Стратегия развития государственных административных услуг в регионе тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Стратегия развития государственных административных услуг в регионе"

На правах рукописи

Степанов Алексей Владимирович

Стратегия развития государственных административных услуг в регионе (организационно-экономический аспект)

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами сферы услуг)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

2 2 ОПТ 22:3

Москва - 2009

003480144

Работа выполнена в Институте исследования товародвижения и конъюнктуры оптового рынка ОАО «ИТКОР»

Научный руководитель - Покараев Геннадий Михайлович, д.э.н.

Официальные оппоненты: - Семенов Николай Николаевич, д.э.н.

Защита состоится 19 ноября 2009 года в 12 часов на заседании диссертационного совета Д520.029.01 при ОАО «Институт исследования товародвижения и конъюнктуры оптового рынка» по адресу: 125319, Москва, ул. Черняховского, д. 16. Автореферат размещен на сайте ОАО «ИТКОР»: www. itkor. ru Автореферат разослан 15 октября 2009 года.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ОАО «ИТКОР».

Гуманитарный институт

- Киселев Владислав Сергеевич, к.э.н. ФГУ «Всероссийский НИИ охраны и экономики труда»

Ведущая организация - Академия предпринимательства при Правительстве Москвы

Ученый секретарь диссертационного совета,

кандидат экономических наук

Клепацкая И.Е.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Главное отличие экономики XXI века в том, что это - интерактивная экономика, где происходит свободное и равноправное взаимодействие производителя и клиента. Обслуживание клиентов является определяющей функцией. Это относится и к социальным функциям государства.

Реформирование системы государственного управления в России является одним из важных условий ускорения социально-экономического развития страны, поскольку по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии.

Система исполнительной власти является весьма закрытой для граждан и бизнеса. По данным международных исследований, по индексу непрозрачности Россия среди 48 крупнейших держав занимает 40-е место. При таком уровне непрозрачности дополнительные расходы российских и иностранных инвесторов в связи с увеличением рисков составляют 5,64 процента вкладываемых средств. В то же время, по данным экспертов, сокращение уровня непрозрачности в среднем на 1 пункт коррелирует с увеличением среднегодового валового внутреннего продукта на душу населения на 986 долларов США, прямых иностранных инвестиций по отношению к валовому внутреннему продукту на 1 процент и сокращением инфляции на 0,46 процента.

Результаты российских исследований состояния системы государственного управления также свидетельствуют о низкой эффективности государственной власти, коррумпированности государственного аппарата, падении доверия граждан к государственным институтам и государственным служащим.1

Развитие государственных административных услуг (далее государственных) имеет целью сформировать структуры, ориентированные на потребителей, поставить в центр их деятельности обслуживание интересов и удовлетворение нужд рядовых граждан.

Имеется в виду создание обслуживающей системы граждан, ориентированной на реализацию принципа «одно окно в одном месте», создание условий территориальной близости (концентрации) служб «одного окна», сокращение сроков подготовки и выдачи документов, повышение уровня комфорта обслуживания заявителей за счет выделения отдельных помещений надлежащей площади, удобной транспортной доступности и др.,

1 См. «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 -2008 годах», утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 № 1789-р, раздел Введение.

расширение перечня предоставляемых заявителям сопутствующих услуг, связанных с выдачей основного документа (фотоуслуги, услуги ксерокопии, телефония, нотариат, юрисконсульт, интернет-сервис, и другое).

Проблемам развития государственных услуг посвящен ряд работ отечественных и зарубежных авторов. Актуальность темы настоящей работы определяется необходимостью адаптации и развития методологических и прикладных разработок, связанных с совершенствованием системы государственных услуг, что представляется недостаточно разработанным аспектом проблемы.

Целью диссертационного исследования является подготовка методических и организационно-экономических разработок, связанных с развитием государственных услуг в регионе.

Указанная цель конкретизирована в виде следующих задач.

1. Раскрыть социально-экономическую составляющую концепции государственных услуг.

2. Провести анализ структурно-функциональных и организационно-экономических характеристик развития региональных государственных услуг на фактическом материале города Москвы, где проводится системная работа в этом направлении.2

3. На основе указанного анализа внести предложения по развитию концепции и стратегии развития государственных услуг, имеющих общерегиональное значение.

4. Предложить методическое решение оценки эффективности и качества государственных услуг.

Предметом исследования в работе являются стратегические и структурно - функциональные аспекты развития региональной системы государственных услуг.

Объектом исследования в работе является действующая система оказания государственных услуг в г. Москва.

Методология и методика исследования. Теоретическую и методологическую основу исследования составили работы в области теории и методологии оказания услуг. Применялись методы факторного и экономико-статистического анализа, табличные и графические методы, методы сравнительного анализа, экспертных оценок. Использовались труды российских и зарубежных ученых, законы РФ, специальная, инструктивная,

2 См. Постановление Правительства Москвы от 21.08.07 № 730-ПП «О разработке Городской целевой программы по созданию окружных и районных Центров обслуживания населения и организаций по принципу «одного окна» на территории Москвы на 20082010 гг.».

методическая и научно-техническая литература. Концептуальные положения и выводы базируются на принципах системности и программно-целевого подхода.

Научная новизна заключается в разработке организационно- методического обеспечения стратегии развития государственных административных услуг в регионе. Наиболее существенные научные результаты, выносимые на защиту, состоят в следующем:

1. Разработана модель ценности государственных услуг, которая является основой для выработки стратегии формирования услуг и системы их предоставления. Ценность возникает только как потребность клиента и способность услуги удовлетворить эту потребность.

Другими базовыми характеристиками услуги являются: время, затрачиваемое на получение услуги; стоимостные и не стоимостные затраты получения услуги; качество услуги и качество процесса обслуживания.

2. Сформулированы системные требования к государственным услугам как процессу обслуживания на основе стандартов и регламентов, направленного на поиск и структуризацию выгод и комфортности для клиента, минимизации его издержек и затрат. Имеется в виду, что одним из важнейших условий обеспечения качества и доступности государственных услуг является разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти. При этом результативность (качество) услуг определяется на основе оценки гражданами деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг.

3. Предложен системный подход к стратегии как концепции, целевой программы, методов и процедур достижения ее важнейших целей, включая: управление по результатам; стандартизацию и регламентацию; рационализацию функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции; повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества; модернизацию системы информационного обеспечения органов исполнительной власти.

4. Разработано методическое решение эффективности и качества функционирования системы государственных услуг. Применительно к государственным услугам эффективность предполагает такие критерии, как полнота предоставления услуги в соответствии с требованиями стандартов и процедур и ее своевременность, а также результативность (эффективность) предоставления услуги, которые имеют материальную (степень решения материальных или финансовых проблем клиента) и нематериальную формы (степень улучшения психоэмоционального, физического состояния клиента, решения его правовых, бытовых и других проблем в результате взаимодействия с исполнителем услуги).

Практическая значимость работы определяется возможностью использования предложенных автором рекомендаций в процессе развития региональных систем государственных услуг.

Апробация. Обоснованность результатов научного исследования и рекомендаций подтверждается принятием их для практического использования в г. Москве, что нашло выражение в принятии постановления правительства Москвы № 554-ПП от 24 июня 2008 года « О Городской целевой программе по созданию окружных и районных центров обслуживания населения и организаций по принципу «одного окна» на территории города Москвы на «2009- 2011гг.»

Теоретические и методологические разработки, выполненные автором, докладывались и обсуждались на научно-практических семинарах и совещаниях, на 5-ой Всероссийской конференции «Опыт реализации принципа «одного окна» и создания комплексных геоинформационных систем управления территориями», в Институте исследования товародвижения и конъюнктуры оптового рынка.

Публикации. Основные положения и результаты исследования нашли отражение в 3 опубликованных работах общим объемом 1,5 п. л.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, 3-х глав, заключения, списка использованной литературы (109 наименований) и приложения. Включает б таблиц и 14 рисунков. Общий объем 144 страницы основного текста.

Во введении обосновывается актуальность темы, формулируются цель и задачи диссертационной работы, определяется объект и предмет исследования, его теоретические и методологические основы, показывается научная новизна и практическая значимость диссертации, констатируется апробация полученных результатов, раскрывается структура диссертационной работы.

В первой главе анализируются концептуальные проблемы, связанные с развитием государственных услуг как процесса обслуживания потребителей, включая соотношение общей теории услуг и государственных услуг, специфику государственных услуг, а также концепцию и систему развития региональных государственных услуг.

Во второй главе проведен анализ функционирования и развития системы государственных услуг в г. Москве в концептуальном, структурно-функциональном и организационно-экономическом аспектах.

В третьей главе представлены предложения автора по обеспечению эффективности и качества государственных услуг, имея в виду соответствующее развитие концепции, стратегии и организационно-методического обеспечения.

В заключении диссертации кратко изложены основные положения и результаты проведенного диссертационного исследования.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Государственные услуги представляют собой нормативно установленный способ обеспечения прав и свобод, а также законных интересов граждан и организаций в части приема запросов и выдаче документов государственными органами власти. Их атрибутивными признаками являются: индивидуальный характер предоставления (услуга оказывается конкретному физическому или юридическому лицу, носит адресный характер); наличие взаимодействия клиента с органом государственной власти по поводу реализации своих прав, законных интересов, обязанностей.

Государственная услуга как категория характеризуется не ее содержанием (оно имеет информационно-документальный характер), а статусом: она является изначальной обязанностью одной из сторон, тогда как получение такой услуги является изначальным правом другой стороны. Полнота, достоверность, актуализация, своевременность, непротиворечивость, уровень защищенности и сбалансированность информационных ресурсов есть лишь создание возможности свободного доступа к этим ресурсам граждан и юридических лиц.

Концепция Городской целевой программы по созданию окружных и районных центров обслуживания населения и организаций по принципу «одного окна» на территории города Москвы на 2008-2010 гг., утвержденная постановлением Правительства Москвы от 21 августа 2007 г. № 730-ПП, разработана на основе результатов городского эксперимента по созданию и организации работы Центров обслуживания населения и организаций по принципу «одного окна» и имеет следующие цели:

- обеспечение шаговой доступности получения государственных услуг по выдаче документов. При этом Центр в районе должен быть сориентирован, в первую очередь, на потребности физических лиц, а Центр в округе - на нужды юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

- централизацию работы служб «одного окна», предоставление услуг в едином присутственном месте;

- организацию взаимодействия служб, объединенных на единой площадке.

Кроме того, предполагается решить целый ряд других организационно-

технических вопросов.

Общая характеристика государственных услуг представлена в таблице 1.

Таблица 1

Виды и количество документов, выдаваемых на возмездной основе органами исполнительной власти, государственными учреждениями, государственными унитарными предприятиями города Москвы в режиме «одного окна» и в обычном порядке на территории города Москвы

Органы исполнительной власти, государственные учреждения, государственные унитарные предприятия города Москвы Число видов документов Количество выданных документов 2008 год (шт.)

1. Государственное учреждение «Городская служба лицензирования и аттестации образовательных учреждений, педагогических кадров и учащихся Департамента образования города Москвы 2 16316

2. Государственное учреждение «Московское объединение ветеринарии» (ГУ «Мосветобьединение») 9 4732676

3. Государственное учреждение «Московская станция по борьбе с болезнями животных» (ГУ «Мосветстан-ция») 3 1416

4. Комплекс городского хозяйства Москвы (ГУЛ «Мос-водоканал», «Мосводосток», «Москоллектор») 14 7190

5. Комплекс архитектуры, строительства, развития и реконструкции города Москвы (ГУП «МНИИТЭП», «Гла-вАПУ», «Мосгоргеотрест», «НИиПИ Генплана г. Москвы») 7 23938

6. Комплекс экономической политики и развития города Москвы (Департамент города Москвы по конкурентной политике, ГУП МосгорБТИ) 34 2586329

7. Органы исполнительной власти, не входящие в состав комплексов городского управления (ГУП «ОБОРОНТЕСТ», ГУП «Городская реклама и информация», Государственное автономное учреждение города Москвы «Московская государственная экспертиза» (Мосгосэкспертиза), Департамент потребительского рынка и услуг города Москвы) 7 41343

Итого: 76 7405208

Источниками финансовых ресурсов реализации Программы развития государственных услуг являются бюджет города Москвы, а также адресная инвестиционная программа города Москвы.

Общий объем финансирования указанной Программы на 2009-2011 гг. составляет 9 686 100 тысяч рублей. В том числе:

- в 2009 году - 1 204 436 тыс. рублей;

- в 2010 году - 2 917 163 тыс. рублей;

- в 2011 году - 5 564 501 тыс. рублей;

Параметры финансирования целевой программы приведены в таблице 2.

Таблица 2

Объемы средств на исполнение расходного обязательства, принимаемого к обеспечению за счет средств бюджета города Москвы по Городской целевой программе по созданию окружных и районных центров обслуживания населения и организаций по принципу «одного окна» на территории города Москвы на 2009-2011гг.

Главный распорядитель бюджетных средств Объемы средств на исполнение расходного обязательства (тыс. руб.) по годам реализации:

2009г. 2010г. 2011г.

Комитет государственных услуг города Москвы 428475 953155 1581770

Комитет по архитеюуре и градостроительству города Москвы 221160 0 0

Департамент городского заказа капитального строительства города Москвы 130950 1615050 3055500

Управление информатизации города Москвы 423 851 348958 927231

Сегодня в соответствии с утвержденным Единым реестром документов в Москве органами исполнительной власти и иными учреждениями выдается заявителям в совокупности 422 вида документов. В настоящее время становление и развитие системы «одного окна» позволило достигнуть следующих основных результатов:

- создана фундаментальная правовая база работы органов власти по принципу «одного окна»;

- в каждой городской организации, осуществляющей функции по выдаче документов заявителям в режиме «одного окна», создана соответствующая служба, которая пред-

ставляет собой обособленное структурное подразделение, осуществляющее прием первичного комплекта документов у заявителей, работу по организации и проведению необходимых согласований, а также выдачу требуемого заявителю документа в установленные сроки;

- разработаны и утверждены правовыми актами Правительства Москвы регламенты подготовки и выдачи всех без исключения документов, оформляемых органами исполнительной власти в режиме «одного окна»;

- завершено подключение служб «одного окна» к каналам корпоративной мульти-сервисной телекоммуникационной сети Правительства Москвы либо интеграция уже существующих локальных сетей для организации информационного обеспечения служб «одного окна»;

- проводится системная работа по оптимизации действующих процедур подготовки документов заявителям.

Таким образом, созданы системные предпосылки для дальнейшего развития и совершенствования работы органов исполнительной власти и городских организаций по принципу «одного окна».

Вместе с тем есть проблемы практического характера (отсутствие типовых стандартов предоставления государственных услуг, разрозненность и территориальная разобщенность службы «одного окна», стесненные условия работы для госслужащих и дискомфортная обстановка для заявителей, вопросы транспортной доступности, очереди и ДР-)-

Предложенные автором, либо с его участием, интерпретация проблемы и подходы к ее решению являются положениями, выносимыми на защиту.

1. Государственные услуги по своей специфике относятся к сфере экономических ценностей.

Концепция экономической ценности выделяет два типа ценностей: ценность для потребления и ценность для обмена. Применительно к государственным услугам речь может идти лишь о ценности для потребления. Ценность возникает только как потребность клиента и способность услуги удовлетворить эту потребность.

Другими базовыми характеристиками услуги являются: время, затрачиваемое на получение услуги; стоимостные и не стоимостные затраты получения услуги; качество услуги и качество процесса обслуживания. Ценность является субъективной величиной, ее оценка зависит от восприятия и специфических потребностей клиента (рис. 1).

Рис. 1. Модель ценности государственных услуг

Модель ценности государственных услуг является основой для выработки стратегии создания ценности для клиента через разработку услуг и систему их предоставления.

Государственные услуги обладают всеми концептуальными качествами услуг, для которых характерны неосязаемость (они являются действием или опытным знанием), нераздельность предоставления услуг и их потребления, затрудненность в стандартизации, проблема контроля качества услуг, отсутствие прав собственности на услуги (клиенты не могут владеть услугой).

2. Специфика государственных услуг состоит в том, что они основываются на стандартах и регламентах как критериях качества (рис. 2). поскольку:

- предоставление государственных услуг является обязанностью, а не правом власти и в своих основных формах является безвозмездным;

- государственные услуги являются односторонними обязанностями власти и предполагают обеспечение их соответствия таким требованиям, как полнота, достоверность, актуальность, своевременность, уровень защищенности информационных ресурсов, а также возможность свободного доступа к ним;

- в условиях, когда отношения между властью и гражданами не являются договорными, инструментом установления обязательств государства перед обществом выступают стандарты и регламенты услуг, задачей которых является оформление своего рода общественного договора между государством и обществом.

Рис. 2. Система государственных услуг, основанная на стандартах

Таким образом, одним из важнейших условий обеспечения качества и доступности государственных услуг является разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти и других мер. При этом результативность (качество) услуг определяется на основе: оценки гражданами деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг; уровня издержек бизнеса на преодоление административных барьеров и места Российской Федерации в международных рейтингах показателей качества государственного управления.

Отсутствие стандартизации государственных услуг приводит к высокому уровню административного усмотрения целесообразности их предоставления, неопределенности обязательств органов исполнительной власти перед их клиентами и как следствие - к снижению качества государственных услуг и обслуживания.

Первоначальным этапом разработки стандартов государственных услуг является установление реестра (перечня) государственных услуг, что позволяет устранить фиктивные услуги (установленные в нормативно-правовом акте, но не осуществляемые в реальной практике) и избыточные услуги (административные барьеры или услуги, издержки получения которых дая хозяйствующего субъекта превышают его выгоды).

Это необходимо для преодоления практики целенаправленного создания такого рода услуг органами исполнительной власти, которые самостоятельно, без учета требова-

ний клиентов и технологических возможностей, принимают решения о составе, платности, исполнителе услуг, системе ценообразования, порядке и формах предоставления услуг и т.д.

Стандарт государственных услуг содержит требования к взаимодействию между физическими (юридическими) лицами и его результату, а административный регламент устанавливает процедуры, результатом которых выступает государственная услуга.

В отличие от регламентов, стандарты услуг являются инструментом установления обязательств государства перед обществом. Их задачей является оформление своего рода общественного договора между государством и обществом. Стандарты государственных услуг регулируют права и обязанности потребителей государственных услуг.

Содержание стандартов государственных услуг есть требования, установленные в отношении: времени предоставления, получения, доступа к месту получения услуги; места предоставления услуги (транспортная доступность, открытый режим помещения, при наличии очередей - приемлемые условия ожидания и т.п.); информационного обеспечения. включая наличие доступной, полной и достоверной информации об услуге (регламент ее предоставления, права клиентов и др.), а также требования к списку необходимых документов для доступа к услуге, реквизитов выдаваемых документов; пены или издержек. связанных с получением услуги; этики обслуживания (компетентность, вежливость, равное обращение с клиентами).

Так, перечень стандартов, разработанный Минэкономразвития, определяет основные требования к организации предоставления административных услуг, включая количество «окон», в каждом из которых осуществляется оказание всех услуг, время обслуживания одного посетителя в одном окне, терминал системы «Электронная очередь», наличие в зале ожидания инфоматов - информационных терминалов с выходом в Интернет (на портал государственных услуг) и целый ряд других требований (присутствие в зале ожидания консультантов, оказание платных сопутствующих услуг - ксерокопирование, факсимильная связь, электронная почта и т.п.).

Государственные услуги относятся к числу тех, в которых инициатива в получении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления принадлежит гражданину или организации. В этом случае у органов власти возникает не только обязанность по информированию как таковая, но и обязанности по установлению процедуры подачи запроса и получению ответа на него, удобной для потребителя.

Специфика государственных услуг как концепции и системы обслуживания представлены ниже (рис. 3).

1. Специфические признаки государственных услуг:

- система обеспечения процесса оказания услуг определяется стандартами и регламентами;

- их предоставление носит смешанный (возмездно - безвозмездный) характер;

- оценка качества оказания услуг носит субъективный характер.

2. Основные характеристики процесса обслуживания:

- инициация - запрос клиента;

- характер обслуживания регламентирован;

- форма обслуживания - индивидуализированная.

3. Принципы формирования услуги, обеспечивающей и обслуживающей систем:

3.1. Услуги - релевантность, полнота (достаточность), достоверность, своевременность информации; доступность; скорость и качество реакции на запросы клиентов; комфортность.

3.2. Обеспечивающей системы - ориентация на клиента, включая:

- маркетинговый поиск и структуризацию выгод и удобств клиента - где, когда и как они могут быть предоставлены;

- создание необходимой инфраструктуры, средств обслуживания, технологии, оборудования;

- формирование реалистических ожиданий клиентов; обеспечение гарантий; установление обратной связи с клиентами.

3.3. Обслуживающей системы:

- принцип «одно окно в одном месте»;

- создание территориальной близости (концентрации) служб "одного окна";

- создание информационной инфраструктуры центров обслуживания;

- сокращение сроков подготовки и выдачи документов;

- повышение уровня комфорта обслуживания заявителей за счет выделения отдельных помещений надлежащей площади, удобной транспортной доступности и др.;

- расширение перечня предоставляемых заявителям сопутствующих услуг, связанных с выдачей основного документа (фотоуслуги, услуги ксерокопии, телефония, нотариат, юрисконсульт, интернет-сервис, и другое)._

Рис. 3. Государственные услуги и система обслуживания

3. Принципом достижения нового качества работы органов исполнительной власти. государственных учреждений и государственных унитарных предприятий города Москвы по взаимодействию с Физическими, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями является режим «одного окна».

Режим или принцип «одного окна» в действительности представляет собой современную технологию обслуживания клиентов, которая сочетает в себе реализацию трех моделей обслуживания: информационную, качества (сочетание внутренней обеспечивающей и внешней обслуживающей систем) и инфраструктурную.

Указанные три модели действуют как единая технологическая процедура, ориентированная на обслуживание конкретного клиента. Структурно-функциональная характеристика технологии «одного окна» представлена на нижеследующем рисунке (рис. 4).

Рис. 4. Модель системы «одного окна»

4. Стратегия развития государственных услуг имеет обшей целью достижение их соответствия потребностям и ожиданиям потребителей (рис. 51.

Стратегия включает: принципы (этические, системные, развития, партнерства, самообучения); обеспечивающие механизмы (управление по результатам, стандарты, административные регламенты в органах исполнительной власти, информационное обеспечение и др.); показатели достижения целей стратегии (оценка гражданами деятельности по оказанию государственных услуг, уровень издержек бизнеса на преодоление администра-

тивных барьеров, место Российской Федерации в международных рейтингах показателей качества государственного управления).

Рис. 5. Стратегия развития государственных услуг

Процесс реализации стратегии представляет собой применение методов и процедур достижения ее важнейших промежуточных функциональных целей, а именно: управление по результатам; стандартизация и регламентация; рационализация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции; повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества; модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти; организационно - методическое обеспечение административной реформы.

Реализация стратегии как целевой программы должна соответствовать некоторым общенаучным требованиям, включая адекватность, т.е. соответствие особенностям социально-экономического положения города Москвы, научную обоснованность или подтвер-

ждение предлагаемых подходов статистическими материалами с учетом позитивного и негативного зарубежного опыта, комплексность или учет влияния на выполнение Программы разнообразных внешних и внутренних факторов, системность или аргументированную ранжировку факторов по степени влияния, конструктивность или ориентацию предлагаемых подходов на применение в практической деятельности городских органов власти, учет реальных бюджетных ограничений.

Целевая программа реализуется через комплексную систему мер по совершенствованию деятельности органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций при оказании государственных услуг населению: упрощения существующих процедур обслуживания заявителей, создания комфортных условий предоставления услуг, обеспечения дополнительных сервисов.

Основными задачами данной Программы являются.

1. Доступность получения государственных услуг по выдаче документов.

2. Организация предоставления услуг в едином присутственном месте.

3. Оптимизация количества служб «одного окна» в городе.

4. Организация работы служб «одного окна» и прием заявителей в комфортных условиях на современном качественном уровне.

5. Оказание максимального перечня дополнительных видов услуг в пределах Центров (консультации, правовая помощь, справочно-информационные услуги, копирование, услуги отделений банков, платежные терминалы, электронная запись на прием, инфоматы, фотоуслуги, мини-кафе).

6. Внедрение современных информационных технологий.

7. Территориальное разделение служб органов исполнительной власти, в которых происходит прием и выдача документов, и тех подразделений, где принимается непосредственное решение по согласованию и выдаче документов. Реализация данной задачи является мерой, противодействующей коррупции и направленной на ликвидацию рынка посредников при предоставлении государственных и муниципальных услуг.

Инструментарий реализации стратегии развития государственных услуг включает в себя совокупность методов и механизмов, а именно: управление по результатам, стандартизацию и регламентацию процессов обслуживания, оптимизацию функций органов исполнительной власти, модернизацию системы информационного обеспечения и адекватное организационно-методическое обеспечение.

Указанные методы и механизмы реализации стратегии развития государственных услуг представлены на нижеследующем рисунке (рис. 6).

Инструментарий реализации стратегии развития государственных услуг.

Управление по результатам: внедрение комплексной системы ведомственного и межведомственного планирования и проектного управления по целям и результатам деятельности; ключевых измеряемых показателей эффективности и результативности деятельности; технологий и процедур целеполагания, управленческого учета и внутреннего аудита; системы регулярной оценки рисков.

Стандартизация и регламентация: создание единой системы информационно-справочной поддержки населения и организаций; реестра предоставляемых государственных услуг; стандартизация электронного взаимодействия; введение административных регламентов предоставления государственных услуг; формирование единой функционально-процессной модели организации оказания услуг.

Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции: ликвидация функций, признанных избыточными; введение новых обоснованных функций; институтов саморегулирования; разработка критериев выявления административных и управленческих процессов, подлежащих аутсорсингу, созданию перечня функций и видов деятельности, не подлежащих аутсорсингу, разработка типовых процедур и технологий проведения аутсорсинга, контроля эффективности аутсорсинга.

Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества: введение обязательных процедур раскрытия информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; проведение общественной экспертизы социально значимых решений; включение представителей гражданского общества в структуры по подготовке нормативных правовых актов и иных затрагивающих права и законные интересы граждан; определение рейтингов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по критерию открытости.

Модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти: внедрение практики проведения социологических обследований; переход на применение новых национальных классификаторов, гармонизированных с международными аналогами; формирование системы показателей результативности деятельности органов исполнительной власти и бюджетных программ; организация текущего мониторинга показателей результативности деятельности органов исполнительной власти и оперативного анализа поступающей информации; формирование единой государственной информационной системы в области государственного управления.

Организационно - методическое обеспечение административной реформы:

создание типовых программ административной реформы для федеральных министерств, федеральных служб и агентств, в субъекте Российской Федерации и в муниципальном образовании; разработка программ обучения новым процедурам государственного управления; организация мониторинга результативности мероприятий административной реформы; внедрение системы рейтингов качества государственного управления.

Рис. 6. Методы и механизмы реализации стратегии развития государственных

услуг

5. Государственные услуги являются ценностью (благом), которая имеет эффективность. определяемую как результативность.3 В диссертационной работе разделяется

3 См. Национальный стандарт РФ ГОСТ Р 52142-2003 «Социальное обслуживание населения. Качество социальных услуг. Общие положения» (принят постановлением Госстандарта РФ от 24 ноября 2003 г. N 326-ст)

проблема эффективности собственно государственных услуг и проблема эффективности системы государственных услуг. Последнее означает сравнительную экономичность применяемой модели бюджетирования.

Предварительным условием оценки эффективности и качества государственных услуг является точное и полное определение потребности в финансовых ресурсах. Расчет полной стоимости государственных и муниципальных услуг становится обязательной операцией при использовании новых форм финансирования, таких как нормативно-целевое финансирование, целевая потребительская субсидия, социальный заказ. Во многих странах мира органы государственной власти и местного самоуправления опираются на полную стоимость услуг при принятии управленческих решений. Знать полную стоимость муниципальной услуги так же необходимо для того, чтобы оценить эффективность ее предоставления, выбрать способ предоставления услуги, формирования тарифов, обоснования заявок на финансирование. В настоящей работе используются оценки полной стоимости услуг, основанные на определении количества затраченных ресурсов, включая прямые расходы, прямые административные и косвенные административные расходы.

В общем объеме финансовых ресурсов, предусмотренных для реализации мероприятий Программы, наибольший размер средств будет направлен на финансирование работ, связанных с проектированием и дальнейшим строительством (реконструкцией) объектов для размещения окружных и районных Центров обслуживания населения и организаций по принципу «одного окна» за счет капитальных вложений, предусматриваемых в Адресной инвестиционной программе города Москвы.

Объем и динамика расходов бюджета на реализацию Программы по отдельным направлениям в соответствии со структурой бюджетной классификации определяются характером и временными рамками реализуемых мероприятий.

5.1. Применительно к государственным услугам эффективность предполагает следующие критерии:

а) полнота предоставления услуги в соответствии с требованиями стандартов и процедур и ее своевременность;

б) результативность (эффективность) предоставления услуги:

- материальная (степень решения материальных или финансовых проблем клиента), оцениваемая непосредственным контролем результатов выполнения услуги;

- нематериальная (степень улучшения психоэмоционального, физического состояния клиента, решения его правовых, бытовых и других проблем в результате взаимодействия с исполнителем услуги), оцениваемая косвенным методом, в том числе путем про-

ведения социальных опросов, при этом должен быть обеспечен приоритет клиента в оценке качества услуги.

Применительно к системе государственных услуг следует выделять бюджетную эффективность, отражающую финансовые последствия для бюджета (федерального, регионального или местного) и народнохозяйственную экономическую эффективность. В данном случае социальные результаты, не поддающиеся стоимостной оценке, рассматриваются как дополнительные показатели региональной и народнохозяйственной эффективности.

В работе предлагается следующий инструментарий оценки эффективности государственной услуги.

5.2. Экспериментальная оценка эффективности системы государственных услуг имеет целью не исчисление количественного эффекта, а лишь установление причинно-следственной связи между внедряемой системой и тем или иным количественно исчисляемым результатом. С точки зрения методики экспериментального анализа доказательством причинно-следственной связи между внедряемой системой и тем или иным количественно исчисляемым результатом является синхронное изменение результатов при изменении параметров внедряемой системы.

5.3. Экспертная оценка эффективности государственных услуг производится по баллам в диапазоне от 1 - худшая оценка до 10 - высшая оценка и включает следующие параметры услуг: временные затраты: соответствие услуг стандартам, приемлемость стоимости услуг (для возмездных услуг), качество процесса обслуживания.

Экспериментальные оценки, представленные в таблице 3, констатируют значительный рост эффективности и качества государственных услуг в новой системе.

Таблица 3

Экспертная оценка качества услуг

Экспертная Экспертная оценка

Оцениваемые параметры услуг оценка предше- внедряемой системы

ствующей сис- услуг (число бал-

темы услуг лов)

(число баллов)

Временные затраты 3 8

Соответствие услуги стандартам 5 9

Приемлемость стоимости услуги (для воз- 5 5

мездных услуг)

Качество процесса обслуживания (эмоцио- 3 9

нальные затраты)

Всего: 16 31

5.4. Расчет специального коэффициента связи. Для установления связи между системой государственных услуг и результатами деятельности был проведен расчет коэффициента связи, который в отличие от эксперимента показывает не только наличие связи, но и ее интенсивность (тесноту). Для расчета коэффициента связи на основе наблюдения было оценено 200 случаев обслуживания, 100 - для системы «одного окна» и 100 - для действующей системы.

Таблица 4

Распределение случаев обслуживания по двум признакам - система обслуживания и выполнение всех условий стандарта

(в клетках - число случаев обслуживания)

Система Выполнение условий стандарта Невыполнение условий стандарта Всего

«Одного окна» а = 83 b = 17 A + b = 100

Действующая с = 54 d = 46 С + d = 100

Всего.... а + с = 137 b + d = 63 N = 200

Коэффициент связи равен: ad-cb 83-46-54-17 3818-918

Q=-= -=-=+0,61

ad + cb 83-46 + 54-17 3818 + 918

Описание и содержательная интерпретация полученных качественных показателей является самостоятельной задачей. Значение коэффициента связи (+0,61) указывает на то, что между системой оказания государственных услуг и их качеством существует прямая и интенсивная зависимость, поскольку знак коэффициента положителен, а значение коэффициента превышает 0,5.

5.5. Проведение специального исследования. Для более углубленной оценки качества обслуживания потребителей государственных услуг в системе «одного окна» в городе Москве было проведено специальное исследование, представительная выборка которого включала 750 респондентов. Оценки касались культуры обслуживания, сроков выдачи документов, общих затрат времени, в том числе в очередях. Положительные оценки в части культуры обслуживания составляют 73%, отмечают отсутствие нарушений сроков вы-

дачи документов 60% опрошенных, затраты времени как минимальные оценивают 56% клиентов. Развернутые оценки потери времени в очередях приведены в нижеследующей таблице 5.

Таблица 5

Оценка потери времени в очередях

Оценка потери времени в очередях В % % к итогу

Минимальные 56

Чувствительные 36

Чрезмерные 8

Итого: 100

Как следует из приведенных данных, в них преобладает положительное восприятие новой системы оказания государственных услуг, но резервы улучшения качества обслуживание еще значительны.

Таковы основные результаты проведенной диссертационной работы.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора:

1. Административные услуги как обслуживание. М.: Вестник университета (ГУУ), 2007, № 9,0,5 п. л.

2. Качество обслуживания при оказании административных услуг. М.: Вестник университета (ГУУ), 2008, № 1,0,5 п. л.

3. О стратегии развития государственных услуг. М.: «Конъюнктура товарных рынков», 2009, № 2, 0,5 п. л.

Подписано в печать 14 октября 2009 г. Объем 1,0 п. л. Тираж 70 экз. Заказ № 974 Отпечатано в Центре оперативной полиграфии ООО «Ол Би Принт» Москва, Ленинский пр-т, д.37

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Степанов, Алексей Владимирович

Введение.

Глава 1. Концептуальная характеристика услуг.

1.1. Услуги как социально-экономическая категория.

1.2. Специфика государственных услуг.

1.3. Государственные услуги как система обслуживания.

Глава 2. Анализ формирования региональной системы государственных услуг (на примере г. Москвы).

2.1. Региональная система государственных услуг как проблемная ситуация.

2.2. Структурно — функциональная характеристика системы.

2.3. Организационно - экономическая характеристика системы.

Глава 3. Предложения по обеспечению эффективности и качества государственных услуг.

3.1. Предложения по развитию концепции государственных услуг.

3.2. Стратегия развития государственных услуг.

3.3. Развитие и оценка эффективности и качества государственных услуг.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Стратегия развития государственных административных услуг в регионе"

Главное отличие экономики XXI века в том, что это - интерактивная экономика, где происходит свободное и равноправное взаимодействие производителя и клиента. Обслуживание клиентов является определяющей функцией. Это относится и к социальным функциям государства.

Реформирование системы государственного управления в России является одним из важных условий ускорения социально-экономического развития страны, поскольку по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии.

Государственные административные услуги (далее государственные) представляют собой нормативно установленный способ обеспечения прав и свобод, а также законных интересов граждан и организаций государственными органами власти. Их атрибутивными признаками являются: индивидуальный характер предоставления (услуга оказывается конкретному физическому или юридическому лицу, носит адресный характер); наличие взаимодействия клиента с органом государственной власти по поводу реализации своих прав, законных интересов, обязанностей.

Развитие государственных услуг имеет целью сформировать структуры, ориентированные на потребителей, поставить в центр их деятельности обслуживание интересов и удовлетворение нужд рядовых граждан.

Имеется в виду создание обслуживающей системы граждан, ориентированной на реализацию принципа «одно окно в одном месте», создание условий территориальной близости (концентрации) служб «одного окна», сокращение сроков подготовки и выдачи документов, повышение уровня комфорта обслуживания заявителей за счет выделения отдельных помещений надлежащей площади, удобной транспортной доступности и др., расширение перечня предоставляемых заявителям сопутствующих услуг, связанных с выдачей основного документа (фотоуслуги, услуги ксерокопии, телефония, нотариат, юрисконсульт, интернет-сервис и другое).

Проблемам развития государственных услуг посвящен ряд работ отечественных и зарубежных авторов. Актуальность темы настоящей работы определяется необходимостью адаптации и развития методологических и прикладных разработок, связанных с развитием государственных услуг, что представляется недостаточно разработанным аспектом проблемы.

Целью диссертационного исследования является разработка методических и организационно-экономических вопросов, связанных с развитием государственных услуг в регионе.

Для достижения указанной цели в работе решены следующие задачи.

1. Раскрыт социально - экономический аспект концепции государственных услуг.

2. Проведен анализ структурно — функциональных и организационно - экономических характеристик региональной системы оказания государственных услуг.

3. Внесены предложения по развитию концепции и стратегии развития государственных услуг в регионе.

4. Предложено методическое решение оценки эффективности и качества государственных услуг.

Предметом исследования в работе являются стратегические и структурно - функциональные аспекты функционирования и развития региональной системы государственных услуг.

Объектом исследования в работе является действующая система оказания государственных услуг в г. Москве.

Теоретическую и методологическую основу исследования составили работы в области теории и методологии услуг. Применялись методы факторного и экономико-статистического анализа, табличные и графические методы, методы сравнительного анализа, экспертных оценок, социологических исследований. Использовались труды российских и зарубежных ученых, законы РФ, нормативные акты правительства г. Москвы, специальная, инструктивная, методическая и научно-техническая литература. Концептуальные положения и выводы базируются на принципах системности и программно-целевого подхода.

Практическая значимость работы определяется возможностью использования предложенных автором рекомендаций в процессе развития региональных систем государственных услуг. Обоснованность результатов научного исследования и рекомендаций подтверждается принятием их для практического использования в г. Москве.

Диссертация состоит из введения, 3-х глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Степанов, Алексей Владимирович

8. Основные результаты работы автора заключаются в следующем:

- разработана модель ценности государственных услуг, которая является основой для выработки стратегии формирования услуг и системы их предоставления; - сформулированы системные требования к государственным услугам как процессу обслуживания на основе стандартов и регламентов, направленного на поиск и структуризацию выгод и комфортности для клиента, минимизации его издержек и затрат;

- предложен системный подход к стратегии как концепции, целевой программы, методов и процедур достижения ее важнейших целей, включая: управление по результатам; стандартизацию и регламентацию; оптимизацию функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции; повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества; модернизацию системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;

- разработано методическое решение совмещения эффективности и качества функционирования системы государственных услуг.

Практическая значимость работы определяется возможностью использования предложенных автором рекомендаций в процессе развития региональных систем государственных услуг.

В завершение следует выделить следующие положения диссертационной работы.

1. Государственные услуги являются обязанностью, а не правом государства.

2. Сии относятся к социальным услугам и основываются на концепции ценности.

3. Эффективность государственных услуг является элементом их качества, уровень которого оценивается клиентами.

4. Концепция и Программа развития государственных услуг в городе Москве учитывают зарубежный опыт, основываются на отечественных разработках и прошли экспериментальную проверку с целью учета специфики региона.

5. Основные положения по развитию системы государственных услуг в городе Москве, а также их опытная проверка и последующее внедрение по необходимости носят экспериментальный характер, т.е. будут совершенствоваться и развиваться.

Заключение

1. Одним из отличий экономики XXI века является то, что это — интерактивная экономика, где происходит свободное и равноправное взаимодействие производителя и клиента. Обслуживание клиентов является определяющей функцией. Это относится и к социальным функциям государства.

Реформирование системы государственного управления в России является одним из важных условий ускорения социально-экономического развития страны, поскольку по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии.

Развитие государственных услуг имеет целью сформировать структуры, ориентированные на потребителей, поставить в центр их деятельности обслуживание интересов и удовлетворение нужд рядовых граждан.

Имеется в виду создание обслуживающей системы граждан, ориентированной на реализацию принципа «одно окно в одном месте», создание условий территориальной близости (концентрации) служб «одного окна», сокращение сроков подготовки и выдачи документов, повышение уровня комфорта обслуживания заявителей за счет выделения отдельных помещений надлежащей площади, удобной транспортной доступности и др., расширение перечня предоставляемых заявителям сопутствующих услуг, связанных с выдачей основного документа (фотоуслуги, услуги ксерокопии, телефония, нотариат, юрисконсульт, интернет-сервис, и другое).

Целью диссертационного исследования является разработка методологических и организационно-экономических вопросов, связанных с развитием государственных услуг в регионе.

2. Государственные услуги по своей специфике относятся к сфере экономических ценностей.

Концепция экономической ценности выделяет два типа ценностей: ценность для потребления и ценность для обмена. Применительно к государственным услугам речь может идти лишь о ценности для потребления. Ценность возникает только как потребность клиента и способность услуги удовлетворить эту потребность.

Другими базовыми характеристиками услуги являются: время, затрачиваемое на получение услуги; стоимостные и не стоимостные затраты получения услуги; качество услуги и качество процесса обслуживания. Ценность является субъективной величиной, ее оценка зависит от восприятия и специфических потребностей клиента.

Государственные услуги представляют собой нормативно установленный способ обеспечения прав и свобод, а также законных интересов граждан и организаций, в части приема запросов и выдаче документов, государственными органами власти. Их атрибутивными признаками являются: индивидуальный характер предоставления (услуга оказывается конкретному физическому или юридическому лицу, носит адресный характер); наличие взаимодействия клиента с органом государственной власти по поводу реализации своих прав, законных интересов, обязанностей.

Государственные административные услуги относятся к группе информационных услуг. Полнота, достоверность, актуализация, своевременность, непротиворечивость, уровень защищенности информационных ресурсов и сбалансированность этих показателей, а также возможности свободного доступа к этим ресурсам, характеризуют качество информационных услуг.

Государственные услуги обладают всеми концептуальными качествами услуг, для которых характерны неосязаемость (они являются действием или опытным знанием), нераздельность предоставления услуг и их потребления, затрудненность в стандартизации (характеристики услуг во многом определяются потребителями), проблема контроля качества услуг, отсутствие прав собственности на услуги (клиенты не могут владеть услугой).

3. Специфика государственных услуг состоит в том, что они основываются на стандартах и регламентах как критериях качества, поскольку:

- предоставление государственных услуг является обязанностью, а не правом власти и в своих основных формах является безвозмездным;

- государственные услуги являются односторонними обязанностями власти и предполагают обеспечение их соответствия таким требованиям как полнота, достоверность, актуальность, своевременность, непротиворечивость, уровень защищенности информационных ресурсов и сбалансированность этих показателей, а также возможность свободного доступа к этим ресурсам;

- в условиях, когда отношения между властью и гражданами не являются договорными, инструментом установления обязательств государства перед обществом выступают стандарты и регламенты услуг, задачей которых является оформление своего рода общественного договора между государством и обществом.

Таким образом, одним из важнейших условий обеспечения качества и доступности государственных услуг является разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти и других мер. При этом результативность (качество) услуг определяется на основе: оценки гражданами деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг; уровня издержек бизнеса на преодоление административных барьеров и места Российской Федерации в международных рейтингах показателей качества государственного управления.

Отсутствие стандартизации государственных услуг приводит к высокому уровню административного усмотрения, неопределенности обязательств органов исполнительной власти перед их клиентами и как следствие — к снижению качества государственных услуг и обслуживания.

Первоначальным этапом разработки стандартов государственных услуг является установление реестра (перечня) государственных услуг, что позволяет устранить фиктивные услуги (установленные в нормативно-правовом акте, но не осуществляемые в реальной практике) и избыточные услуги (административные барьеры или услуги, издержки- по приобретению которых для хозяйствующего субъекта превышают его выгоды).

Это необходимо для преодоления практики целенаправленного создания такого рода услуг органами исполнительной власти, которые самостоятельно, без учета требований клиентов и технологических возможностей, принимают решения о составе, платности, исполнителе услуг, системе ценообразования, порядке и формах предоставления услуг и т.д.

Стандарт государственных услуг содержит требования к взаимодействию между физическими (юридическими) лицами и его результату, а административный регламент устанавливает процедуры, результатом которых выступает государственная услуга.

В отличие от регламентов, стандарты услуг являются инструментом установления обязательств государства перед обществом. Их задачей является оформление своего рода общественного договора между государством и обществом. Стандарты государственных услуг регулируют права и обязанности потребителей государственных услуг.

Содержание стандартов государственных услуг есть требования, установленные в отношении: времени предоставления, получения, доступа к месту получения услуги; места предоставления услуги (транспортная доступность, открытый режим помещения, при наличии очередей - приемлемые условия ожидания и т.п.); информационного обеспечения, включая наличие доступной, полной и достоверной информации об услуге (регламент ее предоставления, права клиентов и др.), а также требования к списку необходимых документов для доступа к услуге, реквизитов выдаваемых документов; цены или издержек, связанных с получением услуги; этики обслуживания (компетентность, вежливость, равное обращение с клиентами).

Так, перечень стандартов, разработанный Минэкономразвития РФ, определяет основные требования к организации предоставления административных услуг, включая количество «окон», в каждом из которых осуществляется оказание всех услуг, время обслуживания одного посетителя в одном окне, терминал системы «Электронная очередь», наличие в зале ожидания инфоматов - информационных терминалов с выходом в Интернет (на портал государственных услуг) и целый ряд других требований (присутствие в зале ожидания консультантов, оказание платных сопутствующих услуг - ксерокопирование, факсимильная связь, электронная почта и т.п.).

Государственные услуги относятся к числу тех, в которых инициатива в получении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления принадлежит гражданину или организации. В этом случае, у органов власти возникает не только обязанность по информированию как таковая, но и обязанности по установлению процедуры подачи запроса и получении ответа на него, удобной для потребителя.

4. Принципом достижения нового качества работы органов исполнительной власти, государственных учреждений и государственных унитарных предприятий города Москвы по взаимодействию с физическими, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями является режим «одного окна».

Режим или принцип «одного окна» в действительности представляет собой современную технологию обслуживания клиентов, которая сочетает в себе реализацию трех моделей обслуживания: информационную, качества (сочетание внутренней обеспечивающей и внешней обслуживающей систем) и инфраструктурную.

Указанные три модели действуют как единая технологическая процедура, ориентированная на обслуживание конкретного клиента.

5. Стратегия развития государственных услуг имеет общей целью достилсение их соответствия потребностям и ожиданиям потребителей.

Стратегия включает: принципы (этические, системные, развития, партнерства, самообучения); обеспечивающие механизмы (управление по результатам, стандарты, административные регламенты в органах исполнительной власти, информационное обеспечение и др.); показатели достижения целей стратегии (оценка гражданами деятельности по оказанию государственных услуг, уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров, место Российской Федерации в международных рейтингах показателей качества государственного управления).

Процесс реализации стратегии представляет собой применение методов и процедур достижения ее важнейших промежуточных функциональных целей, а именно: управление по результатам; стандартизация и регламентация; оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции; повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества; модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти; организационно — методическое обеспечение административной реформы.

Реализация стратегии как целевой программы должна соответствовать некоторым общенаучным требованиям, включая адекватность, т.е. соответствие особенностям социально-экономического положения города Москвы, научную, обоснованность или подтверждение предлагаемых подходов статистическими материалами с учетом позитивного и негативного зарубежного опыта, комплексность или учет влияния на выполнение Программы разнообразных внешних и внутренних факторов, системность или аргументированную ранжировку факторов по степени влияния, конструктивность или ориентацию предлагаемых подходов на применение в практической деятельности городских органов власти, учет реальных бюджетных ограничений.

Целевая программа реализуется через комплексную систему мер по совершенствованию деятельности органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций при оказании государственных услуг населению: упрощения существующих процедур обслуживания заявителей, создания комфортных условий предоставления услуг, обеспечения дополнительных сервисов.

Основными задачами данной Программы являются.

1. Доступность получения государственных услуг по выдаче документов.

2. Организация предоставления услуг в едином присутственном месте.

3. Оптимизация количества служб «одного окна» в городе.

4. Организация работы служб «одного окна» и прием заявителей в комфортных условиях на современном качественном уровне.

5. Оказание максимального перечня дополнительных видов услуг в пределах Центров (консультации, правовая помощь, справочно-информационные услуги, копирование, услуги отделений банков, платежные терминалы, электронная запись на прием, инфоматы, фотоуслуги, мини-кафе).

6. Внедрение современных информационных технологий.

7. Территориальное разделение служб органов исполнительной власти, в которых происходит прием и выдача документов, и тех подразделений, где принимается непосредственное решение по согласованию и выдаче документов. Реализация данной задачи является мерой, противодействующей коррупции и направленной на ликвидацию рынка посредников при предоставлении государственных и муниципальных услуг.

Инструментарий реализации стратегии развития государственных услуг включает в себя совокупность методов и механизмов, а именно: управление по результатам, стандартизацию и регламентацию процессов обслуживания, оптимизацию функций органов исполнительной власти, модернизацию системы информационного обеспечения и адекватное организационно-методическое обеспечение. б. Государственные услуги являются ценностью (благом), которая имеет опосредованную эффективность, определяемую как результативность. В диссертационной работе разделяется проблема эффективности собственно государственных услуг и проблема эффективности системы государственных услуг. Последнее означает сравнительную экономичность применяемой модели бюдэюетирования.

Предварительным условием оценки эффективности и качества государственных услуг является точное и полное определение потребности в финансовых ресурсах. Расчет полной стоимости государственных и муниципальных услуг становится обязательной операцией при использовании новых форм финансирования, таких как нормативно-целевое финансирование, целевая потребительская субсидия, социальный заказ. Во многих странах мира органы государственной власти и местного самоуправления опираются на полную стоимость услуг при принятии управленческих решений. Знать полную стоимость муниципальной услуги также необходимо для того, чтобы оценить эффективность ее предоставления, выбрать оптимальный способ предоставления услуги, формирования тарифов, обоснования заявок на финансирование.

Однако существующая система расчета во многих случаях не отражает полной экономической стоимости муниципальных услуг, в частности не учитывает амортизацию основных фондов, административные и прочие расходы. Специалисты Института экономики города, при участии автора, проанализировав мировой опыт расчета стоимости муниципальных услуг, разработали методики внедрения процедуры оценки полной стоимости услуг в российскую практику муниципального и государственного управления, основанную на определении количества затраченных ресурсов, включая прямые расходы, прямые административные и косвенные административные расходы.

В общем объеме финансовых ресурсов, предусмотренных для реализации мероприятий Программы, наибольший размер средств будет направлен на финансирование работ, связанных с проектированием и дальнейшим строительством (реконструкцией) объектов для размещения окружных и районных Центров обслуживания населения и организаций по принципу «одного окна» за счет капитальных вложений, предусматриваемых в Адресной инвестиционной программе города Москвы.

Объем и динамика расходов бюджета на реализацию Программы по отдельным направлениям в соответствии со структурой бюджетной классификации определяются характером и временными рамками реализуемых мероприятий.

7. Применительно к государственным услугам эффективность рассматривается как результативность и является элементом оценки качества услуг. Так, Национальный стандарт РФ ГОСТ Р 52142-2003 «Социальное обслуживание населения. Качество социальных услуг. Общие положения» (принят постановлением Госстандарта РФ от 24 ноября 2003 г. № 326-ст) устанавливает при оценке качества услуги следующие критерии: а) полнота предоставления услуги в соответствии с требованиями стандартов и процедур и ее своевременность; б) результативность (эффективность) предоставления услуги:

- материальная (степень решения материальных или финансовых проблем клиента), оцениваемая непосредственным контролем результатов выполнения услуги;

- нематериальная (степень улучшения психоэмоционального, физического состояния клиента, решения его правовых, бытовых и других проблем в результате взаимодействия с исполнителем услуги), оцениваемая косвенным методом, в том числе путем проведения социальных опросов, при этом должен быть обеспечен приоритет клиента в оценке качества услуги.

Применительно к системе государственных услуг следует выделять бюджетную эффективность, отражающую финансовые последствия для бюджета (федерального, регионального или местного) и народнохозяйственную экономическую эффективность. В данном случае социальные результаты, не поддающиеся стоимостной оценке, рассматриваются как дополнительные показатели региональной и народнохозяйственной эффективности.

В работе предлагается следующий инструментарий оценки эффективности государственной услуги.

1. Общая модель оценки эффективности. Поскольку эффективность государственной услуги есть экономия временных, стоимостных, эмоциональных и иных затрат клиентов, то общая модель оценки имеет вид:

ЭУ= (Зпр - Зпос) х ЧС где:

Зпр - предыдущие затраты клиента;

Зпос - последующие затраты клиента;

ЧС — число случаев обслуживания.

2. Экспериментальная оценка эффективности системы государственных услуг имеет целью не исчисление количественного эффекта, а лишь установление причинно-следственной связи между внедряемой системой и тем или иным количественно исчисляемым результатом. С точки зрения методики экспериментального анализа доказательством причинно-следственной связи между внедряемой системой и тем или иным количественно исчисляемым результатом является синхронное изменение результатов при изменении параметров внедряемой системы. Соответствие заданным параметрам эффективности и качества внедряемой системы было подтверждено экспериментом в г. Зеленограде, проводившимся при участии автора.

3. Экспертная оценка эффективности государственных услуг производилась по баллам в диапазоне от 1 — худшая оценка до 10 - высшая оценка.

Экспериментальная оценка констатировала значительный рост эффективности и качества государственных услуг в новой системе.

4. Расчет специального коэффициента связи. Для установления связи между системой государственных услуг и результатами деятельности был проведен расчет коэффициента связи, который в отличие от эксперимента показывает не только наличие связи, но и ее интенсивность (тесноту). Для расчета коэффициента связи на основе наблюдения было оценено 200 случаев обслуживания, 100 - для системы «одного окна» и 100 — для действующей системы.

Зна"ение коэффициента связи (+0,61) указывает на то, что между системой оказания государственных услуг и их качеством существует прямая п интенсивная зависимость, поскольку знак коэффициента положителен, а значение коэффициента превышает 0,5.

5. Проведение специального исследования. Для более углубленной оценки качества обслуживания потребителей государственных услуг в системе «одного окна» в городе Москве было проведено специальное исследование, представительная выборка которого включала 750 респондентов. Оценки касались культуры обслуживания, сроков выдачи документов, общих затрат времени, в том числе в очередях. Положительные оценки в части культуры обслуживания составляют 73%, отмечает отсутствие нарушений сроков выдачи документов 60% опрошенных, затраты времени как минимальные оценивает 56% клиентов.

Автор исходит из того, что организационно - финансовым инструментом системы государственных услуг является бюджетирование -процесс, представляющий собой планирование, учет и контроль доходов и текущих расходов, инвестиций и денежных средств и направленный на достижение системы целей (в том числе стратегических).

Одной из важнейших функций бюджетирования является контроль и управление по отклонениям, включающий: 1) диагностику (анализ информационных потоков, ассортиментный анализ, анализ планирования и учета затрат, анализ финансового положения); 2) подготовку соответствующих управленческих решений; 3) формирование бюджета; 4) разработку стратегических показателей развития и другое.

Однако эффективность бюджетирования в современных условиях не всегда является эффективным инструментом, поскольку изменения во внешней среде снижают эффективность планирования и управления бюджетами, ориентированных на контроль.

Повышение эффективности системы государственных услуг заключается в переходе от централизованной к гибкой, децентрализованной организации этого процесса, имея в виду соответствие трем критериям: 1) простоте, низкозатратности и адекватности для пользователей; 2) соответствию факторам, присущим информационной экономике; 3) стимулированию эффективности управления.

Повышение эффективности функционирования системы государственных услуг непосредственно связано с экономией бюджетных средств. Автор считает, что более экономичной системой является гибкая модель бюджетирования, которая опирается на следующие принципы: 1) установление целевых параметров на основе прогноза; 2) анализ и контроль выполнения на основе прямой и обратной связи установленных показателей операционного и финансового бюджетов; 3) управление по отклонениям; 4) гибкие бюджеты; 5) управление по функциям.

Функционально гибкая система бюджетирования характеризуется тем, что: цели устанавливаются на основе внешних эталонных показателей, а не на согласованных внутри целевых заданиях; оценка и вознаграждения базируются на относительных соглашениях об улучшении, а не на заранее заданных результатах; вместо предварительного распределения ресурсы выделяются по запросу.

Необходимо введение в законодательство и широкое внедрение в практику новой организационно-правовой формы некоммерческих организаций внутри государственного и муниципального секторов экономики, которая обладает более широкой самостоятельностью по сравнению с государственным учреждением и позволяет улучшить качество предоставляемых населению социальных услуг, повысить эффективность и прозрачность использования бюджетных средств, осуществить переход от сметного бюджетного финансирования учреждения (организации) к оплате по факту предоставления ими конкретных социальных услуг.

Экспертные оценки однозначно указывают на то, что гибкая мо-дегь бюджетирования приводит к уменьшению объемов инвестированных финансовых средств. При этом снижение расходов на разработку и внедрение новой системы государственных услуг только на 1% даст примерную экономию в 2009 году ~ 1 млн. рублей, в 2010 году = 3 млн. рублей, в 201 1 году ~ 6 млн. рублей, а в целом в 2009 - 2011 годах ~ 10 млн. рублей.