Учетно-аналитическое обеспечение региональной системы налогового администрирования тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Ханафеев, Фарид Файзрахманович

Введение

1. Налоговое администрирование в системе государственного управления налоговыми отношениями.

1.1. Исторические и экономические предпосылки становления и развития системы налогового администрирования.

1.2. Принципы организации налогового администрирования.

1.3. Налоговый учет как метод налогового администрирования.

2. Информационное обеспечение региональной системы налогового администрирования.

2.1. Концепция информационного обеспечения налогового администрирования и классификация учетно-аналитической информации.

2.2. Критерии и принципы систематизации учетно-аналитической информации в системе налогового администрирования.

3. Методические основы формирования учетно-аналитической информации в региональной системе налогового администрирования.

3.1. Оперативный учет и внутренняя отчетность в системе налогового администрирования.

3.2. Методические основы формирования учетно-аналитической t информации для налогового мониторинга.

3.3. Налоговый учет налогоплательщика - как информационная составляющая налогового мониторинга.

4. Оценка качества налогового администрирования и налогового потенциала на основе учетно-аналитической информации.

4.1. Методика оценки качества работы налоговых служб.

4.2. Методика оценки налогового потенциала региона. 177 Заключение 185 Литература

-4 Список приложений

Диссертация: введение по экономике, на тему "Учетно-аналитическое обеспечение региональной системы налогового администрирования"

Федеральная целевая программа "Реформирование налоговых органов", реализуемая в настоящее время на всех уровнях Управления Министерства по налогам и сборам (УМНС) Российской Федерации, предъявляет повышенные требования к качеству управления налоговым потенциалом всей страны и каждого отдельного ее региона.

Последнее десятилетие - период становления и совершенствования налоговой системы России - характеризуется множеством противоречий между центром, регионами и органами местного самоуправления. До настоящего времени остаются нерешенными такие проблемы, как: высокий уровень налогового бремени, его неравномерное распределение по отраслям экономики, территориям и отдельным категориям налогоплательщиков; неоправданно большое число платежей по всем уровням налоговой системы; сложность и методологическая неотработанность законодательных норм и правил исчисления налоговых платежей; недостаточная обоснованность налоговых льгот.

В структуре налоговых поступлений к середине 1990-х годов пять налогов (на прибыль, налог на добавленную стоимость, подоходный налог с физических лиц, ресурсные платежи и акцизы) давали около 95%, остальные 15 федеральных налогов - примерно 5%, а все местные налоги - менее 1% налоговых поступлений. В последние годы местные налоги служат основным источником формирования доходов муниципальных образований.

Следует отметить, что большинство региональных и местных налогов и налоговых платежей до настоящего времени не обеспечивают достаточного объема поступлений в соответствующие бюджеты. Основным источником доходов для многих региональных и местных бюджетов остаются средства, поступающие от федеральных налогов, а также трансферты, субсидии и дотации.

Введение дополнительных налогов и сборов на уровне регионов и органов местного самоуправления обосновывалось необходимостью решения социальных вопросов, укрепления местных бюджетов, защиты окружающей среды и т.д. Дополнительные налоги и сборы в 1995 году взимались в 66 субъектах Российской Федерации, в 1996 году - в 75, а в 2002 году - более чем в 80. По данным Отдела анализа, опыта и тенденций развития регионального и местного налогообложения МНС РФ в последнее десятилетие на территории России было введено и действовало дополнительно около сотни видов налогов и сборов.

Налоговая система, введенная в России с начала 1992 года, сохранила многие недостатки прежнего, советского налогового законодательства: нестабильность действия налоговых норм; приоритет ведомственных инструкций над законами; неоднозначность и расплывчатость отдельных принципиальных положений законов и инструкций; ретроспективное введение отдельных налоговых норм; огромное количество дополнений, уточнений и пояснений к новым и старым официальным налоговым документам; отсутствие налоговых судов; низкая квалификация персонала налоговых органов. Сложность и изменчивость налогового законодательства для бухгалтерских служб налогоплательщиков усугубляются нововведениями в области бухгалтерского учета.

Возросшее число налоговых платежей, закрепленных за нижестоящими звеньями бюджетной системы, не снимает проблемы укрепления и расширения собственной финансовой базы бюджетов. Ее актуальность усиливается с установлением новых принципов построения бюджетной системы Российской Федерации, среди которых особо выделяется принцип самостоятельности бюджетов. Решение этой проблемы, включающей распределение налогов по уровням, должно исходить из задачи оптимального сочетания общегосударственных и региональных интересов.

Из репрессивных органов МНС России и их структурные единицы должны преобразовываться в органы, обеспечивающие контроль за исполнением налоговых бюджетов, в государственные исследовательские центры. К такой системе государственного управления налогообложением, которая занимается координацией и совершенствованием всех сторон налоговых отношений, применимо понятие "налоговое администрирование".

Налоговое администрирование - это особая сфера деятельности государства, перед которой стоят следующие задачи:

1) прогнозирование объемов налоговых поступлений на среднесрочную перспективу на основе расчетов роста доходности предприятий, отраслей и экономики в целом;

2) разработка новых концепций управления в сфере налогового производства, способствующих экономическому развитию налогоплательщиков без ущерба для государственных социальных программ;

3) налоговое обоснование обеспечения протекционистской политики внешнеэкономической деятельности.

Выполнение этих задач на уровне государственного управления налоговыми отношениями ускорит адаптацию отечественного налогообложения к рынку, позволит ему интегрироваться в международную систему координации налоговых отношений.

Налоговое администрирование должно прийти на смену традиционным подходам к управлению налогообложением, став важнейшим элементом государственного управления. Вполне понятно, что реализация возможностей налоговых органов для достижения поставленных целей и задач без информационного учетно-аналитического обеспечения не даст эффективных результатов.

В российской науке теоретические и методологические основы налогообложения и организации налоговых систем рассматривались с разных сторон в работах отечественных и зарубежных экономистов: В.К.Бабаева, М.Ф. ван Бреда, В.Ю.Галкина, В.И.Голованова, С.П.Гришина, В.И.Гуреева, Д.А.Ендовицкого, В.Я.Кожинова, В.Г.Колосова, Л.И.Куликовой,

A.Леонгарда, М.И.Литвиненко, М.А.Мацук, А.Н.Медведева,

B.И.Неупокоева, И.Г.Сергеевой, А.А.Соколова, Н.Н.Тургенева, Э.С.Хендриксена, Д.Г.Черника, Т.Ф.Юткиной и многих других. Большая часть работ посвящена вопросам теории и методики налогообложения хозяйствующих субъектов - организаций и предприятий, являющихся налогоплательщиками. Вопросы управления налоговыми органами и налоговыми отношениями в период становления и развития российской налоговой системы рассматривались такими учеными как: Р .Адаме, Э.Аренс, Э.Вулф, Д.Лоббек, Э.Майер, а также И.А. Белобжецкий, Н.Т.Белуха, Э.А.Вознесенский, Ю.А.Данилевский, А.З.Дадашев, А.В.Крикунов, А.В.Лобанов, А.С.Норинский, В.Г.Пансков, С.Г.Пепеляев, и другими.

Проведенный нами анализ теоретических разработок и практики деятельности региональных налоговых органов показал, что, несмотря на достаточно большое внимание, уделяемое проблеме налогообложения в целом, сущность налогового администрирования как системы управления, необходимость и механизм учетно-аналитического обеспечения этой системы информацией для принятия эффективных решений, направленных на реализацию налоговой политики, в трудах ученых - экономистов комплексно не исследованы. В этой связи тема исследования нам представляется актуальной.

Недостаточная изученность проблем учетно-аналитического обеспечения системы налогового администрирования и комплекс нерешенных методических вопросов в данной области позволили определить в работе цель и сформулировать задачи исследования.

Цель и задачи исследования. Цепью диссертации является разработка теоретико-методологических и методических положений учетно-аналитического обеспечения региональной системы налогового администрирования.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Обосновать исторические и экономические предпосылки становления и развития системы налогового администрирования;

2. Дать определение и раскрыть содержание налогового администрирования как системы управления, охарактеризовать содержание форм и методов налогового администрирования;

3. Проанализировать организацию оперативно-бухгалтерского учета налогового органа и дать оценку налогового учета как метода налогового администрирования;

4. Разработать концепцию информационного обеспечения налогового администрирования; обосновать учетно-аналитическую классификацию информации в динамично развивающейся системе налогового администрирования;

5. Обосновать критерии и принципы систематизации учетно-аналитической информации в системе налогового администрирования;

6. Раскрыть содержание оперативного учета и внутренней отчетности налоговых органов;

7. Разработать концепцию налогового мониторинга на основе учетно-аналитической информации, формируемой налоговыми органами;

8. Определить методические основы формирования системы показателей налогоплательщика в качестве информационной составляющей налогового мониторинга;

9. Разработать методику оценки качества работы налоговых служб;

10. Разработать методику оценки налогового потенциала региона.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования явилась практика работы УМНС РФ по Республике Чувашия, Кировской области, а также УМНС РФ по Республике Марий Эл и его 17 подразделений, расположенных в городах и районах республики. В качестве объекта исследования использованы досье налогоплательщиков - юридических лиц, относящихся к широкому спектру отраслей народного хозяйства и занимающих весомую роль в экономике марийского региона: акционерные промышленные предприятия, крупные торговые организации, объединения.

Предметом исследования явились элементы и процессы налогового администрирования, механизмы реализации функций налоговыми органами, содержание учетно-аналитической информации, используемой для реализации функций управления в системе налогового администрирования, отчетность налоговых органов, их подразделений, а также отчетность предприятий и организаций республики.

Теоретической и методологической основой диссертации послужили труды зарубежных и отечественных авторов, в которых с разных сторон рассматривались вопросы управления налоговыми отношениями, а также реализации налоговой политики, организации деятельности налоговых органов, методики формирования учетной и аналитической информации для управления. Использованы международные стандарты финансовой отчетности, законодательство и нормативно-правовые акты по бухгалтерскому учету и налогообложению, зарубежный опыт, функционирование налоговых систем.

В процессе исследования применялись общенаучные методы исследования: исторический и логический подходы к оценке экономических явлений, связанных с теорией, политикой и практикой налогообложения, экономический анализ, моделирование, сравнение и другие.

Научная новизна диссертации нашла свое отражение в авторской постановке, теоретическом обосновании и разработке методов практического решения проблем учетно-аналитического обеспечения налогового администрирования.

Основные положения и выводы, представляющие научную новизну, заключаются в следующем:

- обоснованы исторические и экономические предпосылки становления и развития системы налогового администрирования; раскрыты сущность и содержание налогового администрирования как системы управления;

- обоснованы функции и содержание оперативно-бухгалтерского учета как отдельного элемента системы регионального налогового администрирования;

- разработана концепция информационного обеспечения функций налогового администрирования на основе мониторинга учетно-аналитической информации;

- определены критерии и принципы систематизации учетно-аналитической информации в системе регионального налогового администрирования;

- раскрыто содержание оперативного учета субъектов налоговых отношений и поступлений налоговых платежей в системе внутренней отчетности налоговых инспекций;

- раскрыты способы формирования учетно-аналитической информации в системе налогового администрирования для макроуровня на основе балансового моделирования;

- теоретически обоснованы принципы и разработана методика налогового учета у налогоплательщика; предложена схема его организации на основе данных бухгалтерского учета;

- разработана методика оценки качества работы налоговых служб, обосновано ее применение на региональном уровне;

- определены методические основы оценки качества налогового потенциала региона на основе учетно-аналитической информации.

Практическая значимость. Практическое значение имеют такие результаты диссертации, как определение критериев классификации учетно-аналитической информации, используемой в налоговом администрировании; предложения по организации учетно-аналитического мониторинга для региональной системы налогового администрирования; методика составления прогнозной отчетности налогоплательщика с использованием методов балансового моделирования; методика оценки налогового потенциала региона на основе данных учетно-аналитической информации, формируемой в системе налогового администрирования.

Апробация работы. Положения диссертации докладывались на коллегиях и практических семинарах в системе Министерства по налогам и сборам в 1998, 2000, 2001 годах, обсуждались на российских и межвузовских научных конференциях в 2001 и 2002 году.

По содержанию работы опубликовано 6 работ общим объемом 2,2 печ. листов.

Диссертация: заключение по теме "Бухгалтерский учет, статистика", Ханафеев, Фарид Файзрахманович

Заключение

Проведенный анализ известных науке налоговых теорий XVII века: теории обмена, атомистической теории, теории общественного договора и теории публичного договора; а также классических теорий налогов Адама Смита, Давида Рикардо, Джона Кейнса, налоговой теории мониторизма Мил-тона Фридмана и других, позволили исторически обосновать становление системы управления налоговыми отношениями. Федеральная целевая программа "Реформирование налоговых органов", реализуемая в настоящее время Министерством по налогам и сборам России, предъявляет повышенные требования к организации управленческой деятельности налоговых органов на всех уровнях управления, с одной стороны, и к качеству управления налоговым потенциалом каждого региона и страны в целом, с другой.

Поэтому в работе налоговое администрирование представлено как динамически развивающаяся система управления модернизируемыми налоговыми органами в условиях рыночной экономики.

Применение теории систем к управлению в международной практике позволяет налоговое администрирование отнести к "открытой системе", характеризующейся взаимодействием с внешней средой, в которой самостоятельными категориями существуют понятия "налоговый потенциал", "налогоплательщики и налоговые агенты". В результате взаимодействия системы налогового администрирования с внешней средой формируются "налоговые отношения".

Как всякая развивающаяся система - налоговое администрирование должно быть подчинено главной цели, которую можно, по нашему мнению, сформировать следующим образом: Цель налогового администрирования -это достижение оптимального соотношения фискальной и распределительной функций налогов в развивающейся на научной основе и передовом опыте налоговой системы при рациональных затратах на ее управление.

Такая формулировка цели позволяет рассматривать налоговое администрирование как особую категорию, являющуюся механизмом реализации налоговой политики государства. Сложность и жесткая централизация организации налогового администрирования, базирующиеся на принципах построения налоговой системы, позволяют по-разному влиять на экономические субъекты - налогоплательщиков при помощи комплекса методов и инструментов, стимулирующих их экономическое развитие.

Если рассматривать налоговое администрирование как систему управления налоговыми отношениями, то следует выделить составляющие эту систему элементы: налоговое планирование, налоговый контроль и налоговое регулирование. В современной литературе Д.Г.Черником, А.З.Дадашевым, А.В.Лобановым и другими авторами названные элементы системы рассматриваются как методы и одновременно как формы налогового администрирования, содержание которых критически проанализировано в работе. Такой элемент налоговой системы как налоговый контроль традиционно был наделен задачами оперативно-бухгалтерского учета, выполняемого налоговыми службами по регистрации и учету налогоплательщиков; приему и обработки отчетности; учету поступления налогов и начисленных сумм. Перечисленные учетные задачи нами отнесены к отдельному элементу налоговой системы - налоговому учету, реализуемому наряду с другими методами и формами налогового администрирования.

Основная задача налогового учета - формирование информации для пользователей всех уровней управления налогового администрирования (внутренние пользователи), а также для правительственных органов и других властных структур, системных аналитиков, иностранных инвесторов и т.д. (внешние пользователи), для принятия ими решений и оценки адекватности принятых решений реализуемым функциям управления в системе налогового администрирования. Основу налогового учета составляет система оперативно-бухгалтерского учета и внутренней отчетности налогового органа.

Оперативно-бухгалтерский учет в налоговых органах выполняет еледующие функции:

- регистрация и учет налогоплательщиков;

- прием и обработка налоговых деклараций и отчетности;

- учет налоговых поступлений и задолженности;

- учет использования средств на содержание налоговых органов и их финансово-хозяйственной деятельности;

- бухгалтерский контроль;

- экономический анализ.

Приведенная в работе характеристика форм и методов налогового администрирования, позволяет сделать вывод, что налоговое администрирование следует рассматривать как сложно организованную систему. Налоговое администрирование является, по нашему мнению, системой управления, организующей деятельность налоговых органов, осуществляющей регулирование налоговых отношений и налогового потенциала при помощи налоговых механизмов и инструментов. Динамика развития системы налогового администрирования должна неизбежно привести к смещению приоритета управления налоговыми отношениями с фискального на регулирующий.

Изучение содержания объекта налогового администрирования, каковым является налоговый механизм, позволило обосновать классификацию и содержание функций налогового администрирования на каждом их трех уровней управления.

Разработана концепция информационного обеспечения функций налогового администрирования на основе мониторинга учетно-аналитической информации, основу которого составляет информационная модель налогового потенциала. Информационная база модели организационно сложна. Ценность ее заключается в том, что на всех уровнях управления имеется возможность пользователю получить нужную для налогового администрирования информацию. Полезность такой информации определяется в свою очередь, возможностью реализовать функции налогового администрирования на основе полученной, аналитически обработанной информации.

В работе определены критерии и принципы систематизации информации в системе налогового администрирования. Вся поступающая в налоговые инспекции информация в работе разделена на укрупненные информационные потоки:

- сведения о юридических и физических лицах, находящихся на данной территории;

- информация о поступлении и возврате налогов и сборов;

- сведения о доходах, получаемых всеми находящимися на данной территории налогоплательщиками;

- информация, необходимая для организации работы самой налоговой инспекции.

Информационное обеспечение включает: систему классификации и кодирования; унифицированную систему документации; иерархическую систему банков данных; систему защиты данных. Важное значение для понимания информационно-логической модели налоговых органов имеет всестороннее представление о циркулирующих потоках данных, которые рассмотрены в работе на основе анализа информационного взаимодействия в структуре налоговых органов. Базы данных управления МНС России по субъектам РФ должны содержать по мнению автора девять информационных компонентов, а на уровне региона необходимо создание функциональных подсистем: хранения и выдачи показателей; управления; формирования обобщенного показателя эффективности работы районной инспекции; учета и прогнозирования налоговых платежей; макро- и микроэкономического анализа; обеспечения методической деятельности; юридического обеспечения.

В работе раскрыто содержание оперативного учета субъектов налоговых отношений и поступлений налоговых платежей в системе внутренней отчетности налоговых инспекций. Даны методические рекомендации формирования аналитических показателей по трем группам показателей, объединенных по степени сложности их получения.

В диссертации обоснованы методика и способы формирования учетно-аналитической информации для макро-уровня. Для комплексной оценки социально экономического развития региона важно иметь прогнозные показатели деятельности хозяйствующих субъектов - налогоплательщиков, поскольку от их динамики зависит состояние налогового потенциала региона. С этой целью в работе разработана методика составления прогнозной отчетности на основе способов балансового моделирования.

Поскольку стратегия финансовой политики предприятия является узловым моментом в оценке допустимых, желаемых или прогнозируемых темпов наращивания его экономического потенциала, информацию об эффективности управления источниками финансирования предприятий, налоговый орган может получить, по нашему мнению, в виде прогнозной бухгалтерской отчетности. Полезность такой отчетности неоспорима и с точки зрения оценки предприятия как потенциального налогоплательщика.

Формализованные модели являются одним из основных способов формирования информации по основным показателям для макро-уровня: о результатах финансово-хозяйственной деятельности предприятий, формировании источников их развития за счет реинвестирования прибыли; об увеличении уставного капитала в результате дополнительных эмиссий акций; о привлечении средств сторонних физических и юридических лиц для инвестирования в развитие предприятий. Выведенная в методике модель устанавливает зависимость между темпом прироста экономического потенциала предприятия, выражающегося в наращивании объемов производства, и основными факторами, его определяющими. Эти факторы дают обобщенную и комплексную характеристику различных сторон финансово-хозяйственной деятельности предприятия: производственную (ресурсоотдача), финансовую (структура источников средств), взаимоотношений владельцев и управленческого персонала (дивидендная политика), положение предприятия на рынке рентабельность продукции), эффективность налоговой политики.

Любое предприятие, устойчиво функционирующее в течение определенного периода, имеет вполне сложившиеся значения выделенных факторов, а также тенденции их изменения. Если ориентироваться на их текущие значения, ^ т.е. не менять сложившуюся структуру активов, источников средств, использования прибыли, то темп прироста объемов производства предопределен (естественно, с известной степенью точности) и может быть рассчитан по определенным формулам. Если же владельцы и руководство предприятия намерены наращивать свой потенциал более высокими темпами, они могут сделать это за счет одного или нескольких факторов: изменения дивидендной политики (уменьшения доли чистой прибыли, выплачиваемой в виде дивидендов), изменения финансовой политики (повышения доли привлеченных средств в общей сумме авансированного капитала), повышения оборачиваемости активов предприятия (рост ресурсоотдачи, в частности за счет интенсификации производственной деятельности), увеличения рентабельности продукции за счет относительного сокращения издержек производства и обращения.

Методические подходы к моделированию показателей при составлении прогнозной отчетности могут быть распространены на определение конкретизированных статей пассива баланса, в том числе и на ту часть кредиторской задолженности, которая относится непосредственно к обязательствам по уплате налогов. Получив прогнозные показатели от предприятий по видам налогов, информация после соответствующей обработки, может служить объектом исследования на макроуровне и оказывать решающие воздействия на принятие решений на региональном и государственном уровне управления и регулирования налогообложением и бюджетной политикой.

Использование прогнозных расчетов, выполняемых по показателям отчетности предприятий, может принести большую пользу, если рассматривать этот вопрос в контексте наших выводов о концепции информации, необходимости использования мониторинговой системы обработки информации в региональной системе налогового администрирования.

В работе рассмотрены теоретические и методические подходы к основному результативному показателю деятельности предприятия - балансовой прибыли и его соотношение с показателем налогооблагаемой прибыли. Раскрыто содержание новых для российской учетной практики показателей: постоянные разницы, временные разницы, постоянные налоговые обязательства, которые возникают при формировании налогооблагаемой прибыли. Возникновение в учете временных разниц влечет за собой появление новых объектов бухгалтерского учета: отложенных налоговых активов и отложенных налоговых обязательств.

В диссертации теоретически обоснованы принципы организации налогового учета у налогоплательщика; предложена схема его организации на основе бухгалтерского учета. Порядок получения данных о хозяйственных операциях, доходах и расходах, принимаемых в налоговом учете, основан на выделении такой информации из системы бухгалтерского учета четырьмя способами.

Правильная оценка результатов деятельности контрольных органов связана с выявлением и учетом показателей о затратах на осуществление контроля. Они включают число проверяющих и число работников проверяемого органа, которые готовят необходимые материалы, затраченное теми и другими время, полноту даваемых сведений, общее число участников проверки и т.д. Этим самым обеспечивается соразмерность произведенных затрат и реальных результатов контроля. В ряде случаев сопоставление затрат и достигнутых результатов показывает, что контроль проводился наспех или, наоборот, было затрачено много времени, привлечено значительное число людей, а результаты оказались неважными. Следует отметить определенные ограничения, которые заключаются в следующем: объем выявленных нарушений может уменьшаться по мере повышения результативности контроля, а снижение себестоимости контрольной работы ограничивается необходимым уровнем ее качества. Вообще, в идеале контроль должен привести к сокращению выявленных нарушений, т.е. в перспективе он должен иметь профилактический характер.

Общие критерии, учет количественных и качественных показателей, цели и задачи контроля составляют методическую основу эффективности деятельности самих органов контроля.

Для оценки работы налоговых инспекций в работе использованы системы количественных и качественных показателей, источником информации для которых служит внутренняя отчетность. В работе представлена методика определения эффективности деятельности налоговых органов, особенность которой связана с формированием исходной информации и выбором оценочных показателей на основе алгоритмов их расчета.

В качестве основного документа, позволяющего оценивать действующую налоговую базу региона, уровень налоговой нагрузки в разрезе отдельных видов налогов в динамике, разрабатывать прогноз поступления налогов и сборов на перспективу в работе приведен налоговый паспорт Республики Марий Эл. По мнению автора, налоговый паспорт может служить базовой информационной моделью или ее главной информационной составляющей в мониторинге налогового администрирования.

Интерпретация показателей налогового паспорта региона в системе информационного мониторинга позволяет подготовить для принятия управленческих решений в системе налогового администрирования блоки информации, отвечающие реализации конкретных управленческих функций.

Проведенные результаты исследования, по нашему мнению, являются определенным вкладом в развитие теории и практики бухгалтерского учета и налогообложения. Основные положения данной работы могут служить базой для совершенствования содержания и постановки методики преподавания при изучении дисциплин: налоговый учет, управленческий учет.