Теория и практика бюджетного федерализма тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Теория и практика бюджетного федерализма"

ГОСУДАРСТВЕННОЕ НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ «СОВЕТ ПО ИЗУЧЕНИЮ ПРОИЗВОДИТЕЛЬНЫХ СИЛ (СОПС)»

На правах рукописи

ГАЛИЦКАЯ СВЕТЛАНА ВИКТОРОВНА

«ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА (НА ПРИМЕРЕ ФРГ)»

08.00.14 - Мировая экономика

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени Кандидата экономических наук

^ Москва-2003

Работа выполнена на кафедре Мировой экономики Московской академии предпринимательства при Правительстве г.Москвы

Научный руководитель:

Официальные оппоненты'

кандидат экономических наук, профессор Ходов Леонид Григорьевич

доктор экономических наук, профессор, Портной Михаил Анатольевич

доктор экономических наук, профессор, Гутник Владимир Петрович

Ведущая организация:

Российско-немецкая высшая школа управления Академии народного хозяйства при Правительстве РФ;

Защита состоится 1 октября 2003 года в 15 час. на заседании диссертационного совета Д 227.004.01 по адресу: 117987, Москва, ул. Вавилова,7.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГНИУ «Совет по изучению производительных сил».

Автореферат разослан 31 августа 2003 года

Ученый секретарь диссертационного совета

кандидат экономических наук ^^^^^^ Т.Г.Логинова

Общая характеристика работы.

Актуальность темы исследования. В современном мировом сообществе, наряду с процессами глобализации экономики, все возрастающее значение приобретают процессы развития децентралистских тенденций, как в федеративных, так и унитарных государствах. Отличающиеся экономической и внутриполитической стабильностью западные страны во второй половине XX века столкнулись с серьезными региональными проблемами, угрожающими целостности даже вполне благополучных государств (Италия, Испания, Канада и пр.) В этой связи особое значение приобретает государственное регулирование территориального развития, налаживание диалога государства и его составных частей.

В российской науке на протяжении долгого времени вопрос о взаимоотношениях государства и его составных частей заслонял усиленный интерес к роли и месту государства в рыночной экономике. В сегодняшней ситуации, когда целостности Российской Федерации угрожают те же тенденции, которые ранее привели к распаду СССР, вопрос о государственном регулировании территориального развития приобретает особый интерес. В этой связи актуальным и своевременным представляется анализ взглядов на проблемы российского федерализма и механизма его реализации - бюджетного федерализма, а также пути их решения.

Россия представляет собой достаточно сложное федеративное государство, формирование которого происходит как по территориальному, так и по национальному принципам. В конце 80-х - начале 90-х годов еще в Советском Союзе возникло мощное движение к суверенизации, которое перевернуло былые представления о национальном вопросе: вместо одной крайности - подчинения национального, особенного интернациональному, появилась другая - требование безусловного примата национального, регионального начала. Это породило ряд негативных последствий, главным

из которых стал распад СССР. В настоя З^Щ>|Щ|>|^№£!йВ|?А$Фрождением

БИБЛИОТЕКА 1 С.Петербург »

оэ юоЗшоОф!

II тыгЯаГ

российской государственности эти проблемы вновь приобретают исключительную остроту. Россия переживает кризис межнациональных отношений, развитие децентралистских тенденций вновь угрожает целостности страны.

Как известно, стабильность любой федерации в решающей степени зависит от устойчивого регулирования внутрифедеративных отношений. Здесь уместно говорить о бюджетном федерализме как о принципе, в соответствии с которым регулирование финансовых отношений между бюджетами разных уровней должно быть направлено на укрепление федеративных отношений в государстве.

В современной России проблемы взаимоотношений федерального центра и регионов, а также между регионами, стоят чрезвычайно остро. Ликвидация советской системы административно-политических отношений потребовала новой системы, которая формируется до сих пор. При этом существенной проблемой является отсутствие стратегии в строительстве подлинного федеративного государства в нашей стране, что обусловлено неправильным и даже ложным пониманием сущности федерализма, в целом, а также сущности бюджетного федерализма, в частности.

Одним из актуальных вопросов в этой связи в условиях становления рыночной экономики и становления российской государственности является вопрос о разграничении функций федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, а также установления правовых отношений между звеньями финансовой системы всей страны. Межбюджетные отношения существенно воздействуют на экономическую ситуацию и темпы экономического роста как в регионах, так и в стране в целом, на социально-политическую обстановку, на интенсивность и направленность миграционных потоков. При этом чрезвычайно важной является проблема соответствия налоговых поступлений финансовым задачам центра и субъектов федерации.

Проблемы бюджетного федерализма особенно трудно решать в периоды коренной политической перестройки страны. Дореформенная модель отношений, иллюстрирующая предыдущий опыт, оказывается изжившей себя, а ее инструменты не могут эффективно использоваться в складывающейся ситуации.

В этой ситуации мог бы оказаться полезным опыт зарубежных федеративных государств, чьи экономические достижения несомненны. Поэтому необходимы исследования с целью выработки рекомендаций по применению положительного зарубежного опыта в России.

Наиболее интересным примером, на взгляд автора, является теория и практика бюджетного федерализма в ФРГ, являющейся лидером одного из центров мировой экономики и главным «донором» Европейского сообщества.

Конечно, проблемы бюджетного федерализма в Германии и России стоят по-разному. Несмотря на стагнацию экономики ФРГ в течение нескольких последних лет, положение в ее народном хозяйстве несравнимо с российским: огромные доходы бюджета, высокая собираемость налогов, сравнительно низкие темпы инфляции, отработанная система формирования бюджетов всех уровней и четкое распределение финансовой ответственности за решения различного типа задач.

Однако при всей несравнимости ситуаций опыт ФРГ в области межбюджетных отношений все же может представлять для российской государственной экономической политики значительный интерес. В Германии - стране со 120-летними федеративными традициями - выработаны и отработаны эффективные финансовые механизмы регулирования территориального развития. Применение этих механизмов помогло Германии в XX веке пережить неоднократные изменения границ и территориально-административной структуры, массовый приток беженцев и переселенцев, а также в течение последнего его десятилетия вынести беспрецедентные

расходы, связанные с объединением Германии и завершением объединения Европы в рамках Экономического и валютного союза.

Учитывая невозможность прямого копирования положительного зарубежного опыта, необходимо адаптировать к современным российским условиям лучшее, что можно позаимствовать из германской практики межбюджетных отношений.

Объект и предмет исследования. Объектом предпринятого исследования является процесс государственного регулирования территориального развития с помощью финансовых механизмов в ФРГ в широком контексте федеративных отношений. При этом в силу ограниченных рамок кандидатской диссертации анализируются вопросы, касающиеся финансового развития и выравнивания только германских земель, и не затрагиваются вопросы финансового развития и выравнивания общин/союзов общин.

Предметом исследования выступают механизмы и инструменты, применяемые в рамках вертикального и горизонтального финансового выравнивания в ФРГ

Цель и задачи исследования. Основной целью диссертации является изучение принципов формирования германской системы межбюджетных отношений, ее нормативно-правового регулирования и эластичности, т.е. способности адаптироваться к изменяющейся экономической и социальной обстановке.

В рамках указанной цели были поставлены следующие задачи:

- обосновать необходимость рассмотрения проблем межбюджетных финансовых отношений в общем контексте федеративных отношений и местного самоуправления;

- проследить и охарактеризовать исторический опыт федеративного развития Германии;

- выявить основные черты и особенности немецкого федерализма;

- осветить правовые аспекты отношений органов власти разного уровня, так как ясные и реальные отношения между центром и регионами, а также непосредственно между регионами, возможны только в проработанном и логичном правовом поле;

- подробно проанализировать ключевые проблемы распределения между уровнями власти государственных задач, расходных и доходных полномочий;

исследовать особенности немецкой системы финансового выравнивания и применяемых в ней инструментов;

- раскрыть важнейшие направления развития финансовой системы ФРГ с учетом требований, вызванных объединением Германии и созданием Экономического и валютного союза - как высшей формы европейской экономической интеграции;

- провести комплексный анализ бюджетных показателей на основе статистического массива данных о финансовом развитии германских земель с целью обоснования выводов об эффективности немецкой системы финансового выравнивания;

- обосновать тезис о роли межбюджетных финансовых отношений в экономическом развитии и устойчивости федеративных отношений в РФ.

Методология и методика исследования. Общая логика работы построена на дедуктивном методе исследования. Использованы такие общенаучные методы, как анализ и синтез (при выявлении влияния федеративных отношений на экономическое и финансовое развитие регионов) Страновые аспекты исследования (в частности трансформация модели немецкого федерализма) потребовали также применения историко-логического метода. Использовались также такие общенаучные методы, как аналогия и сравнение

Теоретическая база исследования. Методологические подходы к решению задач диссертационного исследования были сформированы на основе трудов российских и зарубежных ученых, занимающихся проблемами

федерализма. При написании диссертации были использованы как работы российских исследователей, том числе В.Н. Лексина, А.Н. Швецова, А. Илларионова, A.A. Мелкумова, Л.Н. Лытковой, А.Н.Аринина, В.А. Тишкова, А.Г. Хабибулина, К.К. Барановой и др., так и зарубежных авторов, в том числе Х.Лауфера, В. Бенца, Г. Фербер, П. Зелмера, Х.Шнайдера, Р.Вендта и ДР-

В диссертации были использованы труды ученых и специалистов таких российских учреждений и организаций как Институт мировой экономики и международных отношений РАН, Институт Европы РАН, Институт США и Канады РАН, Институт экономического анализа. Важным источником информации явились материалы российско-германских семинаров по проблемам федерализма и организации государственной службы в Бундесрате ФРГ, а также Министерства финансов ФРГ.

Научная новизна.

Систематизированы и обобщены достоинства и недостатки немецкой модели бюджетного федерализма, выявлена реальная эффективность и границы применения парадишы «социально-экономического выравнивания» субъектов федерации, на основе сравнения немецкой и российской моделей межбюджетных финансовых отношений обоснована необходимость перехода российского бюджетного федерализма от примата «доходного начала» к примату «расходного подхода» и др.

Основные результаты исследования. Результаты диссертационного исследования представлены в следующих положениях, выносимых автором на защиту:

1) на основе тщательного и разностороннего изучения большого количества первоисточников, в основном немецких (законодательство, статистика, научная литература) дан обстоятельный анализ истории, современного состояния и перспектив развития бюджетного федерализма в ФРГ, являющейся общепризнанным мировым лидером по глубине

проработки проблемы, оригинальности содержания и эффективности применения этого важнейшего инструмента федеративного государства;

2) на основе подробного и аргументированного исследования становления немецкого федерализма и его эволюции доказана необходимость, неизбежность и методы перехода от «корпоративной» модели бюджетного федерализма, носящей, в основном, уравнительный характер, к реализации совершенно иной парадигмы «конкурирующего» федерализма;

3) на основе сравнения германской и российской моделей межбюджетных финансовых отношений определены следующие направления реформы отечественной модели бюджетного федерализма:

- одним из наиболее динамичных направлений реформирования межбюджетных отношений в РФ должны стать перемены в технологии бюджетно-налоговых отношений центра и регионов;

- необходимо остановить процесс децентрализации бюджетной системы, так как федеральная власть утратила практически все рычаги воздействия на регионы;

- необходимо четко разграничить расходные полномочия

и, соответственно, финансовую ответственность по властной вертикали;

- необходимо исключить существующий в бюджетном процессе в РФ примат доходов над расходами, как нарушение общепринятого в мировой практике принципа составления бюджетов, согласно которому доходы служат для покрытия всех расходов;

- предпринимаемые в этом направлении меры должны быть встроены в более широкий контекст становления федеративных отношений и местного самоуправления в РФ;

- должна быть решена исключительно важная проблема искажения представлений о сущности и механизме реализации как федерализма, так и бюджетного федерализма, так как неадекватность сложившихся «бюджетно-федеративных» стереотипов является серьезным препятствием на пути укрепления федеративных устоев российского государства.

Практическая значимость. Проведенное в диссертации исследование может послужить достоверным, научно-обоснованным подспорьем для практического решения ряда важных и первоочередных задач в области финансовой политики, том числе бюджетно-налоговых отношений центра и регионов. Сравнение российской модели бюджетного федерализма с эффективной германской моделью поможет скорректировать направления проводимых реформ в нашей стране, повысить их эффективность, а также избежать серьезных ошибок в сфере финансовой политики. Для этих целей предназначены и сформулированные в диссертации выводы и предложения рекомендательной и внедренческой направленности.

Материалы диссертации могут быть также использованы в учебном процессе в высших учебных заведениях при чтении курсов по проблемам мировой экономики, регионоведения, государственных финансов, бюджетного федерализма.

Апробация результатов исследования. Результаты исследования использовались кафедрой Мировой экономики Московской академии предпринимательства при Правительстве г.Москвы при подготовке и преподавании курсов «Мировая экономика» и «Региональная экономика».

Результаты исследования докладывались диссертантом и обсуждались на заседании кафедры Мировой экономки Московской академии предпринимательства при Правительстве г. Москвы.

По теме диссертации опубликовано 3 работы общим объемом 7,7 п.л.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, четырех глав, заключения, библиографии и приложений.

2. Основное содержание диссертации.

В диссертации рассмотрены три группы проблем.

Первая группа проблем связана с взаимоотношениями государства и его составных частей, ролью государства в территориальном развитии, являющегося предметом государственного регулирования.

Рост экономического потенциала территорий, структурные преобразования, экономические достижения создают условия для территориального развития, под которыми понимается обеспечение устойчивости, сбалансированности и социальной ориентации функционирования территориальных образований, и которое немыслимо без системных преобразований, ориентированных на социальные приоритеты.

Устойчивость предполагает длительность сохранения условий для воспроизводства потенциала территории в режиме сбалансированности и социальной ориентации. Под сбалансированностью региональной системы понимается пропорция составляющих ее потенциала (социального, природно-ресурсного, экологического, экономического, инфраструктурного, культурно-исторического), обеспечивающая устойчивость и социальную ориентацию развития системы. Наиболее значимый для населения и, к сожалению, наименее учитываемый признак территориального развития -социальная ориентация - подразумевает оценку направления и количественных параметров региональных ситуаций прежде всего по их влиянию на уровень и качество жизни населения. Социальная доминанта территориального развития должна быть устойчиво сбалансированной с природными и другими ресурсами территории.

Логическим продолжением вышеназванных понятий является понятие "системного регулирования территориального развития" как сознательно организуемой совокупности идеологических, политических, правовых, экономических и административных воздействий на условия, приоритеты и ограничения трансформации отдельных элементов территориальных

образований и/или взаимосвязей между ними с целью разрешения территориально-хозяйственных, административно-территориальных и других противоречий в целях обеспечения на этой основе воспроизводства территориального потенциала как системы.

Территориальное развитие можно рассматривать как режим функционирования региональной системы, ориентированный на положительную динамику параметров уровня и качества жизни населения, обеспеченную устойчивым, сбалансированным и взаимонеразрушающим воспроизводством всех составляющих потенциала территории. И такой режим должен быть единственно приемлемой нормой регионального бытия. Отклонения от этой нормы должны восприниматься как деградация, системный кризис, депрессия и т.д.

Депрессия - явление системное и может возникнуть даже в относительно благополучном регионе. Под депрессивными территориями как объектами государственной поддержки могут пониматься такие территориальные образования, в которых по экономическим, политическим, социальным, экологическим и другим причинам перестали действовать условия и стимулы развития, в связи, с чем эти территории не могут рассчитывать на саморазрешение депрессивной ситуации и нуждаются в специально организуемой государственной поддержке.

В общекризисных условиях депрессивной становится вся территория страны. Параметры кризисной ситуации должны быть представлены в динамике, так как депрессивность является тенденцией. По аналогии с разрешением локальных кризисных ситуаций в данном случае также необходима система специально разработанных регулятивных мер по снятию депрессивных территориальных напряжений до полной реабилитации (экономической, социальной, экологической) депрессивной территории.

Государственное регулирование территориального развития возможно только в структуре политико-территориального и административно-территориального устройства страны.

Для государственного регулирования территориального развития большое значение имеет реальное, а не номинальное государственное устройство, закрепленное в самоназвании. Именно реальное государственное устройство определяет:

1) формы и степень децентрализации государственных функций;

2) распределение выполнения государственных задач между государством и его составными частями;

3) возможности внутригосударственного диалога.

В федеративных государствах главной составляющей устройства является баланс территориально-политической децентрализации и государственного единства. Субъекты федерации часто именуются государствами или государственными образованиями, могут иметь собственные компетенции, свою правовую и судебную системы, но не обладают признаками государственного суверенитета. Строго правовое понятие суверенитет применимо только к федерации.

В федеративных государствах существует «двойное» деление власти:

1) горизонтальное (функциональное) - на законодательную, исполнительную и судебную;

2) вертикальное (территориальное) - между федерацией и ее субъектами. Ни унитарное, ни федеративное устройства не обеспечивают лучшее или

худшее государственное регулирование территориального развития в целом. Таким образом, и унитарная, и федеративная модель может быть доведена до совершенства или превращена в фикцию.

Идеология и практика федерализма в различной степени ".шлют ка государственное устройство. Действительные проявления федерализма -явление более сложное и многогранное по сравнению с номинальным федерализмом, закрепленным в самоназвании "федеративное государство". Общей чертой сложившихся федераций является ориентация на обеспечение государственной целостности, на нормальное функционирование государства

как союза. Во многих федеративных государствах в настоящее время идет процесс концентрации властных полномочий в "центре".

В федеративном государстве исключительно важными также являются конституционные нормы о государственном уровне власти субъектов федерации и о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным и субфедеральными уровнями государственной власти на основе Конституции или Федеративного договора.

Федерализму присущи субъективные начала. Государственное регулирование территориального развития представляет собой, при всей специфике, типичный управленческий процесс, во главе которого стоят люди. Федеративное государственное устройство усиливает личностные факторы поведения региональных руководителей. По этой причине можно утверждать, что федеральное государственное устройство по своей природе более субьективизировано, чем унитарное. Федерализм отнюдь не уменьшает число чиновников, что подтверждается и российской практикой, создавая небывалые возможности для проявления интенций на уровне субъектов федерации. Поэтому в федеративном государственном устройстве заинтересованы те лица, которые сознательно выбирают политику как способ и источник существования. Поэтому желающих идти в региональную власть гораздо больше (и борьба гораздо ожесточеннее), чем в федеральное правительство. По причине этих субъективных обстоятельств государственное регулирование территориального развития при федеративном устройстве государства также в какой-то степени субъективизируется, становится неодинаковым по методам, формам, масштабам по отношению к различным регионам. Необходимо осознать, что государственной регулятивной деятельности противостоит равноправный партнер, избранник народа, который обязан отрабатывать предвыборную программу, часто выигранную по причине антицентристских обязательств. В связи с этим, сила регулятивных воздействий на регионы в федеративном государстве должна быть в большей степени, чем в унитарном государстве,

подкреплена федеративными законами, которые детально регламентировали бы механизмы и процедуры государственного регулирования территориального развития. Федерализм обернется позитивной стороной только к сильной и правообеспеченной государственной власти.

Историко-теоретический подход, применяемый автором во второй главе диссертации, позволяет раскрыть подлинную сущность немецкого федерализма.

Говоря о германской модели федерализма, можно утверждать, что само историческое развитие Германии предопределило ее федеративное устройство. Федеративный тип государственного устройства является залогом немецкой государственности. Федерация ФРГ изначально представляет собой союз равноправных и однородных по статусу членов, отношения между которыми, а также между федерацией и ее субъектами, всегда отличались ясностью, принципиальностью и стремлением сохранять целостность страны. Федерация и земли одинаково правильно подходят к понятию «государственный суверенитет». Властная вертикаль, связывая воедино центр и субъекты федерации, предполагает, что государственный суверенитет находится исключительно в ведении центра, строго правовое понятие «государственный суверенитет» применяется только к государству -Федеративной Республике Германии. Это положение не вызывает возражений у субъектов, чье зрелое самосознание выливается в политическую волю сохранения федерации. Таким образом, внутренних факторов, угрожающих целостности германской федерации, нет.

Федеративное устройство Германии, основные положения концепции немецкого федерализма являются залогом успешного развития, как отдельных составных частей, так и всей германской федерации в целом.

Хорошо разработанная концепция немецкого федерализма способствует правильному пониманию основ федеративного порядка, который способствует развитию в стране истинной демократии. Германия является однородной по национальному составу страной. В прошлом это

обстоятельство неоднократно приводило националистским настроениям, последствия которых хорошо известны в мировой истории. В послевоенный период Германия нашла другую основу для объединения гражданского общества. Этой основой стала идея построения истинно демократичного общества, в котором под демократией понимается не только наделение граждан политическими правами и свободами, но их равенство как получателей государственных услуг. Другой составляющей понятия «демократия» в ФРГ признается равенство составных частей федерации -земель - в своем экономическом и финансовом развитии.

В Германии четко осознают как преимущества, так и недостатки федеративного устройства. Преимущества максимально используются, для борьбы с недостатками принимаются эффективные меры. Основными достоинствами федеративного устройства в Германии считают интеграцию, стабилизацию, многообразие и соревновательность. На основании анализа федеративной системы Германии можно сделать вывод, что федеративное государство способно направлять свою деятельность на интеграцию всех политических сил и обладает большими по сравнению с унитарным государством возможностями в реализации государственных задач.

Вторая группа проблем связана с действием финансовых механизмов государственного регулирования территориального развития.

Важными составляющими государственного регулирования территориального развития являются специально организуемое формирование и распределение финансовых потоков между уровнями и единицами территориальной структуры государства, а также специально создаваемые условия для увеличения финансового потенциала собственно территориального развития. В результате первого регулятивного действия создаются бюджетно-налоговые системы (общегосударственные, региональные, местные), в результате второго регулятивного действия -

создаются различные фонды территориального развития, а также активизируется выпуск региональных и местных долговых обязательств.

Под бюджетно-налоговой системой федеративного государства понимается совокупность федерального и региональных бюджетно-налоговых систем. Доля бюджетов регионов в консолидированном бюджете отражает соотношение централизации и децентрализации, своеобразный баланс центробежных и центростремительных тенденций. Бюджетно-налоговая система федерации включает следующие основные элементы:

1) региональные бюджеты;

2) региональные налоги, сборы;

3) льготы, дотации и субвенции;

4) финансовые потоки, соединяющие прямыми и обратными связями региональный бюджет с федеральным центром и другими регионами.

Региональные бюджетно-налоговые системы включают в свою очередь бюджетно-налоговые подсистемы местного уровня.

Создаваемые фонды территориального развития характеризуются определенной автономностью. Различные аспекты финансовой децентрализации и самостоятельности территориальных образований составляют понятие "бюджетного федерализма".

Бюджетный федерализм можно рассматривать и как многоаспектный и сложносоставной механизм установления и регулирования федеративных отношений на базе специально организованных бюджетно-налоговых связей, который является серьезным гарантом устойчивости государственного устройства страны, неотъемлемым компонентом ее внутренней политики и важнейшим инструментом государственного регулирования территориального развития. Составной частью этого механизма являются договорно-согласительные технологии. Наличие таких технологий во многом определяет суть самого федерализма и его принципиальные отличия от унитарных форм государственного устройства.

Результативность использования модели "бюджетного федерализма" обеспечивается рядом специфических требований, вытекающих из базовых положений федерализма, в том числе:

1) требования обоснованности распределения расходов;

2) требования обоснованности распределения доходов;

3) требования территориальной прозрачности бюджетно-налоговых отношений;

4) требования обоснованности и многообразия форм селективной поддержки отдельных регионов;

5) требования обеспечения устойчивости бюджетно-налоговой системы;

6) требования процедурной обеспеченности.

Распределению расходов предшествует распределение государственных задач между уровнями власти и управления. Структура распределения расходных функций зависит от огромного числа факторов. Подход к распределению расходов определяет модель межбюджетных отношений.

За распределением расходов между бюджетами разных уровней следует распределение между ними доходных полномочий. Основным источником доходов бюджетов являются налоговые доходы. Существует три подхода к распределению собираемых налогов:

1) закрепление за каждым уровнем власти собственных налоговых источников;

2) совместное использование налогов;

3) долевое распределение налогов.

В первом случае каждый уровень власти получает право устанавливать и собирать налоги. Появляются несколько независимых уровней налогов федеральные, региональные и местные налоги. Во втором случае в рамках определенного вида общефедерального налога (НДС, подоходного, корпорационного) соединяется несколько ставок, самостоятельно устанавливаемых разными уровнями власти. Третий подход предполагает применение нормативного распределения налоговых доходов между

бюджетами разных уровней при условии взимания этих налогов по единым ставкам на всей территории страны и, таким образом, является наиболее предпочтительным по сравнению с первым и вторым подходами. К его преимуществам относятся простота и наличие гарантий в получении региональными властями определенной части налоговых поступлений. На практике в странах со сложным территориальным устройством бюджетные системы строятся на основе комбинации трех вышеназванных подходов. Это помогает обеспечить устойчивость и надежность этих систем, достичь приемлемого компромисса многочисленных и противоречивых интересов регионов и страны в целом.

После первичного распределения налогов между федеральным и региональным уровнями (вертикальное распределение) следует перераспределение причитающихся региональным бюджетам налогов непосредственно между ними (горизонтальное распределение). Целью горизонтального распределения является сглаживание неравенства между бюджетной обеспеченностью регионов, вызванной неравномерным размещением источников поступлений.

Горизонтальное перераспределение является объективной необходимостью. Резко отличающиеся от средних территориальные в уровне жизни населения, во многом определяемые экономическими, природно-климатическими, природно-ресурсными инфраструктурными особенностями регионов, являются логическим основанием для использования многими государствами полигики горизонтального финансового выравнивания. Положительным результатом такой политики является приближение параметров жизненного уровня и экономического развития проблемных регионов к среднему по стране уровню.

Кроме вертикального и горизонтального финансового выравнивания существует еще третий вид передачи региональным бюджетам финансовых ресурсов - трансферты федерального бюджета для воздействия на финансовую политику региональных властей.

Перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами включает в себя:

1) согласованную оценку потребностей в расходах бюджета определенного уровня;

2) согласованную оценку доходов, необходимых для финансирования этих потребностей;

3) установление процедур запуска и прекращения процесса финансового выравнивания в отношении данного региона или группы регионов.

Наибольшую трудность представляет выявление действительных потребностей в расходах каждого конкретного бюджета, а также отсутствие надежных методов оценки потенциального уровня доходности конкретных территорий, под которым понимаются не фактические доходы конкретного бюджета, а реальные возможности территории получать доходы.

В ФРГ большая роль в становлении и развитии финансовых межбюджетных отношений отводится нормативно-правовому регулированию. В диссертации предпринимается попытка установить, насколько оно отвечает принципиальным требованиям целостности, полноты и непротиворечивости, и какие существуют возможности его пересмотра и корректировки. На основании проведенного исследования можно сделать вывод, что нормативно-правовая база межбюджетных финансовых отношений в Германии, основой которой является Основной закон (Конституция) ФРГ в части так называемого финансового законодательства, по своей конструкции аналогична правовым положениям государственного регулирования территориального развития. При этом залогом успеха экономического и финансового развития земель, является закрепленное на уровне конституции, полное и четкое распределение законодательных и исполнительных, расходных и доходных компетенций между уровнями власти.

Финансовое законодательство ФРГ могло бы послужить хорошим примером для создания в Российской Федерации должной нормативно-законодательной базы бюджетного федерализма.

В немецкой научной литературе термин "бюджетный федерализм" не употребляется. Для описания выравнивания финансовых потенциалов бюджетов субъектов федерации, являющегося одной из экономических целей федерализма, применяется термин "финансовое выравнивание". Под финансовым выравниванием в ФРГ, в широком смысле, понимают наделение отдельных бюджетов средствами в объеме, достаточном для выполнения возложенных на них государственных задач, в узком смысле -корректировка первоначального распределения налоговых доходов. В работе рассмотрен механизм финансового выравнивания; обозначены место и роль общин/союзов общин в системе финансового выравнивания; проанализированы изменения в системе финансового выравнивания, вызванные объединением Германии, на основе статистических данных рассмотрено финансовое развитие федеральных земель за период с 1991 по 2000 год, результаты которого подтверждают способность немецкой системы финансового выравнивания быть эффективной даже в самые трудные в финансовом отношении периоды.

Третья группа проблем связана с выработкой рекомендаций по проведению в РФ взвешенной и эффективной политики государственного регулирования территориального развития с помощью финансовых механизмов, направленной на формирование и развитие адекватной российским условиям модели бюджетного федерализма.

Главной проблемой межбюджетных отношений в РФ является ориентация современной региональной политики не на "развитие", а на "поддержку" территорий. Современная поддержка по ряду объективных причин не обеспечивает выхода регионов из бедственного положения. Одной из причин является нарушение не только законов развития общества и его

экономической базы, но и законов территориального развития. Не отвергая практики государственной поддержки регионов необходимо более четко определить политику собственно территориального развития и проводить ее с имеющимися политическими, организационными, материальными и финансовыми возможностями государства и регионов.

Выработку и реализацию оптимальной государственной политики территориального развития в РФ осложняет тип российской федерации. Наиболее характерными чертами современной российской модели федеративного устройства является:

1) разделительная, а не объединительная ориентация, при создании федерации;

2) федеративно закрепленная ассиметрия групп субъектов федерации, самостоятельно ими усиливаемая;

3) вхождение одних субъектов федерации в состав других субъектов;

4) фактическое отсутствие верховенства Конституции РФ над конституциями и законами ряда республик в составе России.

Большинство федеративных государств мира возникли на базе объединения ранее независимых государств. Россия, напротив, образовалась после распада Советского Союза и с самого начала стала стремительно повышать независимость своих региональных частей, передавая им часть собственного суверенитета. А ведь сильная децентрализация в федеративном государстве может привести к необратимым последствиям. Надо отметить, что многонациональные государства, возникшие после распада СССР на основе бывших союзных республик, отказались от федеративного устройства и усиленно избегают его.

В системе российского бюджетного федерализма недостаточно осознана роль федерального бюджета. Ведь кроме основных функций федерального бюджета, стабилизационной и структурно-преобразующей, есть еще одна, не менее важная функция - региональная. Федеральный бюджет является инструментом государственной федеративной политики. Представление о

реальных масштабах регионального перераспределения федерального бюджета, о результативности и последствиях этого процесса могут дать ответы на два главных вопроса:

1) кто и сколько отдает в федеральный бюджет;

2) кто и сколько получает из федерального бюджета.

Спектр регионально ориентированных расходов федерального бюджета необычайно широк: от финансовой поддержки отраслей до финансирования социальных программ. В настоящее время в России отсутствует действительная и полная информация о региональной структуре федерального бюджета. Нет информации о действительных размерах, структуре и прочих параметров финансовой поддержки регионов. Регионально ориентированные расходы федерального бюджета по общепринятой бюджетной классификации не рассматриваются в качестве открытых затрат, а выступают в качестве скрытой формы финансовой поддержки регионов. Понятно, что без такой информации невозможно дать объективную оценку региональным различиям и определить действительные потребности регионов в финансовой поддержке со стороны федерального бюджета.

В целом до сих пор до конца не осознаны деструктивные последствия искусственного сужения геополитического пространства России, сжатой во времени реконструкции всей системы общественных отношений и институтов. К сожалению, кризисная ситуация не склонна к саморазрешению. Поэтому необходимо тщательно проанализировать все имеющиеся в мировой практике механизмы государственного регулирования территориального развития с целью их упорядочения и применения в России в тяжелый переходный период.

Анализ российской истории приводит к однозначному выводу, что современный российский федерализм не имеет глубоких исторических корней и устойчивых традиций. На протяжении столетий Российская Империя формировалась как унитарное государство с сильной центральной

властью. РСФСР и Советский Союз также никогда не были действительно федеративными государствами. Одной из характерных особенностей советского федерализма было то, что федеративное устройство сразу же стало предметом идеологической, политической и вооруженной борьбы. С первых дней советской власти федерализм рассматривался не как модель демократизации страны, а как средство решения национального вопроса. В целях развития концепции социалистического федерализма, было выдвинуто положение о том, что признаком добровольности федеративного объединения должно быть конституционно закрепленное право члена федерации на выход из нее. Таким образом, советская федерация неизбежно приобрела характер временного объединения, которое могло быть распущено или уменьшено из-за ухода какого-либо члена федерации. Еще одной уникальной особенностью советской федеративной системы, искажавшей сущность федерализма, было вхождение одного или нескольких субъектов в состав территории другого субъекта. Такое положение противоречило основополагающему принципу федеративного объединения как союза равноправных государств и не согласовывалось с общемировой моделью федерализма.

За период с 1917 по 1991 г. г. советский федерализм развивался обособлено от общемировой модели и противопоставлялся моделям западных федеративных государств, что препятствовало использованию у нас мирового опыта.

В начале 90-х годов в условиях острого политического и экономического кризиса эволюция межбюджетных отношений в РФ вышла за рамки законодательного регулирования и происходила в значительной степени стихийно, под влиянием политической конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между центром и регионами.

Можно сказать, что Россия и в настоящее время переживает кризис национальных отношений. Причем модель организации государственной власти, закрепленная в Конституции РФ от 12 декабря 1993 года, в какой-то

степени привела к кризису федерализма. Идея создать федеративное государство как средство решения национального вопроса - обернулась тем, что само федеративное устройство в нашей стране стало источником (на долгосрочную перспективу) возникновения острых конфликтов на национальной и религиозной почве с постоянной угрозой целостности территории страны и распада государства.

Основываясь на историческом опыте, можно предположить, что наиболее соответствующей российским условиям формой государственного устройства было бы государство унитарного типа с определенной автономией регионов. Возможно, что одним из вариантов в этой связи могла бы стать реформа государственного устройства. Переход от национально-территориального принципа административного деления к чисто территориальному, способствовал бы нейтрализации сепаратистских тенденций, оптимизации экономического развития регионов и интенсификации межрегиональных связей. Но вопрос о реформе государственного устройства крайне болезненный и трудно решаемый опять же в условиях кризиса национальных отношений. В этой связи необходимо найти модель федерации адекватно сложившейся ситуации, опираясь на демократические формы ведения и решения общих дел, на логику сохранения государственного единства.

Одним из препятствий на пути построения нормальных федеративных отношений в нашей стране является отсутствие определенных стимулов для объединения гражданского общества. Как известно, согласно второму принципу федерализма, таким стимулом является идея равенства всех граждан. Гражданское общество в России могла бы объединить идея равенства граждан как получателей государственных услуг в полном объеме и должного качества на всей территории страны. Конечно с условием, что государство будет к этому стремиться, а бюджетная система нормально функционировать.

В этой связи уместно говорить о бюджетном федерализме как о принципе, в соответствии с которым регулирование финансовых (в т.ч. бюджетно-налоговых) отношений должно быть направлено на укрепление федеративных отношений в государстве. Как известно, стабильность любой федерации, в свою очередь, в решающей степени зависит от устойчивого регулирования именно внутрифедеральных отношений.

Для успешного функционирования бюджетной системы необходимо, чтобы на конституционно-законодательном уровне были четко распределены предметы ведения, и, в соответствии с ними, расходные и доходные полномочия. Необходимо помнить существующий в мировой практике важнейший принцип формирования бюджета, согласно которому все доходы должны служить для покрытия всех расходов. В ФРГ его формулируют следующим образом «финансы следуют за задачами».

К большому сожалению, серьезными недостатками отечественной модели бюджетного федерализма, кроме отсутствия четкого распределения государственных задач, является также:

1) отсутствие четко разграниченных расходных полномочий по властной вертикали;

2) примат доходов над расходами как нарушение принципами «финансы следуют за задачами».

За отсутствием четкого разграничения властных полномочий может следовать невыполнение государственных задач и отсутствие ясности по поводу государственных расходов и доходов.

Ни в Конституции РФ, ни в федеральных законодательных актах не закреплены состав, структура и объем допустимых государственных расходов. Бюджетный кодекс РФ специально определяет расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета.

Но между государственными расходами и расходами федерального бюджета (как собственно и между государственными и бюджетными доходами) существует разница. Как известно, система государственных

финансов, являясь составной частью финансовой системы РФ, сама включает в себя: госбюджет, госкредит и внебюджетные фонды. Таким образом, бюджетные расходы вовсе не исчерпывают всех расходов государства. А это, в свою очередь, означает возможность не полностью включать в федеральный бюджет государственные расходы и тем самым выводить из-под общественного контроля определенную их часть. В результате, исполнительная власть имеет вполне законные основания самостоятельно, то есть без одобрения и вне контроля представительной власти, распоряжаться известной долей государственных средств. При этом государство просто не выполняет свои задачи в полном объеме.

Из этого можно сделать вывод, что вопрос о четком разграничении функций бюджетов федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления и установления правовых отношений между звеньями финансовой системы является одним из актуальных вопросов в условиях становления рыночной экономики и становления российской государственности.

Не менее проблематичным является вопрос распределения

государственных доходов. Доходы государства также не отражаются и не могут отражаться полностью в федеральном бюджете по той же причине, что и расходы.

Поэтому следует обратить серьезное внимание на экономически некорректное отражение в федеральном бюджете всех доходов и расходов, а также неправильное понимание сущности бюджетных доходов, как постоянного источника финансирования бюджетных расходов. Так, например, в начале 90-х годов на доходы от приватизации возлагались большие надежды, как на источник доходов бюджета. В то же время, согласно методологии МВФ, доходы от приватизации должны служить источником финансирования дефицита федерального бюджета и к постоянным доходам бюджета не относятся.

К сожалению, в нашей стране мало внимания уделяется существующей проблеме неправильного толкования понятий, которыми оперирует макроэкономическая политика.

В ФРГ, напротив, этой проблеме уделяется первостепенное внимание. Финансовые решения принимаются только после вынесения четких определений всем используемым понятиям.

России необходимо заимствовать практику ФРГ в области краткосрочного и долгосрочного финансового планирования. Составляющими краткосрочного финансового планирования являются: организационно-правовая база бюджета, методология составления бюджетов на всех уровнях и бюджетный процесс, долгосрочного - составление многолетних финансовых планов.

О недостатках российского бюджетно-налогового законодательства уже было сказано выше. Что касается методологии составления бюджетов, то и здесь у нас существуют определенные проблемы. Новая бюджетная классификация была принята в РФ только в конце декабря 1994 года. К сожалению, есть проблемы с переходом на нее местных органов власти, что опять же приводит к неполному отражению в местных бюджетах расходов и доходов. Что касается бюджетного процесса, то здесь необходимо срочно принимать действенные меры, так как невыполнение нашими властями своих задач в связи отсутствием бюджетных средств, стало хроническим.

В РФ, кроме вышеназванных «легальных» проблем с финансированием бюджетных расходов, существуют и «нелегальные». Одной из них является хищение бюджетных средств, другой - бесплатное потребление иностранными гражданами государственных услуг, оплачиваемых только российскими гражданами. В ФРГ городам-субъектам (Гамбургу, Бремену и Берлину) предоставлены различные льготы в связи с тем, что предоставляемые ими государственные услуги, оплаченные их гражданами, могут потребляться гражданами других земель. Этот инструмент встроен в систему финансового выравнивания и действует эффективно В России нет

точных сведений ни о количестве иммигрантов, в том числе нелегальных, ни о том ущербе, который они приносят экономике регионов. Деятельность легальных и нелегальных иммигрантов, выходцев из третьих стран, наносит ущерб не только финансовой, но и денежной системе страны, нарушает внутренний правопорядок, ухудшает инвестиционный климат в стране. России надо срочно пересмотреть свою миграционную политику, а также все статьи расходов, связанные с оказанием Россией гуманитарной и прочей помощи другим странам, учитывая, что сложившуюся ситуацию в нашей стране можно считать гуманитарной катастрофой небывалых масштабов.

Автор считает возможным заимствовать из практики ФРГ опыт в области государственного регулирования территориального развития с помощью финансовых механизмов. По мере развития и становления российской модели бюджетного федерализма внимание к немецкой модели должно быть постоянным с целью недопущения серьезных ошибок в государственной финансовой политике.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. «Теория и практика бюджетного федерализма (на примере ФРГ)», «Экзамен», 2002, (6,72 п.л.).

2. «Финансовое выравнивание в немецком федерализме», «Финансовый

бизнес», 2001 ,№6, (0,5) п.л.);

3. «Основные направления налоговой реформы в ФРГ», «Аудитор», 2002,

№ 1, (0,5 п.л.).

ИД №04952 от 01.06.2001 г. Подписано в печать 23.07.03 г. Формат 60x84/16 Уч.-изд.л. 1,0.Печл. 1,8.

_Тираж 80 экз. Заказ № 21_

РИО СОПС. 117977, Москва, ГСП-7, ул. Вавилова, 7

1*2-7^ s

* 127л8

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Галицкая, Светлана Викторовна

3-

ГЛАВА 1. Концептуальные основы государственного устройства и финансового регулирования территориального развития.

Федерализм и бюджетный федерализм.12

1.1. Федерализм как принцип государственного устройства.12

1.2. Сущность финансового регулирования территориального развития. "Бюджетный федерализм".18

1.3. Программное финансирование как аспект долгосрочного финансового выравнивания.24

ГЛАВА II. Государственное устройство и государственное регулирование территориального развития в ФРГ.29

2.1. История формирования и развития федеративной системы Германии.29

2.2. Немецкий федерализм. Концептуальный аспект.34

2.3. Преимущества и недостатки немецкой федеративной системы.43

ГЛАВА Ш. Основы финансового регулирования территориального развития в ФРГ. .49

3.1. Управление государственными финансами в ФРГ/.49

3.2. Нормативно-правовые основы финансового регулирования территориального развития.54

3.3. Распределение расходных и доходных полномочий.57

3.4. Особенности регулирования налогового распределения.64

ГЛАВА IV. Система финансового выравнивания.72

4.1.Механизм финансового выравнивания федеральных земель.72

4.2. Общины/союзы общин в системе финансового выравнивания.79

4.3. Требования к системе финансового выравнивания, вызванные объединением Германии.83

4.4. Действующая система финансового выравнивания и финансовое развитие земель (1991-2000г.г.).94

Диссертация: введение по экономике, на тему "Теория и практика бюджетного федерализма"

Опыт экономического развития западных стран, чьи достижения несомненны, всегда привлекал российских ученых. Исследования в этом направлении проводились и проводятся с целью выработки рекомендаций по применению зарубежного опыта в России. Главной проблемой при этом является невозможность прямого заимствования, так как опыт имеет временные и пространственные ограничения.

Опыт находит свое логическое обобщение в теории. Экономическая теория относится одновременно и к точным, и к социальным наукам. С одной стороны, в ней существует множество математических моделей, с помощью которых описываются те или иные зависимости в экономике - экономические законы, с другой стороны, она имеет дело с поведением индивидуумов, которое может опровергнуть любой экономический закон.

Все рассматриваемые в экономической теории модели экономические модели, бывшие эффективными в определенный период, затем переставали удовлетворять насущным потребностям и заменялись другими. В конце XX века специалисты открыто признали кризис самой авторитетной экономической модели прошлого столетия - либерализма. После длительного периода относительного благополучия западные страны оказались на пороге экономических кризисов. Возникает вопрос, стоит ли тогда изучать их опыт? Ответ может быть только положительным.

Природа экономической жизни имеет ряд характерных особенностей, в том числе непрерывность и закономерность. Экономическая жизнь не прекращается даже при самых неблагоприятных условиях, устанавливая в новых условиях новые законы. И эта закономерность носит объективный характер. В каждой определенной ситуации определенные группы экономических субъектов принимают аналогичные решения, руководствуясь аналогичными соображениями.

Таким образом, изучение опыта западных стран необходимо как для изучения возникающих закономерностей, так и для выработки рекомендаций о возможности его применения в отечественной практике. Не менее важным является анализ причин, препятствующих заимствованию каких-либо инструментов в РФ. В незаконченной еще истории российских реформ немало примеров, когда прямое заимствование зарубежного опыта или выполнение рекомендаций (даже солидных международных финансово-кредитных институтов) приводило к негативным последствиям, так как происходило без учета российской специфики или без понимания особенностей применения заимствованных моделей.

Наряду, с общей непродуманностью проводившихся в нашей стране в начале 90-х г г. реформ, отсутствия четко выраженного генерального направления в построении конкретной экономической модели, существенной ошибкой было нарушение самого процесса прохождения реформ.

Поводом к реформе в какой-либо сфере становится выявление допущенных значительных отклонений от модели, принятой за идеальную. Реформа должна начинаться с принятия тщательно продуманного и разработанного закона, гарантирующего одновременно долговременность, стабильность и гибкость применения каких-либо инструментов. Необходимо также создание соответствующих институтов для проведения этого закона в жизнь (или наделение соответствующими полномочиями уже существующих) и системы контроля над надлежащим исполнением закона. Только после этого закон вступает в силу и становится обязательным для экономических субъектов. На завершающем этапе реформы необходимо дать оценку полученных результатов не только с экономической, но и с политической точки зрения. Заимствование западного опыта желательно в контексте всего процесса осуществления реформ.

Что касается "образца" идеальной модели федерализма, необходимой для сравнения действующей модели, то она нашими реформаторами должным образом обозначена не была. Отсутствовала та концептуальная основа, из которой бы эта модель вырисовывалась. Дореволюционная Россия была унитарным государством. В Советском Союзе существовала сильная централизованная власть, что делало его федеративным только номинально. Реформаторы в конце 80-х - начале 90-х годов обращали внимание масс, которыми необходимо было манипулировать для изменения существующего строя, на освобождение "от оков" советского строя. Контуры "благополучного" будущего рисовались от противного весьма и весьма схематично, четкого понимания, каким должно быть государство, чтобы в нем развивалась именно рыночная экономика и царила истинная демократия, также не было. Практика рыночной экономики разнообразна, а истинная демократия возможна, прежде всего, в правовом и социальном государстве, которое одновременно является федеративной и демократической республикой. Причем под демократией, кроме предоставления гражданам политических прав и свобод, понимается: во-первых, равенство граждан как получателей государственных услуг в полном объеме должного качества в любом регионе страны; во-вторых, равенство субъектов в своем экономическом и финансовом развитии. В нашей стране номинально заявленные свобода и равенство граждан и территорий реализовались в искаженной форме.

Последней и очень важной составляющей процесса осуществления экономических реформ является выбор критериев оценки результатов. В истинно демократическом государстве, где реформы проводятся на благо народа, основным критерием оценки результатов этих реформ является реакция на них населения как следствие уровня его жизни.

Экономические реформы в федеративном государстве должны осуществляться в контексте федеративных отношений. Федерализм - понятие многогранное, реализующееся через бюджетный федерализм, который является аспектом государственного регулирования территориального развития с помощью финансовых механизмов.

Интерес к теории и практике государственного регулирования территориального развития несомненен. Государство и его территории во все времена пытались вести диалог. Однако еще нигде и никогда не удавалось добиться оптимального сочетания интересов государства и населения. К тому же региональная политика и методы регулирования территориального развития гораздо более индивидуальны, чем экономическая политика, основанная на универсальных механизмах рыночной экономики. Заимствовать здесь опробованные в других странах модели гораздо сложнее, чем из экономической теории для проведения экономической политики.

Тем не менее, страны выработали некоторые общие и конкретные эффективные механизмы регулирования территориального развития. Главным является их адаптация к данному месту и времени в целях практического использования в современных региональных ситуациях, зачастую не имеющих аналогов ни в мировой, ни в отечественной истории.

В российской науке на протяжении долгого времени усиленный интерес к роли и месту государства в рыночной экономике заслонял другой, не менее важный вопрос взаимоотношений государства и регионов.

В условиях перехода России к рыночной экономике необходимо по-новому осмыслить экономическую роль государства. В советский период наше государство являлось крупнейшим собственником и главным управляющим экономикой. В рыночной экономике государство должно брать на себя те задачи, которые оно может решить лучше, чем рынок или те, которые под силу выполнить только ему. Главное при этом сделать максимально эффективной работу государственного сектора экономики, функционирующего на основе системы государственных финансов.

И если государство "может себе позволить" уменьшить свое вмешательство в деятельность свободных субъектов рынка, ограничиваясь косвенным регулированием, то оно не имеет права снять с себя ответственность за государственную безопасность, социальную защиту населения, проведение фундаментальных исследований, территориальную целостность страны. В условиях переходного периода сохранение территориальной целостности страны, недопущение различного рода региональных кризисов, создание на своих территориях полноценной среды жизнеобеспечения своего народа становится приоритетной функцией государства. Именно в переходные периоды в государствах могут развиваться неуправляемые дезинтеграционные процессы, имеющие негативные последствия. Именно в переходные периоды как никогда расходятся разумная теория и складывающаяся практика государственного регулирования территориального развития.

При таких обстоятельствах требуется «подсказка» - свой или чужой опыт. Дореформенная модель номинального отечественного федерализма примером служить не может, так как совершенно не отвечает реалиям сегодняшнего дня. Складывается ситуация, при которой на проблему невозможности прямого заимствования зарубежного опыта для разрешения существующих региональных проблем накладывается проблема невозможности использования собственного дореформенного опыта.

А проблемы федеративного устройства в России в настоящее время обострены как никогда. Безусловно, что при такой еще значительной по масштабам территории, наша страна всегда будет нуждаться в сильном центральном управлении. Однако нельзя не замечать растущее в последние годы значение отдельных ее субъектов. Российские регионы осознали, что у них есть собственные задачи, требующие незамедлительного решения. К экономическому развитию страны это относится в той же мере, в какой будущее граждан связано с развитием социальной сферы. Для развития взаимоотношений между центром и регионами в правильном направлении нужны соответствующие политические и юридические рамки. В этой связи опыт развитых федеративных государств как по созданию федеративных отношений в стране в целом, так и по выравниванию интересов, в том числе финансовых, между федерацией и субъектами, в частности, представляет особый интерес. Развитие событий в России в течение длительного времени происходило иначе, чем в развитых странах, в том числе в ФРГ. Поэтому речь идет о том, чтобы выбрать из этого опыта то, что поможет развиваться России, как федеративному государству, а также избежать возможных серьезных ошибок при использовании этого опыта.

Следствием массового осознания объективной необходимости упорядочения государственного регулирования территориального развития в нашей стране является возросший интерес к теории и практике федерализма, а также механизма его реализации -бюджетного федерализма. В настоящее время имеется немало научно-практических работ, освещающие как концептуальное видение государственного регулирования территориального развития, так и частные его аспекты. К их числу относятся труды В.Н. Лексина, А.Н. Швецова, А.А. Мелкумова., Л.Н.Лытковой, К.К.Барановой, А.Н.Аринина, А.Г.Хабибулина и других, представляющие лишь небольшую часть уже существующего у нас в стране научного фундамента государственного регулирования территориального развития. Системно организованное регулирование территориального развития в современной России только начинается. Имеются огромные неиспользованные возможности, но заимствовать положительный опыт западных стран желательно без совершения при этом серьезных ошибок. В этой связи недостаточно освещенным остается опыт западных стран в области государственного регулирования территориального развития в целом, без вырывания из основного контекста отдельных механизмов и инструментов. Возможно, данная работа восполнит существующий пробел, так как в ней впервые подробно рассмотрен подход самих немцев к проблемам своего федерализма, в целом, и межбюджетных финансовых отношений в Германии, в частности. Особенностью этого подхода является то, что результаты государственного регулирования территориального развития с помощью финансовых механизмов оцениваются в ФРГ с точки зрения достижения политических и экономических целей федерализма, в том числе достижения равенства территорий в своем экономическом развитии и равенства граждан как получателей государственных услуг. Практика немецкого федерализма рассмотрена в рамках всего процесса, начиная с концептуальных основ федеративного устройства и заканчивая учетом политических настроений, которые вызывает в обществе проведение финансовых реформ.

Целью предпринимаемого исследования является изучение теории и практики государственного регулирования территориального развития с помощью финансовых механизмов в ФРГ в широком контексте федеративных отношений, а именно, существующие концептуальные и нормативно-правовые основы немецкого федерализма и государственного регулирования развития федеральных земель с помощью финансовых механизмов. Сравнение российской модели бюджетного федерализма с эффективной германской моделью поможет скорректировать направления проводимых реформ в нашей стране, повысить их эффективность, а также избежать серьезных ошибок в сфере финансовой политики.

Серьезной ошибкой является укрепившееся в нашей стране представление о том, что разрабатывать и проводить финансовую политику можно в отрыве от общего контекста и правильного понимания сущности федеративных отношений.

В этой связи автору представляется логичным начать исследование с изучения в первой главе особенностей и доминант федеративного устройства, в том числе баланса территориально-политической децентрализации и государственного единства, принципов разделения властей и распределения властных полномочий, а также вытекающего из них распределения расходных и доходных полномочий. При этом автор уделяет большое внимание проблеме сопоставимости терминов.

Феномен искажения смысла ключевых экономических, в том числе финансовых понятий в отечественной экономической и политической литературе превратился в очень серьезную проблему, которая, к сожалению, до сих пор не привлекла к себе должного внимания. Не согласована в полной мере терминология, применяемая в нашей научной и учебной литературе по экономической теории, с одной стороны, и денежному обращению, кредиту и финансам, с другой. Долго игнорируемая проблема искажения представлений о сущности и инструментах бюджетного федерализма повлекла за собой их закрепление в форме устойчивых стереотипов, которые, в свою очередь, формируют псевдолегитимную и понятийно-размытую основу, как для принятия самых ответственных решений, так и для их общественного восприятия. Неадекватность подобных стереотипов бюджетного федерализма действительному положению вещей является серьезным препятствием на пути укрепления федеративных устоев в России.1

При изучении опыта межбюджетных финансовых отношений в другой стране (например, в ФРГ) с целью последующего его заимствования в России на проблему искажения основных понятий накладывается проблема несопоставимости терминов, употребляемых в экономической литературе обеих стран.

Во второй главе автор переходит к рассмотрению особенностей федеративного устройства Германии и идеологии немецкого федерализма, которые определяют начальные условия равноправного развития субъектов немецкой федерации - федеральных земель, а также применяемые критерии оценки результатов региональной политики.

Действительные проявления федерализма в Германии и его проникновение вглубь территориальной структуры общества, в систему местного самоуправления, оказываются более сложными и разнообразными, чем номинальный федерализм, закрепленный в официальном названии государства: "Федеративная Республика Германия". Реальное, а не номинальное государственное устройство определяет формы и степень децентрализации государственных функций, а также их распределение между центром и субъектами, создавая возможности для внутригосударственного диалога. Именно реальное, исторически сложившееся, корректируемое в зависимости от политических поворотов государственное устройство определяет суть и механизмы предельно индивидуализированных систем государственного, в том числе финансового регулирования территориального развития.

Особенности исторического развития накладывают отпечаток на государственное устройство ФРГ, которое можно считать универсальным для достижения политических и экономических целей федерализма. Тем не менее, интересно проанализировать, какие преимущества и какие недостатки видят сами немцы в своем федеративном устройстве. Как обсуждаются и решаются возникающие проблемы и как используются преимущества немецкого федерализма. Как выглядит реальный диалог государства и населения по поводу учета взаимных интересов, о содержании которого известный немецкий ученый

Х.Циммерман сказал: «Все, что делает государство, должно ориентироваться на интересы 2 граждан и осуществляться минимальными средствами».

Третья глава посвящена исследованию нормативно-правовой базы, регламентирующей в ФРГ становление и развитие финансовых межбюджетных отношений. Предпринимается попытка установить, насколько она отвечает принципиальным требованиям целостности, полноты и непротиворечивости; какие существуют возможности пересмотра и корректировки этой базы. Нормативно-правовая база межбюджетных финансовых отношений, основой которой является Основной закон (Конституция) ФРГ в части так называемого финансового законодательства3, по своей конструкции аналогична^/ правовым положениям государственного регулирования территориального развития. При этом залогом успеха экономического и финансового развития земель, является закрепленное на уровне конституции, полное и четкое распределение законодательных и исполнительных, расходных и доходных компетенций между уровнями власти.

В нашей стране, приоритетные в российском бюджетном федерализме, взаимоотношения между федерацией и субъектами до сих пор являются сложными. Часто для них характерны тенденции противостояния вплоть до открытого сепаратизма. Одной из причин, подпитывающих эти тенденции, являются известные проблемы на уровне законодательства. Отсутствие необходимых законов, недостаточная прозрачность существующих, не устраненное до сих пор противоречие законодательства субъектов и федерации дает возможность некоторым субъектам устанавливать особый режим отношений с федеральным центром со всеми вытекающими из этого последствиями для федерации в целом. В федеральном законодательстве до сих пор нет четкого разграничения властных, в том числе расходных и доходных полномочий, которое бы основывалось на общепризнанном в мировой практике принципе первичности расходов по отношению к доходам при составлении бюджета. В Российской Федерации, напротив, в бюджетном процессе первичным является определение возможных бюджетных доходов, на основании чего планируются направления и объемы бюджетных расходов. Бюджетная практика в РФ осложняется также наличием в РФ социальных внебюджетных фондов, которые усиливают разрыв между государственными и бюджетными расходами и доходами, усложняя определение их объемов. Создания в рамках федерального бюджета специализированных экономических фондов нарушает его единство и полноту. В общем, и целом, вычленение из общего бюджета отдельных статей расходов, целевая увязка доходов с определенными видами расходов как меры теоретически несостоятельны, так как устраняют конкуренцию потребностей и приоритетов в расходовании бюджетных средств.

Финансовое законодательство ФРГ могло бы послужить хорошим примером для создания в Российской Федерации должной нормативно-законодательной базы бюджетного федерализма.

Четвертая глава посвящена немецкой системе финансового выравнивания. В немецкой научной литературе термин "бюджетный федерализм" не употребляется. Для описания выравнивания финансовых потенциалов бюджетов субъектов федерации, являющегося одной из экономических целей федерализма, применяется термин "финансовое выравнивание". Под финансовым выравниванием в ФРГ, в широком смысле, понимают наделение отдельных бюджетов средствами в объеме, достаточном для выполнения возложенных на них государственных задач, в узком смысле - корректировка первоначального распределения налоговых доходов. В главе рассмотрен механизм финансового выравнивания; обозначены место и роль общин/союзов общин в системе финансового выравнивания; проанализированы изменения в системе финансового выравнивания, вызванные объединением Германии, на основе статистических данных рассмотрено финансовое развитие федеральных земель за период с 1991 по 2000 год, результаты которого подтверждают способность немецкой системы финансового выравнивания быть эффективной даже в самые трудные в финансовом отношении периоды.

Объектом предпринятого исследования является процесс выравнивания финансовых потенциалов федеральных земель в Германии в контексте с анализом возникающих при этом проблем, часто балансирующих награни политических.

Предметом исследования выступают механизмы и инструменты, применяемые в рамках вертикального и горизонтального финансового выравнивания в ФРГ. К их числу относятся:

1 )выравнивание чрезмерной нагрузки на федеральные земли с помощью федеральных субсидий;

2)компенсации особых затрат, предоставляемые федеральным землям из федерального бюджета;

3)субсидии экономически слабым землям из федерального бюджета;

4)выделение из причитающихся землям поступлений налога на добавленную стоимость дополнительной доли для экономически слабых земель;

5)выравнивающие субсидии экономически слабым землям за счет экономически сильных.

Первые три инструмента относятся к системе вертикального финансового выравнивания, последние два - к системе горизонтального финансового выравнивания. Субсидии экономически слабым землям из федерального бюджета, рассматриваются одновременно и как инструмент вертикального, и как инструмент горизонтального финансового выравнивания.

Значительная часть данной работы написана на основе материалов, которые были изучены автором во время научной стажировки в ФРГ. Основными источниками получения информации являются официальные публикации Министерства финансов ФРГ, труды зарубежных и отечественных исследователей, в том числе монографии и научные статьи, посвященные проблемам немецкого федерализма и финансового выравнивания земель. При выборе российских источников предпочтение отдавалось авторам, рассматривающим проблемы бюджетного федерализма в контексте федеративных отношений.

В работе, исходя из основной поставленной цели, исследовать систему финансового выравнивания субъектов ФРГ, отводится незначительное место финансовому выравниванию общин/союзов общин. В дальнейшем автор надеется продолжить исследование германской модели финансового выравнивания в этом направлении, так как отдает себе отчет о важности местного самоуправления как основе исполнительной власти и эффективном инструменте диалога властей с населением.

В заключении приводятся выводы, сделанные в работе и основанные на сравнительной характеристике состояния межбюджетных финансовых отношений в ФРГ и РФ в контексте федеративных отношений.

Работа снабжена приложениями (схемами и таблицами), наглядно иллюстрирующими механизм и результаты выравнивания германских земель за последнее десятилетие двадцатого века.

Диссертация: заключение по теме "Мировая экономика", Галицкая, Светлана Викторовна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Основываясь на проведенном исследовании, можно сделать вывод, что федеративное государство обладает большими возможностями при реализации государственных задач. Учитывая неразрывную связь политических и экономических целей федерализма, решать проблемы, связанные с реализацией государственных задач, необходимо в широком контексте федеративных отношений.

Говоря о германской модели федерализма, можно утверждать, что само историческое развитие Германии предопределило ее федеративное устройство. Федеративный тип государственного устройства является залогом немецкой государственности. Федерация ФРГ изначально представляет собой союз равноправных и однородных по статусу членов, отношения между которыми, а также между федерацией и ее субъектами, всегда отличались ясностью, принципиальностью и стремлением сохранять целостность страны. Федерация и земли одинаково правильно подходят к понятию «государственный суверенитет». Властная вертикаль, связывая воедино центр и субъекты федерации, предполагает, что государственный суверенитет находится исключительно в ведении центра, строго правовое понятие «государственный суверенитет» применяется только к государству - Федеративной Республике Германии. Это положение не вызывает возражений у субъектов, чье зрелое самосознание выливается в политическую волю сохранения федерации. Таким образом, внутренних факторов, угрожающих целостности германской федерации нет.

Хорошо разработанная концепция немецкого федерализма способствует правильному пониманию основ федеративного порядка, который способствует развитию в стране истинной демократии. Германия является однородной по национальному составу страной. В прошлом это обстоятельство неоднократно приводило националистским настроениям, последствия которых хорошо известны в мировой истории. В послевоенный период Германия нашла другую основу для объединения гражданского общества. Этой основой стала идея построения истинно демократического общества, в котором под демократией понимается не только наделение граждан политическими правами и свободами, но их равенство как получателей государственных услуг. Другой составляющей понятия «демократия» является равенство составных частей федерации — земель - в своем экономическом и финансовом развитии.

В Германии четко осознают все преимущества и недостатки федеративного устройства. Преимущества максимально используются, для борьбы с недостатками принимаются эффективные меры. Основными достоинствами федеративного устройства в Германии считают интеграцию, стабилизацию, многообразие и соревновательность. Федеративно устроенное государство направляет свою деятельность на интеграцию всех политических действий и сил.

Анализ российской истории, напротив, приводит к однозначному выводу, что современный российский федерализм не имеет глубоких исторических корней и устойчивых традиций. На протяжении столетий Российская Империя формировалась как унитарное государство с сильной центральной властью. РСФСР и Советский Союз также никогда не были действительно федеративными государствами.207 Одной из характерных особенностей советского федерализма было то, что федеративное устройство сразу же стало предметом идеологической, политической и вооруженной борьбы. С первых дней советской власти федерализм рассматривался не как модель демократизации страны, а как средство решения национального вопроса.208. В целях развития концепции социалистического федерализма, было выдвинуто положение о том, что признаком добровольности федеративного объединения должно быть конституционно закрепленное право члена федерации на выход из нее. Таким образом, советская федерации неизбежно приобрела характер временного объединения, которое может быть распущено или уменьшено из-за ухода какого-либо члена федерации. Еще одной уникальной особенностью отечественной федеративной системы, искажающей сущность федерализма, является вхождение одного или нескольких субъектов в состав территории другого (других) субъектов, что придает ей черты ассиметричности, противоречит основополагающему принципу федеративного объединения как союза равноправных государств и не согласовывается с общемировой моделью федерализма.

За период с 1917 по 1991 г.г. советский федерализм развивался обособлено от общемировой модели и противопоставлялся моделям западных федеративных государств, что препятствовало использованию у нас мирового опыта.209

В 90-е годы в РФ возникло мощное движение к суверенизации, которое перевернуло былые представления о национальном вопросе, вместо одной крайности — подчинения национального особенного интернациональному, появилась другая - требование безусловного примата национального регионального начала, что породило ряд негативных последствий. Идея, создать федеративное государство как средство решения национального вопроса, обернулась тем, что само федеративное устройство в нашей стране стало источником (на долгосрочную перспективу) возникновения острых конфликтов на национальной и религиозной почве с постоянной угрозой целостности территории страны и распада государства.

Исторический опыт свидетельствует о том, что наиболее соответствующей российским условиям формой государственного устройства было бы государство унитарного типа с

210 определенной автономией регионов, включая культурно-национальную. Возможно, что одним из вариантов в этой связи могла бы стать реформа государственного устройства. Переход от национально-территориального принципа административного деления к чисто территориальному, способствовал бы нейтрализации сепаратистских тенденций, оптимизации экономического развития регионов и интенсификации межрегиональных связей. Но вопрос о реформе государственного устройства крайне болезненный и трудно решаемый опять же в условиях кризиса национальных отношений. В этой связи необходимо найти модель федерации адекватно сложившейся ситуации, опираясь на демократические формы ведения и решения общих дел, на логику сохранения государственного единства.

Одним из препятствий на пути построения нормальных федеративных отношений в нашей стране является отсутствие определенных стимулов для объединения гражданского общества. Как известно, согласно второму принципу федерализма, таким стимулом является идея равенства всех граждан. Гражданское общество в России могла бы объединить идея равенства граждан как получателей государственных услуг в полном объеме и должного качества на всей территории страны. Конечно с условием, что государство будет к этому стремиться, а бюджетная система нормально функционировать

В этой связи уместно говорить о бюджетном федерализме как о принципе, в соответствии с которым регулирование финансовых (в т.ч. бюджетно-налоговых)211 отношений должно быть направлено на укрепление федеративных отношений в государстве.212 Как известно, стабильность любой федерации, в свою очередь, в решающей степени зависит от устойчивого

213 регулирования именно внутрифедеративных отношений.

Для успешного функционирования бюджетной системы необходимо, чтобы на конституционно-законодательном уровне были четко распределены предметы ведения, и, в соответствии с ними, расходные и доходные полномочия. Необходимо помнить существующий в мировой практике важнейший принцип формирования бюджета, согласно которому все доходы должны служить для покрытия всех расходов. В ФРГ его формулируют следующим образом «финансы следуют за задачами».

К большому сожалению, серьезными недостатками отечественной модели бюджетного федерализма, кроме отсутствия четкого распределения государственных задач, является также.

1) отсутствие четко разграниченных расходных полномочий по властной вертикали;

2)примат доходов над расходами как нарушение принципа «финансы следуют за задачами».

За отсутствием четкого разграничения властных полномочий может следовать невыполнение государственных задач и отсутствие ясности по поводу государственных расходов и доходов.

Ни в Конституции РФ, ни в федеральных законодательных актах не закреплены состав, структура и объем допустимых государственных расходов. Бюджетный кодекс РФ специально определяет расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета

Но между государственными расходами и расходами федерального бюджета (как собственно и между государственными и бюджетными доходами) существует разница. Как известно, система государственных финансов, являясь составной частью финансовой системы РФ, сама включает в себя: госбюджет, госкредит и внебюджетные фонды. Таким образом, бюджетные расходы вовсе не исчерпывают всех расходов государства. А это, в свою очередь, означает возможность не полностью включать в федеральный бюджет государственные расходы и тем самым выводить из-под общественного контроля определенную их часть. В результате, исполнительная власть имеет вполне законные основания самостоятельно, то есть без одобрения и вне контроля представительной власти,

214 , , распоряжаться известной долей государственных средств. При этом государство просто не выполняет свои задачи в полном объеме.

Из этого можно сделать вывод, что вопрос о четком разграничении функций бюджетов федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления и установления правовых отношений между звеньями финансовой системы является одним из актуальных вопросов в условиях становления рыночной экономики и становления российской государственности.

Не менее проблематичным является вопрос распределения государственных доходов. Доходы государства также не отражаются и не могут отражаться полностью в федеральном бюджете по той же причине, что и расходы.

Поэтому следует обратить серьезное внимание на экономически некорректное отражение в федеральном бюджете всех доходов и расходов, а также неправильное понимание сущности бюджетных доходов, как постоянного источника финансирования бюджетных расходов. Так, например, в начале 90-х годов на доходы от приватизации возлагались большие надежды, как на источник доходов бюджета. В то же время, согласно методологии МВФ, доходы от приватизации должны служить источником финансирования дефицита федерального бюджета и к постоянным доходам бюджета не относятся.

К сожалению, в нашей стране мало внимания уделяется существующей проблеме неправильного толкования понятий, которыми оперирует макроэкономическая политика.

В ФРГ, напротив, этой проблеме уделяется первостепенное внимание. Финансовые решения принимаются только после вынесения четких определений всем используемым понятиям.

России необходимо заимствовать практику ФРГ в области краткосрочного и долгосрочного финансового планирования. Составляющими краткосрочного финансового планирования являются: организационно-правовая база бюджета, методология составления бюджетов на всех уровнях и бюджетный процесс, долгосрочного — составление многолетних финансовых планов.

О недостатках российского бюджетно-налогового законодательства уже было сказано выше. Что касается методологии составления бюджетов, то и здесь у нас существуют определенные проблемы. Новая бюджетная классификация была принята в РФ только в конце декабря 1994 года. К сожалению, есть проблемы с переходом на нее местных органов власти, что опять же приводит к неполному отражению в местных бюджетах расходов и доходов. Что касается бюджетного процесса, то здесь необходимо срочно принимать действенные меры, так как невыполнение нашими властями своих задач в связи отсутствием бюджетных средств, стало хроническим.

В Германии бюджетный процесс называется бюджетным хозяйством. Как элемент краткосрочного финансового планирования, он встроен в пятилетние финансовые планы, являющиеся элементом долгосрочного финансового планирования. Причем эти планы, в отличие от советских пятилетних планов, принимаются каждый год: в 1995 году - на период с 1995 по 1999 год, в следующем 1996 году - на период с 1996 по 2000 год и так далее. Это делает бюджетный процесс как бы непрерывным, а бюджеты разных финансовых периодов взаимосвязанными, что позволяет постоянно держать под контролем и корректировать движение бюджетных средств. Финансовые планы и бюджеты издаются в виде отдельных брошюр и распространяются бесплатно Министерством финансов ФРГ среди населения, что содействует осуществлению в стране общественного финансового контроля.

В РФ, кроме вышеназванных «легальных» проблем с финансированием бюджетных расходов, существуют и «нелегальные». Одной из них является хищение бюджетных средств, другой - бесплатное потребление иностранными гражданами государственных услуг, оплачиваемых только российскими гражданами. В ФРГ городам-субъектам (Гамбургу, Бремену и Берлину) предоставлены различные льготы в связи с тем, что предоставляемые ими государственные услуги, оплаченные их гражданами, могут потребляться гражданами других земель. Этот инструмент встроен в систему финансового выравнивания и действует эффективно. В России нет точных сведений ни о количестве иммигрантов, в том числе нелегальных, ни о том ущербе, который они приносят экономике регионов. Деятельность легальных и нелегальных иммигрантов, выходцев из третьих стран, наносит ущерб не только финансовой, но и денежной системе страны, нарушает внутренний правопорядок, ухудшает инвестиционный климат в стране. России надо срочно пересмотреть свою миграционную политику, а также все статьи расходов, связанные с оказанием Россией гуманитарной и прочей помощи другим странам, учитывая, что сложившуюся ситуацию в нашей стране можно считать гуманитарной катастрофой небывалых масштабов.

Учитывая, что модель немецкого федерализма является наиболее эффективной в мировой практике, автор считает возможным заимствовать из практики ФРГ опыт в области регулирования межбюджетных отношений. По мере развития и становления российской модели бюджетного федерализма внимание к немецкой модели должно быть постоянным с целью недопущения серьезных ошибок в государственной финансовой политике.