматривая принципы распределения расходных полномочий между уровнями государственной власти, можно сделать вывод, что, с точки зрения макроэкономического контроля за состоянием расходов государственного бюджета, имеет значение не способ распределения расходных полномочий, а контролирование общего уровня государственных расходов.

Следует отметить, что децентрализованные бюджетные системы с большой долей расходов консолидированного бюджета, приходящейся на бюджеты региональных и местных органов власти, являются более гибкими и часто способны более оперативно реагировать на изменение предпочтений жителей конкретных территорий. Одновременно неразвитость механизмов межтерриториального перераспределения доходов при значительной степени децентрализации расходов может привести к неприемлемой межрегиональной диффе-ренциациидоходов.

Мировая практика свидетельствует, что долгосрочную сбалансированность и самостоятельность бюджетов всех уровней необходимо обеспечивать налоговыми методами, а не на основе оказания финансовой помощи бюджетам нижестоящих уровней посредством вы-

деления из федерального бюджета трансфертов, дотаций, субвенций и субсидий. Поэтому в работе акцентировано внимание на системе не "горизонтального", а "вертикального" выравнивания, и именно налоговых доходов.

Анализ распределения налоговых полномочий в России на сегодняшний день свидетельствует о том, что поступления от большинства налогов регулируются федеральным центром. Даже если субфедеральные органы власти имеют возможность регулировать ставку, доходы от таких налогов могут распределяться между уровнями власти в пропорции, установленной федеральным законодательством. Такое распределение налоговых полномочий свидетельствует о высокой степени централизации налоговой системы.

При отсутствии единого общепринятого метода измерения децентрализации налоговых полномочий различные подходы приводят к различным результатам, особенно для стран с переходной экономикой. Высокая степень агрегирования данных может привести к переоценке степени децентрализации.

Подводя итог оценке децентрализации налоговых полномочий, мы отметили, что значения показателей доли доходов и расходов субфедеральных бюджетов в доходах и расходах консолидированного бюджета страны, в том числе рассчитанные для Российской Федерации, свидетельствуют о наличии децентрализации расходных и доходных полномочий. Однако эти показатели не учитывают ни степени самостоятельности субфедеральных органов власти при выборе собственной политики расходов (доли собственных расходов в расходах субфедеральных бюджетов), ни степени финансовой независимости (доли собственных доходов в доходах субфедеральных бюджетов). Качественный анализ показывает, что нормативно-правовое регулирование большей части бюджетных функций осуществляется федеральным центром.

Положения традиционного подхода к распределению налоговых полномочий позволяют отметить, что одни и те же налоги могут вводиться несколькими уровнями, при этом в качестве способов одновременного регулирования налогов властями разного уровня можно назвать следующие.

Во-первых, как самое простое решение возможно совместное использование одной и той же налоговой базы. При разумном налого-

вом регулировании совместное использование налоговой базы значительно упрощает налоговое администрирование и приводит к сокращению соответствующих издержек. Однако избыточное налогообложение одной и той же базы может привести к потерям эффективности, которые будут выше, чем при более равномерной налоговой системе.

Во-вторых, для достижения цели эффективного взимания налога различными уровнями власти возможно введение вычетов из налоговой базы на одном уровне власти налога, уплаченного другому уровню. В этом случае предельная налоговая ставка не может превышать 100%. Такой порядок приводит к сокращению межтерриториальной дифференциации налоговых ставок.

В-третьих, в целях регулирования одновременного взимания одинаковых налогов различными уровнями власти возможно применение метода, альтернативного вычету уплаченного налога из налоговой базы. Речь идет о возможности предоставления кредита на сумму уплаченного налога. При действии такого метода власти вышестоящего уровня вычитают из налоговых обязательств налогоплательщика сумму налога, уплаченную в бюджет нижестоящего уровня. Очевидно, что в такой ситуации нижестоящим властям будет выгодно повышать собственную налоговую ставку, в то время как налоговая ставка вышестоящих властей будет представлять собой лишь предел увеличения ставки нижестоящими властями.

Результаты исследования показали, что реформирование российского законодательства в сфере межбюджетных отношений не решило проблемы четкого разделения доходов на собственные и регулирующие. Очевидно, требуется уточнение содержания этих доходов, позволяющее обеспечить сопоставимость показателей всех уровней бюджетной системы. Нельзя не согласиться с тем, что система расщепления налогов в России привела в основном к негативным последствиям. Но предлагаемая система распределения "один налог — один бюджет", на наш взгляд, не может быть применима в силу различий регионов по социально-экономическому уровню развития, географическому расположению и размеру налогового потенциала. На наш взгляд, использование совместных налогов является более целесообразным, нежели закрепление за местными бюджетами определенных налогов по принципу "один налог - один

бюджет", поскольку первые стимулируют налоговые усилия местных властей.

Улучшение самообеспечения территорий и одновременно реализация стимулирующей функции межбюджетных отношений, на наш взгляд, предполагают закрепление за местными бюджетами определенных налоговых доходов в полном объеме (местные налоги) и совместных налогов через постоянные процентные доли или разделенные налоговые ставки. В случае их недостаточности возможно использование межбюджетного регулирования: сначала путем установления временных нормативов отчислений от регулирующих налогов на ряд лет и лишь затем - посредством безвозмездных перечислений из вышестоящих бюджетов.

В заключении формулируются основные выводы и результаты проведенного исследования.

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:

1. Белицкая Г.Н. Бюджетный федерализм в России // Политика и бизнес в меняющемся мире: Сборник тезисов докладов второй Международной молодежной конференции. - М.: ГУУ, 2000. -С.185-187.

2. Белицкая Г.Н. Достоинства и недостатки Концепции реформирования межбюджетных отношений // Проблемы реформирования российской экономики: основные тенденции и направления. Материалы межвузовской научно-практической конференции. — Казань: Изд-во "Таглимат", 2001. - С. 22-24.

3. Белицкая Г.Н. Модели межбюджетных отношений и возможность их адаптации в России // Социально-экономические проблемы становления и развития российской экономики: Тезисы докладов итоговой научно-практической конференции. — Казань: КФЭИ, 2002. - С.35-37.

4. Белицкая Г.Н. Ложные стереотипы в системе межбюджетных отношений // Вестник Института экономики, управления и права. -Казань: Изд-во "Таглимат", 2003. - (Серия 1 "Экономика"). — С. 17-23.

5. Белицкая Г.Н. Бюджетное регулирование как объект межбюджетных отношений // Методы повышения эффективности рыночной экономики в условиях институциональных преобразований: Материалы VI Открытой Итоговой научно-практической конференции студентов и аспирантов Института экономики, управления и права: В 3 ч. Ч. 1: Экономика, менеджмент и маркетинг. — Казань: Изд-во "Таглимат", 2003. - С.43-45.

6. Белицкая Г.Н. Необходимость совершенствования бюджетного регулирования как важнейшего направления развития межбюджетных отношений в России // Актуальные проблемы экономического развития регионов России: Научно-практическая конференция, 15-16 марта 2004 г. - Казань: Центр инновационных технологий, 2004. - С.51-53.

Белицкая Галина Николаевна

СТАНОВЛЕНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

Специальность 08.00.01 - экономическая теория

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Тираж 100 экз. Типография «Таглимат» ИЭУиП, Лицензия №172 от 12.09.96 г. 420108108, г.Казань, ул.Зайцева, д. 17.

»20 7 8 3

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Белицкая, Галина Николаевна

Введение.

1. Теоретические вопросы и методологические аспекты формирования межбюджетных отношений.

1.1. Сущность и принципы межбюджетных отношений.

1.2. Эволюция межбюджетных отношений в России.

1.3. Зарубежные модели межбюджетных отношений и возможность их адаптации в России.

2. Реформирование межбюджетных отношений в современных условиях.

2.1. Сложившиеся стереотипы в российской системе межбюджетных отношений.

2.2. Моделирование процессов распределения расходов в системе межбюджетных отношений.

2.3. Макроэкономическое регулирование доходов в аспекте межбюджетных отношений.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Становление межбюджетных отношений в современных условиях"

Актуальность темы исследования. Проведение экономических реформ в России потребовало существенных изменений в функционировании всей бюджетной системы. От того, насколько эффективно и четко организованы межбюджетные взаимоотношения, во многом зависит экономическое, политическое и социальное развитие любого государства. К сожалению, современное состояние взаимоотношений между федеральным бюджетом страны, бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами характеризуется многочисленными проблемами, которые существенно обострились в последнее время.

В 90-е годы прошлого столетия динамичное изменение внутренних и внешних социально-экономических условий страны не сопровождалось адекватным развитием базовых положений бюджетной системы из-за отсутствия теоретических основ и методологии механизма ее трансформации. В этих условиях реализация обоснованной и эффективной политики межбюджетных отношений была невозможна. Процесс реформирования отношений между бюджетами разных уровней бюджетной системы в последние годы получил одностороннее развитие. Он был ориентирован только на совершенствование механизма оказания помощи регионам посредством перераспределения финансовых ресурсов, централизуемых в федеральном бюджете. Все это не способствовало ускорению темпов экономического роста, повышению качества жизни людей как в отдельных регионах, так и в целом в Российской Федерации.

Углубление процессов дифференциации регионов России по показателям социального и экономического развития, стремление к финансовой самостоятельности субъектов Федерации и муниципалитетов, усложнение методов государственного регулирования экономики и возрастание роли косвенных методов управления макро- и микроэкономическими процессами как в рамках страны, так и в пределах конкретных территорий делают чрезвычайно важным выявление методологических особенностей политики межбюджетных отношений в России на текущем этапе. Вопросы централизации и децентрализации финансовых ресурсов оказались сопряжены с такими проблемами, как место федеральных мандатов в российской бюджетной системе, развитие местного самоуправления, включая определение уровня его экономических основ.

В силу этого, актуальность данной темы исследования очевидна и подтверждает необходимость изучения современных проблем межбюджетных отношений как с теоретических, так и с практических позиций.

Степень разработанности проблемы. Исследованием проблем формирования межбюджетных отношений в Российской Федерации занимаются в последние годы многие отечественные ученые и специалисты-практики. Можно говорить даже о наличии нескольких научных школ в данной сфере. Однако, как правило, такие исследования затрагивают лишь частные вопросы, отдельные принципы формирования системы межбюджетных отношений или акцентируют внимание на изучении бюджетного устройства отдельного региона, либо муниципального образования, в рамках бюджетной системы страны.

Изучению межбюджетных отношений и их роли в социально-экономическом развитии государства посвящены труды многих российских экономистов: Л.И. Абалкина, Д.А. Аллахвердяна, Г.В. Базаровой, A.M. Бирмана, М.В. Васильевой, Е.Т. Гайдара, А.Г. Грязновой, А.И. Добрынина, Г Л. Журавлевой, А.Г. Зверева, П. Кадочникова, Е.В. Коломина, Л.П. Куракова, Д.С. Молякова, Л.П. Павловой, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Н.М. Сабитовой, С. Синельникова-Мурылева, Б.И. Филимонова, Я.Б. Хесина и др. Однако, некоторые экономические работы в этой области не приемлемы для трансформирующейся экономики. Исследования, проведенные в годы централизованного планового хозяйства, и особенно разработанные на их основе практические рекомендации в современных условиях во многом потеряли свою значимость.

Первые публикации в области собственно межбюджетных отношений в России относятся к 1993 - 1995 гг., когда в нашей стране произошли кардинальные изменения и в бюджетной сфере. Последующие многочисленные исследования можно разделить на две группы.

К первой относятся работы исследователей-экономистов Е.Т. Гайдара,

A.Г. Грязновой, А.Г. Игудина, Л.П. Куракова, A.M. Лаврова, В.Г. Панскова, Г.Б. Поляка, В.М. Радионовой, Н.М. Сабитовой, С.П. Солянниковой и др. Именно в них были определены принципы трансформации отечественной бюджетной системы, существовавшей в условиях централизованного планового хозяйства, в новую, включающую несколько уровней самостоятельных бюджетов.

Вторая группа работ в данной области - это труды по более общим вопросам федеративных отношений и региональной политики, в которых как важный аспект содержался и анализ межбюджетных отношений. Среди авторов этих работ можно выделить Л.И. Абалкина, С.Д. Валентея, А.И. Добрынина,

B.Н. Лексина, Л.Н. Лыкову, Ю. Любимцева, П.Б. Пыренкова, Л.В. Смирнягина, И.А. Умнову, О. Черковец, С.А. Шахрая, А.Н. Швецова, Л.И. Якобсона.

К сожалению, несмотря на растущий интерес к данной теме, до сих пор не сформирована оптимальная для российских условий модель межбюджетных отношений, многие вопросы последних остаются дискуссионными. В частности, не решены до конца проблемы моделирования процессов распределения расходов в системе межбюджетных отношений, разграничения расходных и налоговых полномочий между бюджетами разных уровней, закрепления в действующем законодательстве механизмов обеспечения устойчивых, стабильных доходов самого проблемного звена бюджетной системы - местных бюджетов.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы, опираясь на теоретическое обоснование необходимости принципиальных преобразований в системе межбюджетных отношений переходного периода, определить основные направления их реформирования, способствующие созданию экономически эффективной и социально справедливой модели этих отношений.

Для достижения данной цели необходимо решение следующих задач:

• систематизировать теоретические представления о сущностных характеристиках межбюджетных отношений;

• исследовать эволюцию развития межбюджетных отношений в России;

• обобщить зарубежный опыт в области использования различных моделей межбюджетных отношений и определить возможность их адаптации в условиях российской экономики;

• проанализировать сложившиеся стереотипы в российской системе межбюджетных отношений на предмет их обоснованности;

• смоделировать процессы распределения расходов в системе межбюджетных отношений в России;

• разработать конкретные предложения по совершенствованию основных направлений развития межбюджетных отношений.

Объектом исследования является механизм и основные направления формирования межбюджетных отношений в процессе распределения налоговых и расходных полномочий в рыночной экономике.

Предметом исследования выступают межбюджетные отношения, возникающие в условиях трансформации экономики России на современном этапе ее развития.

Методологическая и теоретическая основа исследования. В основе диссертационного исследования лежат фундаментальные положения экономической теории, открывающие возможность выделять те тенденции, которые в наибольшей степени отвечают идее рационального выбора форм децентрализации, масштабов самоуправляемых территориальных единиц, механизмов пополнения и расходования их бюджетов. Изучение теоретических основ данных тенденций позволяет понять при каких условиях они получают развитие и какие факторы способны ограничивать их действие.

Эмпирическая база диссертационного исследования представлена статистическими данными Комитета Российской Федерации по статистике, законодательными актами и другими официальными нормативными документами государственных органов Российской Федерации, фактическими данными, содержащимися в работах ведущих отечественных и зарубежных экономистов, в периодической печати, на сайтах международной компьютерной сети Internet.

Научная новизна результатов исследования заключается в следующем:

- Уточнено понятие межбюджетных отношений и выявлены черты, отличающие его от категории «бюджетный федерализм». Предложены принципы формирования межбюджетных отношений в трансформационной экономике: а) равноправие бюджетов одного уровня друг с другом и во взаимоотношениях с вышестоящими бюджетами; б) обеспечение горизонтального и вертикального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы; в) прозрачность; г) гибкость и адаптивность и др.

- Обоснована неприемлемость для России в условиях формирования рыночных отношений общепризнанных моделей межбюджетных отношений (кооперативной и конкурирующей) в силу высокой дифференциации регионов по экономическому, социальному, демографическому уровню развития и низкой мобильности населения.

- Выявлены и определены как ложные стереотипы, использование понятий «встречные финансовые потоки» (данная трактовка противоречит сущности финансовых потоков) и «свои» доходы субъектов Федерации, т.к. основная часть бюджетных потоков между уровнями бюджетной системы, как и должно быть в едином государстве, направляется по схеме «сверху вниз» как средства, обеспечивающие вертикальную и горизонтальную сбалансированность бюджетной обеспеченности потребностей регионов и конкретных бюджетополучателей (физических лиц), а не «снизу вверх» от бюджетов субъектов Федерации к федеральному бюджету. Сделан вывод о неприемлемости формирования в России «одноканальной» модели межбюджетных отношений в силу ее неспособности решить существующие проблемы в этой области.

- Доказана необоснованность разделения российских регионов на «доноров» и «реципиентов», так как: а) налоговый потенциал любого региона существует только в рамках единого экономического пространства; б) налоговые поступления в федеральный бюджет от налогоплательщиков данной территории не означают перераспределения собственности субъекта Федерации в федеральную собственность; в) федеральное бюджетное законодательство не фиксирует закрепление федеральных регулирующих налогов, как процесс передачи бюджетных ресурсов из федеральной собственности в собственность субъектов Федерации; г) поток денежных средств из центра в регион не ограничивается только трансфертами.

- Установлено, что значения показателей доли доходов и расходов субфедеральных бюджетов в доходах и расходах консолидированного бюджета страны, свидетельствуют о наличии децентрализации расходных и доходных полномочий. Однако, эти показатели не учитывают ни степени самостоятельности субфедеральных органов власти при выборе собственной политики расходов (доли собственных расходов в расходах субфедеральных бюджетов), ни степени финансовой независимости (доли собственных доходов в доходах субфедеральных бюджетов).

- Уточнено содержание собственных и регулирующих налогов, позволяющее обеспечить сопоставимость показателей всех уровней бюджетной системы. Сделан вывод о более целесообразном использовании совместных налогов, основанный на стимулировании налоговых усилий местных властей, заинтересованных в получении определенной доли совместного налога, нежели закрепление за бюджетами соответствующего уровня определенных налогов по принципу «один налог - один бюджет».

Теоретическая и практическая значимость работы. Полученные в ходе исследования теоретические выводы и практические результаты могут быть использованы в процессе разработки органами государственной власти РФ направлений реформирования сложившейся системы межбюджетных отношений.

Ряд выводов, теоретические положения работы, а также материалы диссертационного исследования могут быть использованы при разработке программ учебных курсов «Экономическая теория», «Макроэкономика», «Теория общественного сектора», «Бюджетная система», а также при подготовке учебно-методических материалов.

Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования представлялись на международной, вузовских и межвузовских научно-практических конференциях в Обнинске, Казани, Набережных Челнах, Бугульме, Чебоксарах.

По теме диссертации опубликовано восемь работ (из них две приняты в печать).

Структура диссертационной работы отражает логику, порядок исследования и решения поставленных задач. Работа состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения, списка литературы, включающего 147 источников и пяти приложений.

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Белицкая, Галина Николаевна

Результаты исследования показали, что до сих пор проблемным остается вопрос предоставления региональным и местным органам власти реальных расходных полномочий, сбалансированных с имеющимися финансовыми ресурсами. Для его решения, на наш взгляд, необходимо:

1) четко разграничить расходные полномочия между уровнями бюджетной системы, предоставив гарантии самостоятельности региональным и местным органам власти в формировании расходов соответствующих бюджетов;

2) сократить, а в перспективе полностью ликвидировать нефинансируемые мандаты.

3) принимать финансируемые мандаты только в пределах «закрытого» перечня «разделенных» полномочий (нормы и стандарты - за федеральными, финансирование - за субнациональными властями); они должны вступать в силу не ранее определенного срока (например, 6 месяцев) до начала очередного бюджетного года.

Проанализировав возможные варианты развития событий после принятия закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», можно сделать вывод, что может произойти «огосударствление» органов местного самоуправления, которые почти половину своего времени будут тратить на выполнение функций органов государственной власти.

Таким образом, необходимо добиваться того, чтобы система межбюджетных отношений в целом и распределение налоговых доходов и полномочий в частности, имели по возможности стабильный характер и подчинялись определенным правилам, которые обеспечивали бы территориальным органам власти возможность планировать свою бюджетно-финансовую деятельность на перспективу, а также помнить - мировая практика свидетельствует, что долгосрочную сбалансированность и самостоятельность бюджетов всех уровней бюджетной системы необходимо обеспечивать, налоговыми методами, а не на основе оказания финансовой помощи бюджетам нижестоящих уровней посредством выделения их федерального бюджета трансфертов, дотаций, субвенций и субсидий.

Заключение

Анализ сущностных характеристик рассматриваемых нами категорий показал, что «межбюджетные отношения» и «бюджетный федерализм» -категории, которые не могут быть использованы, как синонимы. Наблюдаемое в рассмотренных нами определениях бюджетного федерализма несовпадение логических посылок и полученного результата можно объяснить отсутствием учета авторами федеративного государственного устройства, сущности местного самоуправления, соотношения компетенции государственно-территориальных образований и органов государственной власти, содержания правоотношений, складывающихся между ними и т. п., что по существу не является предметом изучения экономических наук.

Являясь, на наш взгляд, сугубо правовой категорией бюджетный федерализм следует рассматривать не просто как бюджетные отношения, а как бюджетные правоотношения федеративного государства, возникающие между органами государственной власти, тогда как межбюджетные отношения возникают независимо от формы государственного устройства и могут быть определены, как экономико-правовые отношения, возникающие между органами государственной власти и местного самоуправления, которые систематически осуществляют, основанные на правовых нормах, функции по планомерной аккумуляции, распределению и использованию бюджетных фондов в публичных интересах. Хотя сам факт существования межбюджетных отношений не всегда свидетельствует о проявлении бюджетного федерализма, но при этом первые всегда присутствуют.

Согласно нашему определению сущности межбюджетных отношений, принципами их построения в трансформационной экономике могут быть:

1. Сочетание централизма и децентрализма при разграничении полномочий в области доходов и расходов между бюджетами всех уровней на объективной основе.

2. Равноправие бюджетов одного уровня друг с другом и во взаимоотношениях с вышестоящими бюджетами.

3. Обеспечение горизонтального и вертикального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы.

4. Прозрачность.

5. Гибкость и адаптивность.

В результате исследования развития межбюджетных отношений в России, мы пришли к выводу, что она развивалась неравномерно и не системно. При этом, к сожалению, основное внимание уделялось только совершенствованию механизма «бюджетного выравнивания» с помощью централизованного перераспределения средств - федеральных трансфертов. Эти меры сами по себе не могли привести к повышению бюджетной самодостаточности регионов.

Изучение зарубежного опыта в области межбюджетных отношений, с одной стороны, позволяет не повторять ошибок, а с другой - не изобретать то, что давно и успешно применяется в других странах. Но, проблема состоит в том, что мы не научились еще правильно «сортировать» и отделять то, что можно и нужно сегодня перенести на нашу почву, с чем повременить, а что вообще считать непродуктивными для нашего государства. Жизнеспособность существующих в экономически развитых странах моделей межбюджетных отношений подтверждает, что фактически отсутствует универсальная модель распределения доходов и расходов по уровням власти.

На наш взгляд, в России необходимо рационально сочетать элементы кооперативной и конкурентной моделей межбюджетных отношений, причем по мере укрепления экономического роста и хозяйственного потенциала регионов усиливать конкурентные элементы. Было бы непростительной ошибкой проигнорировать опыт федералистского развития западноевропейских стран, особенно Германии. Будущее России как федеративного государства во многом зависит от быстрого достижения консенсуса по системе межбюджетных отношений, базирующейся на принципе «кооперативизм - насколько необходимо, конкурентность - насколько возможно».

Результативность решения проблем в российской системе межбюджетных отношений определяется на наш взгляд, не только изменениями в законодательстве, но и сложившимися стереотипами, к тому же под час далеко неверных. Прежде всего, необходимо преодолеть ошибочный взгляд на проблему так называемых встречных финансовых потоков между субъектами Федерации и федеральным центром.

Неадекватное применение на практике понятий «встречные финансовые потоки» и «свои» доходы субъектов Федерации приводит с одной стороны, к противоречиям в регулировании межбюджетных связей, может создавать правовые и жизненные коллизии и конфликтные ситуации между различными группами субъектов межбюджетных отношений. В наиболее опасном виде для целостности государства, единства таможенного пространства, финансовой и бюджетной системы страны идеи сжатия «встречных» потоков выступают в моделировании «одноканальных» налоговых систем центра с субъектами Федерации, противопоставляя, таким образом, российской политике в области межбюджетных отношений китайский опыт децентрализации бюджетной системы. На наш взгляд, «одноканальная» система - путь к бюджетному феодализму, а затем к развалу страны. Она не решает ни одной проблемы, но создает множество новых.

С другой стороны, налоговые отношения между федеральным центром и регионами строятся на основе принципа распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, а не в духе взаимоотношений налогоплательщиков и налогополучателей, так как органы власти какого-либо уровня не являются налогоплательщиками.

Анализ распределения налоговых полномочий в России на сегодняшний день свидетельствует о том, что поступления от большинства налогов регулируются федеральным центром. Даже если субфедеральные органы власти имеют возможность регулировать ставку, доходы от таких налогов могут распределяться между уровнями власти в пропорции, установленной федеральным законодательством. Такое распределение налоговых полномочий свидетельствует о высокой степени централизации налоговой системы. Степень независимости субфедеральных бюджетов в РФ значительно ниже, чем в других федерациях, притом, что доля налоговых доходов, поступающих в субфедеральные бюджеты РФ, превышает долю налоговых доходов, поступающих в субфедеральные бюджеты других стран.

Реформирование бюджетного законодательства не решило проблемы четкого разделения доходов на собственные и регулирующие Очевидно, требуется уточнение содержания этих доходов, позволяющие обеспечить сопоставимость показателей всех уровней бюджетной системы. Нельзя не согласиться с тем, что система расщепления налогов в России привела в основном к негативным последствиям, но предлагаемая система распределения: один налог - один бюджет, на наш взгляд, не может быть применима. В силу различий регионов по социально-экономическому уровню развития, географическому расположению и размеру налогового потенциала. На наш взгляд, использование совместных налогов является более целесообразным, нежели закрепление за местными бюджетами определенных налогов по принципу «один налог - один бюджет», поскольку первые стимулируют налоговые усилия местных властей.

Улучшение самообеспеченности территорий и одновременно реализация стимулирующей функции межбюджетных отношений, на наш взгляд, предполагает закрепление за местными бюджетами определенных налоговых доходов в полном объема (местные налоги) и совместных налогов через постоянные процентные доли или разделенные налоговые ставки, а в случае их недостаточности - использование межбюджетного регулирования: сначала путем установления временных нормативов отчислений от регулирующих налогов на ряд лет, и лишь затем — посредством безвозмездных перечислений из вышестоящих бюджетов.