Теоретические аспекты развития российской модели бюджетного федерализма тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Ефимова, Людмила Анатольевна

Введение

Глава 1. Теоретические аспекты «бюджетного федерализма»

1.1. Характеристика бюджетного федерализма как политико-экономической кате гор 1 ш 2 Диализ моделей бюджетного федерализма в историческом и региональном разрезе

1.3. Теории бюджетного федерализма

Глава 2. Методологический анализ модели бюджетного федерализма в России

2.1. Структура и характеристика бюджетной системы СССР

2.2. Советская фискальная система как фактор, определяющий процесс реформирования российской бюджетной системы

2.3. Анализ развития модели бюджетного федерализма в РФ

Глава 3. Принципы развития российской модели бюджетного федерализма

3.1. Межбюджетные отношения в России и теории бюджетного федерализма

3.2. Методы усовершенствования распределения расходных и доходных полномочий в Российской системе межбюджетных отношений

3.3. I ¡рппцппы организации системы межбюджетной финансовой помощи

3.4. Корректирующая модель бюджетного федерализма Заключение

Список используемой литературы 11ридоження

Диссертация: введение по экономике, на тему "Теоретические аспекты развития российской модели бюджетного федерализма"

Актуальность темы исследования. В условиях рыночной экономики одной из важных функций государства является обеспечение удовлетворения потребностей общества в тех благах, которые недостаточно эффективно производятся в частном секторе. Эга общая задача, в свою очередь, предполагает решение более частных проблем: поиска оптимальных форм и способов создания таких благ внутри самого общественного сектора, формирования адекватных им организационных структур. В более широком смысле она связана с оптимальным вертикальным распределением прав собственности, то есть полномочий и ответственности в общественном секторе экономики. Из курса современной экономической теории известно, что эффективное распределение прав собственности в традиционном рыночном обмене обеспечивается тогда, когда эти права четко специфицированы, имеют эффективные механизмы зашиты, а трансакционные издержки взаимодействия близки к нулю. Проблема оптимального распределения ресурсов в общественном секторе является еще более сложной. Современное государство по своей природе далеко от контрактного, политический обмен отличается от рыночного в силу ряда обстоятельств, например, неравноправия сторон. отсутствия добровольности сделок, обьективной ограниченности прав собственности (в частности, их нельзя передать, сдать в аренд} более эффективному собственнику и т.д.). Принятие решений относительно распределения прав и ответственности за общественные ресурсы является ареной демонстрации политической силы, поиска ренты, связано со сменой общественных приоритетов. Все это обусловливает необходимость и важность институционального подхода к решению данной проблемы.

Поскольку в рыночной экономике важным рычагом взаимодействия государе та с прочими участниками рынка становятся государственные финансы, а формой движения общественных ресурсов - их распределение и перераспределение в фискальной системе, особое место в экономике общественного сектора принадлежи! теории бюджетного (фискального) федерализма, которая формулирует принципы и анализирует взаимоотношения в финансово-бюджетной сфере государственной вертикали. Бюджетный федерализм является частью более широкого понятия -экономического федерализма, которое определяет территориальное размещение всех ресурсов, как находящихся в бюджетной сис теме, так и вне ее.

Формирование теоретических принципов бюджетного федерализма должно стать основой для построения рабочей модели бюджетного федерализма. Однако предпринимавшиеся с начала 90-х годов попытки формирования эффективной модели бюджетного федерализма в России носили в основном хаотический характер, проходили путем естественного отбора, методом проб и ошибок, не имели серьезного теоретического обоснования, что означало потерю времени и истощение общественных ресурсов. Стратегии, реализуемые ветвями государственной власти, нередко носили краткосрочный характер, основывались на разрешении сиюминутных проблем. И на сегодняшний день, несмотря на заметные достижения в практической деятельности, сохраняется значительное отставание в развитии теоретической базы российского бюджетного федерализма. Это отставание является основным препятствием на пути построения эффективной модели бюджетного федерализма, лишае г государство механизмов рационального управления общественными ресурсами, препятствует достижению их аллокационной эффективности и увеличивает издержки приспособительного периода.

I? отличие от России, другие федеративные государства, например. США. Германия. Австралия, проделали долгий путь в развитии аналогичных моделей. Их теоретическая база и практический опыт могут быть полезными для развпшя как теории, так и форлшровашгя нормативно-правовой базы межбюджетпых отношений в России. Действительно. Концепция реформирования межбюджетных отношений в РФ в 11»с)^-20()1гг. и на период до 2005 г. фактически заимствует основополагающие принципы, разработанные в названных государствах.

Одним из таких принципов классических моделей бюджетной) федерализма является субсидиарный подход, который предполагает, что взаимоотношения центра и регионов строятся в строго определенной последовательности: разграничение расходных полномочий, на этой основе разграничение источников доходов, перераспределение доходов - ликвидация возникших диспропорций по вертикали (между бюджетами различных иерархических уровней) и горизонтали (межд\ бюджетами одного иерархического уровня). Выбор такой процедуры осуществила сама история, поэтому в работе мы ее не оспариваем, считая исторически обусловленной оптимальностью. В данном случае процесс принятия решений р. финансово-бюджетной сфере приобретает многошаговый характер: па каждой последующей стадии происходит оптимизация собственной функции, с учетом ограничении - результатов, полученных при оптимизации на предыдущей стадии.

В то же время абсолютный импорт принципов и моделей бюджетного федерализма из других стран в Россию невозможен ввиду постепенного характера приспособления законодательной базы. а также по причине oóiueíí макроэкономической. политической. социальной неустойчивости периода трансформации, которая меняет баланс интересов и структуру стимулов. Кроме того. Россия обладает рядом особенностей, в значительной степени отличающих ее от прочих федеративных государств: протяженностью территории, многонациональностыо. разнообразием конфессий и ментальное™, дифференциацией регионов по уровню жизни, обеспеченности ресурсами, промышленному потенциалу, концентрации финансовых ресурсов и др. Таким образом, при разработке модели бюджетного федерализма приходится создавать универсальные и прозрачные правила, которые в то же время позволяли бы учитывать индивидуальные особенности каждого региона РФ. А модель бюджетного федерализма должна способствовать обеспечению баланса внутренних экономических интересов.

Нше одна важная проблема, которая возникает в связи с российскими особенностями, заключается в том. что предложенные правила в межбюджетной сфере должны не просто обеспечивать формальное соответствие расходов и доходов на региональном уровне и тем самым закреплять существующее положение отдельных субъектов РФ. а. напротив, создавать стимулы для развития региональной доходной базы, повышения уровня бюджетной обеспеченности регионов, снижения степени дифференциации, что является важным условием для развития регионального и местного самоуправления, признанного в настоящее время необходимым условием устойчивого экономического роста.

11. наконец, особой задачей современной российской экономики является деполи гнзапня финансово-бюджетной сферы. Это означает, что требуется разработка таких правил игры в финансово-бюджетной сфере, которые уменьшали бы полшпческую составляющую процесса принятия решений и усиливали бы ее ">копомическую составляющую.

11 гак. актуальность темы исследования обусловлена отсутствием рациональной, теоретически обоснованной модели бюджетного федерализма, что является препятствием на пути повышения эффективности рыночной экономики в России.

Степень разработанности проблемы. Основные принципы функционирования экономики общественною сектора заложены в работах Дж.Бьюкеннена. В.Острома. Дж.Стиглпца. Г.Таллока. российскою ученого Л.И.Якобсона, хотя само направление являемся достаточно молодым. Общая теория бюджетного федерализма, а также исследование особенное геи развития модели бюджетного федерализма в условиях переходных экономик достаточно широко описаны в работах таких ученых, как Д.Бахрп. Р.Бахл. Р.Мусгрейв. В.Оатс. Дж.Гедеторм. В.Г.Пансков. Л.И.Полпщу к. Анализу су ществующих моделей бюджетного федерализма в индустриально развитых странах с федеративным устройством посвящены работы отечественных ученых Л.Игу дина. О.Ку знецовой. М.Ходоровича. В трудах С.Алексашенко. О.Богачевоп. А.Лаврова. В.Христенко особое внимание уделяется нахождению оптимальных форм и размеров федеральной финансовой помощи регионам. Г.Кальван. В.Лекспн. Л.Пронина фокусируют свое внимание на исследовании налоговых взаимоотношении в бюджетной системе РФ. Особого внимания заслуживает также переведенная на русский язык коллективная монография зарубежных ученых "Экономика налоговой политики" под редакцией М.Девере. которую можно считать одним из первых комплексных тру дов по экономической теории налогов.

Тем не менее вследствие сложности системы взаимоотношений различных уровней бюджетной системы до сих пор существует значительное количество нерешенных задач. Устойчивые работающие механизмы эффективного распределения ресурсов в российской системе государственных финансов пока еще не найдены. Отношения, формирующиеся в плоскости «центр - регион», все еще до конца не рационализированы. Степень применимости в российских условиях моделей бюджетного федерализма, функционирующих в других федеративных государствах, четко не определена. Все это предъявляет особые требования к разработке теории бюджетного федерализма с у четом российской специфики.

Выявление российских особенностей межбюджетных отношений и выработка на их основе принципов функционирования модели бюджетного федерализма и общих для всех участников бюджетного процесса «правил игры» позволили бы эффект тлю упри 15.1ять финансовыми ресурсами общества, а также способствовали бы укреплению России как целостного федеративного государства. Необходимость исследования, анализа и решения отмеченных проблем предопределили выбор темы диссертационной работы.

Цель и задачи исследования. Целью исследования является разработка теоретических основ совершенствования российской модели бюджетного федерализма. Для достижения указанной цели в диссертационной работе были поставлены следующие задачи:

- провести анализ «бюджетного федерализма» как комплексной полш неэкономической ка тегории, определить ее место в экономике общественного сек юра:

- исследовать существующие теории и модели бюджетного федерализма, оценить их с точки зрения соответствия российским условиям и на предмет верификации р о с с и й с к о й п ра кт п к о й:

- охарактеризовать историческую обусловленность процесса реформирования межбюджетпых отношений в России, выделить качественные этапы развития системы бюджетного федерализма в 1991 - 2002 гг. определить их существенные признаки и взаимосвязь с эффективностью распределения финансовых потоков в фискальном секторе экономики:

- обосновать особые критерии эффективности модели бюджетного федерализма для РФ. на базе которых предложить оптимальные принципы и механизмы построения межбюджетных отношений в современной российской экономике;

- выявить сильные и слабые стороны функционирующей в России модели бюджетного федерализма, предложить пути ее усовершенствования в част распределения расходных п доходных полномочий, оптимизации .структуры межбюджетной помощи.

Объектом исследования является российская система бюджетного федерализма в ее эволюции.

Предметом исследования являются закономерности развития и принципы оптимизации межбюджегпых отношений как основа эффективного и справедливого распределения финансовых ресурсов в бюджетной системе РФ.

Методологическая, теоретическая и экспериментальная база исследовании. Методологической и теоретической основой исследования являются работы ведущих российских и зарубежных ученых г> области экономической теории, теории бюджетного федерализма и теории государственных финансов: Алексашенко А. Богачевой О. Игудина А. Кальвана Г. Кузнецовой О. Куликова В.В. Лаврова А. Лекспна В. Прониной Л. Полищука Jl.ll. Ходоровича М. Бахри Д. Бахла. Быокеннена Дж. Кейнса Дж. Мусгрэйва Р. Оатса В. Тедсторма Дж. Гиб} Ч. и других. В работе не пользованы информационные ресурсы центральных н региональных статистических органов, законы и прочие нормативные акты законодательных и исполнительных ветвей власти.

Исследование базируется на методах системного и функционального анализа, позитивного п нормативного подхода, историко-логического метода, применяются концепция делового (политического) цикла, теория общественного выбора и мне г'и i уцнональнын анализ.

Научная новизна диссертационной работы состоит в следующем:

- всесторонне охарактеризована суишость бюджетного федерализма как комплексного политико-экономического понятия, категории нсоинституииональной экономической теории, а также особого раздела г; жономпке общественного сектора. При раскрытии внутреннего содержания понятия упорядочен категориальный аппарат теории бюджетного федерализма, чго позволило выявить существенные характеристики и взаимосвязи между такими его составляющими, как расходные и доходные полномочия субъектов межбюджетных oí шипений, система организации трансфертов:

- проведен сравнительный анализ моделей бюджетного федерализма (координированной, иерархической и пересекающейся), а также двух групп теорий, закладывающих принципы их построения (конструкционных и перспективных), выявлены положительные и отрицательные стороны, а также границы применения них теорий и моделей в российских условиях: обобщен зарубежный опьп нос i роения межбюджетных о тношений, дана его оценка с точки зрения применимости для решения конкретных проблем бюджетного федерализма в современной России:

- выявлены наиболее ва.ж'ные исторические условия развития бюдмеетноги фс<К'ралтма в России (особенности советской системы межбюджетных отношении, комбинирование договорного характера и неформальных правил во взаимоотношениях между иерархическими уровнями власти), а также направлении реформирования (усиление формализации отношений, четкое разграничение расходных и доходных полномочий, рационализация по пути усиления с\бспдиарного подхода): - определены недостатки существующей модели бюджетного федералами, перспективные тенденции ее развития и возможности управления этими тенденциями. 11а основе полученных результатов построена авторская модель бюджетного федерализма, соответствующая критериям эффективности и справедливости распределения финансовых ресурсов в общественном секторе современного российского государства. Для ее практического воплощения предложены методы совершенствования распределения расходных полномочий ^детальное предписание расходов и зон ответственности различным уровням власти: законодательное разграничение между «децентрализацией расходов» и «делегированием ответственности»: контроль исполнения расходных функции на субпацнональном уровне посредством введения коэффициента взаимосвязи величины расходов на общественные товары и выпуска этих товаров или объема конечного потребления в данном регионе): методы совершенствования доходных полномочий (разделение источников доходов на основе регионального налогового потенциала, размещение общего фонда на основе закрепленных доходов и па деривационной основе, усиление роли субнацпональных налогов и сборов): развитие принципов организации системы трансфертов (переход к предоставлению обусловленных видов помощи; введение формул, основанных на фискальных возможностях региона, собственных источниках доходов и фактическом сборе налогов, способствующих достижению фискальною паритета между еубъеклами федерации).

Практическая ценность исследования.

Теоретические и методологические обобщения, представленные в диссертации, внося I определенный вклад в развитие теорий общественного выбора, государственных финансов и бюджетного федерализма. Выработанные 15 диссертационной работе предложения нашли применение при разработке учебных курсов «Экономическая теория». «Макроэкономика». «Основы теории

1 ое\дареч вспных финансов и налогообложения», спецкурсов «Финансовая сиелсма п финансовая политика». «Государственное регулирование экономики», читающихся для студентов и магистров экономических специальностей Нижегородского Государственного Университета им. Н.И.Лобачевского. Методологический анализ автора па тему «Бюджетные межправительственные отношения и развитие модели бюджетного федерализма в России» получил поддержку иностранного фонда, рекомендован для применения в учебном процессе Центральным Европейским Университетом и доступен в Интернете (адрее:\\\\\\-.ceu.hu).

Практические предложения по совершенствованию модели бюджетного федерализма могут быть применены органами государственной власти в процессе совершенствования бюджетного устройства и бюджетного процесса в России и в ее субъектах. Предложенные в работе методические рекомендации целесообразно использовать также региональным властям при построении взаимоотношений с федеральным центром.

Апробация работы и реализация ра)у/ьтатоа исследования. Теоретические положения и практические результаты диссертационного исследования отражены в различных научных сборниках. Они доложены на ряде конференций регионального, российского и международного уровней: Первая и Вторая международные научные конференции «Малый и средний бизнес: организационно-правовой механизм функционирования». (Н.Новгород. 1995 и 1997 гг.). Международная иаучпо-практпческая конференция «Управление Бизнесом» (Н.Новгород. 2001 г.). Международный семинар «'Экономика переходного периода» (Будапешт. 2000г.).

11о результатам выполненных исследований опубликовано 7 научных работ общим объемом 1.9 п.л.

Структура и объем диссертационной работы. Работа состои т из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений. Она изложена па 145 страницах машинописного текста с таблицами, рисунками и графиками.

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Ефимова, Людмила Анатольевна

Заключение

Переход от административно-командной к рыночной системе хозяйствования в корне изменил характер деятельности государства в экономике. Теперь государство рассматривается как активный участник рыночных отношений, призванный обеспечить удовлетворение потребностей общества в тех благах, которые недостаточно эффективно производятся в частном секторе. Эффективность функционирования общественного сектора экономики, в свою очередь, зависит от взаимодействия властей: на сколько деятельность властей более высокого уровня дополняет деятельность властей нижестоящих уровней. Наиболее ярко подобные взаимодействия проявляются в межбюджетных отношениях.

Одним из аспектов происходящих в настоящее время преобразований в системе государственных финансов является формирование новой системы взаимоотношении между центральными, региональными и местными властями. Необходимость реформ обусловлена размытостью прав собственности в Российской Федерации.

Теоретическое формирование принципов межбюджетных отношений представляет собой основу для построения модели бюджетного федерализма. Разработка модели, способной учесть положительный зарубежный опыт и российские реалии во взаимоотношениях федерального центра и регионов, является одной из актуальных задач преобразования экономической и финансовой сфер России в настоящее время.

В работе предложен принципиально новый для российской экономической теории понятийный аппарат, характеризующий межбюджетные правительственные отношения. Впервые адаптированы к современной российской действительности методологические подходы, понятия н категории, применяемые в большинстве развитых зарубежных государств, а также проведен анализ классических теорий бюджетного федерализма на предмет их верификации Российской практикой.

Проведенное в диссертационной работе исследование позволяет сформулировать следующие основные выводы и практические рекомендации.

1. Переход экономики на рыночные начала хозяйствования требует пересмотра понятия федерализма как политико-экономической категории. Успешном} решению проблемы эффективной организации межбюджетных отношений способствует реализация основ теорий бюджетного федерализма, наработанных в западных странах и адаптированных к экономикам с переходными условиями.

2. Государство следует рассматривать как многоуровневую систему, в которой четко распределены права, обязанности и определены взаимосвязи между субъектами, его составляющими. Анализ их распределения в России свидетельствует о том, что современная модель бюджетного федерализма определяется отношениями, сложившимися в советской модели бюджетного федерализма. Применение классического категориального аппарата теорий бюджетного федерализма в РФ осложняется, во-первых, нерыночным характером межбюджетных отношений в СССР, во-вторых, недостаточной разработанностью теоретических аспектов межбюджетных отношений в РФ.

3. Политико-экономический анализ современной модели бюджетного федерализма и адаптация западных теорий к российским условиям позволяют говорить об элементах пересекающейся модели бюджетного федерализма, которые наиболее точно могут оцениваться в рамках теории демократическою федерализма и легислитимной теории. к 4. Анализ распределения расходов и доходов в государственной иерархии свидетельствует, что эффективная и справедливая организация модели бюджетного федерализма должна базироваться па принципах:

- оптимального сочетания интересов всех уровней государства:

- законодательного распределения прав и обязанностей за каждым уровнем власти федеративного государства: постоянности распределения источников бюджетных доходов между звеньями бюджетной системы, обеспечивающих при достаточности финансового потенциала соответствующей территории необходимый уровень доходов ее бюджета: применения стандартных и единых методов распределения финансовой помощи в бюджетной вертикали:

- минимизации трансакционных издержек посредством снижения объемов встречных потоков между бюджетов различных уровней; прозрачности организации межбюджетных отношений. 5. Анализ изменений в системе межбюджетных отношений РФ, происшедших с конца 1991 г. позволяет сделать вывод о том. что наибольшим позитивным изменениям подверглась система вертикального налогообложения, вследствие чего Россия отказалась от восходящей системы сбора налогов и в настоящий момент представляет смешанную систему разделения и закрепления налогов. В то же время трансфертная система до сих пор не соответствует принципам эффективного распределения ресурсов из-за характера и методов предоставления финансовой помощи в правительственной вертикали. г 6. Первоочередными мерами совершенствования модели бюджетного федерализма можно считать:

- четкое разграничение полномочий и предметов ведения между ярусами модели бюджетного федерализма в соответствии с распределением аллокационпой. распределительной и стабилизационной функциями государства; на основе этого разграничения законодательное закрепление источников доходов каждого звена межправительственных отношений:

- создание общего фонда, в котором часть средств аккумулируется на деривационной основе, а часть на основе формул: создание стимулов для субнациональных властей в развитии собственных доходных баз посредством предоставления им права установления территориальных надбавок к ставкам соответствующих федеральных налогов:

7. Основой формирования общего фонда должны быть:

- оценка необходимых расходов, основанная на потенциальном доходе региона, доступного для финансирования предписанных расходов:

- принципы, посредством которых возможно достижение фискального паритета между субъектами Федерации.

8. По своим социально-политическим характеристикам предлагаемая модель представляет собой пересекающуюся модель фискального федерализма. Лимит власти каждого уровня правительственной иерархии достигается посредством системы разделенных доходов. С другой стороны, высокая степень потенциальной и действительной независимости достигается посредством ориентации системы разделения доходов на систему предписания источников доходов в будущем. Тем не менее, эта система оставляет возможность для рациональной конкуренции на горизонтальном уровне. Например, зависимость доходов, размещаемых на деривационной основе, стимулирует региональные правительства, с одной стороны, развивать налоговые базы своих регионов, с другой стороны, проводить рациональную налоговую политику, с целью привлечения физического и денежного капитала в данный регион. Предлагаемая модель бюджетного федерализма, несмотря на ее переходный характер, способствует эффективному и справедливому распределению экономических ресурсов. Безусловно, эффективность и справедливость не являются в данном случае абсолютными критериями, но они более прогрессивны относительно существующей системы межправительственных фискальных отношений. Формализация отношений в модели бюджетного федерализма служит основой переориентации системы государственных финансов из политического русла (поиска политической ренты, логроллиига. действия селективных стимулов групп интересов, влияния политического цикла на деловой) в русло экономической целесообразности.

В конечном счете предлагаемая модель представляет собой взаимоувязанный комплекс формальных правил (институтов) вертикального распределения прав собственности, способствующих достижению Парето-оптимального обеспечения функций государства и эффективного и справедливого размещения общественных ресурсов в рыночной экономике. В краткосрочном периоде эта модель призвана ликвидировать вертикальный и горизонтальный дисбаланс с минимальными трансакционными издержками. В долгосрочной перспективе она направлена на снижение степени дифференциации регионов, повышение уровня их бюджетной обеспеченности, поиск оптимальных траекторий регионального развития как основу экономического роста в России.