Теоретико-методологические аспекты организации управления системой федеральных органов исполнительной власти тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Теоретико-методологические аспекты организации управления системой федеральных органов исполнительной власти"

На правах рукописи

Новичков Николай Владимирович

ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ СИСТЕМОЙ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Специальность 08 00 05 - Экономика и управление народным хозяйством

Москва-2004

Работа выполнена на кафедре теории организации и управления Государственного университета управления

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Бадалов Л.М.; доктор экономических наук, профессор Глазырин М.В.;

доктор экономических наук, профессор Денисов БА

Ведущая организация:

Институт экономики Российской академии наук

Защита состоится 28 декабря 2004 года в 14-00 часов на заседании Диссертационного совета Д212.049.02 при Государственном университете

управления по адресу: 109542 Москва, Рязанский проспект, д.99, зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного университета управления.

Автореферат разослан 26 ноября 2004 г.

Ученый секретарь Диссертационного совета Д212.049.02, кандидат экономических наук,

доцент

Н.В. Казанцева

I ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Организация управления системой федеральных органов исполнительной власти - одна из южнейших составляющих современного управления. Переход к рыночной экономике, развитие бизнеса и всего общества невозможен без создания соответствующих, адекватных современным условиям государственных основ.

Государство - единственная всеобщая форма организации общества, это не просто надстроечное образование над экономикой, государство в современном мире - крупнейшая социальная система, оказывающая человеку, социуму и обществу в целом огромное число разнообразных услуг. Не случайно, государство XXI века относят к социальному типу, что, в частности, провозглашено и в Конституции Российской Федерации, и говорит о том, что государство уже не только и не столько аппарат принуждения и подавления, а, в первую очередь - институт разрешения и предотвращения социальных проблем и агент по созданию условий для развития общества, социальных организаций и человека, а также система планирования, организации и координации социального развития. Также современное государство часто относят к принципиально новому виду -маркетинговому, суть которого состоит в том, что государство формирует перечень своих полномочий и обязанностей исходя из потребностей общества и человека в тех или иных государственных услугах. Также в науке управления, особенно в зарубежных школах, развивается концепция good government, которая формирует новые органические отношения в организации власти. Таким образом, имеет место заинтересованность современного общества в эффективном функционировании и адекватной модернизации государства, а значит и системы федеральных органов исполнительной власти в значительно большей степени, чем на предыдущих исторических этапах общественного развития.

Государство не должно подменять собой или подавлять другие важнейшие общественные институты - бизнес, местное самоуправление, средства массовой информации, некоммерческий (неправительственный) сектор, как это было до недавнего времени, но, при этом, государство не имеет права и отказываться от своих общественных обязанностей или перекладывать на другие организации реализацию своих общественных функций, как это, нередко, происходит сейчас.

Таким образом, необходимо искать и находить современные формы организации государства, и важнейшим направлением в данной деятельности

fpoc. национальная] библиотека ]

является организация управление системой федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ). Это связано с тем, что именно данная система осуществляет реализацию всех возможных государственных функций. Система ФОИВ, в связи с этим, становятся основной организационной формой воплощения государственных полномочий и ответственности.

Конституция РФ в Статьях 71 и 78 закрепляет систему федеральных органов исполнительной власти, а в Статье 112 вводит понятие структуры федеральных органов исполнительной власти. Во исполнение данных норм принят целый ряд нормативно-правовых актов. Однако повседневная управленческая деятельность продемонстрировала наличие реальных проблем в организации управления системой федеральных органов исполнительной власти. Об этом было сказано Президентом РФ Путиным В.В. на расширенном заседании Правительства РФ 13 сентября 2004 года. Он, в частности, отметил: «Не случайно мы сегодня говорим о формировании властных структур... Существует очевидный разрыв в этой единой системе исполнительной власти в стране. Ее действительно не было. И нет до сих пор, - единой системы. Значит, она должна быть создана».

Таким образом, организация управления системой федеральных органов исполнительной власти представляет собой актуальную проблему современной науки управления и с теоретической, и с методологической, и с практической точек зрения.

Актуальность настоящего исследования подтверждают следующие проблемы современного управления:

- наличие элементов и организационных продуктов административно-командной системы в системе современных российских федеральных органов исполнительной власти, что не соответствует условиям перехода к новой экономике и экономике знаний,

- внедрение в отечественную систему государственного управления различных элементов зарубежного западного опыта, что часто не учитывает российские особенности,

- незавершенность формирования всей системы федеральных органов исполнительной власти,

- практическое отсутствие связи между целями и задачами, стратегией, функциями, структурой в системе федеральных органов исполнительной власти,

- необходимость использования программно-целевого управления в системе

- отсутствие процедур и обоснования оценки организации и деятельности системы федеральных органов исполнительной власти,

- наличие проблем в управлении стимулированием инноваций и привлечением инвестиций как важнейших составляющих современной экономики.

Таким образом, актуальность совершенствования организации управления системой исполнительной власти, а также необходимость использования всего многообразия современных организационных форм государственного управления, предопределила проведение обозначенных теоретико-методологических и практических исследований. Это и явилось основанием для выбора темы диссертации.

Степень разработанности. Теоретико-методологические основы организации государственного управления были предметом исследования многих известных российских и советских ученых, что обеспечило базу для изучения проблем управления системой федеральных органов исполнительной власти как на современном этапе социально-экономического развития, так и с точки зрения ретроспективного анализа. Разработке этих проблем посвящены работы таких известных ученых, как: Абалкин Л.И., Атаманчук Г.В., Глазьев С.Ю., Денисов БА, Зотов В.Б., Козлова О.В., Латфуллин Г.Р., Львов Д.С., Мильнер Б.З., Морозова ГА, Попов ГХ, Поршнев А.Г, Разу МЛ, Румянцева З.П., Шаталин С.С. и др. Также теория и практика организации управления системой исполнительной власти представлена в работах многих известных зарубежных ученых. Проблемы организации управления исследовались в работах И. Ансоффа, П. Друкера, МХ Мескона, М Альберта, Ф. Хедоури, А Файоля. Теория бюрократии как одна из организационных форм исполнительной власти обоснована М. Вебером. Аспект управления экономикой государственного сектора, а также роль государства в условиях глобализации представлены в трудах лауреата Нобелевской премии по экономике 2001 года Дж Стиглипа. Маркетинговая модель государства описана в работах классика маркетинга Ф. Котлера и др.

Тем не менее, непосредственно организации управления системой федеральных органов исполнительной власти в современных условиях социально-экономического развития, на наш взгляд, уделялось и уделяется недостаточное внимание, что повышает значение разработок в данном направлении.

В диссертационной работе рассматриваются три основные проблемы, имеющие народнохозяйственное значение: разработка концепции формирования системы ФОИВ как социальной системы управления; теоретическое обоснование

направлений модернизации организации управления системой ФОИВ; разработка организации программно-целевого управления стимулированием инноваций и привлечением инвестиций.

Целью настоящего исследования является разработка теоретико-методологических положений по совершенствованию организации управления системой федеральных органов исполнительной власти России в новых условиях социально-экономического развития.

Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих теоретических, методологических и практических задач:

1) обосновать стратегию развития России в новых социально-экономических условиях,

2) разработать рекомендации к формированию системы ФОИВ,

3) обосновать построение системы ФОИВ на четком соответствии между миссией, целями и задачами, стратегией, функциями и структурами в данной системе,

4) раскрыть основные характеристики и обосновать направления развития структуры федеральных органов исполнительной власти,

5) уточнить типологию структур и типологию федеральных органов исполнительной власти,

6) разработать основные направления оценки организации и деятельности системы ФОИВ в России как в социальном государстве,

7) актуализировать реализацию общей функции координации в управлении системой ФОИВ,

8) сформулировать предложения по формированию, функционированию и развитию национальной инновационной системы,

9) обосновать организацию программно-целевого управления стимулированием инноваций и привлечением инвестиций.

Объектом исследования является система федеральных органов исполнительной власти.

Предметом исследования является организационно-управленческие отношения в системе федеральных органов исполнительной власти в России.

Теоретико-методологической базой исследования были выбраны положения научных трудов отечественных и зарубежных ученых и специалистов по проблемам организации управления системой ФОИВ, а также обобщение

практического опыта по формированию, функционированию и развитию системы ФОИВ.

В качестве нормативно-правой базы в исследовании были использованы законы Российской Федерации, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и другие нормативные правовые акты, регламентирующие организацию управления системой ФОИВ. База аналитической работы представлена официальными документами, статистическими данными, публикациями в периодической печати, аналитическими и информационными сборниками и отчетами, личными наблюдениями и выводами автора, полученными в ходе научной работы.

Методологическую основу исследования составляют системный, комплексный и ретроспективный подходы к изучению обозначенных проблем, логический анализ, моделирование.

Научная новизна исследования состоит в обосновании теоретико-методологических положений по совершенствованию организации управления системой федеральных органов исполнительной власти.

Личный вклад автора в разработку проблем, вынесенных на защиту и обладающих научной новизной, заключается в следующем:

1) обоснована необходимость реализации стратегии модернизации в развитии России. Модернизационное развитие, в частности, включает в себя: построение системы ФОИВ на основе органических принципов, программно-целевое управление экономикой, инновационное развитие;

2) разработаны рекомендации к формированию системы ФОИВ и сформулированы её признаки как социальной системы управления. Система ФОИВ -совокупность федеральных органов исполнительной власти, функционирующая как единое целое для достижения общих целей через реализацию общей стратегии на основе единой структуры, а также внутренних и внешних связей и отношений, базируясь на программно-целевом и инновационных подходах;

3) сформулированы принципы построения системы федеральных органов исполнительной власти, основанной на четком соответствии функций ФОИВ их миссии, целям и задачам, а структуры управления и структурных подразделений организаций - стратегии и данным функциям. Обосновано, что появление того или иного ведомства должно исходить из необходимости реализации функций для решения задач, проистекающих из основных целей государственного управления. При определении структуры ФОИВ необходимо исходить не из того, что

«государства слишком мало» или «государства слишком много», основной посылкой должно быть только то, что «государство слишком плохо, а может быть лучше»;

4) раскрыты основные характеристики и обоснованы основные направления развития структуры федеральных органов исполнительной власти, в частности уточнена типология организационных структур и обобщено их историческое развитие в исполнительной власти в России, а также цикличность смены видов иерархических структур в новейшей истории;

5) предложены рекомендации по модернизации структуры федеральных органов исполнительной власти; обоснована необходимость совершенствования структуры ФОИВ в соответствии с требованиями менеджмента качества по стандартам ИСО серии 9000, разработаны предложения по приданию структуре ФОИВ органических свойств через создание программно-целевых подразделений на принципах децентрализации; обоснованы направления осуществления административной реформы на принципах системности, программно-целевого управления и инновационности;

6) разработаны основные направления оценки организации и деятельности системы ФОИВ России как социального государства Оценка в управленческой деятельности - это осуществление анализа соответствия организации управления определенным базовым критериям Критерий оценки системы ФОИВ - это признак соответствия миссии государства целей, задач, функций, структуры и деятельности системы федеральных органов исполнительной власти. Обосновано выделение критериев- оценки целей, задач и функций системы федеральных органов исполнительной власти, оценки организации структуры федеральных органов исполнительной власти, оценки деятельности системы ФОИВ. Оценка позволяет, в частности, определить уровень «социальности» самого государства, неотъемлемой составляющей которого должно быть социальное развитие личности, социума, общества, которое базируется на экономических основах и на системе социального партнерства;

7) актуализирована реализация общей функции координации в управлении системой ФОИВ, соединяющей в себе содержательный подход к содействию управленческой деятельности в системе ФОИВ; возможно выделение специального органа-координатора в системе ФОИВ;

8) сформированы предложения по организации управления инновациями и инвестициями в системе ФОИВ как основы развития экономики. Обоснована необходимость формирования, функционирования и развития национальной

инновационной системы (НИС). НИС - это система государственных органов управления стимулированием инновационной активности и инновационно активных организаций, обеспечивающих бесперебойный инновационный механизм на базе современной инновационной инфраструктуры, для развития инновационной сферы с целью обеспечения опережающего научно-технического прогресса и социально-экономического роста. Соответственно управление НИС - это государственная управленческая деятельность по развитию отечественной науки и техники через стимулирование инновационного процесса в инновационно активных организациях и привлечение инвестиционных ресурсов;

9) обоснована организация программно-целевого управления стимулированием инноваций и привлечением инвестиций, которое базируется на соответствующей программно-целевой структуре управления и осуществляется через реализацию соответствующего механизма, в котором участвуют государственные органы, общественные структуры, а также инвесторы, реципиенты и инновационно активные организации. Важную роль в организации программно-целевого управления стимулированием инноваций и привлечением инвестиций играют сами ФОИВ, а также институты гражданского общества, функционирующие в формах саморегулируемых организаций. Большое значение в стимулировании инноваций и привлечении инвестиций имеет индикативное управление, осуществляемое на принципах децентрализации.

Теоретическая значимость работы состоит в развитии теории управления, касающейся формирования, функционирования и развития системы федеральных органов исполнительной власти. Дополнена теория организации с точки зрения рассмотрения системы ФОИВ как социально-экономической организации и социальной системы управления. Разработаны теоретико-методологические основы организации управления стимулированием инноваций и привлечением инвестиций.

Практическая значимость исследования заключается в:

1) обосновании системы ФОИВ,

2) определении принципов и направлений формирования миссии, целей, задач и функций системы федеральных органов исполнительной власти,

3) уточнении структуры федеральных органов исполнительной власти, структур конкретных ФОИВ и принципов взаимодействия между ними,

4) разработке предложений по осуществлению оценки организации и деятельности системы ФОИВ,

5) обосновании свода функций системы ФОИВ,

6) актуализации общей функции координации в системе ФОИВ,

7) предложении конкретных направлений по активизации инновационной и инвестиционной деятельности для социально-экономического развития РФ.

Внедрение результатов исследования. Результаты: исследования нашли применение в работе и реформировании российских федеральных министерств и других ФОИВ, законотворческой деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации, процессе становления саморегулируемых организаций в рамках осуществления административной реформы.

Апробация результатов исследования осуществлялась:

- в процессе участия автора в выполнении фундаментальных и прикладных научно-исследовательских работ, в первую очередь, научно-исследовательской части Государственного университета управления (ГУУ) в качестве руководителя или исполнителя по ряду тем;

- в рамках представления и обсуждения выступлений автора по проблемам организации управления системой ФОИВ на 9 общероссийских и 8 международных научно-практических конференциях, выставках и форумах в Москве в 2000-2004 гг.;

- в ходе консультационной деятельности органов власти России (министерств и др. ФОИВ, фракций в Государственной Думе Федерального Собрания РФ, аппарата Полномочного представителя Президента РФ в Северо-Западном федеральном округе);

- в ходе консультационной деятельности по организации управления в ряде компаний и проектов в области управления социально-экономическими системами;

- в процессе преподавательской деятельности на кафедре теории организации и управления ГУУ (учебные дисциплины - «Теория управления», «Основы менеджмента», «Теория организации», «Организационное поведение», «Разработка управленческого решения», «Социальный менеджмент»).

Публикации автора. По теме диссертации опубликовано 33 научных работы общим объемом 53 печатных листа, в том числе лично автору принадлежит 43.75 печатных листа, отражающих основное содержание диссертации.

Объем и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, списка литературы и приложений. В ней 313 страниц основного текста, 67 рисунков и схем, 43 таблицы. Список литературы включает 201, а приложения 9 наименований.

Логическая схема исследования представлена на Рис. 1.

Предпосылки исследования

Этапы исследования

Результаты исследования

Проблемы системы федеральных органов исполнительной власти

Теоретические и методологические основы исследования

Теория управления Теория организации

Теория стратегического управления Теория государственного управления

Теория инновационного менеджмента Теория инвестиционного менеджмента

Опыт

Дореволюционный Советский

Послереформенный Зарубежный

Анализ стратегии развития Российской Федерации

Анализ принципов системы ФОИВ

Анализ правовых основ системы ФОИВ

Принцип системности

Принцип программно-целевого управления

Принцип

инновационности

* Г "

Анализ миссии, целей, задач и функций системы ФОИВ

>

Анализ структуры ФОИВ

1

Анализ деятельности системы ФОИВ

Анализ оценки системы ФОИВ

И

Обоснована концепция модернизации как стратегия развития России

Разработаны рекомендации к формированию

системы ФОИВ и сформулированы её признаки как социальной системы управления

Обосновано построение системы ФОИВ на четком соответствии между миссией, целями и задачами, стратегией, функциями и структурами

Выявлены основные особенности и направления развития структуры ФОИВ

> Сформулированы особенности типологии ФОИВ для совершенствования системы ФОИВ

Разработаны основные направления оценки организации и функционирования системы

ФОИВ в России как в социальном государстве + -

Актуализирована реализация общей функции координации в управлении системой ФОИВ

Сформированы предложения по формированию, функционированию и развитию национальной инновационной системы для активизации

экономического развития ♦

Обоснована организация программно-целевого управления стимулированием инноваций и привлечением инвестиций

Рис. 1. Логическая схема диссертационного исследования «Теоретико-методологические аспекты организации управления

системой федеральных органов исполнительной власти».

П, РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ И ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ.

Во Введении дается постановка темы исследования, обосновывается ее актуальность, научная новизна и практическая значимость. Приводится и раскрывается предмет и объект исследования, теория, методология и степень разработанности проблемы, показаны направления практической реализации и апробации результатов работы.

В первой главе приводятся теоретико-методологические основы организации управления системой федеральных органов исполнительной власти.

Реализация государственной управленческой деятельности осуществляется на основе той или иной стратегии развития государства. Цикличность смены стратегий развития России представлена на Рис. 2.

В Российской Федерации в современных социально-экономических условиях наиболее оправданно применения стратегии модернизационного развития, зарекомендовавшей себя в наилучшей степени как в России на различных этапах исторического развития, так и за рубежом в периоды социальных и экономических преобразований. Особенности успешной стратегии модернизации в современных социально-экономических условиях представлены в Таблице 1.

Таблица 1.

Основные особенности успешной стратегии модернизации

№ Особенность Преимущества и характеристики

1 Наличие стройной идеологии, гармонирующей с национальной идеей. 1). Консолидация общества. 2). Ясность в определении стратегических ориентиров. 3). Возможность привлечения к реализации стратегии самых широких слоев общества.

2 Отказ от «лобовых атак», постепенный характер преобразований 1). Сохранение положительных тенденций. 2). Минимизация шоковых ощущений. 3) Возможность закрепления успеха.

3 Демократизация власти и управления 1). Привлечение общественных ресурсов в управление. 2). Формирование системы общественного контроля за властью. 3). Реализация общественных и национальных интересов

4 Законодательное и судебное регулирование всех социальных процессов. 1). Торжество закона. 2). Всевластие суда в решении социально-экономических проблем. 3). Понятность и предсказуемость правил ведения бизнеса.

5 Национально ориентированная политика. 1). Реализация управленческой деятельности в интересах всего общества. 2). Отстранение от принятия государственных решений кругов, ориентированных на интересы других государств, транснациональных корпораций и криминальных структур. 3). Формирование национально ориентированной политической и экономической элиты.

6 Децентрализация федеративных отношений и развитие местного 1). Привлечение к управленческой деятельности региональные и местные организации. 2) Взаимодействие с институтами гражданского общества

самоуправления. 3). Привлечение новых ресурсов в управлении.

7 Децентрализация принятия экономических решений. 1). Расширение экономического пространства. 2). Взаимодействие со всеми заинтересованными группами. 3). Ускорение экономического развития.

8 Построение эффективной системы власти и механизмов ее реализации. 1). Повышение адаптивности и системности управления. 2). Придание системе органических свойств. 3). Использование методов программно-целевого управления и индикативного планирования.

9 Создание условий для инноваций и инвестиций. 1). Ускорение научно-технического, социального и экономического развития. 2). Развитие всех отраслей экономики и территорий страны. 3). Повышение конкурентоспособности государства

Стратегия модернизации включает в себя следующие направления управленческой деятельности:

- Построение системы ФОИВ на системных органических принципах: .

♦ трансформация иерархических структур управления,

♦ использование проектного, программно-целевого и др. органического управления,

♦ координация государственного управления,

♦ участие в государственной управленческой деятельности корпораций, некоммерческих, саморегулируемых и др. организаций,

♦ обеспечение взаимодействия федеральных органов власти, органов власти субъектов федерации, а также органов местного самоуправления;

- Программно-целевое управление экономикой:

♦ развитие отраслей новой экономики,

♦ использование новых информационных технологий,

♦ программно-целевое стимулирование инноваций и привлечение инвестиций,

♦ применение индикативного планирования в развитии экономики,

♦ интеграция в мировую экономику с поиском достойного места в мировой экономической системе;

- Инновационное развитие:

♦ перевод экономики России на принципы инновационного развития,

♦ создание, функционирование и развитие национальной инновационной системы,

♦ реализация структурных реформ в экономике,

♦ создание условий для повышения инновационно-инвестиционной активности,

♦ реализация принципа инновационности в государственном управлении.

Стратегии обновления (мобилизация или модернизация)

Стратегии консервации

Рис. 2. Цикличность смены стратегий развития России.

Как показывает исследование можно вьщелить следующие тенденции в организации управления системой ФОИВ при реализации той или иной стратегии:

- системные основания в организации управления исполнительной властью,

- наличие иерархической вертикали в системе ФОИВ,

- развитие типологии ФОИВ,

- необходимость постоянного использования инновационного подхода в организации управления ФОИВ, в том числе при реализации административной реформы и национальных проектов,

- целесообразность децентрализации управленческой деятельности.

Использование стратегии модернизации в развитии государства

подразумевает и модернизацию организации управления системой федеральных органов исполнительной власти, которая должна осуществляться на основе трех базовых принципов: системность, программно-целевое управление и инновационность. При этом формирование, функционирование и развитие системы ФОИВ должна осуществляться в соответствии с признаками социальной системы управления, частной формой которой и является система ФОИВ. Анализ соответствия данным признакам системы федеральных органов исполнительной власти представлен в Таблицах 2-4. Рекомендации по формированию системы ФСИВ на основе использования обозначенных выше основных принципов представлены в Таблице 5. Проведенный анализ позволил сформулировать определение понятия системы ФОИВ. Данная категория присутствует в той или иной юридической и научной литературе, однако определения, отражавшего сущность и содержание данного понятия, представлено не было. Таким образом, под системой ФОИВ мы понимаем совокупность федеральных органов исполнительной власти, функционирующую как единое целое для достижения общих целей через реализацию общей стратегии на основе единой структуры, а также внутренних и внешних связей и отношений, базируясь на программно-целевом и инновационном подходах. На основе данного определения в работе проанализированы принципы формирования, функционирования и развития системы ФОИВ, а также правовые основы организации управления данной системой.

Также в исследовании представлены основы организации программно-целевого управления в системе ФОИВ на примере повышения инновационной и инвестиционной активности, проанализированы теоретико-методологические аспекты организации управленческой деятельности в системе ФОИВ по стимулированию инноваций и привлечению инвестиций.

Основные системные признаки системы ФОИВ

№ Наименование признака Общее содержание признака Содержание признака в системе ФОИВ Наличие у системы ФОИВ Пример из социально-экономической истории России

1 Синергия Система не сводится к простой совокупности элементов и обладает свойствами, не характерными для отдельных элементов Нормативно-правовые акты трактуют систему ФОИВ как совокупность органов Отсутствует системный подход в государственном управлении. Акцентируется внимание на отдельных направлениях, без решения общесистемных задач

2 Целостность Способность системы проявлять себя как единое целое, обладающее некоторым набором общих свойств, не присущих ни одному из элементов Общие свойства прослеживаются недостаточно четко. В настоящее время отсутствуют организационные формы совместной деятельности ФОИВ В отдельных отраслях периодически имеет место сверхприбыль на фоне системного кризиса во всей экономике (в 90-е годы XX века - банковский сектор, в начале XXI века - энергетика), аналогично - дифференциация по регионам

3 Целесообразность существования Активное направленное поведение системы Целевые ориентиры достаточно туманны. Деятельность ФОИВ не всегда соответствует их миссии, а также миссии всей системы До настоящего времени не определена ни миссия государства, ни его стратегия, нет стратегических планов и долгосрочных программ

4 Открытость/ коммуникативность Наличие связей с внешней средой и другими системами Каналы коммуникации отстроены не до конца. Система страдает закрытостью Принятие государственных решений, в том числе кадровых, осуществляется без учёта мнения общественности

5 Эквифинапьность Способность системы достигать не зависящего от времени и начальных условий состояния, которое определяется параметрами системы Отдельные элементы (органы ФОИВ) функционируют самостоятельно, не корреспондируя свою деятельность со всей системой Имеют место, по сути, самостоятельные элементы системы ФОИВ, функционирующие по собственным сценариям и способные существовать отдельно от всей системы (МЧС, Минфин, Управление делами Президента РФ1

6 Историчность Система эволюционирует с течением времени Система ФОИВ находится в постоянной стадии формирования системных свойств +/- Система ФОИВ является наследником и дореволюционной административной системы (МИД, Министерство финансов, Министерство транспорта), и советской административно-командной системы (Минсельхоз). В ней присутствуют элементы западных административных систем, при этом отсутствует системное начало.

7 Сложность Система имеет подсистемы, элементы, среду, границы, связи и взаимодействия Составляющие сложных систем находятся в стадии формирования +/- В реальности отсутствуют горизонтальные связи между ФОИВ, что иногда выражается в «министерских войнах»

Таблица 3.

Основные признаки системы ФОИВ как социальной системы (организации)

№ Наименование признака Содержание признака в системе ФОИВ Наличие у системы ФОИВ

1 Наличие общей стратегии Общий для всей системы и всех элементов комплексный план отсутствует -

2 Наличие развитых вертикальных, горизонтальных, диагональных, круговых и др внутренних связей Связи присутствуют только внутри отдельных ФОИВ, либо по иерархии от правительства через министерства к службам и агентствам Горизонтальные, диагональные, круговые и др связи практически отсутствуют

3 Наличие развитых связей с внешней средой Система ФОИВ связана с окружающими явлениями и организациями условно, через традиционные каналы коммуникации (налоги, директивы, договорные отношения и др)

4 Структурированность Структура в системе ФОИВ страдает забюрократизированностью и организационной неразвитостью +/-

5 Программно-целевой характер деятельности Деятельность не определяется целевыми ориентирами и не осуществляется на основе комплексного плана с увязкой во времени и ресурсами (на основе программ)

6 Информативность Организации постоянно участвует в информационных процессах, хотя механизмы обратной связи не отработаны +/-

Таблица 4.

Основные признаки системы ФОИВ как системы управления

№ Наименование признака Содержание признака в системе ФОИВ Наличие у системы ФОИВ

1 Наличие источника власти и органов управления У системы имеется легитимный источник власти, делегирующий права на управление и формирующий ФОИВ +

2 Наличие функций управления В управленческой деятельности, в той или иной степени, представлены все основные функции управления (планирование, организовывание, стимулирование, координация и контроль) +/-

3 Ресурсное обеспечение Система ФОИВ имеет систему обеспечения, не соответствующую современным требованиям +/-

4 Наличие культуры управления как совокупности традиций и философии управления Формируется культура политической деятельности и корпоративная культура государственного управления +/-

5 Наличие процесса управления В системе ФОИВ реализуются технологии управления, используются методы управления и принимаются управленческие решения +

6 Инновационность/ адаптивность Система низко восприимчива к инновациям и низко адаптивна

Необходимые требования к формированию системы ФОИВ

№ Принцип Требования

1 Системность 1) Совокупность федеральных органов исполнительной власти должна соответствовать признакам социальной системы управления

2) Система должна находиться в постоянном взаимодействии с другими системами и средой

3) Система должна быть открыта для общественного участия в ее формировании, функционировании и развитии

4) У системы должна быть четко определена миссия

5) У системы должна быть определена стратегия

2 Программно- целевое управление 1) Федеральные органы исполнительной власти должны формироваться, функционировать и развиваться на основе программно-целевого управления

2) У системы должен быть базовый программный документ

3) В системе должно применяться индикативное планирование

4) Деятельность должна носить плановый, в том числе стратегический характер

5) Система должна участвовать в разработке и реализации собственных, общегосударственных и др целевых программах

3 Инновационность 1) Система строится на основе инновационного подхода с созданием внутреннего механизма инициирования инноваций

2) Система должна быть открыта для инноваций

3) В системе должно применяться как прямое, так и косвенное инициирование инноваций

4) В системе должен осуществляться постоянный инновационный поиск и совершенствование

5) Система должна постоянно реагировать на изменение среды и работать на опережение

Во второй главе осуществляется анализ миссии, целей, задач и функций системы федеральных органов исполнительной власти.

В качестве одного из направлений анализу выбрано исследование нормативно-правовой базы по данной проблематике. Изучены цели, задачи и функции системы ФОИВ, представленные в современном российском законодательстве, в том числе в Конституции РФ и федеральных конституционных законах, также проанализированы цели, задачи и функции элементов системы ФОИВ на примере Правительства РФ и федеральных министерств.

В работе определено, что миссией системы ФОИВ является обеспечение высокого качества и уровня жизни населения страны, а также развитие общества. Данная миссия предопределяет формулирование основных целей государственной управленческой деятельности, из которых вытекают более частные цели и задачи. Соответственно на основе проведенного анализа была произведена декомпозиция целей и задач системы федеральных органов исполнительной власти.

Также во второй главе была обоснована взаимосвязь ряда элементов системы ФОИВ, в частности логика формирования данной системы от миссии к

основным целям, стратегии и задачам, что, в свою очередь, предопределяет функлци и структуры (см. Рис.3).

Рис.3. Взаимосвязь элементов системы федеральных органов исполнительной

власти.

В третьей главе представлен анализ структуры федеральных органов исполнительной власти России.

На базе современного законодательства проанализированы элементы структуры ФОИВ по ряду критериев: иерархичность, связи и отношения, подотчетность и др.

Также проанализирована типология федеральных органов исполнительной власти в России, как в настоящее время, так и на предыдущих этапах исторического развития. Как показывает исследование, в настоящее время в системе ФОИВ представлены такие типы федеральных органов исполнительной власти, как

федеральное министерство, федеральная служба и федеральное агентство, хотя российская административная система знает более десяти типов ФОИВ. В работе проанализирован как правовой статус различных типов ФОИВ, так и особенности формирования, функционирования и развития системы федеральных органов исполнительной власти на базе имеющейся типологии.

Также в третьей главе произведен анализ структуры ФОИВ с точки зрения классификации организационных структур управления в хронологическом порядке.

В качестве отправной точки в процессе развития административной системы был взят 1802 год, когда Императором России Александром I был подписан Манифест «Об учреждении министерств», положивший начало формирования системы ФОИВ. На основе проведенного анализа была выявлены некоторые особенности структуры ФОИВ, среди них:

- структура федеральных органов исполнительной власти на протяжении более 200 лет по преимуществу остается иерархической,

- имеет место развитие как функциональных, так и дивизиональных оснований в структуре ФОИВ, хронология функционального и дивизионального управления системой ФОИВ представлена в Таблице 6,

- в качестве исключения, структура ФОИВ иногда приобретает проектные (программно-целевые) черты, что представляется крайне актуальным в условиях современного социально-экономического развития, возможные тенденции в развитии структуры ФОИВ представлены на Рис. 4.

Таблица 6.

Хронология функционального и дивизионального управления системой ФОИВ в

России

№ Период Особенности структуры ФОИВ

1 1802-1927 Структура управления носит преимущественно функциональный характер

2 1927-1991 Структура управления носит преимущественно дивизиональный характер отраслевой или территориальной ориентации

3 1991-2004 Структура управления вновь приобрела преимущественно функциональный характер

4 >2004 ?

В работе произведен анализ соответствия структуры федеральных органов исполнительной власти основным целям государственного управления. В частности произведена структуризация всей совокупности федеральных органов исполнительной власти в зависимости от основных целей государства, что

позволило выявить «перенасыщенные» и «недостаточно насыщенные» целевые ориентиры.

^ 4 Органические

Ш } ? __________

структуры

Дивизиональные структуры

Функциональные структуры

1802

| Иерархический структуры

Условные обозначения

- реальное развитие структуры с 1802 по 2004 гг,

- варианты развития структуры ......► после 2004 г,

- возможные варианты развития ......структуры после 1991 г

Рис. 4. Тенденции развития структуры федеральных органов исполнительной власти

6 четвертой главе рассматривается оценка организации управления системой федеральных органов исполнительной власти Оценка, в частности подразумевает, анализ государственной управленческой деятельности в России как в социальном государстве, что в частности провозглашено в Конституции РФ. Элементы социального государства представлены на Рис. 5.

Для осуществления оценки организации и деятельности системы ФОИВ с социальной точки зрения в работе представлена соответствующая система, выявлены основные группы критериев оценки и взаимосвязь между ними, что представлено на Рис. 6.

Также в четвертой главе произведен анализ организации управления системой ФОИВ на основе представленных критериев. В частности выявлено несоответствие целей, задач и функций системы ФОИВ их миссии и основным целям государственного управления, а также несоответствие организации структуры

с исторической точки зрения.

и деятельности системы ФОИВ стоящим перед российским государством проблемам.

Рис. 5. Взаимодействие основных организационных составляющие социального

государства.

Рис. 6. Взаимодействие критериев оценки системы федеральных органов исполнительной власти России

В пятой главе диссертационного исследования представлены некоторые предложения по модернизации организации управления системой ФОИВ.

Модернизация, в частности, подразумевает уточнение целей, задач и функций системы ФОИВ в соответствии с условиями современного социально-экономического развития, а также изменения в структуре федеральных органов исполнительной власти. Данные изменения включают в себя следующие аспекты:

- придание структуре ФОИВ органических свойств на основе использования программно-целевого управления,

- осуществление децентрализации в структуре ФОИВ,

- повышение ее инновационности и адаптивности в изменяющихся условиях среды, модель системы ФОИВ, построенной на данных принципах представлена на Рис. 7. В данной модели представлено взаимодействие всех основных элементов системы ФОИВ в следующих основных организационных формах:

- взаимодействие Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти в рамках функционирования иерархической системы государственного управления,

- взаимодействие различных ФСИВ через функционирование различных коллегиальных институтов координации,

- взаимодействие элементов системы ФОИВ с региональными, межрегиональными и местными органами власти и управления,

- взаимодействие системы ФОИВ с общественными структурами, функционирующими в различных формах, в том числе в форме саморегулируемых организаций,

- взаимодействие системы ФСИВ с деловой средой, представленной инновационно-инвестиционным сектором и др.

Также в пятой главе представлены предложения по использованию основных принципов менеджмента качества в модернизации системы ФОИВ (см. Таблицу 7). Данные принципы необходимы в силу того, что любая управленческая деятельность должна осуществляться с учетом необходимых требований, оформленных, в частности, в определенных стандартах управления. В настоящее время базовым стандартом, применяемым в управлении, считается стандарт ИСО 9000 версий последних лет. Данный стандарт максимально приближает менеджмент к концепции TQM (Total quality managment - менеджмент качества, полностью охватывающий организацию). Также модернизация системы ФОИВ должна осуществляться на базе

принципов системности, программно-целевого управления и инновационности (см Таблицу 8), что неоднократно было отмечено в диссертационном исследовании

Рис 7 Модель системы федеральных органов исполнительной власти России на принципах программно-целевого управления, децентрализации и инновационности

Таблица 7.

Использование основных принципов менеджмента качества в организации управления системой ФСИВ

№ Принципы мен еджм е нта качества Содержание принципов менеджмента качества в организации управления системой ФСИВ

1 Ориентация организации на потребителя Деятельность системы ФСИВ должна быть направлена на удовлетворение потребностей и интересов населения - граждан, избирателей, налогоплательщиков

2 Лидерство Руководство системой ФСИВ должны осуществлять не просто профессионалы, а лидеры, имеющие авторитет в координируемых ими сферах деятельности. Это должно дополняться персональной личной ответственностью должностных лиц за качество менеджмента

3 Вовлечение людей Управленческая деятельность в системе ФСИВ должна строиться на личной заинтересованности в результатах труда всех сотрудников, а также осуществляться с привлечением всех заинтересованных институтов гражданского общества, прежде всего, саморегулируемых организаций

4 Процессный подход Срганизация управления системой ФСИВ призвана построить бесперебойный механизм принятия и реализации управленческих решений, восприимчивый к изменениям внутренней и внешней среды и инновациям

5 Системный подход к менеджменту Совокупность федеральных органов исполнительной власти представляют собой единую систему, и ее управленческая деятельность также должна носить системный характер

6 Непрерывное улучшение Срганизация и деятельность системы ФСИВ должна постоянно совершенствоваться в соответствии с усложнением заданий и вызовами времени

7 Фактический подход к принятию решений Управленческие решения в системе ФСИВ должны разрабатываться, приниматься и реализовываться на основе глубокого анализа необходимой информации

8 Взаимовыгодные отношения с партнерами Деятельность системы ФСИВ должна строиться на партнерской основе с населением, бизнесом, институтами гражданского общества

9 Программно-целевой характер деятельности Управленческая деятельность системы ФСИВ базируется на программно-целевых принципах

10 Инновационность Формирование, функционирование и развитие системы ФСИВ должно базироваться на инновационных основаниях

Таблица 8.

На правления реформиров ания системы ФСИВ (административной реформы) на

основе принципов системности, программно-целевого управления и

инновационности

№ Наименование Содержание принципа

1 Системный подход в административной реформе 1. Реализация общей стратегии реформирования. 2. Реформирование системы в целом. 3. Сбеспечение четкого системного соответствия между различными элементами в системе ФСИВ и их взаимодействием.

2 Повышение общественного контроля и ответственности власти перед обществом 1. Тесное взаимодействие системы ФСИВ с институтами гражданского общества. 2. Создание реального механизма гражданского контроля за органами власти и управления и ответственности чиновничества. 3. Повышение уровня представительности избирателей в органах власти.

3 Оптимизация организации разработки, принятия и реализации решений в системе ФСИВ

3.1 Снижение волюнтаризма 1. Правовая регламентированность в принятии решений.

в разработке, принятии и реализации решений 2. Создание механизма открытых процедур принятия решений. 3. Применение информационных и других современных технологий в принятии решений.

32 Автоматизация "рутины" 1. Информатизация «повторяющихся операций». 2. Компьютеризация отношений в системе ФОИВ. 3. Повышение квалификации государственных служащих.

3.3 Борьба с коррупцией и волокитой 1. Технологизация управления и организации системы ФОИВ. 2. Снижение зависимости управленческой деятельности от воли конкретного чиновника. 3. Оптимизация технологических цепочек и циклов в управленческой деятельности.

3.4 Трансформация корпоративной культуры чиновника 1. Создание механизма личной ответственности чиновников. 2. Приведение чиновников к присяге через подписание соответствующих этических и правовых документов. 3. Развитие профессиональных объединений государственных и муниципальных служащих как институтов общественного регулирования управленческой деятельности в государственных органах

4 Развитие программно-целевого управления 1. Реализация принципов управления по целям. 2. Развитие программного управления и индикативного планирования. 3. Придание структуре ФОИВ программно-целевых свойств.

5 Инновационность 1. Инновационный характер формирования системы ФОИВ. 2. Инновационный характер функционирования системы ФОИВ. 3. Инновационный характер развития системы ФОИВ.

Также в пятой главе диссертационного исследования обоснована актуализация общей функции координации в управлении системой ФОИВ, которая включает в себя содержательный подход к осуществлению управленческой деятельности во всей системе ФОИВ. Основные направления координирующей составляющей управления системой федеральных органов исполнительной власти представлены в Таблице 9. Реализация координирующей функции подразумевает формирование, функционирование и развитие специального органа-координатора в системе ФОИВ, чьи функций в настоящее время, в той или иной форме, выполняет Администрация Президента РФ, хотя целый ряд координационных направлений государственной управленческой деятельности остается нереализованным, например, координация разработки и реализации целевых программ.

Таблица 9.

Содержание общей функции координации в управлении системой ФОИВ

№ Составляющие общей функции координации в управлении системой ФОИВ Реализация в современной системе ФОИВ Координатор в современной системе ФОИВ

1 Координация формирования, функционирования и развития системы ФОИВ +/- Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления (формально не входит в систему ФОИВ)

2 Координация взаимодействия ФОИВ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления +/- Администрация Президента РФ (формально не входит в систему ФОИВ)

3 Координация взаимодействия с институтами гражданского общества

4 Координация государственной службы +/- Администрация Президента РФ (формально не входит в систему ФОИВ), функциональные подразделения ФОИВ

5 Координация обеспечения системы ФОИВ +/- Управление делами Президента РФ, Аппарат Правительства РФ, функциональные подразделения ФОИВ

6 Координация реализации целевых программ +/- Администрация Президента РФ (формально не входит в систему ФОИВ), функциональные подразделения ФОИВ

7 Координация стимулирования инноваций и привлечения инвестиций, управления НИС

Кроме того, в пятой главе диссертационного исследования представлено обоснование формирования, функционирования и развития национальной инновационной системы (НИС), а также реализация соответствующей управленческой деятельности в системе ФОИВ.

Определено, что НИС - это система государственных органов управления стимулированием инновационной активности и инновационно активных организаций, обеспечивающих бесперебойный инновационный механизм на базе современной инновационной инфраструктуры, для развития отечественной науки и техники с целью обеспечения опережающего научно-технического прогресса и социально-экономического роста.

Соответственно управление НИС - это государственная управленческая деятельность по развитию отечественной науки и техники через стимулирование инновационного процесса в инновационно активных организациях и привлечение инвестиционных ресурсов.

Исследование позволило выявить дерево целей национальной инновационной системы (см. Рис. 8), которое позволяет сформулировать подходы к организации управления данной системой, для чего выделяется управляющая система НИС, соответствующие объекты и процесс управления (см. Рис. 9). Активную роль в управлении НИС играют инновационно активные организации и инвесторы, а также организация-координатор, призванная содействовать развитию национальной инновационной системы.

Модернизация организации управления системой ФОИВ, в частности, подразумевает создание необходимых условий для активизации инновационной и

инвестиционной активности, что может осуществляться на базе применения

программно-целевого управления.

Рис. 8. Анализ дерева целей национальной инновационной системы.

Осуществление данного подхода подразумевает:

- использование проектной (программно-целевой) структуры в управлении системой ФСИВ для стимулирования инноваций и привлечения инвестиций,

- реализацию принципа децентрализации в управленческой деятельности в системе ФОИВ,

- обеспечение взаимодействия всех элементов системы ФОИВ, а также других государственных, частных и общественных федеральных, региональных и местных организаций,

- разработку и реализацию целевых программ по стимулированию инновационно-инвестиционной активности,

- инновационный подход в организации управления системой ФОИВ.

Рис. 9. Модель управления национальной инновационной системой.

Взаимодействие различных организаций в процессе управления стимулированием инноваций и привлечением инвестиций представлено на Рис. 10.

Также в пятой главе отмечено, что повышение инновационной и инвестиционной активности стимулирует развитие экономики страны, что, в свою

очередь, создает условия для реализации необходимые социальных программ и, в той или иной степени, позволяет считать государство в России социальным.

Экономическая ситуация

Правовая система

Культурное развитие

Социальные отношения и др.

Рис. 10. Взаимодействие системы ФСИВ с внутренней и внешней средой на основе принципа децентрализации в процессе программно-целевого управления стимулированием инноваций и привлечением инвестиций.

Разработка и реализация целевых программ стимулирования инноваций и привлечения инвестиций осуществляется на основе использования соответствующего механизма (см. Рис.11).

Особое значение в осуществлении программно-целевого управления стимулированием инноваций и привлечением инвестиций играет взаимодействие государственных органов координации, инвесторов, инновационно активных организаций и различных общественных структур.

Участники процесса Этапы процесса Участники процесса

Рис. 11. Механизм обеспечения разработки и реализации целевых программ стимулирования инноваций и привлечения инвестиций.

Таким образом, в пятой главе отмечено, что модернизация организации управления системой федеральных органов исполнительной власти должна осуществляться по следующим направлениям:

- использование принципов системности, программно-целевого управления и инновационности,

- уточнение целей, задач и функций системы ФОИВ,

- модернизация структуры ФОИВ с приданием ей органических свойств,

- актуализация общей функции координации в управлении системой ФОИВ,

- обеспечение децентрализации в организации управления системой ФОИВ,

- взаимодействие различных элементов системы ФОИВ, а также других организаций,

- осуществление управленческой деятельности по стимулированию инноваций и привлечению инвестиций.

В Заключении диссертации изложены основные выводы и научные результаты работы.

1. В современных социально-экономических условиях необходима реализация стратегии модернизации в развитии России. Модернизационное развитие, в частности, включает в себя: построение системы ФОИВ на основе органических принципов, программно-целевое управление экономикой, инновационное развитие.

2. Федеральные органы исполнительной власти представляют собой государственные организации, создаваемых высшими органами государственной власти для реализации функций по удовлетворению потребностей и интересов общества через осуществление государственной управленческой деятельности. Система ФОИВ - совокупность федеральных органов исполнительной власти, функционирующей как единое целое для достижения общих целей через реализацию общей стратегии на основе единой структуры, а также внутренних и внешних связей и отношений, базируясь на программно-целевом и инновационных подходах. Как показывает анализ, существующая система ФОИВ не соответствует данному определению, вытекающему из анализа свойств и признаков систем, и должна быть модернизирована в соответствии с современными социально-экономическими условиями на основе разработанных рекомендаций.

3. Выделяются основные цели государственного управления. В соответствии с принципами управления по целям достижение основных целей обеспечивается через решение соответствующих задач и реализацию соответствующих функций соответствующими организациями с соответствующими организационными

структурами управления. Для совершенствования процесса формулирования функций предлагается сформировать свод функций системы федеральных органов исполнительной власти, который представляет собой систематизированный перечень функций Правительства РФ, министерств и др. ФСИВ как функциональных подсистем и направлений деятельности.

4. По преобладанию тех или иных органов в системе ФСИВ и по характеру взаимодействия структурных подразделений можно идентифицировать отечественную структуру исполнительной власти как функциональную или как дивизиональную (отраслевой или территориальной ориентации) иногда с элементами программно-целевого управления. С начала XIX века в России имеет место циклическая смена функциональных и дивизиональных структур в системе федеральных органов исполнительной власти. При этом структура, по прежнему, остается иерархической. Представляется актуальным преобразование структуры федеральных органов исполнительной власти по пути придания ей органических, в первую очередь, программно-целевых свойств.

5.1. Типология федеральных органов исполнительной власти - это принципы и формы систематизация и классификации федеральных органов исполнительной власти по критериям организации, а также объема решаемых задач и осуществляемых функций. Как показывает теория и практика государственного управления, а также существующая правовая база, в настоящее время выделяется четыре типа органов: федеральное правительство, федеральное министерство, федеральная служба, федеральное агентство.

5.2. Структура федеральных органов исполнительной власти также должна быть приведена в соответствие с основными целями государственного управления, что требует построения структуры по основным опорным блокам, вытекающих из данных целей. Также в структуру ФСИВ необходимо внедрять элементы органических организационных структур. В частности необходимо использовать программно-целевые организационные структуры управления.

5.3. ФСИВ может иметь статус министерства только в том случае, если соответствует следующим условиям:

- наличие территориальных отделений ведомства в субъектах РФ или федеральных округах;

- наличие координирующей функции по отношению к ведомствам более низкого уровня (федеральным службам и федеральным агентствам);

- наличие общенациональной деятельности, оправданной основными целями государственного управления.

5.4. Необходимо совершенствовать структуры ФОИВ в соответствии с требованиями менеджмента качества по стандартам ИСО серии 9000 версий последних лет. Данный стандарт максимально приближает менеджмент к концепции TQM (Total quality managment - менеджмент качества, полностью охватывающий организацию).

5.5. Структуре ФОИВ необходимо придание органических свойств через создание программно-целевых подразделений, а также ее модернизация на принципах децентрализации. При осуществлении административной реформы также должен учитываться ряд принципов.

6. В диссертационном исследовании разработаны основные направления оценки организации и деятельности системы ФОИВ в России как социального государства. Оценка в управленческой деятельности - это осуществление анализа соответствия организации управления определенным базовым критериям. Критерий оценки системы ФОИВ - это признак соответствия миссии государства целей, задач, функций, структуры и деятельности системы ФОИВ. Обосновано выделение критериев: оценки целей, задач и функций системы федеральных органов исполнительной власти, оценки организации структуры федеральных органов исполнительной власти, оценки деятельности системы ФОИВ. Оценка позволяет, в частности, определить уровень «социальности» самого государства, неотъемлемой составляющей которого должно быть социальное развитие личности, социума, общества, которое базируется на экономических основах и на системе социального партнерства.

7. Необходима актуализация реализации общей функции координации государственного управления, соединяющей в себе содержательный подход к содействию управленческой деятельности в системе ФОИВ. Возможно формирование функционального федерального органа исполнительной власти, координирующего всю государственную управленческую деятельность как по обеспечению системы ФОИВ, так и по организации федерального государственного управления. Целью данного ведомства должно быть содействие в осуществлении управленческой деятельности системе федеральных органов исполнительной власти, в том числе её обеспечение.

8. Для управления стимулированием инноваций и привлечения инвестиций как основы: развития экономики необходимо формирование национальной

инновационной системы (НИС). НИС - это система государственных органов управления стимулированием инновационной активности и инновационно активных организаций, обеспечивающих бесперебойный инновационный механизм на базе современной инновационной инфраструктуры, для развития отечественной науки и техники с целью обеспечения опережающего научно-технического прогресса и социально-экономического роста. Соответственно управление НИС - это государственная управленческая деятельность по развитию отечественной науки и техники через стимулирование инновационного процесса в инновационно активных организациях и привлечение инвестиционных ресурсов.

9. Программно-целевое управление стимулированием инноваций и привлечением инвестиций базируется на соответствующей проектной (программно-целевой) структуре управления и осуществляется через реализацию соответствующего механизма, в котором участвуют государственные органы, общественные структуры, а также инвесторы, реципиенты и инвестиционно активные организации. Важную роль в организации программно-целевого управления стимулированием инноваций и привлечением инвестиций играет предлагаемый специальный ФОИВ, а также институты гражданского общества, функционирующие в формах саморегулируемых организаций. Большое значение в стимулировании инноваций и привлечении инвестиций имеет индикативное управление, осуществляемое на принципах децентрализации.

Сформулированные рекомендации по совершенствованию организации управления системой ФОИВ позволяют придать отечественному государственному управлению черты современных организаций, среди них:

- системный характер формирования, функционирования и развития,

- органический характер структур управления,

- развитие горизонтальных связей и взаимодействий,

- маркетинговый характер деятельности,

- открытость во взаимодействии с внешней средой,

- программно-целевой характер управления.

- инновалионность как принцип деятельности и развития,

- необходимость учета требований новой экономики,

- учет социальных требований и обязательств.

В приложениях к работе представлен ряд положений, раскрывающих практическое использование результатов диссертационного исследования, а также справки о внедрении результатов исследования в ряде организаций.

Ш. ПУБЛИКАЦИИ

Ссновные научные результата: диссертации нашли отражение в следующих опубликованных работах автора:

Монографии иучебные пособия

1. Повышение инвестиционной привлекательности российских территорий. Уч. пос. - М.: РГАЗУ, 2001.-4.75 пл. (1.25 пл.)

2. Развитие системы управления персоналом АПК. Уч. пос. - М.: РГАЗУ, 2001. - 8.25 п.л. (2.75 п.л.)

3. Государственное управление развитием административной территории (проблемы и принципы). Монография. - М.: ГУУ, 2004. -12.75 п.л.

4. Срганизация управления системой федеральных органов исполнительной власти (теоретико-методологические аспекты). Монография. - М.: ГУУ, 2004. - 18.50 п.л.

5. Управление привлечением инвестиций на социально-экономическое развитие территории (теоретико-методические аспекты). Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата наук по специальности 08.00.05 -«Экономика и управление народным хозяйством». - М.: ГУУ, 2000. -1.50 п.л.

Статьи

6. Экономические реформы - основа возрождения России // Реформа. Ежемесячное издание Международного Фонда экономических и социальных реформ. - М, 1995, № 10. - 0.25 п л.

7. Финансово-промышленные группы как способ привлечения инвестиций // Научные труды Вольного экономического общества России. - М.-СПб., 1997, т. 4. -0.25 п.л.

8. Государственное регулирование экономических процессов // Научные труды Вольного экономического общества России. - М.-СП6, 1998, т.5. - 0.25 п.л.

9. Срганизационно-экономические основы становления социального государства // Вестник Университета (Государственного университета управления). Секция «Государственное и муниципальное управление». - М., 2003, № 1(7). - 0.50 п.л.

10. К вопросу об управлении национальной инновационной системой // Вестник Университета (Государственного университета управления). Секция «Менеджмент». - М., 2003, № 1(3). - 0.75 п.л.

Доклады иматериалы выступлений

11. Основные направления государственной поддержки отечественного предпринимательства // Предпринимательство в Сибири: генезис, опыт развития и перспективы: Материалы Российской научно-практической конференции. -Красноярск: Российская Академия предпринимательства, 1996.-0.25 пл.

12. Социальное рыночное хозяйство: послевоенная Германия и современная Россия // История и политика: методология, историография, практика: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. - ПНовгород: ВВАГС, 1997. -0.25 п.л.

13. О некоторых направлениях государственной инвестиционной политики // 100 лет XVI Всероссийской промышленной и художественной выставке 1896г. в Нижнем Новгороде: Материалы Всероссийской научно-практической конференции 35 сентября 1996г. - Н.Новгород: изд-во «КиТиздат», 1997. - 0.25 п.л.

14. Проблемы инвестиционного менеджмента в контексте государственной инвестиционной политики // Сборник научных трудов по материалам II Международной научной конференции «Проблемы менеджмента и рынка». -Оренбург: ОГУ, 1997. - 0.25 пл.

15. Принципы анализа территориального управления // Реформы в России и проблемы управления - 99: Материалы 14-й Всероссийской научно-практической конференции молодых ученых и студентов. Вып.2 - М.: ГУУ, 1999. - 0.25 пл.

16. Характеристика инвестиционной комиссии административного округа г. Москвы // Актуальные проблемы управления - 2000: Материалы международной научно-практической конференции. Вып. 4. - М.: ГУУ, 2000. - 0.25 пл.

17. Особенности управления финансовыми ресурсами на рынке ценных бумаг // Ресурсы региона: пути и методы их эффективного использования: Материалы научно-практической конференции. - ПНовгород ВВАГС, 2000.-0.25 пл.

18. Конституционно-правовые аспекты организационных коммуникаций в политической системе «Центр-регионы» // Государство, право и управление: Материалы Межвузовской научно-практической конференции. - М.: ГУУ, 2001. - 0.25 п.л.

19. Оценка адекватности построения федеральных органов исполнительной власти // Актуальные проблемы управления - 2001: Материалы международной научно-практической конференции. Вып. 6. - М: ГУУ, 2001. - 0.25 пл.

20. Принципы взаимодействия федеральных органов государственной власти // Государство, право и управление: Материалы Всероссийской межвузовской научно-практической конференции. - М.: ГУУ, 2002. - 0.25 п.л.

21. Организационно-правовые основы кадрового обеспечения управленческой деятельности на примере формирования кадрового резерва государственной службы // Актуальные проблемы управления - 2002: Материалы международной научно-практической конференции. Вып. 6. - М.: ГУУ, 2002. - 0.25 п.л.

22. Номенклатура Президента РФ как авангард кадрового обеспечения в реализации государственной политики и осуществления государственно-административной управленческой деятельности // Актуальные проблемы управления - 2002: Материалы международной научно-практической конференции. Вып. 2. - М.: ГУУ, 2002. - 0.25 п.л.

23. Особенности принятия государственных решений в России в 1991-2002 1г. (организационно-политический аспект) // Актуальные проблемы управления - 2002: Материалы международной научно-практической конференции. Вып. 6. - М.: ГУУ, 2002.-0.25 п.л.

24. «Ничто не вечно, кроме перемен» - принцип управления XXI века // Актуальные проблемы управления - 2002: Материалы международной научно-практической конференции. Вып. 4. - М.: ГУУ, 2002. - 0.25 п.л.

25. Предпосылки воссоздания национальной инновационной системы // Актуальные проблемы управления - 2003: Материалы международной научно-практической конференции. Вып. 3. - М.: ГУУ, 2003. - 0.25 п.л.

26. О механизме мониторинга социально-экономической и политической ситуации как задаче федеральных органов исполнительной власти // Актуальные проблемы управления - 2003: Материалы международной научно-практической конференции. Вып. 2. - М.: ГУУ, 2003. - 0.25 п.л.

27. Функции федеральных органов исполнительной власти // Актуальные проблемы управления - 2003: Материалы международной научно-практической конференции. Вып. 1. - М.: ГУУ, 2003. - 0.25 п.л.

28. Анализ системы государственного управления, разработанной Сперанским ММ. в «Плане государственного преобразования» // Актуальные проблемы управления - 2004: Материалы международной научно-практической конференции. Вып. 3. - М.: ГУУ, 2004. - 0.50 п.л. (0.25 п.л.).

29. Анализ структуры федеральных органов исполнительной власти России // Актуальные проблемы управления - 2004: Материалы международной научно-практической конференции. Вып. 2. - М.: ГУУ, 2004. - 0.25 п.л.

30. Принципы реформирования системы федеральных органов исполнительной власти // Актуальные проблемы управления - 2004: Материалы международной научно-практической конференции. Вып. 3. - М.: ГУУ, 2004. - 0.25 п.л.

Отчеты по научно-исследовательским работам

31. Процессный подход к управлению инвестированием в регионе. Номер государственной регистрации 02990 002185. - М.: ГУУ, 1998.

32. Организация государственного управления в современных условиях: стратегия построения, функционирования и развития федеральных органов исполнительной власти. Номер государственной регистрации 01.20.03 00414. - М.: ГУУ, 2001.

33. Разработка приоритетных проблем теории организации и организационного поведения. Номер государственной регистрации 01.200.2 08740. -М.: ГУУ, 2001-2005.

Подп. в печ. 23.11.2004. Формат 60x90/16. Объем 2,5 печ.л. Бумага офисная. Печать цифровая.

Тираж 70 экз. Заказ № 1517

ГОУВПО Государственный университет управления Издательский центр ГОУВПО ГУУ

109542, Москва, Рязанский проспект, 99, Учебный корпус, ауд. 106

Тел./факс: (095) 371-95-10, e-mail: ic@guu.ru

www.guu.ru

•20915

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Новичков, Николай Владимирович

ВВЕДЕНИЕ

I ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ! УПРАВЛЕНИЯ* СИСТЕМОЙ? 16 ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ. щ 1.1. Организация управления системой федеральных органовисполнительной власти в рамках осуществления стратегии» модернизационного развития-; Российской Федерации в новых социально-экономических условиях.

1.2. Сущность и содержание системы федеральных: органов 47 исполнительной власти.

1.3. Принципы формирования,, функционирования и развития системы 67 федеральных органов исполнительной власти.

• 1.4. Правовые: основы организации управления системой федеральных органов исполнительной власти;

1.5. Организация программно-целевого управления в системе ФОИВ на 88 ' примере повышения инновационной и инвестиционной активности;

II АНАЛИЗ ЦЕЛЕЙ; ЗАДАЧ И ФУНКЦИЙ СИСТЕМЫ 109 ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ.

2.1. Анализ целей; задач и функций системы федеральных органов 109 исполнительной; власти; в соответствии с федеральным законодательством России. I 2.2. Анализ; целей, задач и функций системы федеральных органов исполнительной: власти в соответствии с основными целями государственного управления.

2.3. Декомпозиция целей и задач системы федеральных органов 134 исполнительной власти.

III АНАЛИЗ СТРУКТУРЫ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ 145 ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ.

3:1. Анализ структуры федеральных органов исполнительной власти РФ.

3.2. Анализ типологии федеральных органов исполнительной власти.

3.3. Анализ типологии структур федеральных органов исполнительной 172 власти.

3.4. Анализ соответствия структуры федеральных органов исполнительной 189* власти основным целям государственного управления.

IV ОЦЕНКА ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ СИСТЕМОЙ 200 ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ.

4.1. Критерии оценки организации управления системой федеральных 200 органов исполнительной власти.

4.2. Оценка целей, задач, функций и структур в системе федеральных 210 органов исполнительной власти.

4.3 Оценка деятельности системы федеральных органов исполнительной 220 власти.

V ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО МОДЕРНИЗАЦИИ ОРГАНИЗАЦИИ 231 УПРАВЛЕНИЯ СИСТЕМОЙ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ.

5.1. Уточнение целей, задач и функций системы федеральных органов 231 исполнительной власти и рекомендации по модернизации структуры федеральных органов исполнительной власти.

5.2. Предложения по актуализации общей функции координации в управлении системой федеральных органов исполнительных власти.

5.3. Предложения по организации социального развития в России в рамках 259 реализации стратегии модернизации.

5.4. Предложения по организации в системе ФОИВ программно-целевого 272 управления стимулированием инноваций и привлечением инвестиций.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Теоретико-методологические аспекты организации управления системой федеральных органов исполнительной власти"

Актуальность темы исследования. Организация управления! системой федеральных органов исполнительной власти — одна из важнейших составляющая современного управления. Переход к: рыночной экономике, развитие бизнеса и всего общества невозможен без созданиях соответствующих,, адекватных современным условиям государственных основ.

Известно, что государство - единственная? всеобщая? форма организации общества, это не просто надстроечное образование над экономикой, государство в современном: мире — крупнейшая социальная! система, оказывающее человеку, социуму и обществу в целом огромное; количество разнообразных услуг. Не: случайно, государство XXI века' называют социальным; что, в частности;, провозглашено и в Конституции Российской Федерации [1, с.6], и говорит о том,, что государство уже не только и не столько аппарат принуждения и подавления, а, в первую очередь - институт разрешения и; предотвращения< социальных проблем и агент по созданию условий для развития общества,. социальных организаций и человека, а также система планирования, организации и координации социального развития. Кроме того, современное государство часто> относят к принципиально новому виду - маркетинговому [67, с.121 ], [190], [90], суть которого состоит в том, что государство формирует перечень своих полномочий и обязанностей исходя из потребностей общества и человека в тех или иных государственных услугах. Также в науке управления, особенно в зарубежных школах, развивается концепция good government [190], которая формирует новые органические отношения в организации власти. Таким образом, имеет место заинтересованность современного общества в эффективном функционировании и адекватной модернизацию государства,- а значит и системы; федеральных органов исполнительной власти в значительно большей степени, чем на предыдущих исторических этапах общественного развития.

Безусловно, государство не должно подменять собой или подавлять другие важнейшие общественные институты - бизнес, местное самоуправление, средства массовой* информации, некоммерческий; (неправительственный) сектор, как это было до недавнего времени, но,, при этом; государство не имеет права; и отказываться от своих общественных обязанностей? или перекладывать на другие организации« реализацию- своих общественных функций, как это, нередко, происходит сейчас.

Таким образом, необходимо искать и; находить современные формы организации государства, и важнейшим направлением в. данной деятельности является управление: системой? федеральных органов исполнительнойвласти: Это г связано с тем; что именно данная система? осуществляет реализацию всех возможных государственных функций. Система ФОИВ, в связи с этим, становятся, основной?организационной формой! воплощения?государственных полномочий; и; ответственности.

Конституция РФ в Статьях 71 и 78 устанавливает систему федеральных органов »исполнительной; власти [1, с.27-29], [1, с.32-33], а в Статье 112 вводит понятие структуры федеральных органов исполнительной власти [1, с.48-49]. Во исполнение; данных; норм принят целый I ряд * нормативно-правовых: актов: Однако повседневная! управленческая- деятельность- продемонстрировала наличие: реальных проблем! в организации! управления» системой» федеральных органов исполнительной власти: Об этом было сказано Президентом РФ Путиным В.В. на расширенном заседании? Правительства РФ 13 сентября 2004 года Он, в частности, отметил: «Не случайно мы сегодня, говорим о формировании властных структур. Существует очевидный разрыв в этой единой системе исполнительной власти! в стране. Ее действительно не было: И нет до сих пор, - единой?системы. Значит, она должна быть создана» [147].

Таким образом; организация; управления системой федеральных органов исполнительной? власти; представляет собой крайне важную проблему современной науки управления* и; с теоретической, и; с методологической, и с практической точек зрения;

Теоретико-методологические: основы организации; государственного управления! были» предметом исследования» многих известных российских и советских ученых, что обеспечило базу для изучения проблем? управления системой?федеральных органов;исполнительной?власти;как на современном этапе социально-экономического развития, так: и? с: точки с зрения5 ретроспективного анализа. Разработке этих проблем: посвящены работы таких известных: ученых, как: Абалкин Л.И., Атаманчук Г.В., Глазьев С.Ю., Денисов: Б.А., Зотов В.Б., Козлова О.В., Латфуллин: Г.Р., Львов Д.С., Мильнер Б.З., Морозова Г.А., Попов: Г.Х., Поршнев А.Г., Разу М.Л., Румянцева З.П., Шаталин С.С. и др. Также теория и практика организации управления системой исполнительной власти представлена? в: работах многих известных зарубежных^ ученых. Проблемы организации управления исследовались в ■ работах И. Ансоффа, П. Друкера, М.Х. Мескона, М; Альберта, Ф.Хедоури, А. Файоля. Теориябюрокрагиикак одной5 из организационных форм исполнительной власти обоснована. М. Вебером. Аспект управления экономикой государственного сектора, а также роль государства и условиях глобализации [167] представлены в трудах лауреата Нобелевской премии по экономике 2001 года Дж. Стиглица. Маркетинговая модель государства описана в работах классика маркетинга Ф. Котлера и др.

Тем не менее, непосредственно организации управления системой федеральных органов исполнительной власти в современных условиях социально-экономического развития, на наш; взгляд, уделялось и уделяется недостаточное внимание, что повышает значение разработок в данном направлении:.

Актуальность настоящего исследования подтверждают следующие проблемы современного управления:

- наличие элементов и организационных; продуктов: административно-командной? системы в системе современных российских федеральных органов исполнительной власти,, что не соответствует условиям; перехода к «новой; экономике» и «экономике знаний» [159; с. 150-155], [75; с.141-151],

- внедрение в отечественную систему государственного управления? различных элементов; зарубежного западного опыта, что часто не учитывает российские особенности;

- незавершенность формирования? всей« системы федеральных органов исполнительной власти,

- практическое отсутствие связи: между целями и задачами;, стратегией,, функциями, структурой в системе федеральных органов исполнительной власти,.

- необходимость использования программно-целевого управления в системе ; ФОИВ,

- отсутствие процедур и обоснования оценки организации и деятельности системы федеральных органов исполнительной власти,

- наличие проблем в управлении! стимулированием инноваций и привлечением инвестиций как важнейших составляющих современной экономики.

Таким; образом, актуальность совершенствования; организации управления? системой! исполнительной власти; а также необходимость использования всего? многообразия современных организационных форм государственного управления, предопределила; проведение обозначенных теоретико-методологических ш практических исследований. Это и явилось основанием для выбора темы диссертации^

Цель диссертационного ; исследования s заключается в разработке теоретико-методологических положений по совершенствованию организации управления системой федеральных органов• исполнительной власти России s в < новых условиях социально-экономического развития.

Достижение поставленной цели потребовало решение следующих задач:

- обоснование стратегии развития России в новых социально-экономических условиях,

- разработка рекомендаций к формированию системы ФОИВ,

- обоснование построения? системы ФОИВ? на четком соответствии;между миссией, целями! и задачами; стратегией; функциями! и структурами в данной системе,,

- раскрытие основных характеристик и > обоснование; направлений; развития -структуры федеральных органов исполнительной власти,

- уточнение? типологии? структур и типологии« федеральных органов исполнительной власти;

- разработка! основных направлений оценки организации и деятельности системы ФОИВ:России как социального государства;.

- актуализация? реализации! общей функции координации в управлении? системой ФОИВ,

- формулирование предложений по формированию, функционированию и развитию национальной инновационной системы, обоснование организации программно-целевого управления стимулированием инноваций и привлечением инвестиций.'.

Объект исследования г - система: федеральных органов исполнительной? власти (ФОИВ).

Предмет исследования? - организационно-управленческие? отношения- в системе федеральных органов исполнительной власти в России.

Методологическую' основу исследования составляют системный, комплексный; и: ретроспективный подходы к изучению обозначенных проблем, логический! анализ, моделирование, а также теоретические и методологические труды и разработки; Теоретической? основой: диссертационного исследования послужили; также; материалы; иг рекомендации научных; конференций, круглых столов и теоретических; семинаров; Использованы нормативно-правовые: акты Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства РФ, решения федеральных органов исполнительной власти и др.

База: аналитической» работы представлена официальными документами, статистическими данными, публикациями? в периодической! печати; аналитическими! и информационными? сборниками? и отчетами, личными наблюдениями и выводами автора, полученными в ходе научной работы.

Научная новизна диссертационного исследования; состоит в о босновании теоретико-методологических положений по совершенствованию- организации! управления системой федеральных органов исполнительной власти.

Основные научные результаты диссертационного исследования-принадлежащие лично автору:

- обоснована необходимость реализации стратегии модернизации в развитии России. Модернизационное развитие, в частности, включает: в «себя: построение: системы, ФОИВ на основе1 органических принципов;, программно-целевое управление экономикой; инновационное развитие;

- разработаны рекомендации; к формированию- системы; ФОИВ и сформулированы её: признаки; как социальною системы управления. Система ФОИВ - совокупность» федеральных органов} исполнительной г власти; функционирующая5 как единое целое для- достижения} общих целей через реализацию общей5стратегии на основе единой- структуры, а также внутренних и; внешних связей ж отношений, базируясь на программно-целевом» и инновационных подходах;

- сформулированы; принципы построения! системы федеральных органов исполнительной» власти; основанной на четком соответствии функций» ФОИВ их миссии, целям и* задачам, а структуры управления и структурных подразделений организаций - стратегии и данным функциям. Обосновано, что появление того или иного ведомства должно исходить из необходимости реализации функций для решения задач, проистекающих из основных целей государственного управления. При определении структуры ФОИВ 5 необходимо исходить не из того, что «государства слишком« мало» или «государства слишком много», основной посылкой должно быть только то, что «государство слишком плохо, а может быть лучше»;

- раскрыты основные характеристики и обоснованы основные направления развития! структуры федеральных органов: исполнительной власти; в частности: уточнена типология! организационных структур и обобщено их историческое развитие в исполнительной власти в; России, а также цикличность смены видов иерархических структур в новейшей истории;

- предложены; рекомендации; по модернизации структуры! федеральных органов исполнительной: власти; обоснована необходимость совершенствованиям структуры ФОИВ в соответствии с требованиями менеджмента качества по стандартам * ИСО серии=9000; разработаны предложения по приданию структуре ? ФОИВ органических свойств; через создание программно-целевых подразделений на принципах децентрализации;. обоснованы направления осуществления? административной; реформы на принципах: системности, программно-целевого управления и инновационности;

- разработаны основные направления оценки организации и деятельности системы ФОИВ России как социального государства. Оценка в управленческой деятельности — это осуществление анализа соответствия организации управления г определенным базовым критериям. Критерий оценки системы ФОИВ - это признак соответствия миссии государства целей, задач, функций, структуры и деятельности системы федеральных органов исполнительной власти. Обосновано выделение: критериев: оценки целей, задач* и функций системы федеральных органов исполнительной власти, оценки организации структуры федеральных органов исполнительной власти, оценки деятельности системы ФОИВ. Оценка позволяет, в < частности, определить уровень «социальности» самого государства, неотъемлемой составляющей которого должно быть социальное развитие личности, социума, общества, которое базируется на экономических основах и на системе социального партнерства;

- актуализирована реализация? общей: функции? координации в; управлении системой ФОИВ, соединяющей в себе содержательный? подход к содействию управленческой деятельности в системе ФОИВ;: возможно выделение специального органа-координатора в системе ФОИВ;

- сформированы предложения по организации»управления! инновациями! и инвестициями в системе ФОИВ как основы! развития? экономики; Обоснована? необходимость формирования, функционирования« и развития} национальной инновационной? системы (НИС). НИС - это система: государственных органов5 управления стимулированием инновационной активности и инновационно активных: организаций;- обеспечивающих: бесперебойный инновационный: механизм на базе? современной: инновационной: инфраструктуры, для? развития/ инновационной: сферы с целью обеспечения: опережающего научно-технического прогресса и социально-экономического роста. Соответственно управление НИС -это государственная управленческая: деятельность, по развитию отечественной науки и техники через стимулирование инновационного процесса в инновационно активных организациях и привлечение инвестиционных ресурсов;: обоснована: организация: программно-целевого управления? стимулированием; инноваций; и привлечением инвестиций, которое базируется • на ■ соответствующей программно-целевой: структуре управления» и? осуществляется: через; реализацию соответствующего- механизма, в котором: участвуют государственные органы, общественные структуры, а также инвесторы, реципиенты и: инновационно * активные организации. Важную роль;в организации программно-целевого1 управления! стимулированием: инноваций и привлечением инвестиций! играют сами ФОИВ, а также институты гражданского: общества, функционирующие в формах саморегулируемых организаций: Большое значение в стимулировании: инноваций: и привлечении: инвестиций: имеет индикативное управление, осуществляемое на принципах децентрализации.

Практическая значимость исследования заключается в:

- обосновании системы ФОИВ,

- определении; принципов; и направлений формирования? целей; задач и функций системы федеральных органов исполнительной власти,

- уточнении! структуры> федеральных органов исполнительной? власти, структур конкретных ФОИВ и принципов взаимодействия между ними,

- разработке предложений« по осуществлению* оценки; организации! и деятельности системы ФОИВ,

- обосновании свода функций системы ФОИВ,

- формулировании общей функции координации в системе ФОИВ;.

- предложении! конкретных направлений по активизации< инновационной! и: инвестиционной деятельности для социально-экономического развития РФ.

Теоретико-методологические разработки, касающиеся управления системой-федеральных органов; исполнительной? власти, могут быть использованы; в процессе подготовки, переподготовки и повышения г квалификацию специалистов по экономике и управлению.

Внедрение результатов исследования. Результаты исследования? нашли применение в I работе и реформировании российских федеральных министерств ? и других ФОИВ, законотворческой деятельности! палат Федерального* Собрания Российской Федерации, процессе становления; саморегулируемых организаций в рамках осуществления административной реформы.

Апробация результатов исследования осуществлялась:

- в процессе участия» автора в выполнении фундаментальных и * прикладных научно-исследовательских работ, в первую очередь, научно-исследовательской части Государственного университета управления (ГУУ) в качестве руководителя или исполнителя по ряду тем;

- в рамках представления и обсуждения выступлений автора по проблемам организации; управления? системой ФОИВ на? 9 общероссийских и 8 международных научно-практических конференциях, выставках и форумах в Москве в 2000-2004 гг.;

- в ходе консультационной деятельности органов власти России (министерств и др. ФОИВ, фракций в Государственной Думе Федерального Собрания РФ, аппарата Полномочного представителя Президента РФ в СевероЗападном федеральном округе);

- в ходе консультационной деятельности по организации управления в ряде компаний и проектов! в области; управления) социально-экономическими! системами;:

- в процессе преподавательской деятельности- на кафедре теории организации и управления ГУУ (учебные дисциплины - «Теория: управления», «Основы менеджмента», «Теория организации», «Организационное поведение», «Разработка управленческого решения», «Социальный менеджмент»).

Публикации автора. По теме диссертации опубликовано 33 научных работы общим объемом 53 печатных листа, в том числе лично автору принадлежит 43.75 печатных листа, отражающих основное содержание диссертации.

Объем и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, списка литературы и приложений. В ней 313 страниц основного текста, 67 рисунков и схем, 43 таблицы. Список литературы включает 201, а приложения 9 наименований.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Новичков, Николай Владимирович

Выводы по Главе V.

1). Цели, задачи и функции системы; федеральных органов исполнительной власти должны: соответствовать ^ основным! целям государственного управления. В? связи с этим, требуется: переформулирование целей и: задач, в том числе в федеральных конституционных законах. Уточнение функций«— крайне важный и трудоемкий процесс, связанный с их большим: числом. Для оптимизации деятельности по приведению в: соответствие: функций® системы ФОИВ основным; целям: государственного» управления предлагается разработать свод функций системы ФОИВ!

2). Структура исполнительной власти также должна, быть приведена в соответствие: с основными: целями государственного управления, что требует построения структуры по основным опорным» блокам; вытекающих из данных целей. Также в структуру исполнительной: власти: необходимо внедрять элементы органических: организационных: структур; В1 частности необходимо5 использовать программно-целевые организационные структуры управления;

С точки; зрения? необходимости повышения! системности: структуры ФОИВ выявлено, что ФОИВ может иметь статус министерства только в том случае, если соответствует следующим условиям:

- наличие территориальных; отделений; ведомства в субъектах РФ или федеральных округах;

- наличие координирующей: функции : по отношению; к ведомствам; более низкого уровня (федеральным службам и федеральным агентствам);

- наличие общенациональной деятельности; оправданной основными2 целями государственного управления.

3). Совершенствование; системы ФОИВ: должно базироваться: на стандартах управления, в первую очередь, на принципах стандарта ИСО 9000 версий последних лет. Данный стандарт максимально приближает менеджмент к концепции TQM (Total quality managment - менеджмент качества, полностью? охватывающий организацию).

4). При осуществлении реформы системы ФОИВ должны учитываться следующие принципы:

- повышение общественного контроля: и ответственности власти перед обществом,

- снижение волюнтаризма в принятии решений,

- автоматизация "рутины?,

- борьба с коррупцией и волокитой;

- трансформация корпоративной культуры чиновника;

- программно-целевой характер деятельности,.

- инновационность.

4). Необходима? актуализация общей; функции? координации? государственного управления; соединяющей? в? себе? содержательный- подход: к: содействию? управленческой» деятельности? в системе ФОИВ. Возможно формирование функционального федерального; органа? исполнительной» власти; координирующего всю государственную»управленческую деятельность как по обеспечению системы? ФОИВ; так и по- организации федерального государственного управления; Целью: данного: ведомства? должно быть содействие в осуществлении: управленческой; деятельности: системы федеральных органов исполнительной власти, в том числе ее обеспечение.

5). Статья: 7 Конституции: РФ провозгласила: Российскую Федерацию социальным; государством, «политика которого; направлена? на? создание условий; обеспечивающих? достойную жизнь и свободное развитие: человека». Неотъемлемой* составляющей; социального государства? является? социальное развитие личности, социума, общества; которое: базируется: на;экономических основах (природные ресурсы, инновации? и инвестиции): т на системе социального партнерства.

6). Организация? управления стимулированием инноваций? может осуществляться через? создание и развитие национальной инновационной системы (НИС). Для реализации данного вида деятельности; возможно создание специализированного координирующего органа. Организационная структура: данной организации; должна строиться по программно-целевому принципу в силу следующих обстоятельств:

- программно-целевое управление инновациями наиболее приемлемо с точки зрения?реализации!координационной функции;

- - в; работе ор ганизации должна согласовываться < деятельность различных структурных подразделений; в том числе, различных ведомств,

- управление инновациями само по себе является» проектным! (программно-целевым)г в силу того; что разработка и? реализация; инноваций; имеют ограниченный? во > времени период и требует оперативного реагирования I на изменение среды.

В программно-целевой! деятельности» по? стимулированию инноваций! должны; принимать участие; не только? элементы системы. ФОРШ, но? и представители; регионов; научных организаций; инвесторов; общественности и др.

7). Программно-целевое управления: привлечение инвестиций: на социально-экономическое: развитие: РФ' базируется? на соответствующей проектной (программно-целевой) структуре управления и осуществляется через реализацию соответствующего механизма, в? котором: участвуют государственные? органы; общественные структуры, а также инвесторы? и реципиенты. Важную роль, в организации управления привлечением; инвестиций? на! социально-экономическое развитие РФ играет предлагаемый: специальный« ФОИВ, а также; институты? гражданского? общества; функционирующие: в формах саморегулируемых: организаций: Большое* значение: в: стимулировании? инноваций? и; привлечении? инвестиций? имеет индикативное управление; осуществляемое на принципах децентрализации.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

1. В? современных социально-экономических условиях необходима реализация^ стратегии; модернизацию В! развитии России. Модернизационное развитие, в частности, включает в себя: построение системы ФОИВ на; основе органических принципов, программно-целевое управление экономикой, инновационное развитие.

2. Федеральные органы. исполнительной; власти; представляют собой; государственные организации, создаваемых высшими! органами государственной; власти для; реализации; функций; по» удовлетворению? потребностей и интересов общества через осуществление: государственной управленческой деятельности; Система; ФОИВ - совокупность федеральных; органов исполнительной; власти,, функционирующей; как; единое целое; для? достижения общих целей через реализацию общей; стратегии на основе единой; структуры,. а также внутренних и; внешних; связей и; отношений; базируясьна; программно-целевом; и инновационных подходах. Как показывает анализ, существующая система; ФОИВ; не соответствует данному определению, вытекающему из; анализа свойств; и признаков; систем, и должна; быть, модернизирована в соответствии * с современными« социально-экономическими условиями на основе разработанных рекомендаций:

3. Выделяются основные цели государственного управления. В соответствии с принципамизуправления по целям достижение основных целей? обеспечивается через решение соответствующих задач и реализацию соответствующих функций соответствующими; организациями; с соответствующими; организационными структурами управления. Для совершенствования процесса формулирования функций предлагается сформировать, свод функций; системы федеральных органов исполнительной власти, который представляет собой систематизированный перечень функций Правительства РФ, министерств и др. ФОИВ как функциональных подсистем и направлений деятельности. Свод функций системы ФОИВ оформляется как база данных обо всех реальных и потенциальных управленческих воздействиях и взаимодействиях, осуществляемых системой ФОИВ. Принципы и направления формулирования и уточнения; функций; представлены в разработанной Методике формирования свода функций системы ФОИВ.

Необходимо построение системы федеральных органов исполнительной власти, основанной на четком5 соответствии; функций. ФОИВ их целям и; задачам; а структуры? управления« и? конкретных подразделений? — данным: функциям: Обосновано, что появление того или? иного ведомства должно исходить из необходимости реализации? функций? для: решения? задач, проистекающих из; шести блоков; основных целей государственного управления. При определении структуры ФОИВ > нельзя исходить из того, что «государства слишком? мало» или? «государства слишком много», основной; посылкой может быть только? то, что «государство? слишком? плохо, а может быть лучше».

4. По» преобладанию? тех или? иных органов в системе* ФОИВ? и по: характеру взаимодействия структурных подразделений! можно идентифицировать^ отечественную структуру исполнительной? власти как; функциональную? или как дивизиональную (отраслевой или территориальной ориентации) ? иногда с элементами; программно- целевого г управления:. G начала XIX века в России; имеет место» циклическая смена« функциональных: и дивизиональных структур в системе1 федеральных органов: исполнительной? власти: При; этом: структура; по прежнему,, остается иерархической. Представляется: актуальным; преобразование: структуры? федеральных органов: исполнительной! власти по4 пути? придания:ей;органических, в первую s очередь, программно-целевых свойств:.

5.1. Типология? федеральных органов? исполнительной? власти - это? принципы: и формы? систематизация? и; классификации? федеральных' органов исполнительной власти? по критериям организации, а также; объема?решаемых: задач и: осуществляемых? функций. Как показывает теория и практика государственного управления, а также существующая; правовая база, в настоящее время выделяется четыре типа органов: федеральное правительство, федеральное министерство, федеральная служба, федеральное агентство.

5.2!. Структура исполнительной» власти также должна быть приведена в соответствие с основными? целями? государственного управления, что требует построения; структуры по основным опорным блокам; вытекающих из данных целей; Также в структуру исполнительной власти необходимо; внедрять, элементы органических организационных структур; В частности; необходимо? использовать программно-целевые организационные структуры управления.

5.3. ФОИВ может иметь статус министерства8только взтом: случае, еслш соответствует следующим условиям:

- наличие территориальных отделений; ведомства- в: субъектах РФ? или» федеральных округах;

- наличие координирующей ? функции: по отношению к ведомствам более низкого уровня (федеральным службам и федеральным агентствам);:

- наличие общенациональной деятельности, оправданной? основными целями государственного управления.

5.4. Необходимо? совершенствовать структуры ФОИВ в соответствии с требованиями менеджмента; качества; по стандартам; ИСО серии? 9000 версий» последних лет: Данный: стандарт максимально приближает менеджмент к концепции TQM (Total; quality managment - менеджмент качества, полностью; охватывающий организацию);.

5.5. Структуре ФОИВ необходимо придание органических свойств через создание: программно-целевых? подразделений; а также ее модернизация на; принципах децентрализации.

5.6. При осуществлении административной? реформы должны? учитываться следующие принципы:

- повышение общественного контроля? и? ответственности власти? перед обществом;

- снижение волюнтаризма в принятии решений,\

- автоматизация "рутины",

- борьба с коррупцией и волокитой,

- трансформация корпоративной культуры чиновника,

- программно-целевой характер деятельности,

- инновационность.

6. В диссертационном исследовании разработаны основные направления оценки орган изации з и деятельности г системы ФОИВ в России; как социального государства. Оценка в управленческой; деятельности; - это осуществление: анализа; соответствия организации * управления» определенным; базовым критериям; Критерий оценки системы ФОИВ — это признак соответствия; миссии государства целей, задач, функций, структуры и деятельности системы ФОИВ. Обосновано выделение критериев:; оценки целей; задач и функций; системы федеральных органов; исполнительной; власти, оценки организации; структуры федеральных органов исполнительной? власти, оценки деятельности; системы ФОИВ. Оценка позволяет, в частности, определить уровень «социальности» самого государства; неотъемлемой составляющей которого должно быть социальное развитие личности,, социума, общества, которое базируется на экономических основах и на системе социального партнерства.

7. Необходима актуализация общей функции координации государственного управления, соединяющей в себе содержательный; подход к содействию управленческой деятельности в системе ФОИВ. Возможно формирование: функционального федерального органа исполнительной власти, координирующего всю: государственную управленческую деятельность как по обеспечению системы ФОИВ, так и по организации; федерального государственного управления. Целью данного ведомства должно быть содействие в осуществлении управленческой деятельности системы федеральных органов исполнительной власти, в том числе её обеспечение.

8.1. Для управления стимулированием инноваций и привлечения инвестиций как основы развития экономики необходимо формирование, функционирование и развитие национальной инновационной системы (НИС). НИС - это система государственных органов управления стимулированием инновационной активности и инновационно активных организаций, обеспечивающих бесперебойный? инновационный механизм? на базе современной инновационной? инфраструктуры, для развития отечественной науки; и? техники с целью обеспечения, опережающего научно-технического прогресса и социально-экономического роста. Соответственно управление НИО -это государственная управленческая деятельность по развитию отечественной: науки? и техникиг через: стимулирование: инновационного процесса: в инновационно? активных: организациях ш привлечение; инвестиционных: ресурсов.

8.2. Создание условий для повышения инвестиционной и инновационной активности осуществляется! в рамках реализации функции координации: в; системе ФОИВ, в том числе: с привлечением специального ? координирующего ФОИВ, который должен быть организован по программно-целевым принципам во взаимодействии с саморегулируемыми; и другими организациями:

8.3; Структура управления стимулированием;инноваций и привлечением инвестициями должна иметь следующие особенности:

- носить» органический характер в; силу необходимости постоянного повышения адаптивности организаций к изменениям внутренней и внешней среды. В структуре должны; быть представлены составляющие программно-целевых организационных структур управления, а также элементы горизонтальных иерархий;

- иметь иерархический характер во взаимоотношениях с выше стоящими организациями и лицами (любой ФОИВ подчиняется высшим должностным лицам государства — Президенту РФ и председателю Правительства РФ);

- элементы органических структур в организации должны также присутствовать во взаимоотношениях внутри данной организации, во взаимоотношениях с внешней и внутренней средой, в характере принятия решений и механизме функционирования и развития;

- организационная структура должна строиться по профаммно-целевому принципу в силу следующих обстоятельств:

• - программно-целевое управление инновациями наиболее приемлемо с точки зрения реализации координационной функции;

• в работе организации» должна согласовываться деятельность различных структурных подразделений; в; том* числе,, различных ведомств,

• управление: инновациями! само; по себе: является; проектным: (программно-целевым): в силу того;, что разработка; и реализация! инноваций! имеют ограниченный! во времени период и? требует: оперативного реагирования на изменение среды.

9. Программно-целевое управление стимулированием инноваций и привлечением? инвестиций« базируется* на; соответствующей: проектной: (программно-целевой)? структуре управления: и осуществляется? через: реализацию; соответствующего механизма, в: котором* участвуют государственные: органы,, общественные; структуры, а также; инвесторы, реципиенты и инвестиционно активные организации.* Важную роль в; организации программно-целевого управления; стимулированием: инноваций: и привлечением инвестиций играет предлагаемый: специальный; ФОИВ, а также: институты гражданского общества, функционирующие в. формах: саморегулируемых организаций. Большое; значение: в; стимулировании инноваций! и привлечении инвестиций: имеет индикативное: управление; осуществляемое на принципах децентрализации."

Сформулированные: рекомендации; по модернизации организации управления системой ФОИВ: позволяют придать отечественному государственному управлению черты современных организаций, среди них:

- системный характер формирования, функционирования и развития,

- органический характер структур управления,

- развитие горизонтальных связей и взаимодействий,.

- маркетинговый характер деятельности;

- открытость во взаимодействии с внешней средой, программно-целевой характер управления, инновационность как принцип деятельности и развития, необходимость учета требований новой экономики, учет социальных требований и обязательств.