Тенденции функционирования и реформирования государственной поддержки досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Тенденции функционирования и реформирования государственной поддержки досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера"

□□31В4 12Э

На правах рукописи

ГРИЦБВИЧ Андрей Владимирович

ТЕНДЕНЦИИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ И РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ ДОСРОЧНОГО ЗАВОЗА ПРОДУКЦИИ НА ТЕРРИТОРИИ КРАЙНЕГО СЕВЕРА (на примере Красноярского края)

Специальность 08.00.05- экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

О ? ЯНВ 2008

Апатиты 2008

003164129

Диссертационная работа выполнена в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Мурманский государственный технический университет»

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор Лоскутов Владислав Иванович

Официальные оппоненты.

доктор экономических наук, профессор Попков Валерий Павлович

кандидат экономических наук, доцент Шпак Алла Владимировна

Ведущая организация:

ФГОУ ВПО «Сибирский федеральный университет»

Защита диссертации состоится 2008 года в. часов

на заседании диссертационного совета К 002 185 01 в Институте экономических проблем Кольского научного центра РАН по адресу 184200, г Апатиты Мурманской области, ул Ферсмана, 24-а

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института экономических проблем КНЦ РАН

Автореферат разослан " " рЛ^- 2008 года

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук, доцент

И А Гущина

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Северные регионы играют существенную роль в жизнеобеспечении всей страны, что не позволяет к их исследованию подходить с узко практических, конъюнктурных позиций

Зона Севера занимает около 70% территории России, в то время как в ней проживает только 8% населения страны Для современной России значение Севера определяется главным образом его сырьевым потенциалом Здесь добывается больше 70% всей нефти и газового конденсата, 90% естественного газа, практически все алмазы, заготавливается почти 40% деловой древесины, добывается значительная часть других природных богатств, обеспечивающих в совокупности 60% экспорта страны В целом Север является устойчивым донором федерального бюджета

В советское время развитие Севера осуществлялось достаточно интенсивно и было связано в основном с развитием крупных, как правило, добывающих производственных комплексов Параллельно развивались населенные пункты, связанные с научными исследованиями, поиском новых месторождений минерального сырья К концу девяностых годов 20 века в связи с экономическим кризисом часть производств была признана бесперспективной, геологические работы приостановлены, перспективные производственные комплексы приватизированы В связи с этим наметилась проблема обеспечения жизнедеятельности населенных пунктов, где отсутствовали градообразующие предприятия Финансовое бремя по содержанию таких населенных пунктов было возложено на бюджеты соответствующих регионов и муниципальных образований, однако их доходная база не позволяла исполнять данные обязательства

Несмотря на развитие транспортной и энергетической систем страны, до настоящего времени большая часть северных территорий характеризуется ограниченной транспортной доступностью, в связи с чем существует необходимость досрочного завоза продукции В политике же федеральных органов власти в период рыночных реформ наметилась тенденция отказа от целевых субвенций на данные цели, в результате чего к 2003-2004 годам система досрочного завоза была, по сути, исключена из сферы государственной поддержки и, как следствие, государственного регулирования в целом В результате был сорван "Северный завоз" в Корякском автономном округе в 2003 году, произошло ослабление контроля в муниципальных образованиях Севера за организацией финансовых потоков и формированием тарифов на услуги предприятий жилищно-коммунального хозяйства

К рассматриваемому периоду интенсивное развитие получила система государственного заказа В соответствии с принятыми нормативными документами расходы бюджетов всех уровней должны производиться посредством формализованных процедур В то же время закупки продукции, поставляемой в рамках досрочного завоза, несмотря на то, что фактическое финансирование осуществляется из государственного бюджета, не относятся к сфере регулирования упомянутых нормативных актов, вследствие чего при

осуществлении досрочного завоза грузов наблюдается высокий уровень злоупотреблений и рост неэффективных расходов

После объединения Красноярского края с Таймырским и Эвенкийским автономными округами система досрочного завоза потребовала существенной перестройки и реформирования механизма финансовых потоков, социальной и коммунальной инфраструктуры

Для улучшения социально-экономического положения северных регионов рекомендуется осуществить комплекс мероприятий, который "в первую очередь включает организацию гарантированного завоза грузов" Насущная необходимость решения этой задачи, прежде всего путем распределения ответственности между различными уровнями власти за своевременное и полное финансирование дотационных территорий, связанное с систематическим удорожанием продукции, обуславливают актуальность темы настоящего исследования

Степень разработанности проблемы. В новейшей истории Российской Федерации рассматриваемую в исследовании проблему приходится признать слабо разработанной Если при плановой экономике северные территории страны рассматривались как объект стратегического развития, и проблема их обеспечения топливно-энергетическими ресурсами являлась особенно актуальной, то после распада СССР роль досрочного завоза была сведена к антикризисным мероприятиям, к поддержанию функционирования созданной ранее инфраструктуры Поэтому большинство научных трудов в этой сфере было посвящено в основном вопросам рассмотрения Севера как проблемной территории, причем достаточно острой проблемой его выживания было признано обеспечение завоза необходимой продукции, в первую очередь продовольствия и топлива, решение которой требовало организации межбюджетного распределения финансовых средств и нормализации транспортного обеспечения К таким трудам относятся работы А Г Аграната, А Г. Гранберга, П А Кадочникова, В Н Лаженцева, Г П Лузина, А В Истомина, В С Селина, В В Васильева, А В Шпак и других Однако научных разработок, связанных с реформированием и оптимизацией системы досрочного завоза грузов на региональном уровне, созданием универсального механизма жизнеобеспечения северных территорий, все еще недостаточно

Сложность и многоаспектность проблем северных территорий обусловила необходимость применения системного подхода к теме исследования Поэтому методология данного научного исследования опирается на общую теории систем, раскрытую, в частности, в фундаментальных трудах Р Акоффа, С Вира, Н Винера, Ф Эмери, работах В И Лоскутова, А И Уемова, Э Г Юдина и других

Целью любого исследования региональной экономики в конечном счете является создание экономически и технологически высокоэффективного, грамотно организованного хозяйственного комплекса в масштабах региона В рамках страны в целом исследуемый регион может рассматриваться как модель для апробации предполагаемых изменений в экономике, промышленной, финансовой, социальной сферах Досрочный завоз грузов на территории Севера

по существу представляет собой подсистему в составе экономики региона При этом содержание данной подсистемы высокозатратно Например, прямые расходы на осуществление досрочного завоза в консолидированном бюджете Красноярского края 2007 года (с учетом бюджетов всех муниципальных образований, Таймыра и Эвенкии) занимают долю в размере 2% В бюджетах северных муниципальных образований данная статья занимает от 25 до 40% от общей суммы расходов

В связи с этим целью настоящего исследования является выработка предложений, направленных на реформирование системы государственной поддержки досрочного завоза топливно-энергетических ресурсов на территории Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками доступности

Для достижения поставленной цели в исследовании решаются следующие задачи

- исследование исторического развития и особенностей действующей организации системы государственной поддержки досрочного завоза топливно-энергетических ресурсов на территории районов Крайнего Севера Российской Федерации;

- анализ зарубежного опыта организации аналогичных систем;

- обоснование необходимости и степени государственного участия в регулировании досрочного завоза грузов на территории Крайнего Севера,

- разработка подходов к совершенствованию организационного и финансового механизмов досрочного завоза грузов на территории Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками доступности,

- обоснование экономической эффективности централизованного осуществления досрочного завоза грузов на территории Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками доступности

Объектом исследования является экономическая система объединенного Красноярского края

Предметом исследования является функционирование подсистемы государственной поддержки досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками доступности

Исследование проведено в соответствии с п 5 9 Паспорта специальностей ВАК (экономические науки) "Исследование тенденций, закономерностей, факторов и условий функционирования и развития региональных социально-экономических подсистем"

Теоретической и методологической основой диссертационной работы послужили труды отечественных экономистов по вопросам государственного регулирования экономики, организации межбюджетных отношений, функционирования систем жизнеобеспечения северных территорий, в том числе транспортной инфраструктуры В исследовании использовались также

известные общенаучные методы и системный метод, отражающий особенности современного системного мышления

Достоверность научных положений обусловлена информационной базой исследования, основу которой составляют законодательные акты Российской Федерации, Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов, официальные данные ГОУ "Служба государственного заказа Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа", КГУ "Служба государственного заказа Красноярского края", Управления материально-технического снабжения администрации Эвенкийского автономного округа, Агентства государственного заказа администрации Красноярского края, Агентства строительства и жилищно-коммунального хозяйства администрации Красноярского края, ОАО "Красноярскнефтепродукт", ОАО "Енисейское речное пароходство", ЗАО "Таймырская топливная компания", ЗАО "Хатангский морской торговый порт", Заполярного филиала ОАО "ГМК "Норильский никель", ЗАО "Золотодобывающая компания "Полюс" и других организаций

Основные научные положения, выносимые на защиту:

1. Досрочный завоз продукции на территории Крайнего Севера представляет собой социально направленное, коммерчески убыточное мероприятие, вследствие чего требуется непосредственное государственное участие в процессе его организации

2 Система досрочного завоза грузов на территории Крайнего Севера в настоящее время фактически не является объектом государственной под держки, что негативно сказывается на эффективности ее функционирования и обусловливает необходимость ее реформирования

3 Консолидация полномочий по организации досрочного завоза грузов на территории Крайнего Севера на уровне субъекта РФ и централизация поставок является экономически наиболее приемлемым вариантом модернизации системы

4 Реформирование системы досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера должно предусматривать передачу полномочий по его осуществлению на уровень субъекта РФ, целевое финансирование из регионального бюджета, минуя бюджеты муниципальных образований, централизованную организацию поставок, применение публичных процедур по выбору поставщиков

Научная новизна исследования заключается в следующем

1) обоснована необходимость законодательной регламентации установления для исполнительной власти всех уровней приоритета организационного и финансового обеспечения досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера с ограниченными сроками доступности;

2) сформулированы основные требования, которым должна отвечать система государственной поддержки досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера с ограниченными сроками доступности, включающие гарантированное обеспечение территорий энергоресурсами, наличие единого нормативно-правового пространства на территории субъекта

РФ, создание единого механизма финансирования досрочного завоза грузов и единой системы формирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги, минимизацию рисков злоупотреблений в сфере досрочного завоза, соответствие мероприятий по досрочному завозу грузов существующим социальным задачам,

3) обоснованы мероприятия по адаптации существующей системы государственной поддержки досрочного завоза грузов на территории Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками доступности к новым экономическим условиям, состоящие в законодательном определении приоритета выполнения досрочного завоза для органов исполнительной власти всех уровней, актуализации перечня регионов с ограниченными сроками доступности и установления их особого статуса, централизации досрочного завоза на территории Крайнего Севера с обязательным условием поставки продукции в адрес конечных потребителей, специальном нормативном регулировании сферы жилищно-коммунального хозяйства на территориях Крайнего Севера, определении регионального бюджета как основного источника финансирования досрочного завоза продукции на северные территории;

4) разработаны предложения по оптимизации нормативно-правовой базы, регулирующей сферу досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера, включающие определение досрочного завоза продукции как самостоятельного объекта нормативно-правового регулирования, законодательное определение социальной значимости и приоритета досрочного завоза продукции, обеспечение государственных гарантий финансирования досрочного завоза посредством включения соответствующих расходов в бюджет субъекта РФ, адаптацию налогового законодательства для исключения необоснованного налогообложения предприятий при осуществлении досрочного завоза, отдельное нормативное регулирование сферы ЖКХ северных территорий, обязательное применение конкурсных процедур при определении поставщиков,

5) исходя из опыта осуществления досрочного завоза на территориях объединенного Красноярского края, сформирована модель системы государственной поддержки досрочного завоза грузов, включающая субъектов отношений государственные и муниципальные органы исполнительной власти, потребителей топлива и поставщиков, финансовые и товароматериальные потоки; совокупность правил и инструкций, в том числе правовых норм, в соответствии с которыми осуществляется взаимодействие указанных субъектов

Апробация работы и практическая значимость исследования. Основные положения диссертации были использованы на практике в 2002-2005 годах при формировании системы государственной поддержки досрочного завоза продукции на территории Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа Предложенные в работе мероприятия в части технологии организации досрочного завоза продукции, а также в качестве основы для реформирования системы государственной поддержки районов Крайнего Севера используются в настоящее время на территории объединенного Красноярского края

Основные положения и выводы диссертации докладывались в администрации Красноярского края, на семинарах в высших учебных заведениях г Красноярска, на заседании Ученого Совета Института экономических проблем Кольского научного центра РАН в 2007 г Результаты исследования были представлены также на Всероссийских научно-технических конференциях «Наука и образование» в г Мурманске в 2002 и 2003 годах

Практическая значимость рекомендаций заключается в возможности оптимизации системы государственной поддержки северных регионов и структуры финансовых потоков, повышения экономической эффективности досрочного завоза продукции, снижения рисков при обеспечении коммунальной сферы северных регионов топливно-энергетическими ресурсами

Публикации. По теме диссертации опубликованы 4 печатные работы с авторским участием 1,2 п л, в том числе одна в издании, рекомендуемом ВАК РФ Объем работы. Диссертации состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных литературных источников из 120 наименований, приложений, содержит 184 страницы, в том числе 6 таблиц

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность выбранной темы диссертации, определены цели и задачи, научные положения, выносимые на защиту, дана оценка научной новизны работы, отмечены основные результаты и практическая значимость исследования

В первой главе "Теоретические аспекты функционирования системы государственной поддержки досрочного завоза продукции в регионы Крайнего Севера" раскрываются сущность и тенденции развития системы государственной поддержки досрочного завоза продукции в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, ее роль в экономике российских регионов

Важное экономическое значение и перспективное стратегическое положение северных регионов в российской экономике делает необходимым переход от политики односторонне потребительской эксплуатации Севера, к политике его системного развития Проблема реформирования государственной поддержки досрочного завоза продукции в регионы Крайнего Севера в связи с этим приобретает системный характер

К числу основных объектов региональной экономики как науки относятся, как известно, механизмы регулирования социально-экономического развития на национальном, межрегиональном, региональном и муниципальном уровнях Процессы функционирования и реформирования государственной поддержки досрочного завоза продукции в регионы Крайнего Севера представляют собой целую систему технологических, организационных, финансовых, логистических и иных взаимосвязанных механизмов, требующих определенной системы управления

В современной экономике значительную и все возрастающую роль играют логистические процессы обработка заказов, формирование материалопотоков, комплектация, упаковка, транспортировка, складирование продукции Свыше 90% временных затрат на движение товара от первичного источника сырья до конечного потребителя приходится на прохождение по различным каналам материально-технического снабжения, в основном хранение Лишь около 2% времени занимает производство и 5% -транспортировка В связи с этим некоторые специалисты склонны придавать преувеличенное методологическое значение логистике Так, высказывается мнение, что логистика призвана "отвечать на вопрос каким образом оптимально достичь цели предприятия, предпринимательства, коммерции, программного макрорегулирования в регионе, отрасли или на народнохозяйственном уровне в целом9"

В действительности логистика занимает более скромное место Ее главными целями являются предоставление хозяйственной системе необходимого количества продукции требуемого качества в нужное место к установленному сроку за установленную цену Она не принимает во внимание, в частности, того, что система досрочного завоза продукции в регионы Крайнего Севера включает в себя социальные аспекты проблемы Поэтому более правильно применить к исследованию данной темы системный подход

В настоящее время на системный метод исследования принято ссылаться во многих научных работах Однако в действительности он применяется намного реже Хотя двадцатый век, по образному выражению Р. Акоффа, ознаменовался переходом из "века машин" в "век систем", системное мышление в науке еще не стало господствующим

Суть отличия системного мышления от механистического и, соответственно, понятия "система" от понятия "механизм" состоит в том, что система понимается как "множество взаимосвязанных элементов, каждый из которых связан прямо или косвенно с каждым другим элементом, а два любых подмножества этого множества не мотут быть независимыми" Поскольку "число свойств всякой системы неограниченно велико", то "для каждого конкретного исследования существенны лишь некоторые из них Следовательно, существенность тех или иных свойств может меняться с изменением цели исследования"1

Представление о системном характере предмета исследования "позволяет оперировать знаниями об общих принципах организации систем как аксиомами Очень важно, в частности, то, что благодаря системному подходу к экономике можно говорить об экономических целях и задачах, о регулировании и управлении экономическими процессами без всякого налета субъективизма и антропоморфизма Прежде всего, следует отметить, что экономике, как и другим системам, присущи такие характеристики, как структура и функции, которые влияют друг на друга, но различным образом Структура характеризует постоянство системы, функции - ее изменчивость,

1 Акофф Р, Эмери Ф О целеустремленных системах М, 1974, с 27

приспособляемость к среде Функциональные связи, таким образом, являются важнейшими характеристиками системы, поскольку основная цель системы заключается и нмжипэнии, сохранении, я выживание требует приспособления к своему окружению"2

Нормативным требованием к содержанию научных работ в области региональной экономики является исследование закономерностей и проблем функционирования и развития экономики Российской Федерации как системы взаимодействующих регионов и других территориальных экономических подсистем Поэтому выбор региональных систем для научного исследования в решающей мере определяется целями региональной экономической политики

Как утверждает А Г Гранберг, в настоящее время "одной из главных целей региональной экономической политики в Российской Федерации является укрепление целостности экономики, государства и общества Эта преимущественно политическая цель дополняется программной социально-экономической целью повышения уровня и качества жизни населения, обеспечения равных условий социального развития во всех регионах

Социально-экономическое развитие общества и государства всегда было тесно связано с комплексным развитием его составляющих и формирующих различных региональных систем и подсистем Именно пространственные аспекты развития, синтезирующие географический, демографический, экономический, социологический и другие факторы, представляют основное содержание современной региональной науки

На современном этапе особую значимость приобрела проблема упорядоченности системы финансовой поддержки досрочного завоза грузов и разделения ответственности между соответствующими уровнями государственной и муниципальной власти. По существу, к настоящему времени сложилась ситуация, когда официально не определены цель и значимость досрочного завоза грузов в районы Крайнего Севера, его место в системе государственного регулирования экономики и обеспечения единого экономического пространства страны

В сущности, досрочный завоз грузов представляет собой комплекс мероприятий, обеспечивающих снабжение территорий с ограниченными сроками доступности необходимыми ресурсами и формирование запасов таких ресурсов на межнавигационный период. Именно ограниченность сроков завоза, обусловленная слабым развитием транспортной сети, играет в данном случае определяющую роль

В силу того, что досрочный завоз являлся одной из форм государственной поддержки регионов, исторически объектом завоза выступала "жизненно необходимая" продукция. К таковой в федеральных нормативных документах относятся "нефть, нефтепродукты, топливо и продовольственные товары за исключением подакцизных по списку, утверждаемому

2 Лоскутов В И Принципы фундаментальной экономической теории - политической экономии С-Пб , 2007, с 25

3 Гранберг А Г Основы региональной экономики М , 2000, с 429

правительством РФ" На практике данный перечень, особенно в период с 2002 по 2005 годы, сужался до нефтепродуктов и угля.

При этом основными потребителями топлива, а также произведенных на его основе тепло- или электроэнергии являются население, организации социальной сферы и бюджетные учреждения Коммерческие предприятия, функционирующие на определенной территории, должны самостоятельно обеспечивать собственное энергоснабжение - либо за счет завоза топлива для собственных нужд, либо за счет построения коммерческих взаимоотношений с действующими на территории предприятиями жилищно-коммунального хозяйства

На современном этапе основной целью государственной поддержки досрочного завоза продукции фактически является своевременное и полное обеспечение энергоносителями жилищно-коммунальной сферы северных территорий на отопительный период

Важную роль играет также степень промышленного развития того или иного муниципального образования, объемы собственных доходов, сбалансированность бюджета Фактически за счет энергосистем, созданных и используемых промышленными предприятиями, в экономически развитых населенных пунктах соответствующими ресурсами обеспечиваются и жилищный фонд, и социальные объекты В качестве примера может быть рассмотрен город Норильск, который, несмотря на географическое положение, не нуждается в досрочном завозе топлива

По-другому складывается ситуация в населенных пунктах, в которых отсутствует производство, в том числе национальных поселков Финансирование таких населенных пунктов практически в полном размере осуществляется за счет трансфертов из бюджета вышестоящего уровня, а организация энергоснабжения, не зависящего от ограничений транспортной доступности, в большинстве случаев признается экономически неэффективной В диссертации рассматривается опыт организации решения этих вопросов в северных зонах США и Канады Он подтверждает теоретический вывод о необходимости формирования системы государственной поддержки досрочного завоза продукции в северные регионы как фактора обеспечения жизнедеятельности населения и социальной сферы дотационных территорий, с высокорискованной транспортной схемой доставки грузов

Из вышесказанного следует первое защищаемое положение: досрочный завоз продукции на территории Крайнего Севера представляет собой социально направленное, планово убыточное мероприятие, вследствие чего требуется непосредственное государственное участие в процессе его организации.

С 1995 по 2003 годы приоритетной задачей реформирования системы государственной поддержки досрочного завоза продукции на северные территории на федеральном уровне считался поиск оптимального механизма распределения средств между регионами, а также организация дальнейшего контроля их использования

К 2003 году ответственность за выполнение различных этапов досрочного завоза была распределена между федерацией - за своевременное

финансирование части расходов, и регионами - за целевое использование средств и своевременное и полное обеспечение северных районов топливом и пролонопьствием Но следует учитывать, что в системе присутствует еще одна категория субъектов - органы местного самоуправления Именно муниципалитеты в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ в настоящее время обладают полномочиями по "организации в границах муниципальных поселений электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения" и, как следствие, по обеспечению энергоносителями предприятий, обслуживающих жилищно-коммунальную сферу

В контексте упомянутого Федерального закона именно к задачам органов местного самоуправления относится проведение досрочного завоза, финансирование и контроль поставок, а также организация приемки продукции Это автоматически лишает досрочный завоз продукции статуса государственной задачи Полномочия федеральных и региональных органов исполнительной власти сводятся исключительно к контролю организационному (за своевременностью и полнотой осуществляемых мероприятий) и финансовому (за целевым использованием средств, в случае их целевой направленности)

В условиях слабой бюджетной дисциплины в муниципальных образованиях, низкой технической оснащенности предприятий жилищно-коммунального хозяйства, изношенности жилищного фонда, отсутствия высококвалифицированных кадровых ресурсов, высокого уровня дотируемой части населения передача полномочий местным органам исполнительной власти по осуществлению социально значимых задач оказывается организационно и финансово не обеспеченной и поэтому представляется преждевременной Указанный Федеральный закон не в полной мере учитывает особенности формирования бюджетов в северных регионах страны, а также потенциальные возможности органов местного самоуправления в области организации процедуры поставки топливно-энергетических ресурсов

Кроме того, особенности развития законодательной базы в данной сфере правоотношений способствовали усилению дифференциации между северными регионами в части формирования системы досрочного завоза грузов Следствием данной ситуации явилось отсутствие единства условий обеспечения северных территорий, выражающееся в различиях нормативно-правовой базы, принципов финансирования досрочного завоза грузов, выработки социальной политики, формирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги Данный факт явился особенно актуальным для Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округа к 2005 году в связи с объединением данных регионов и необходимостью приведения систем досрочного завоза продукции к функционированию в едином порядке

Неблагоприятным фактором следует также считать высокую стоимость энергоресурсов и изменчивость пропорций в стоимости их отдельных видов Экономические причины, выражавшиеся в основном в изменении мирового

уровня цен на нефть и продукты ее переработки, привели к тому, что темпы роста цен на нефтепродукты в 2002-2005 годах в несколько раз превышали темпы инфляции в стране Так. удорожание нефтепродуктов в 2005 году по сравнению с предыдущим годом составило от 25 до 50 процентов по различным видам горюче-смазочных материалов при официальном индексе-дефляторе для нефтепродуктов 11 процентов

В ряде регионов, в том числе в Эвенкийском автономном округе и Северо-Енисейском районе Красноярского края, повышение цен на нефть привело к значительному увеличению себестоимости услуг предприятий жилищно-коммунального хозяйства В период до 2002 года с началом открытия нефтяных месторождений на юге Эвенкии, энергетические системы указанных регионов были переведены на потребление сырой нефти Последовавшее затем повышение цен на нефть обусловило соответствующий рост стоимости досрочного завоза продукции и фактическую зависимость регионов от нефтяных компаний Поиск альтернативных источников энергии обрел актуальность, но требовал соответствующих финансовых вложений Таким образом, состоявшиеся ранее инвестиции в адаптацию отопительных котельных к сырой нефти в долгосрочной перспективе не оправдали себя

Очевидно, что системе досрочного завоза в целом присуща привязка к определенным центрам производства продукции, в результате чего существенное влияние оказывает эффект монополизации рынка, в ряде случаев отсутствуют предпосылки для развития конкуренции и в итоге завышается цена на энергоносители Ситуация особенно характерна для поставок твердого топлива Например, на территорию Красноярского края исторически поставлялся каменный уголь, произведенный на разрезах Черногорского месторождения (республика Хакасия), Кокуйского разреза (Мотыгинский район), Норильского месторождения Фактически поставщиками углей черногорского месторождения могут выступать две компании ОАО "Сибирская угольная энергетическая компания", в структуру которой входит большинство предприятий-производителей, и ООО "Разрез "Степной" Производители угля других месторождений по существу являются монополистами ОАО "ГМК "Норильский никель" при поставках угля в западную часть Таймыра и ЗАО "ЗК "Полюс" при поставках угля для Мотыгинского района

Проведенное в первой главе исследование показывает, что важная задача освоения и развития Крайнего Севера в настоящее время еще не обеспечена эффективной системой организации и финансирования завоза продукции Основным ограничивающим фактором является недостаточная институциональная, в том числе законодательная база

Из этого следует второе защищаемое положение: система досрочного завоза грузов на территории Крайнего Севера в настоящее время фактически не является объектом государственной поддержки, что негативно сказывается на эффективности развития системы и обусловливает необходимость ее реформирования.

Во второй главе "Анализ функционирования действующей системы государственной поддержки досрочного завоза продукции на территорию Кпаснояоского кпая" пассматпипяютгя пегипнальные особенности

I Ж А 1 1 ~

осуществления досрочного завоза на территории Красноярского края, раскрываются конкретные недостатки существующей системы государственной поддержки досрочного завоза продукции, в том числе степень зависимости от внешних факторов, анализируется экономическая эффективность применяющейся системы

Для достижения эффективности закупок в настоящее время создан ряд механизмов, в том числе организация конкурсных торгов для определения оптимальных условий поставки Эффективность в данном случае может оцениваться как преимущества, полученные от заключения контракта с конкретным поставщиком или перевозчиком, в сравнении с реальными или потенциально возможными предложениями

Этот вопрос напрямую связан с вопросом эффективности жилищно-коммунального хозяйства на северных территориях В свете определения рациональных механизмов финансирования и организации завоза грузов он имеет первостепенное значение

Производственная база предприятий жилищно-коммунального хозяйства в различных населенных пунктах создавалась не по единой схеме Очевидно, что в таких условиях выработка универсальных нормативов потребления топлива даже в рамках одного региона крайне затруднительна Это означает, что расчет невозможно свести к некоторой универсальной переменной, например, численности населения или площади жилого фонда Необходим индивидуальный подход к расчетам потребляемого топлива, который должен строиться, исходя из особенностей используемого оборудования, типа потребляемого топлива, характеристик жилищного фонда и других факторов Указанные сведения должны подлежать периодической проверке, что в свою очередь влечет дополнительные расходы В противном случае потери региона от ошибок в расчете объемов завозимого топлива оказываются трудно исправимыми

Приведение к единому механизму выработки электро- или теплоэнергии, или, как минимум, переход отдельно взятых населенных пунктов на потребление более дешевых видов топлива, возможны только за счет дополнительных капитальных вложений, предназначенных в первую очередь для переоборудования и реконструкции производственных мощностей предприятий жилищно-коммунального хозяйства Задача усложняется различием в типах используемых энергоносителей, в качестве которых выступают несколько видов каменного угля, сырая нефть, топочный мазут, дизельное топливо, в редких случаях дрова и бурый уголь Каждый вид топлива требует определенного подхода к использованию, применению соответствующих установок, в результате чего возникают трудности даже в переходе с одного вида каменного угля на другой

В 2002-2004 годах, когда окончательно сформировался подход федеральной власти к досрочному завозу, после отказа от целевых федеральных субвенций, передачи полномочий по содержанию жилищно-коммунального

хозяйства в муниципалитеты и одновременного повышения темпов роста цен на топливо, особенно обострился вопрос экономии бюджетных средств при организации досрочного завоза Данная задача стояла в первую очерепь перел субъектом РФ Основные причины - фактическая ответственность за обеспечение региона энергоресурсами и бюджетный дефицит

Передача полномочий по содержанию сферы жилищно-коммунального хозяйства в муниципальные образования и на еще более низкий уровень -предприятиям жилищно-коммунального хозяйства, в сущности, поставила вопрос о переводе задачи досрочного завоза продукции на коммерческую основу

Сезонный характер завоза грузов наряду с отсутствием развитого конкурентного рынка, способного обеспечить бесперебойное равномерное снабжение предприятий, требует консолидации средств к началу навигационного периода Поскольку речная навигация не совпадает по времени с отопительным периодом, в течение которого обеспечивается основной приток финансовых ресурсов, предприятия вынуждены либо осуществлять плановые накопления, либо привлекать кредитные ресурсы, как бюджетные, так и коммерческие Фактически указанные источники не могут обеспечить поступление всего необходимого объема финансовых средств на досрочный завоз в силу тяжелого финансового состояния предприятий жилищно-коммунального хозяйства, изношенности основных фондов и необходимости их обновления, высокого уровня текущих расходов, в первую очередь, заработной платы, несоответствия тарифов на жилищно-коммунальные услуги фактической себестоимости, низкой собираемости платежей за услуги с населения и соответствующим ростом кредиторской задолженности, а также других причин

Социальная нагрузка на бюджеты, а именно высокий уровень неработающего, малообеспеченного, льготируемого населения обусловила высокую удельную долю расходов из бюджета, которые направлялись в предприятия жилищно-коммунального хозяйства в основном через бюджет соответствующего муниципального образования Перечень таких выплат включал в себя дотации на покрытие убытков от эксплуатации дизельных электростанций, жилищные субсидии населению, которые перечислялись непосредственно в предприятия жилищно-коммунального хозяйства, субсидии на реализацию отдельных мероприятий по реконструкции основных производственных фондов жилищно-коммунального хозяйства, субсидии на компенсацию выпадающих доходов предприятий жилищно-коммунального хозяйства, возникших в связи с введением предельного уровня повышения тарифов на жилищно-коммунальные услуги

В сложившейся ситуации возможны два основных варианта развития ситуации и реформирования системы досрочного завоза

- организация "Северного завоза" в соответствии с механизмом, действовавшим до 2005 года на территории Таймырского и Эвенкийского автономных округов, то есть централизация средств и самого процесса организации поставок на уровне органов исполнительной власти региона с одновременным исключением из жилищно-коммунальных тарифов для населения стоимости топлива,

- организация досрочного завоза в соответствии с механизмом Красноярского края, то есть фактическое делегирование полномочий и передача финансовых ресурсов муниципальным образованиям

В финансовом отношении основные различия между данными вариантами выражаются в пропорциях между источниками привлечения средств для оплаты поставляемой продукции (таблица 1).

Таблица 1

Проект бюджета объединенного субъекта в части финансирования жилищно-коммунального хозяйства при централизованном досрочном завозе и передаче полномочий по его выполнению муниципальным образованиям в ценовых параметрах 2006 года

Наименование показателя При централизованном досрочном завозе (тыс руб) При передаче полномочий по досрочному завозу муниципальным образованиям (тыс руб)

1 Субсидии на возмещение убытков, связанных с применением государственных регулируемых цен на электроэнергию, вырабатываемую дизельными электростанциями для населения 302 279,3 991 124,7

- в том числе топливо 0,0 342 333,7

2 Субсидии на компенсацию выпадающих доходов организаций ЖКК по тепловой энергии, возникших в связи с применением предельных индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги, установленных приказом ФСТ России 427 003,5 895 274,1

3 Расходы организаций бюджетной сферы, финансируемых из краевого и местных бюджетов 440 338,0 828 979,0

- на оплату тепловой энергии 335 902,2 534 597,7

в том числе стоимость топлива в тарифе 0,0 198 583,8

другие расходы в тарифе помимо стоимости топлива 335 902,2 336013,9

- на оплату электроэнергии 104 435,8 294 381,3

в том числе стоимость топлива в тарифе 0,0 ¡89 867,0

другие расходы в тарифе помимо стоимости топлива 104 435,8 104 514,3

4 Расходы на "Северный завоз" для нужд населения и организаций бюджетной сферы, финансируемых из краевого и местных бюджетов 1 629 742,2 0,0

Всего расходов бюджета 2 799 363,0 2 715 377,8

Расчеты показывают, что в случае централизованного досрочного завоза расходы консолидированного бюджета в ценах 2006 года на 84 млн рублей превысят расходы в случае делегирования полномочий по проведению досрочного завоза муниципальным образованиям при общей сумме расходов -2,8 млрд рублей Данная разница представляет собой сумму, дополнительно предъявляемую населению в качестве возмещения стоимости услуг за пользование сверхнормативной жилой площадью

Но такие расчеты представляют собой неполную модель, которая не учитывает ряд факторов В первую очередь к таким факторам относятся неплатежи населения Исходя из статистики фактической собираемости платежей населения, из 84 млн. рублей неоплаченными остаются 15-17 млн рублей, которые будут выступать дополнительной нагрузкой на бюджет предприятия в виде дебиторской задолженности Второй фактор - издержки, связанные с содержанием административного аппарата по выплате субсидий и субвенций населению Но в рассматриваемой модели, в условиях Красноярского края данные расходы не могут оказать существенного экономического эффекта, поскольку при исключении стоимости топлива из тарифов на жилищно-коммунальные услуги субсидии и субвенции не прекратятся, сократятся их размеры, что не повлияет на величину расходов по содержанию аппарата Третий фактор - издержки, возникающее при децентрализации закупок В первую очередь к данной категории относятся расходы, связанные с организацией процедур выбора поставщиков и перевозчиков Например, только на публикациях извещений о проведении конкурса и информации о его итогах в случае централизованных торгов для нужд шести заказчиков (в соответствии с количеством северных территорий Красноярского края) экономия составляет около 0,1 млн рублей Четвертый фактор - удешевление продукции за счет объединения объемов поставки В случае с горюче-смазочными материалами, когда объем поставки превышает 60 тысяч тонн, а стоимость 1,4 млрд. рублей (в ценах 2006 года), разница в цене может достигать 7-8% В результате на общем объеме поставки данная разница в стоимостном эквиваленте при указанных параметрах составит 90 млн рублей, то есть больше, чем мнимая экономия от децентрализованного завоза продукции в регионы

Консолидированный бюджет объединенного субъекта в таком случае примет вид в соответствии с таблицей 2

Таблица 2

Проект бюджета объединенного субъекта в части финансирования жилищно-коммунального хозяйства при централизованном досрочном завозе и передаче

полномочий по его выполнению муниципальным образованиям в ценовых параметрах 2006 года по состоянию на конец финансового года (сокращенно)

Наименование показателя При централизованной досрочном завозе (тыс руб) При передаче полномочий по досрочному завозу муниципальным образованиям (тыс руб)

Всего расходов бюджета 2 709 363,0 2 715 377,8

Помимо экономического эффекта различия между рассмотренными выше вариантами обуславливаются рядом других причин В организационном отношении варианты отличаются способом финансирования и последующего учета стоимости топлива в тарифах на электро- и теплоэнергию. Но при существующем состоянии коммунальной инфраструктуры, уровне доходов населения и тенденциях развития рынков топливно-энергетических ресурсов государственное финансирование сферы жилищно-коммунального хозяйства становится основным источником получения денежных средств независимо от организационного механизма досрочного завоза и структуры финансовых потоков В то же время степень дальнейшего государственного участия в рассматриваемых вариантах существенно различается

Таким образом, консолидация полномочий по организации досрочного завоза грузов на территории Крайнего Севера на уровне субъекта РФ и централизация поставок является экономически наиболее эффективным вариантом реформирования системы. В этом заключается третье защищаемое положение.

Третья глава "Пути реформирования системы государственной поддержки досрочного завоза продукции в регионы Крайнего Севера" посвящена выработке механизмов реорганизации и оптимизации системы государственной поддержки досрочного завоза продукции

Основными целями реформирования системы государственной поддержки досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера являются

1) обеспечение гарантий поставки необходимых энергоносителей и предоставления жилищно-коммунальных услуг населению в отопительный период,

2) формирование эффективной системы контроля организации досрочного завоза грузов,

3) в условиях объединения Красноярского края, Таймыра и Эвенкии -достижение оптимального баланса между величиной тарифов на услуги предприятий ЖКХ и фактической стоимостью энергетических ресурсов,

4) минимизация расходов при организации досрочного завоза топливно-энергетических ресурсов и повышение экономической эффективности системы государственной поддержки досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера в целом

При наличии официально проживающего населения на территориях Крайнего Севера, первоочередной задачей государства является обеспечение гарантий населения на получение необходимых социальных услуг, в том числе возможность реализации права на получение услуг от предприятий жилищно-коммунального хозяйства Рассматривать численность населения как изменяемый фактор, в первую очередь, в сторону уменьшения, в краткосрочной и среднесрочной перспективе нет оснований Во-первых, практика переселения поселков, вызванного объективными факторами, например, затоплением ложа водохранилища гидроэлектростанций, показывает, что для выполнения мероприятий необходимы длительный срок и существенные финансовые

средства, направляемые на закупку жилья, организацию переезда, ликвидацию старого жилого фонда и рекультивацию земель в переселяемом населенном пункте Кроме того, переселение всегда сопровождается негативным социальным эффектом Поэтому в рамках задачи реформирования системы государственной поддержки досрочного завоза продукции численность населения следует рассматривать, как константу и исходные данные для дальнейшего анализа Таким образом, первая указанная цель является по существу приоритетной

Достижение поставленных целей возможно путем устранения недостатков, выявленных в процессе критического анализа функционирования системы государственной поддержки досрочного завоза продукции

Одним из ключевых недостатков является тот факт, что в современной системе досрочного завоза имеет место несоответствие источников финансирования и субъектов, на которых возлагается ответственность за исполнение соответствующих мероприятий На окончательной стадии (непосредственно перед оплатой поставщику) денежные средства принимают статус муниципальных средств или собственных средств коммерческих предприятий жилищно-коммунального хозяйства Это дает право администрациям муниципальных образований и соответствующих предприятий самостоятельно распоряжаться ими Возникают вопросы обоснованности выбора поставщиков и перевозчиков, определения цен на продукцию

Очевидно, что полностью исключить государственное участие в существующем механизме финансирования энергообеспечения территорий и уровне технического оснащения предприятий жилищно-коммунального хозяйства невозможно Во-первых, федеральные органы исполнительной власти устанавливают предельный размер повышения тарифов на услуги предприятий жилищно-коммунального хозяйства В связи с тем, что рост себестоимости услуг предприятий жилищно-коммунального хозяйства (особенно при одновременном приведении тарифов, предъявляемых к оплате населению, к 100-процентному уровню от себестоимости, пришедшейся на рассматриваемый период) в большинстве случаев превышает предельный размер повышения тарифов, установленный Правительством РФ, возникает необходимость соответствующей компенсации убытков предприятий жилищно-коммунального хозяйства Во-вторых, низкий уровень личных доходов обусловил высокую долю населения, нуждающегося в социальной помощи В результате исполнительные органы власти вынуждены компенсировать расходы такого населения на оплату услуг предприятий жилищно-коммунального хозяйства В ближайшие 5-7 лет коренных изменений в устройстве данного механизма ожидать не приходится

В связи с этим, для достижения эффективности рассматриваемой системы государственное финансирование досрочного завоза грузов на территории Крайнего Севера должно сопровождаться сопоставимым участием в определении направлений финансирования и контролем непосредственного расходования бюджетных средств на последней стадии

Форма государственного участия в досрочном завозе грузов может быть представлена, как непосредственным государственным регулированием вплоть до создания механизма, аналогичного действовавшему ранее при плановой экономике, так и осуществлением самого процесса силами государственных или муниципальных предприятий под контролем государственных органов исполнительной власти в рамках существующего законодательства В последнем случае, тем не менее, необходимо осознавать, что средства, выделяемые на проведение досрочного завоза, изначально носят статус государственных и направляются на предприятия в форме компенсации убытков, вызванных государственным вмешательством в деятельность предприятия, прежде всего в процесс ценообразования

Очевидно, что задача сопоставимого государственного участия в расходовании средств полностью выполняется при условии применения варианта централизации финансовых ресурсов на уровне субъекта РФ и организации досрочного завоза продукции при непосредственном участии государственных органов исполнительной власти

За счет централизации достигается также и позитивный экономический эффект, который выражается, в первую очередь, в экономии на организационных издержках, на цене поставляемой продукции за счет существенного укрупнения объемов поставки

Территориальные особенности развития системы государственной поддержки в объединенном Красноярском крае заключаются в том, что предлагаемый механизм фактически функционировал на территории Таймырского автономного округа в 2002-2004 годах Основными негативными сторонами применявшейся в этот период системы являлось несоответствие существовавшего законодательства, не предусматривавшего возможности централизованных поставок топлива, и сильные диспропорции между фактической себестоимостью жилищно-коммунальной услуги и тарифом, предъявляемым населению, в результате чего после объединения регионов население Таймыра оказалось в наименее защищенном положении, а система социальной защиты потребовала существенной перестройки

Возвращаясь к вопросу централизации финансовых ресурсов, следует отметить, что указанные мероприятия целесообразно осуществлять на уровне субъекта Российской Федерации С позиции технологии поставки централизация может быть обусловлена общностью транспортной схемы, наличием постоянных участников поставки, в том числе перевозчиков, компаний, осуществляющих перевалку и хранение продукции, большинство из которых являются субъектами малого предпринимательства, испытывающими значительные затруднения при участии в поставках за пределами региона

С финансовой точки зрения со стороны федерации также более целесообразным является делегирование полномочий субъектам На федеральном уровне необходимо было бы отслеживать вопросы ценообразования одновременно на всех территориях, где осуществляется досрочный завоз грузов, что в первую очередь необходимо для планирования В то же время, при передаче соответствующих полномочий субъектам федеральные органы власти получают

альтернативу либо отказаться от контроля ценообразования на этапе планирования и возложить эту функцию на контрольные и фискальные органы, либо, в случае целевого финансирования перейти к системе коэффициентов, при которой возможный недостаток финансовых ресурсов будет компенсироваться региональным субъектом, а избыток использоваться на нужды региона В результате этого возникает дополнительный механизм стимулирования роста экономической эффективности досрочного завоза и системы жилищно-коммунального хозяйства региона в целом

В качестве дополнительного требования к системе государственной поддержки досрочного завоза продукции, обусловленного необходимостью усиления государственного контроля, следует отметить целесообразность применения открытых (конкурсных) процедур при выборе поставщиков (перевозчиков) Это обусловлено следующими причинами

1) средства, выделяемые на финансирование досрочного завоза изначально носят статус государственных, в связи с чем необходимы единые условия их расходования, аналогично расходованию средств при размещении государственного заказа,

2) публичная процедура позволяет объективно определить цену товара, которая впоследствии будет обоснованно включена в тарифы на услуги предприятий жилищно-коммунального хозяйства,

3) открытая процедура закупок стимулирует конкуренцию и положительно влияет на экономическую эффективность всего процесса

Таким образом, реформирование системы досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера должно предусматривать передачу полномочий по его осуществлению на уровень субъекта РФ, целевое финансирование из регионального бюджета, минуя бюджеты муниципальных образований, централизованную организацию поставок, применение публичных процедур по выбору поставщиков. В этом заключается четвертое защищаемое положение.

В заключении диссертационной работы представлены основные выводы и предложения, разработанные в процессе исследования

1 Досрочный завоз продукции в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности исторически является важной составляющей системы обеспечения жизнедеятельности этих территорий Большинство населенных пунктов, расположенных на таких территориях, не имеют промышленного значения, в связи с чем их содержание и обеспечение носят социальный характер Указанный фактор обуславливает необходимость осуществления государственной поддержки досрочного завоза продукции, в первую очередь топливно-энергетических ресурсов, на территории Крайнего Севера и приравненные к ним местности

2 В связи с низким промышленным потенциалом большинство муниципальных образований являются дотационными, то есть финансируются из бюджета вышестоящего уровня В то же время основной статьей расходов в бюджетах северных районов является финансирование жилищно-

коммунального хозяйства, в том числе досрочного завоза топливно-энергетических ресурсов Таким образом, основным источником финансирования досрочного завоза грузов являются средства регионального бюджета В то же время право распоряжаться средствами передано предприятиям жилищно-коммунального хозяйства, являющимся коммерческими организациями, что затрудняет осуществление контроля за обоснованным выбором поставщиков и ценообразованием со стороны органов государственной власти

3 В рамках реформирования системы государственной поддержки досрочного завоза грузов целесообразно придать закупкам топливно-энергетических ресурсов для нужд жилищно-коммунального комплекса северных территорий статус государственных закупок с обязательным условием проведения открытых конкурсных процедур Данные мероприятия позволят усилить контроль за осуществлением досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера и приравненные к ним местности, повысить эффективность закупок, снизить риски срыва поставок

4 Основным фактором повышения экономической эффективности системы государственной поддержки досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера и приравненные к ним местности является централизованное проведение процедур выбора поставщика и закупок При этом централизация и объединение потребностей нескольких муниципальных образований должно проводиться с учетом общности транспортных путей и однородности потребляемой продукции

Основные положения диссертационной работы отражены в следующих опубликованных работах автора:

— в периодических научных и научно-технических изданиях, рекомендуемых ВАК РФ для публикации основных результатов диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата наук-

1 Особенности реформирования системы государственной поддержки досрочного завоза продукции в регионы Крайнего Севера// Региональная экономика теория и практика -2008 -№1 -С 12-18 (0,5 п л)

— прочие издания

2 Централизованное снабжение бюджетных учреждений современное состояние, проблемы и перспективы// Межвузовский сборник по материалам Всероссийской научно-технической конференции "Наука и образование-2002" -Мурманск Изд-воМГТУ, 2002 -С 356-358 (0,2 пл)

3 Современные проблемы обеспечения топливными ресурсами северных территорий России// Межвузовский сборник по материалам Всероссийской научно-технической конференции "Наука и образование-2003" - Мурманск Изд-во МГТУ, 2003 - С 52-54. (0,2 п л)

4 "Северный завоз" в свете последних законодательных преобразований// ГОСЗАКАЗ управление, размещение, обеспечение - 2006 - № 1 - С 122126 (0,3 пл)

втореферат

РИЦЕВИЧ Андрей Владимирович

НДЕНЦИИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ И РЕФОРМИРОВАНИЯ СУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ ДОСРОЧНОГО ЗАВОЗА ПРОДУКЦИИ ТЕРРИТОРИИ КРАЙНЕГО СЕВЕРА (на примере Красноярского края)

Технический редактор В А Ганичев

Лицензия ПД 00801 от 06 октября 2000 г.

Подписано к печати 11 01 2008 Формат бумаги 60x84 1/16 Бумага офсетная Печать офсетная Гарнитура Times/Cyrillic Уч -изд л 1 2 Заказ № 62 Тираж 100 экз.

Российская Академия, наук

Ордена Ленина Кольский научный центр им С М Кирова 184209, Апатиты, Мурманская область, ул.Ферсмана, 14

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Грицевич, Андрей Владимирович

Введение

Теоретические аспекты функционирования системы

Глава государственной поддержки досрочного завоза продукции в регионы Крайнего Севера.

1.1. Методологические основы исследования системы государственной поддержки досрочного завоза продукции в регионы Крайнего Севера.

1.2. Российский опыт организации государственной поддержки досрочного завоза продукции в северные регионы.

1.3. Опыт обеспечения жизнедеятельности северных территорий в штате Аляска США и Канаде.

Анализ функционирования действующей системы

Глава государственной поддержки досрочного завоза продукции на территорию Красноярского края.

2.1. Специфика действующей системы досрочного завоза продукции на территорию Красноярского края.

2.1.1 Особенности функционирования системы государственной финансовой поддержки досрочного завоза продукции на территорию Красноярского края.

2.1.2. Особенности функционирования системы государственной финансовой поддержки досрочного завоза продукции на территорию Таймыра.

2.1.3. Особенности функционирования системы государственной финансовой поддержки досрочного завоза продукции на территорию Эвенкии.

2.2. Анализ внешней среды системы досрочного завоза продукции на территорию Красноярского края.

2.3. Оценка экономической эффективности действующей системы

Диссертация: введение по экономике, на тему "Тенденции функционирования и реформирования государственной поддержки досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера"

Актуальность исследования. Северные регионы играют существенную роль в жизнеобеспечении всей страны, что не позволяет к их исследованию подходить с узко практических, конъюнктурных позиций.

Зона Севера занимает около 70 % территории России, в то время как в ней проживает только 8 % населения страны. Для современной России значение Севера определяется главным образом его сырьевым потенциалом. Здесь добывается больше 70 % всей нефти и газового конденсата, 90 % естественного газа, практически все алмазы, заготавливается почти 40 % деловой древесины, добывается значительная часть других природных богатств, обеспечивающих в совокупности 60 % экспорта страны. В целом Север является устойчивым донором федерального бюджета.

В советское время развитие Севера осуществлялось достаточно интенсивно и было связано в основном с развитием крупных, как правило, добывающих производственных комплексов. Параллельно развивались населенные пункты, связанные с научными исследованиями, поиском новых месторождений минерального сырья. К концу девяностых годов 20 века в связи с экономическим кризисом часть производств была признана бесперспективной, геологические разработки приостановлены, перспективные производственные комплексы приватизированы. В связи с этим наметилась проблема обеспечения жизнедеятельности населенных пунктов, где отсутствовали градообразующие предприятия. Финансовое бремя по содержанию таких населенных пунктов было возложено на бюджеты соответствующих регионов и муниципальных образований. Но доходная база этих районов не позволяла исполнять данные обязательства.

Несмотря на развитие транспортной и энергетической систем страны, до настоящего времени большая часть северных территорий характеризуется ограниченной транспортной доступностью, в связи с чем существует необходимость досрочного завоза продукции. В политике же федеральных органов власти в период рыночных реформ наметилась тенденция отказа от целевых субвенций на данные цели, в результате чего к 2003-2004 годам система досрочного завоза была, по сути, исключена из сферы государственной поддержки и, как следствие, государственного регулирования в целом. В результате был сорван "Северный завоз" в Корякском автономном округе в 2003 году, произошло ослабление контроля в муниципальных образованиях Севера за организацией финансовых потоков и формированием тарифов на услуги предприятий жилищно-коммунального хозяйства.

К рассматриваемому периоду интенсивное развитие получила система государственного заказа. В соответствии с принятыми нормативными документами расходы бюджетов всех уровней должны производиться посредством формализованных процедур. В то же время закупки продукции, поставляемой в рамках досрочного завоза, несмотря на то, что фактическое финансирование осуществляется из государственного бюджета, не относятся к сфере регулирования упомянутых нормативных актов, вследствие чего при осуществлении досрочного завоза грузов наблюдается высокий уровень злоупотреблений и рост неэффективных расходов.

Для улучшения социально-экономического положения северных регионов наука рекомендует осуществить комплекс мероприятий, который "в первую очередь включает организацию регулярного завоза грузов". Насущная необходимость решения этой задачи, прежде всего путем распределения ответственности между различными уровнями власти за своевременное и полное финансирование дотационных территорий, связанное с систематическим удорожанием продукции, обуславливают актуальность темы настоящего исследования.

Степень разработанности проблемы. После объединения Красноярского края с Таймырским и Эвенкийским автономными округами система досрочного завоза потребовала существенной перестройки и реформирования механизма финансовых потоков, социальной и коммунальной инфраструктуры.

В новейшей истории Российской Федерации рассматриваемую в исследовании проблему приходится признать слабо разработанной. Если при плановой экономике северные территории страны рассматривались как объект стратегического развития, и проблема их обеспечения топливно-энергетическими ресурсами являлась особенно актуальной, то после распада СССР роль досрочного завоза была сведена к антикризисным мероприятиям, к поддержанию функционирования созданной ранее инфраструктуры. Поэтому большинство научных трудов в этой сфере было посвящено в основном вопросам рассмотрения Севера как проблемной территории, причем наиболее острой проблемой его выживания было признано обеспечение завоза необходимой продукции, в первую очередь продовольствия и топлива, решение которой требовало организации межбюджетного распределения финансовых средств и нормализации транспортного обеспечения. К таким трудам относятся работы А.Г. Аграната, А.Г. Гранберга, А.В. Истомина, П.А. Кадочникова, В.Н. Лаженцева, Г.П. Лузина, B.C. Селина, А.В. Шпак и других. Однако научных разработок, связанных с реформированием и оптимизацией системы досрочного завоза грузов на региональном уровне, созданием универсального механизма жизнеобеспечения северных территорий, все еще недостаточно.

Сложность и многоаспектность проблем северных территорий обусловила необходимость применения системного подхода к теме исследования. Поэтому методология данного научного исследования опирается на общую теории систем, раскрытую, в частности, в фундаментальных трудах Р. Акоффа, С. Вира, Н. Винера, Ф. Эмери, работах В.И. Лоскутова, А.И. Уёмова, Э.Г. Юдина и других.

Целью любого исследования региональной экономики в конечном счете является создание экономически и технологически высокоэффективного, грамотно организованного хозяйственного комплекса в масштабах региона. В рамках страны в целом исследуемый регион может рассматриваться как модель для апробации предполагаемых изменений в экономике, промышленной, финансовой, социальной сферах. Досрочный завоз грузов на территории Севера по существу представляет собой подсистему в составе экономики региона. При этом содержание данной подсистемы высокозатратно. Например, прямые расходы на осуществление досрочного завоза в консолидированном бюджете Красноярского края 2007 года (с учетом бюджетов всех муниципальных образований, Таймыра и Эвенкии) занимают долю в размере 2%. В бюджетах северных муниципальных образований данная статья занимает от 25 до 40% от общей суммы расходов.

В связи с этим целью настоящего исследования является выработка предложений, направленных на реформирование системы государственной поддержки досрочного завоза топливно-энергетических ресурсов на территории Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками доступности.

Для достижения поставленной цели в исследовании решаются следующие задачи:

- исследование исторического развития и особенностей действующей организации системы государственной поддержки досрочного завоза топливно-энергетических ресурсов на территории районов Крайнего Севера Российской Федерации;

- анализ зарубежного опыта организации аналогичных систем;

- обоснование необходимости и степени государственного участия в регулировании досрочного завоза грузов на территории Крайнего Севера;

- разработка подходов к совершенствованию организационного и финансового механизмов досрочного завоза грузов на территории Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками доступности;

- обоснование экономической эффективности централизованного осуществления досрочного завоза грузов на территории Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками доступности.

Объектом исследования является экономическая система объединенного Красноярского края.

Предметом исследования является подсистема государственной поддержки досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками доступности.

Исследование проведено в соответствии с п. 5.9 Паспорта специальностей ВАК (экономические науки): "Исследование тенденций, закономерностей, факторов и условий функционирования и развития региональных социально-экономических подсистем".

Теоретической и методологической основой диссертационной работы послужили труды отечественных экономистов по вопросам государственного регулирования экономики, организации межбюджетных отношений, функционирования систем жизнеобеспечения северных территорий, в том числе транспортной инфраструктуры. В исследовании использовались также известные общенаучные методы и системный метод, отражающий особенности современного системного мышления.

Достоверность научных положений обусловлена информационной базой исследования, основу которой составляют законодательные акты Российской Федерации, Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов, официальные данные ГОУ "Служба государственного заказа Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа", КГУ "Служба государственного заказа Красноярского края", Управления материально-технического снабжения администрации Эвенкийского автономного округа, Агентства государственного заказа администрации Красноярского края, Агентства строительства и жилищно-коммунального хозяйства администрации Красноярского края, ОАО "Красноярскнефтепродукт", ОАО "Енисейское речное пароходство", ЗАО "Таймырская топливная компания", ЗАО "Хатангский морской торговый порт", Заполярного филиала ОАО "ГМК "Норильский никель", ЗАО "Золотодобывающая компания "Полюс" и других организаций.

Основные научные положения, выносимые на защиту:

1. Досрочный завоз продукции на территории Крайнего Севера представляет собой социально направленное, планово убыточное мероприятие, вследствие чего требуется непосредственное государственное участие в процессе его организации.

2. Система досрочного завоза грузов на территории Крайнего Севера в настоящее время фактически не является объектом государственной поддержки, что негативно сказывается на эффективности развития системы и обусловливает необходимость ее реформирования.

3. Консолидация полномочий по организации досрочного завоза грузов на территории Крайнего Севера на уровне субъекта РФ и централизация поставок является экономически наиболее эффективным вариантом реформирования системы.

4. Реформирование системы досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера должно предусматривать передачу полномочий по его осуществлению на уровень субъекта РФ, целевое финансирование из регионального бюджета, минуя бюджеты муниципальных образований, централизованную организацию поставок, применение публичных процедур по выбору поставщиков.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

1) обоснована необходимость законодательного установления для исполнительной власти всех уровней приоритета организационного и финансового обеспечения досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера с ограниченными сроками доступности;

2) сформулированы основные требования, которым должна отвечать система государственной поддержки досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера с ограниченными сроками доступности, включающие гарантированное обеспечение территорий энергоресурсами, наличие единого нормативно-правового пространства на территории субъекта РФ, создание единого механизма финансирования досрочного завоза грузов и единой системы формирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги, минимизацию рисков злоупотреблений в сфере досрочного завоза, соответствие мероприятий по досрочному завозу грузов существующим социальным задачам;

3) обоснованы мероприятия по адаптации существующей системы государственной поддержки досрочного завоза грузов на территории Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками доступности к новым экономическим условиям, состоящие в законодательном определении приоритета выполнения досрочного завоза для органов исполнительной власти всех уровней, актуализации перечня регионов с ограниченными сроками доступности и установления их особого статуса, централизации досрочного завоза на территории Крайнего Севера с обязательным условием поставки продукции в адрес конечных потребителей, специальном нормативном регулировании сферы жилищно-коммунального хозяйства на территориях Крайнего Севера, определении регионального бюджета как основного источника финансирования досрочного завоза продукции на северные территории;

4) разработаны предложения по оптимизации нормативно-правовой базы, регулирующей сферу досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера, включающие определение досрочного завоза продукции как самостоятельного объекта нормативно-правового регулирования, законодательное определение социальной значимости и приоритета досрочного завоза продукции, обеспечение государственных гарантий финансирования досрочного завоза посредством включения соответствующих расходов в бюджет субъекта РФ, адаптацию налогового законодательства для исключения необоснованного налогообложения предприятий при осуществлении досрочного завоза, отдельное нормативное регулирование сферы ЖКХ северных территорий, обязательное применение конкурсных процедур при определении поставщиков;

5) исходя из опыта осуществления досрочного завоза на территориях объединенного Красноярского края, сформирована модель системы государственной поддержки досрочного завоза грузов, включающая субъектов отношений: государственные и муниципальные органы исполнительной власти, потребителей топлива и поставщиков; финансовые и товароматериальные потоки; совокупность правил и инструкций, в том числе правовых норм, в соответствии с которыми осуществляется взаимодействие указанных субъектов.

Апробация работы и практическая значимость исследования.

Основные положения диссертации были использованы на практике в 2002-2003 годах при формировании системы государственной поддержки досрочного завоза продукции на территории Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа. Предложенные в работе мероприятия в части технологии организации досрочного завоза продукции, а также в качестве основы для реформирования системы государственной поддержки районов Крайнего Севера используются в настоящее время на территории объединенного Красноярского края.

Практическая значимость рекомендаций заключается также в возможности оптимизации системы государственной поддержки северных регионов и структуры финансовых потоков, повышения экономической эффективности досрочного завоза продукции, снижения рисков при обеспечении коммунальной сферы северных регионов топливно-энергетическими ресурсами.

Основные положения работы также докладывались и получили одобрение на Всероссийских научно-технических конференциях профессорско-преподавательского состава Мурманского государственного технического университета "Наука и образование" (Мурманск, 2002 г., 2003 г.).

Область применения результатов исследования - государственное управление системой жизнеобеспечения регионов, в состав которых входят

12 территории Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками доступности.

По теме диссертационного исследования опубликовано 4 печатные работы, личное участие автора 1,3 печатных листа

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы, включающего 120 наименований, содержит 184 страницы, в том числе 5 таблиц.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Грицевич, Андрей Владимирович

Заключение

Тенденции развития системы досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера в последнее десятилетие сводились к постепенному уменьшению государственного участия в регулировании данной сферы. В результате к 2005 году государственное участие сократилось до текущего контроля за объемами поставки продукции в рамках досрочного завоза. Государственная поддержка досрочного завоза, как отдельная статья бюджетных расходов, так же прекратила существование.

Очевидно, что государственная поддержка не исчезла в принципе. Северные территории за исключением промышленных центров не могут существовать на основах самоокупаемости. Большинство муниципальных образований севера являются дотационными. Предприятия жилищно-коммунального хозяйства в свою очередь, будучи основными потребителями топливно-энергетических ресурсов, поставляемых в рамках досрочного завоза грузов, в качестве основного источника финансирования используют поступления из бюджетов соответствующих муниципальных образований. По существу, подобное финансирование является компенсацией негативного экономического эффекта, вызванного государственной защитой населения северных территорий.

Очевидно, что государственная поддержка к рассматриваемому временному периоду существенно видоизменилась, из ее структуры исключена система досрочного завоза продукции. В настоящем исследовании показано, что именно данный факт явился причиной возникновения ситуации, при которой органы государственной и муниципальной власти, являясь сторонами, выделяющими финансирование для досрочного завоза, фактически не имеют полномочий по осуществлению контроля за процедурой досрочного завоза грузов.

В то же время проблема гарантированного выполнения досрочного завоза, а также вопросы обоснованности выбора поставщиков и ценообразования продолжают оставаться актуальными, поскольку отражаются на объемах бюджетного финансирования, величине жилищно-коммунальных тарифов и, как следствие, социальной обстановке на северных территориях.

В рамках решения данной проблемы в процессе работы исследованы:

1) особенности устройства системы государственной поддержки досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера в Российской Федерации в исторической ретроспективе;

2) основные принципы функционирования систем государственной поддержки досрочного завоза продукции на региональном уровне в Красноярском крае, Таймырском (Долгано-Ненецком) и Эвенкийском автономных округах;

3) особенности осуществления досрочного завоза продукции в зарубежных районах Крайнего Севера;

4) система финансовых потоков при организации досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера;

5) система нормативно-правового регулирования досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера;

6) экономическая эффективность существующей системы государственной поддержки досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера и приравненные к ним местности.

В результате выполнения поставленной научной задачи в настоящем диссертационном исследовании разработаны:

1) предложения по реформированию существующей системы государственной поддержки досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками доступности;

2) обоснование прямого государственного участия в процессе организации поставок продукции на территории Крайнего Севера и усиления государственного контроля в данной сфере;

3) предложения по повышению гарантий выполнения и экономической эффективности досрочного завоза грузов на территории Крайнего Севера;

4) предложения по оптимизации нормативно-правовой базы, регулирующей сферу государственной поддержки досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера и приравненные к ним местности.

По результатам проведенного исследования можно сделать следующие выводы и рекомендации:

1. Досрочный завоз продукции в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности является важной составляющей системы обеспечения жизнедеятельности этих территорий. Большинство населенных пунктов, расположенных на таких территориях, не имеют промышленного значения, в связи с чем их содержание и обеспечение носят социальный характер. Указанный фактор обуславливает необходимость существования государственной поддержки досрочного завоза продукции, в первую очередь топливно-энергетических ресурсов, на территории Крайнего Севера и приравненные к ним местности.

2. В связи с низким промышленным потенциалом большинство муниципальных образований является дотационными, то есть финансируются из бюджета вышестоящего уровня. В то же время основной статьей расходов в бюджетах северных районов является финансирование жилищно-коммунального хозяйства, в том числе досрочного завоза топливно-энергетических ресурсов. Таким образом, основным источником финансирования досрочного завоза грузов являются средства регионального бюджета. В то же время право распоряжаться средствами передано предприятиям жилищно-коммунального хозяйства, являющимся коммерческими организациями, что затрудняет осуществление контроля за обоснованным выбором поставщиков и ценообразованием со стороны органов государственной власти.

3. В рамках реформирования системы государственной поддержки досрочного завоза грузов целесообразно придать закупкам топливно-энергетических ресурсов для нужд жилищно-коммунального комплекса северных территорий статус государственных закупок с обязательным

171 условием проведения открытых конкурсных процедур. Данные мероприятия позволят усилить контроль за осуществлением досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера и приравненные к ним местности, повысить эффективность закупок, снизить риски срыва поставок.

4. Основным фактором повышения экономической эффективности системы государственной поддержки досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера и приравненные к ним местности является централизованное проведение процедур выбора поставщика и закупок. При этом централизация и объединение потребностей нескольких муниципальных образований должно проводиться с учетом общности транспортных путей и однородности потребляемой продукции.

Практическая реализация основных положений, разработанных в настоящем исследовании, позволит стабилизировать систему государственной поддержки досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера, усилить контроль за подготовкой северных территорий к отопительному сезону, упорядочить систему финансовых взаимоотношений между региональным, муниципальными бюджетами и предприятиями жилищно-коммунального хозяйства, оптимизировать грузовые потоки, достичь положительный экономический и социальный эффект.