Статус Центрального банка в переходной экономике тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Курукуласурия, Анжелика Махиндовна

Введение

Глава 1 Сущность и критерии независимости центральных банков

1.1 Типология центральных банков по степени независимости

1.2 Функции центрального банка

1.3 Правовое регулирование деятельности центральных банков зарубежный опыт)

Глава 2 Особенности центральных банков в странах с переходной экономикой

2.1 Тенденции развития банковской системы в трансформирующихся странах в 1990-е гг

2.2 Политические факторы независимости центральных банков

2.3 Экономическая составляющая независимости центральных банков

2.4 Независимость центрального банка и инфляция

Глава 3 Статус и деятельность Банка России

3.1 Роль Банка России в экономике страны

3.2 Оценка изменений в статусе Банка России

3.3 Позитивные и негативные результаты деятельности Банка России с точки зрения зарубежного опыта

Диссертация: введение по экономике, на тему "Статус Центрального банка в переходной экономике"

Актуальность темы исследования определяется тем, что независимость центрального банка является важным условием успешного развития рыночной экономики. Эффективность экономики любой страны обусловлена стабильностью национальной валюты, низкими темпами инфляции, надежностью банковской системы и т.д. Обеспечить эти условия можно, только если центральный банк свободен от политической конъюнктуры, а, следовательно, независим в принятии решений и в выборе инструментов для их реализации.

Вопрос о независимости центрального банка крайне актуален для России. В условиях переходной экономики сфера денежно-кредитных отношений и банковская система страны остаются особенно уязвимыми, и их стабильность зависит именно от центрального банка. Кроме того, ряд негативных явлений в российской экономике можно связать именно с принятием в 2002 году нового закона о Банке России.

В свою очередь страны Центральной и Восточной Европы - новые члены Европейского Союза - уже совершили ряд шагов, чтобы приблизить статус своих банков к европейским стандартам. Прочие восточно-европейские государства так же, как и бывшие советские республики, находятся в процессе реформирования своих центральных банков и совершенствования условий их функционирования. Однако, несмотря на то, что для этого в качестве образца используются главные банки государств с развитой рыночной экономикой, нацбанки данных стран все же лишены должной правовой, экономической и политической независимости, которая свойственна, скажем, Федеральной резервной системе США.

Иная ситуация сложилась на постсоветском пространстве. Из-за рознящихся позиций властей в бывших советских республиках по отношению к нацбанку и проведению курсовой и денежно-кредитной политики банковские реформы привели к самым разнообразным результатам. Положение нацбанков в странах СНГ в целом варьируется от абсолютной зависимости от исполнительной власти до относительной автономии в принятии решений.

В России сложившаяся вокруг центрального банка ситуация недопустима, так как независимость главного банка страны оказалась значительно ограниченной. Для повышения уровня независимости Банка России может оказаться полезным опыт стран Центральной и Восточной Европы. Весьма ценным также является пример стран-членов СНГ (Хоть и не всегда позитивный, но все же необходимый для анализа). Этим вопросам и посвящена данная диссертационная работа.

Целью работы является анализ мировой практики функционирования центрального банка, исследование достижений ряда стран ЦВЕ и СНГ по созданию независимого института центрального банка и в контексте этого анализа - оценка реформ национального банка, произведенных в Российской Федерации.

При подготовке исследования автор поставил перед собой следующие основные задачи:

1. Рассмотреть различные способы классификации независимости центральных банков в экономической теории.

2. Определить функции центрального банка как главного финансового института страны.

3. Изучить зарубежный опыт правового регулирования деятельности национальных банков.

4. Проследить тенденции развития банковского сектора в странах с переходной экономикой в 1990-е гг.

5. Проанализировать параметры политической независимости нацбанков в вышеперечисленных государствах и классифицировать их по степени независимости.

6. Рассмотреть параметры экономической независимости центральных банков в данных странах и составить их классификацию по степени экономической автономности.

7. Оценить роль независимого статуса национальных банков в борьбе с инфляцией.

8. Изучить нынешнюю роль Банка России в экономике.

9. Оценить изменения в статусе Банка России, произошедшие с момента создания Центрального банка РФ в 1990 г.

10. Определить достижения и недостатки стран с переходной экономикой в области создания автономного национального банка с точки зрения применения к российской действительности.

Предметом исследования является формальная и реальная независимость национальных банков, а также две категории ее факторов: политические и экономические. К политическим факторам относятся структура национальных банков, порядок назначения их руководства и их взаимоотношения с исполнительной властью. В качестве экономических факторов в работе исследуются определенные законом задачи центрального банка, режим предоставления нацбанком кредитов правительству, место банковского надзора в деятельности центрального банка и порядок его финансовой отчетности.

Объектом исследования выступают центральные банки восточно-европейских государств - Болгарии, Венгрии, Польши, Румынии, Чехии, стран СНГ - Белоруссии, Казахстана, Молдовы, Украины, а также Центральный банк Российской Федерации.

Методологическую основу исследования составляют классификации политической и экономической независимости центральных банков А.Алезины, Г.Дибелла, В.Малишевского, С.Фишера, АДукермана. Теоретическая база диссертационной работы представлена трудами российских ученых Р.Гринберга, М.Любского, Г.Масленникова, Л.Московкиной, А.Некипелова, В.Полякова, В.Смит и Г.Тосуняна, а также работами ведущих зарубежных экономистов Р.Бэйда, Г.Вагнера, С.Вебба, В.Грилли, У.Громли, Г.Мангано, Б.Ниапати, М.Паркина, К.Саммерса, Р. де Хаана, Дж.Эйффингера.

Научная новизна работы определяется тем, что в ней сделана одна из первых попыток исследования реформ центральных банков в странах Центральной и Восточной Европы и Содружества Независимых Государств с точки зрения применения их опыта к российской действительности.

Результаты диссертации, претендующие на научную новизну, состоят в том, что в ней:

- выявлены и проанализированы наиболее значимые критерии независимости центральных банков; создана типология национальных банков вышеуказанных стран по степени независимости; проанализированы главные политические и экономические факторы независимости данных центральных банков;

- выявлена степень влияния независимости центральных банков на уровень инфляции в странах с переходной экономикой;

- рассмотрена роль Центрального банка РФ в контексте новейших политических целей страны и последних изменений в ее экономическом законодательстве; дана оценка изменений в статусе Банка России, произошедших за последние несколько лет;

- рассмотрен опыт реформирования центральных банков в странах ЦВЕ и СНГ с точки зрения его применения к Банку России.

В качестве апробации ряд положений работы был использован при подготовке аналитических отчетов по вопросам развития национальных банков в странах Восточной

Европы и Содружества Независимых Государств для руководства Банка России. По теме диссертации автором также был сделан доклад, представленный на семинаре-совещании в в Национальном банке Кыргызской Республики (г. Бишкек), организованном в рамках Соглашения о сотрудничестве в области обучения персонала центральных (национальных) банков государств-участников ЕврАзЭС. Кроме того, некоторые положения работы легли в основу написанных автором научных и публицистических статей.

Диссертационная работа состоит из трех глав, вступления, заключения, списка использованной литературы и двух приложений.

В первой главе диссертации приводятся различные классификации центральных банков, исследуются их институциональные проблемы (задачи и функции), подходы к определению и оценке их независимости, а также рассматриваются вопросы правового регулирования деятельности центральных банков, включающие взаимоотношения с исполнительной властью, организационную структуру и распоряжение имуществом (на примере нацбанков ряда западноевропейских стран).

Во второй главе работы делается общий анализ тенденций развития банковского сектора в странах с переходной экономикой в 1990-е гг. и, следовательно, предпосылок для возникновения центральных банков, необходимых для регулирования денежно-кредитного сектора в условиях рыночной экономики; подробно рассматриваются и сравниваются политические и экономические факторы независимости центральных банков ряда стран с переходной экономикой (Болгарии, Венгрии, Польши, Румынии Чехии, Белоруссии, Казахстана, Молдовы, Украины). Кроме того, исследуется взаимосвязь степени независимости центрального банка и уровня инфляции в его стране.

Третья глава диссертационной работы посвящена оценке места и роли Банка России в экономике России, анализу его нынешнего правового статуса, а также анализу опыта нацбанков стран с переходной экономикой, который мог бы оказаться эффективным в применении к российским условиям.

Диссертация: заключение по теме "Мировая экономика", Курукуласурия, Анжелика Махиндовна

Заключение

На основе проведенного в диссертационной работе исследования можно сделать следующие выводы.

1. При применении сделанной автором классификации нацбанков к России можно сделать вывод, что Центральный банк РФ находится приблизительно посередине (как в политическом, так и в экономическом аспектах). Наибольшей независимостью ЦБ обладал в период с 1998 по 2002 год. Однако в работе автор подвергает критическому анализу новый закон «О Центральном банке РФ (Банке России)» в той части, где определены полномочия и функции нового органа управления ЦБ - Национального банковского совета (НБС). Новая редакция закона о Банке России снизила автономию Центрального банка РФ, фактически отодвинув на второй план бывший до этого главным органом управления Совет директоров.

Новая редакция закона увеличила полномочия Национального банковского совета. Значительно усилилось присутствие в нем представителей законодательной и исполнительной власти (по три - направляются из Госдумы, Правительства и (что является нововведением) от Президента, а также двое - из Совета Федерации). От Банка России в НБС присутствует только один человек - председатель ЦБ. Причем председатель НБС избирается большинством членов. (То есть им не всегда может стать председатель ЦБ, как это и получилось на сегодняшний день). Таким образом, голос Банка России в НБС перестает быть сколь бы то ни было решающим. Особенно если учесть, что новый закон превратил НБС из консультативного органа в административный.

Закон о Банке России также наделяет НБС рядом функций и полномочий Совета директоров Банка России. Теперь Совет директоров должен подавать на рассмотрение в НБС проект направлений денежно-кредитной политики, совершенствования банковской системы. НБС также ежеквартально изучает информацию совета директоров по основным вопросам деятельности ЦБ. По закону, функция определения аудиторской организации -аудитора годовой отчетности ЦБ отнята у Госдумы и передана НБС, равно как и назначение главного аудитора Банка России (согласно старой редакции, главного аудитора назначал Совет директоров ЦБ). Кроме того, у Совета директоров отнято право распоряжаться объемами капиталовложений и расходами на административно-хозяйственные нужды. По новому закону, все траты Банка России, включая расходы на пенсионное обеспечение и медицинское страхование служащих, определяются Национальным банковским советом.

Фактически новая редакция закона сделала Национальный банковский совет проводником правительственной воли по основным вопросам деятельности Банка России. Все принципиальные действия ЦБ должны быть согласованы с НБС, то есть с исполнительной властью, поскольку основную часть Совета составляют представители президента и правительства, а также (в настоящее время) депутаты правительственной партии «Единая Россия). Существование НБС в таком статусе сделало ненужным Совет директоров ЦБ, так как он перестал фактически управлять банком.

Вместе с тем, несмотря на «ослабление» полномочий Совета директоров вся ответственность за последствия деятельности Банка России ложится на его Совет директоров. Ситуация, при которой «диктующий» орган впоследствии не несет ответственность за принятие тех или иных макроэкономических решений, выглядит непрофессиональной и крайне неэтичной.

2. «Сужение» независимости Банка России влечет за собой снижение его эффективности. Так, в выработанных совместно с правительством «Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 2005 год» одной из количественных задач ЦБ называется недопущение укрепления реального эффективного курса рубля больше, чем на 8%. Однако укрепление рубля является результатом высоких цен на нефть и нефтепродукты, а также следствием профицита платежного баланса. Бороться с этими фундаментальными тенденциями с помощью денежно-кредитных инструментов просто невозможно, так как регулировать цены на нефть, газ, металлы и прочие товары, лежащие в основе российского экспорта, уполномочена исполнительная власть - президент и правительство. Тем не менее, бороться с такой инфляцией исполнительная власть обязала именно Банк России.

В последнем квартале 2004 года Банк России пытался предотвратить слишком большое повышение рубля по отношению к евро и доллару с помощью интервенций на валютном рынке. Это способствовало увеличению денежной массы и подстегивало инфляцию. В результате одновременного таргетирования инфляции и валютного курса контроль над инфляцией был потерян, и вместо ожидаемых 10% ее темпы составили 11,7%. Это свидетельствует о том, что экономические задачи, которые перед ЦБ ставит правительство, вступают в противоречие с законом.

Часть закона о ЦБ, касающаяся взаимоотношений Банка России с органами государственной власти, осталась без изменений. Работа главного банка страны не может осуществляться без непосредственного контакта с Правительством РФ, соответствующими министерствами и ведомствами. Представители Банка России могут участвовать в заседаниях правительства, а министры финансов и экономического развития

- в заседаниях Совета директоров (с правом совещательного голоса). Во взаимодействии с правительством Центральный банк разрабатывает проект основных направлений единой денежно-кредитной политики. Помимо этого Банк России выступает консультантом Минфина по вопросам выпуска государственных ценных бумаг. Кроме того, закон запрещает ЦБ предоставлять кредиты правительству РФ для финансирования бюджетного дефицита.

Пока еще слабая система банковского надзора в России приводит к тому, что Центральный банк становится объектом политического давления. (В результате ситуации, сложившейся вокруг ООО КБ «Содбизнесбанк» весной-летом 2004 года ЦБ даже был вынужден принять закон «О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»).

Финансовые взаимоотношения ЦБ с правительством также не соответствуют стандартам, принятым в странах с развитой рыночной экономикой. В частности, совершенно немотивированно с 50% до 80% была увеличена доля прибыли ЦБ, подлежащая перечислению в федеральный бюджет: благодаря высоким ценам на нефть бюджет и так оказался с большим профицитом. К тому же подобная мера имеет даже более негативные последствия для инфляции, чем кредитование правительства Центральным банком.

3. Ответственность за повышенные темпы инфляции в России нельзя возлагать на центральный банк. Это объясняется природой отечественной инфляции. Около половины инфляционного потенциала в стране приходится на ценовые факторы. В результате роста цен на энергоносители дорожают издержки производителей и соответственно цены на их товары. Помимо так называемых естественных монополий (нефть, газ) такое же влияние на цены оказывают и тарифы жилищно-коммунального комплекса (ЖКХ). Инфляционным эффектом обладают и импортные квоты. Так, в 2004 году сокращение импортных квот на мясо увеличило цены на мясо и мясные изделия, что отразилось на статистических показателях по росту потребительских цен. В 2005 году правительство значительно увеличило социальные выплаты, в том числе за счет средств Стабилизационного фонда. На повышение пенсий, стипендий, денежного содержания военнослужащих и т.п. потребовалось около 200 млрд. рублей. Эти деньги прямым ходом уйдут на потребительский рынок и окажут давление на цены.

Все вышеперечисленные факторы лежат вне компетенции Банка России. Таким образом, ответственность за темпы инфляции нужно возлагать на тех, кто регулирует тарифы ЖКХ, импортные квоты, цены на сырьевой экспорт и т.д., то есть на исполнительную власть. Соответственно в современных условиях для регулирования темпов инфляции в России нужна тесная кооперация ЦБ не только с Министерством финансов, но и с Министерством экономического развития и торговли, Министерством природных ресурсов, Министерством промышленности и энергетики, с Федеральной антимонопольной службой и т.д.

4. В целом экономическое развитие страны хоть и поддерживается Банком России лишь косвенным образом, но достаточно активно. Помимо денежно-кредитных инструментов, регулирующих в частности ликвидность на межбанковском рынке и цены на кредиты, ЦБ осуществляет контроль за движением капитала (с помощью инструментов валютного регулирования), способствует повышению стабильности в банковском секторе (за счет банковского надзора и участия в функционировании Системы страхования вкладов) и т.д. Более того, к прямому вмешательству банка в развитие реального сектора нынешнее руководство ЦБ негативно относится. Одновременно в создании единого валютного пространства Союзного государства России — Белоруссии Банк России играет важнейшую роль, являясь одновременно разработчиком стратегии перехода к союзному рублю и ее технической и практической реализации. Однако в силу внешних причин решающее слово в данном вопросе остается за исполнительной властью, а именно — за президентами обеих стран.

5. Отрицательная корреляция между независимостью центрального банка и темпами инфляции в странах с переходной экономикой просматривается не так четко, как в развитых странах. Это связано с тем, что структурные особенности стран с переходной экономикой выдвигают свои специфические требования, в частности, по регулированию инфляции. На практике независимость ЦБ зависит не только от законов, но также и от неформальных соглашений между банком и правительством, от качества аналитического отдела банка и от персоналий ключевых постов в банке и правительстве. Здесь в лучшем случае большую роль играют традиции, а в худшем - власть политиков. Во-вторых, даже тогда, когда закон достаточно точен, реальная практика может отклоняться от него.

6. За последние десять с лишним лет центральные банки стран Восточной Европы добились значительных успехов. Некоторые из них в 2004 году уже стали полноправными членами Европейского союза. Однако необходимо подчеркнуть, что один из основных принципов Европейской системы центральных банков заключается в том, что нацбанки стран еврозоны на добровольной основе делегируют Европейскому Центробанку часть своих полномочий. В Маастрихтском договоре зафиксировано, что «ЕЦБ представляет собой федеральный орган в условиях отсутствия политического федерализма». В соответствии со статьей 109.2 Маастрихтского договора, Совет министров ЕС по рекомендации Европейской комиссии или ЕЦБ и после консультации с ЕЦБ квалифицированным большинством принимает решения об основных направлениях политики валютного курса. Поскольку участие в Экономическом и валютном союзе является составной частью членства в ЕС, страна-кандидат сразу после вступления в ЕС автоматически присоединяется к ЭВС и к ЕСЦБ. Однако участие страны в ЭВС и ЕСЦБ не обязательно означает ее членство в зоне евро, поскольку для этого страна должна по меньшей мере в течение двух лет продемонстрировать соответствие критериям Маастрихтского договора В целом новые члены должны подтвердить устойчивость своего развития.

Из этого следует, что к важнейшим вопросам, постоянно находящимся в центре внимания руководства ЕС относятся реальная готовность экономики новых стран-членов к вступлению в еврозону; динамика инфляционных процессов; стратегии денежно-кредитной и валютной политики; структура и функционирование финансового сектора. Таким образом, нацбанки ряда стран ЦВЕ попадают в двоякое положение. С одной стороны, для полного выполнения требований ЭВС они нуждаются в еще большей независимости. Но с другой - их независимость уменьшается, так как в ход экономических процессов начинает вмешиваться сам Европейский союз.

Анализируя ситуацию на постсоветском пространстве, можно утверждать, что при развитости правовой базы функционирования центральных банков стран СНГ, их деятельность зиждется на «неформальных», личностных отношениях с исполнительной властью. В странах, где президент и правительство стремятся к созданию независимого национального банка, ЦБ обладает большими возможностями для надлежащего исполнения своих функций. Однако нельзя гарантировать, что новая исполнительная власть не будет смотреть на центральный банк по-другому. (Подобная ситуация сложилась, например, в Казахстане). В случае стремления властей использовать нацбанк в своих целях, ЦБ вынуждены выполнять указания, порой противоречащие банковскому законодательству их страны. Таким образом, и в первом, и во втором случаях фактическая автономия центральных банков стран СНГ остается довольно ограниченной.

7. Из рассмотренных в работе центральных банков наибольшей политической независимостью обладают нацбанки Болгарии, Чехии и Молдовы. Организационная структура этих банков делает их руководство независимым от исполнительной власти. Срок полномочий руководства банков равен 5-7 годам. В первых двух случаях руководство назначается исполнительной властью, в третьем - законодательной. Во всех трех случаях нацбанки независимы от правительства в своей деятельности, а в проведении денежно-кредитной политики выступают полноправными партнерами исполнительной власти.

Менее независимы с политической точки зрения центральные банки Польши и Казахстана. В Польше организационная структура ЦБ подразумевает практически единолично управление банком (управляющий ПНБ утверждается Сеймом на 6-летний срок, его заместители назначаются президентом). В Казахстане напротив нацбанком управляет коллегиальный орган, но на практике деятельность ЦБ Казахстана очень сильно зависит от личности его председателя, а также от поддержки президента республики. Кроме того, нацбанк Казахстана является подотчетным президенту страны.

Наименьшей политической независимостью среди рассмотренных нацбанков обладают главные банки Венгрии, Румынии, Украины и Белоруссии. Все четыре банка управляются коллегиальными органами, однако если в первых двух странах руководство утверждается парламентом, то на Украине и в Белоруссии назначение руководства во многом зависит от президента страны. В Венгрии и Румынии на решения центральных банков пока еще сильно влияет правительство. Изученное положение нацбанков на Украине и в Белоруссии дает автору право сделать вывод, что политическая независимость центральных банков в этих странах является формальной. ЦБ Украины часто становится объектом политического давления, а нацбанк Белоруссии все еще использует административные экономические инструменты вместо рыночных.

8. Наиболее экономически независимыми можно назвать центральные банки Болгарии, Венгрии, Польши и Казахстана. Основными задачами всех банков, по закону, является поддержание стабильности национальной валюты и проведение денежно-кредитной политики. Банкам запрещено кредитовать правительство. В конституции Польши содержится прямой запрет на финансирование центральным банком бюджета, а в системах валютного управления Болгарии такое невозможно по определению. Банковский надзор является неотъемлемой частью деятельности нацбанков за исключением Венгрии, где эта функция выведена за рамки полномочий ЦБ. Все банки, кроме ЦБ Казахстана, подотчетны парламенту. Казахский нацбанк подотчетен президенту, но в настоящий момент это не препятствует его экономической независимости.

Меньшей экономической независимостью обладают нацбанки Чехии, Молдовы и Белорусси. Основные задачи всех банков соответствуют стандартам ведущих стран. Кредитовать правительство нацбанки также не имеют права, однако в Чехии сохраняется возможность финансирования за счет средств центрального банка государственных расходов в размере 5% бюджетных поступлений. В Молдове и Белоруссии также на практике применяется финансирование бюджетных расходов центральным банком, однако в отличие от Чехии эта мера не прописана в законодательстве и соответственно потолок финансирования не установлен. В компетенцию ЦБ входит банковский надзор. ЦБ Чехии и Молдовы подотчетны парламенту, ЦБ Белоруссии - президенту.

С большим отставанием от всех остальных банков наименее независимыми с экономической точки зрения являются нацбанки Румынии и Украины. Законодательно основные задачи этих центральных банков совпадают с задачами всех остальных банков. Однако в законе о ЦБ Румынии четко не прописано, что нацбанк является независимым в проведении денежно-кредитной политики, а нацбанк Украины кредитует расходы правительства, хотя законом это и не предусмотрено.

9. По мнению автора работы, в период трансформации необходимо обеспечение реальной независимости ЦБ от конъюнктурный политических решений власти, укрепление его статуса как одного главного органа, отвечающего за стабильность национаальной валюты и эффективную работу всей банковской системы. В связи с этим автор не может согласиться с точкой зрения, что управление российской банковской системой помимо Банка России должны осуществлять отдельные органы, наделенные функциями издания нормативных актов, банковского надзора, гарантиями по вкладам граждан в банках РФ и т.п. Это ущемит независимость ЦБ, приведет к размыванию ответственности, раздуванию бюрократического аппарата вместо сосредоточения важнейших функций по регулированию банковской системы в едином центре.

Пример таких стран, как Польша, Чехия, Венгрия, Казахстан может быть взят Россией «на вооружение» с целью повышения автономии национального банка. Продление срока полномочий руководителя ЦБ, сокращение представителей исполнительной власти в Национальном банковском совете за счет специалистов в области банковского дела, укрепление системы банковского надзора и курс на постепенную передачу этой функции другому ведомству, сокращение финансирования бюджетного дефицита и усиление капитализации ЦБ, поддержка действий ЦБ президентом, - это меры, которые можно было бы предпринять уже сегодня и которые могли бы способствовать значительному укреплению независимости Центрального банка Российской Федерации.