Ценовое регулирование естественных монополий тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Кочанов, Павел Николаевич

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1- Теория регулирования естественных монополий.

1.1. Понятие естественной монополии.

1.2 Специфика отраслей с естественной монополией.

1.3 Регулирование цен в отраслях с естественными монополиями.

ГЛАВА 2. Особенности ценового регулирования естественных монополий в отрасли связи: российская практика на фоне мировых тенденций.

2.1 Цены на услуги телефонной связи в России и мировые тенденции.

2.2. Механизм регулирования цен на услуги связи в контексте структуры и технологического развития отрасли.

2.3. Противоречивость государственного воздействия на отрасль.

ГЛАВА 3. Совершенствование ценового регулирования российских естественных монополий в отрасли связи

3.1 Цели и границы ценового регулирования.

3.2. Модель тарифного регулирования.

3.3 Финансирование социальных обязательсть.1.'»у

Диссертация: введение по экономике, на тему "Ценовое регулирование естественных монополий"

Естественные монополии, представленные предприятиями инфраструктурных отраслей, обеспечивают потоки товаров и услуг'и • поэтому выступают связующим звеном в экономике. Услуги инфраструктурных отраслей также имеют большое социальное значение, поскольку на протяжении вот уже многих десятилетий они составляют неотъемлемую часть потребления всего населения. По этой причине в ходе экономических реформ 90-х годов в России ценовая политика естественных монополий становилась предметом особого внимания государства и общественности.

Не вызывает сомнения тот факт, что ценовое регулирование естественных монополий оказывает сильное влияние не только на собственно сектор естественных монополий, но и на экономику в целом. В этих условиях особую актуальность приобретает использование теоретически и практически обоснованного механизма регулирования цен на услуги естественных монополий, учитывающего отраслевую и страновую специфику.

Сегодня акцент экономических реформ в России все оольше смещается от общих концепций в сторону практических технологий государственного воздействия на экономику и экономических агентов. Ценовое регулирование естественных монополий за рубежом представляет собой довольно сложный технологический процесс, призванный разрешить множество противоречий между экономическими и социальными задачами, стоящими перед государством. В России до сих пор такое регулирование осуществляется преимущественно на дискреционной основе. Решения по поводу цен на услуги естественных монополий часто выступают результатом политического процесса, а не экономического обоснования. Такой подход серьезно ограничивает эффективность естественномонопольного сектора, а через него — и экономики в целом.

Регулиоодадйё^.е£:те>.с.твенных монополий оказалось.совершенно. неизвестной ранее сферой деятельности для регулирующих органов в России. В то же время на Западе этот механизм отрабатывали в течение всего XX века. Необходимость особого подхода к естественным монополиям была осознана в России к 1995 г., что выразилось в принятии Закона "О естественных монополиях". Постепенно появилось особое направление в экономической политике правительства, связанное с наведением порядка в естественномонопольных отраслях. Текущая актуальность работы обусловлена тем, что в системе тарифного регулирования естественных монополий в России происходят серьезные изменения, включая создание единого тарифного органа, решаются задачи сокращения перекрестного субсидирования, готовится переход на адресную систему социальных льгот. В то же время у государства отсутствует целостная долгосрочная концепция ценового регулирования естественных монополий.

Следует отметить, что в зарубежной практике универсального ранения в области ценового регулирования отраслей естественных монополий не существует. Международный опыт дает только общие рекомендации, которые могут быть использованы при разработке конкретного механизма. Эффективный механизм ценового регулирования является симбиозом теории естественных монополий, экономики конкретной отрасли и институциональных особенностей отдельной страны.

Цель настоящей работы состоит в том, чтобы на основе теоретических выводов, анализа текущего состояния и регулирования отрасли связи в России и лучших образцов из мировой практики предложить и обосновать пути повышения эффективности ценового регулирования естественных монополий в России на примере отрасли связи. Для простоты в данной работе понятие отрасли связи (или телекоммуникационной отрасли) используется для обозначения только услуг электросвязи и других телекоммуникационных услуг на базе сети телефонной связи. Услуги почтовой и телеграфной связи, а также телерадиовещание не рассматриваются.

Изучение проблемы на примере отрасли связи вызвано несколькими причинами. Во-первых, это повышает практическую значимость результатов работы, поскольку результаты могут быть непосредственно использованы регулирующими органами в отрасли связи (в отличие от общих выводов для естественных монополий как таковых). Во-вторых, общие выводы и пример одной из отраслей могут быть использованы при разработке практических решений для других естественномонопольных отраслей. При выборе же самой отрасли автор ориентировался прежде всего на собственный опыт работы, а также на то, что отрасль связи (или телекоммуникации) претерпевают серьезные структурные и технологические изменения. Последнее обстоятельство имеет принципиальное значение, поскольку в силу происходящих изменений подходы к ценовому регулированию в этой отрасли, которые использовались в мире десять лет назад и более, уже не отвечают всем современным условиям. И в этом, с нашей точки зрения, заключается научно-практическое значение и актуальность диссертационной работы.

Практические рекомендации по повышению эффективности затрагивают наименее разработанные на сегодняшний день вопросы ценового регулирования естественных монополий в отрасли связи в России, включая границы объекта регулирования, саму модель расчета цен (тарифов) и процедуры пересмотра. Кроме того, отдельные рекомендации посвящены финансированию социальных обязательств (или универсальных услуг), которое тесно переплетается с ценовым регулированием.

Для разработки рекомендаций по повышению эффективности ценового регулирования естественных монополий в России на примере отрасли связи проводится анализ литературы по теории регулирования естественных монополий, анализ законодательства и документов регулирующих органов в России и за рубежом, анализ тарифной политики российских и зарубежных предприятий связи, а также институциональный анализ отраслей с естественными монополиями. С помощью выводов из институционального анализа общие теоретические и практические рекомендации проецируются на специфику российской отрасли связи.

Большинство работ российских авторов по проблеме ценового регулирования естественных монополий в России ограничивается исследованием отдельных проблем или отдельных примеров из международной практики. Зачастую, особенно в средствах массовой информации, регулирование цен становится предметом спекуляций и политических прокламаций. Все это повышает потребность в целостном и экономически обоснованном подходе к проблеме.

Научная новизна исследования заключается в том, что автор ставит задачу изучить проблему не изолированно, а в контексте всех существенных факторов, влияющих на эффективность ценового регулирования естественных монополий. Анализируется и освещается не только собственно модель ценового регулирования, но и влияние таких факторов, как отраслевая структура, функционирование регулирующего органа, влияние государства на корпоративное управление в естественных монополиях и социальные задачи государства в инфраструктурных отраслях. Также для достижения поставленной в работе цели ставятся следующие задачи:

1) выявить общие теоретические рекомендации по ценовому регулированию естественных монополий;

2) определить образцы лучшей практики и тенденции в области ценового регулирования естественных монополий, в том числе в отрасли связи;

3) оценить эффективность существующей в России практики ценового регулирования естественных монополий в отрасли связи;

4) сформулировать модель ценового регулирования естественных монополий в отрасли связи с учетом страновой специфики.

Для решения первой задачи проводится анализ российской и зарубежной литературы по теории естественных монополий и их регулирования. Вторая задача решается путем анализа практики регулирующих органов в области телекоммуникаций ведущих стран мира.

Оценка эффективности существующей в России практики ценового регулирования естественных монополий в отрасли связи проводится путем сопоставления ее с образцами лучшей практики, анализа на соответствие текущему состоянию отрасли связи и анализа достижения целей, стоящих перед регулированием. Формулирование модели ценового регулирования опирается на результаты решения предыдущих задач. В ее основу закладывается наиболее эффективный с точки зрения международной практики подход, адаптированный к применению в российской отрасли связи. Кроме того, рекомендации учитывают необходимость решения накопившихся проблем в отрасли и процесс перехода к новой модели ценового регулирования.

Основная часть работы включает три главы. Первая глава посвящена преимущественно теоретическим проблемам регулирования естественных монополий как таковых. Здесь приводится обзор литературы по теории естественных монополий и их регулирования, в том числе рассматриваются эволюция понятия естественной монополии, теоретическая дискуссия вокруг обоснования вмешательства в естественномонопольный сектор и возможных подходов к решению проблемы естественной монополии. Далее анализируются природа и специфика отраслей с естественной монополией, что позволяет в прикладном аспекте определить сам объект. В заключение первой главы рассматриваются проблемы регулирования цен естественных монополий и основные подходов к их решению.

Во второй главе основной акцент делается на исследовании ценового регулирования естественных монополий на примере отрасли связи. При этом главным объектом исследования становится российская практика, которая преломляется под углом зрения международной практики и особенностей российской отрасли связи. На основе анализа статистических данных, поведения регулируемых предприятий и регулирующих органов дается комплексная оценка ценового регулирования отрасли связи и связанных с этим проблем в самой отрасли.

В третьей главе обосновываются и приводятся рекомендации по совершенствованию ценового регулирования российских естественных монополий в отрасли связи. Формулируется предлагаемая практическая модель тарифного регулирования, а также наиболее существенные аспекты, связанные с ее применением в условиях российской отрасли. В заключении приводятся основные выводы и результаты работы.

Автор выражает глубокую признательность своему научному руководителю А.В. Клименко, коллективу кафедры

Макроэкономического регулирования и планирования МГУ им. Ломоносова за неоценимую методическую и творческую помощь в подготовке и написании работы.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Кочанов, Павел Николаевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование показало, что современная неоклассическая теория фирмы и экономическая теория благосостояния не дают однозначного ответа на вопрос о наиболее эффективном способе регулирования цен на услуги естественных монополий. Решение проблемы естественной монополии было отнесено в поле так называемых «вторых лучших» решений. Благодаря тому, что средние издержки естественных монополий снижаются, установление цен на услуги естественных монополий в соответствии с требованием неоклассической теории на уровне предельных издержек приводит к образованию убытков, так как цены оказываются ниже средних издержек. Предлагавшиеся теоретические решения, минимизирующие потери эффективности, с практической точки зрения оказывались не реализуемы, в том числе по причине невозможности получения необходимой информации для расчетов.

Специфика отдельных отраслей естественных монополий привносила и дополнительные сложности, поскольку естественная монополия часто интегрирована с конкурентными видами деятельности, и границы самой естественной монополии не всегда могут быть однозначно очерчены в терминах издержек, доходов и самих услуг. Поэтому неоклассический принцип равенства цен предельным издержкам для естественных монополий оказался не реализуем, и длительное время теория и практика ценового регулирования естественных монополий не были связаны между собой.

Развитие институциональной теории привело к тому, что в 80-х годах прошлого века среди специалистов в этой области появилось мнение о том, что задача регулирования цен естественных монополий заключается не в фиксировании цен на уровне, соответствующем конкурентному рынку, а в создании мотивации, близкой к условиям конкуренции.

Проведенное исследование показало, что в современных условиях наиболее перспективным и эффективным подходом к ценовому регулированию естественных монополий выступает подход на основе мотивационного регулирования, который предполагает создание системы мотивации для регулируемых предприятий, аналогичной или близкой к условиям конкуренции. Он позволяет заинтересовать естественные монополии в повышении эффективности своей деятельности. Базовый принцип мотивационного регулирования заключается в том, что положительный результат от повышения эффективности распределяется между самим предприятием и его потребителями посредством заранее фиксированной формулы расчета предельного уровня цен на среднесрочный период, учитывающей уровень инфляции и фактор повышения производительности. То есть, эффективный уровень цен устанавливается не столько в результате решений регулирующих органов, сколько в результате действий самого регулируемого предприятия.

Изучение ценового регулирования естественных монополий на примере российской отрасли связи приводит к выводу о том, что его текущая практика существенно ограничивает эффективное развитие отрасли и нуждается в преобразованиях. Дискреционный характер регулирования, выражающийся в подверженности политическому влиянию и отсутствии строгих периодов и правил пересмотра тарифов на услуги связи, приводит к высокой неопределенности тарифной политики и снижению инвестиционной привлекательности операторов связи. Сложившаяся структура тарифов в отрасли связи не сбалансирована и характеризуется множеством форм перекрестного субсидирования. «Груз» социальных обязательств по обслуживанию убыточных территорий и абонентов распределен неравномерно среди всех участников отрасли. Ситуация усугубляется отсутствием механизма выравнивания этого «груза».

Существующая в России практика тарифного регулирования базовых операторов как естественных монополий негативно сказывается на конкурентном секторе телекоммуникационного рынка. Она в должной мере не учитывает структуру рынка и необходимость развития конкуренции, создавая мотивацию к неэффективному поведению регулируемых компаний. Механизм ценового регулирования услуг связи ориентирован на монополистическую структуру отрасли и доминирование традиционных услуг телефонной связи. Развитие же телекоммуникаций в мире и в России определяется сегодня быстрым ростом сегмента мобильных телекоммуникаций, стремительным развитием Интернета, практически остановившимся ростом доходов от традиционных услуг связи, снижением цен и усилением конкуренции.

В России механизм ценового регулирования услуг телефонной связи снижает мотивацию базовых операторов к развитию новых услуг связи и негативно влияет на их конкурентоспособность по отношению к альтернативным операторам. Так, рост доходов от новых услуг связи может обернуться для базовых операторов телефонной связи невозможное - .'о обосновать поо-.исчие тарифов на свои трад.ицпопк-^с регулируемые услуги. В то же время при действующем механизме регулирования отсутствие дополнительных доходов и наращивание себестоимости — лучший способ добиться повышения тарифов от регулирующего органа.

Воздействие ценового регулирования естественных монополий в отрасли связи в России серьезно искажается другими формами государственного вмешательства. Необходимое условие повышения эффективности функционирования естественномонопольного сегмента в отрасли связи в России заключается в разделении (1) корпоративного управления, призванного обеспечить права инвесторов и собственников, (2) государственного регулирования предприятий связи как естественных монополий и (3) «социального» регулирования, гарантирующего минимальное потребление услуг связи отдельными категориями потребителей.

В условиях неразделенности всех трех функций возникают ситуации, в которых средствами корпоративного управления или средствами регулирования естественных монополий делаются попытки решить проблемы социальной политики. Это приводит к тому, что каждая из трех функций фактически не реализуется на необходимом уровне. Механизм регулирования цен сталкивается с противоречивыми целями, закладываемыми в принимаемые решения. Другие формы государственного воздействия на естественные монополии в области связи искажают действие механизма регулирования цен. Прежде всего это касается введения льгот для отдельных категорий потребителей, неплатежей «неотключаемых» бюджетных потребителей услуг связи, «социальных» инвестиций в своем регионе, регулирования технических стандартов связи, воздействующих на издержки операторов связи.

В итоге среди главных недостатков действующей в России системы регулирования цен на услуги телефонной свя^и необходимо отметить следующие:

- отсутствие мотивации у регулируемых операторов к повышению эффективности;

- политизированность процесса принятия решений об изменении тарифов;

- отсутствие строгих и прозрачных правил пересмотра тарифов и высокая неопределенность тарифной политики;

- финансирование социальных обязательств посредством перекрестного субсидирования;

- стандарты качества услуг телефонной связи не увязаны с уровнем тарифов;

-непрозрачность и низкая спецификация ценообразования при межсетевых соединениях.

Совершенствование ценового регулирования российских естественных монополий в отрасли связи должно учитывать как модернизацию самого механизма регулирования, так и решение выявленных противоречий в области структуры тарифов на услуги связи. Это требует, прежде всего, уточнения системы целей государственного вмешательства в естественномонопольный сектор. На уровне государственной политики в области телекоммуникаций необходимо: (1) признать, что ценовое регулирование услуг связи решает в первую очередь задачу повышения эффективности естественномонопольного сектора; (2) решать вопросы социальной политики в области оказания услуг связи другими методами с минимально возможным искажающим воздействием на ценовое регулирование.

Принимая во внимание сложившуюся структуру рынка телекоммуникаций в России, нет необходимости распространяв регулирование цен на всех операторов телефонной связи. Более того, там, где развитие отрасли приводит к устойчивой конкуренции, регулирование цен может быть ослаблено или вовсе прекращено. Регулирование тарифов должно распространяться только на те услуги телефонной связи операторов, в которых они сохраняют естественномонопольную позицию или доминируют. Рекомендуется внести следующие коррективы в сферу применения ценового регулирования в отрасли связи: внести изменения в законодательство, устанавливающие регулирование только доминирующих операторов на соответствующих рынках услуг телефонной связи; изменить ценообразование на услуги международной связи. На географических рынках с устойчивой конкуренцией в области оказания услуг международной телефонной связи базовым операторам должно быть предоставлено право самостоятельно устанавливать тарифы на эти услуги. На остальных рынках тарифы на услуги международной связи базовых операторов должен устанавливать государственный орган, регулирующий тарифы. Механизм взаиморасчетов между базовыми операторами за международный телефонный трафик необходимо изменить с разделения доходов на оплату за пропуск трафика; на географических рынках с устойчивой конкуренцией в области оказания услуг междугородной телефонной связи базовым операторам должно быть предоставлено право самостоятельно устанавливать тарифы на эти услуги. На остальных рынках тарифы на услуги междугородной связи базовых операторов должен устанавливать государственный орган, регулирующий тарифы; в сферу ценового регулирования необходимо включить все межсетевые соединения базовых операторов по услугам дальней сйяз;' вне зависимости от сложившейся системы взаиморасчетов. Ценовое регулирование межсетевых соединений должно быть аналогичным ценовому регулированию услуг телефонной связи конечным пользователям.

Для повышения эффективности телекоммуникационного рынка в России в самой системе тарифного регулирования необходимо провести следующие изменения: перейти на модель тарифного регулирования на основе предельной стоимости набора услуг телефонной связи для потребителей; повысить независимость регулирующего органа; повысить межведомственную координацию органов, отвечающих за проведение государственной политики в области телекоммуникаций; внедрить механизм финансирования универсальных услуг (социальных обязательств) на рынке телекоммуникационных услуг; повысить прозрачность предоставления сетевых ресурсов и межсетевых соединений; включить в модель тарифного регулирования плату за сетевые ресурсы и межсетевые соединения.

Практическим итогом исследования стала разработка адаптированной к условиям российской отрасли связи модели тарифного регулирования и обоснование основных ее параметров для типового оператора связи в России. Кроме того, для практического применения предложен механизм финансирования универсальных услуг телефонной связи. Результаты настоящего исследования были частично опубликованы в целом ряде статей как в академических изданиях («Общество и экономика»), так и в специализированных журналах («Рынок ценных бумаг», «Кредит Russia»). В 2000 г. в выступлении автора на специальном семинаре, организованном ОАО «Связьинвест» для операторов связи, были изложены некоторые положения работы, затрагивающие проблемы несбалансированности структуры тарифов на услуги связи и неадекватности тарифного регулирования. Весной 2001 г. через Институт профессиональных аудиторов материалы исследования по вопросам создания и принципам функционирования регулирующего органа были направлены в рабочую группу по созданию единого тарифного органа в России. Кроме того, результаты настоящей работы были использованы Институтом экономики города для разработки методических рекомендаций по регулированию тарифов на услуги коммунальных предприятий и для некоторых других работ.