Укрепление бюджетов органов местного самоуправления в условиях реформирования межбюджетных отношений тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Рубан, Владимир Алексеевич

Введение.

Глава 1. Эволюция теоретических основ местных бюджетов.

1.1. Становление местных бюджетов.

1.2. Развитие межбюджетных отношений в условиях трансформации экономки.

1.3. Влияние налогообложения на формирование местных бюджетов.

Глава 2. Направления и методы формирования и укрепления местных бюджетов (на примере Республики Бурятия).

2.1. Влияние социально-экономического развития региона на финансовое обеспечение местных сообществ.

2.1.1. Анализ социально-экономического положения региона.

2.1.2. Особенности социально-экономической динамики развития республики и ее муниципальных образований.

2.2. Использование минимальных государственных социальных стандартов в формировании местных бюджетов.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Укрепление бюджетов органов местного самоуправления в условиях реформирования межбюджетных отношений"

Актуальность темы исследования определяется необходимостью совершенствования межбюджетных отношений в системе "субъект Федерации - муниципальные образования". Становление рыночных отношений в Российской Федерации положило начало развитию децентрализации системы управления экономикой и федерализации государственного устройства. Структура управления экономикой в системе хозяйствования рыночного типа на основе децентрализации обусловливает поиск новых средств поддержания стабильной бюджетной системы и устойчивости межбюджетных отношений.

Большое значение в решении указанных проблем приобретает последовательная реализация принципов бюджетного федерализма, которые предполагают правовые отношения внутри бюджетной системы и самостоятельность бюджета любого уровня.

Особого внимания заслуживает вопрос о соответствии действующего сегодня механизма закрепления регулирующих доходов требованиям обеспечения самостоятельности бюджетов. Данному закреплению присуща высокая централизация бюджетных средств, так как большая часть доходов местных бюджетов формируется за счет отчислений от регулирующих федеральных и региональных налогов и зависит от субъективизма в делении доходов на закрепленные и регулирующие в установлении нормативов отчислений от регулирующих налогов.

В условиях реформирования финансовых отношений такой механизм, как показала практика последних лет, не обладает необходимой гибкостью. Органы местного самоуправления должны оказывать реальное влияние на собственные доходные источники, а также обеспечивать наибольшую возвратность налоговых поступлений населению соответствующей территории через систему социально-бытовых услуг.

Анализ межбюджетных отношений между регионами и местным самоуправлением показывает, что передача функций на места не всегда сопровождается адекватным расширением их финансовой базы, что приводит к противоречию между возложенными на них полномочиями и реальными финансовыми возможностями. Так, если в начале 90-х годов в местных бюджетах оставалось более 50% собственных средств, то в 1998 году - 15-20% [40,С.9]. Это усиливает асимметрию доходов и расходов местных бюджетов.

Поэтому реорганизация бюджетного устройства не должна ограничиваться совершенствованием бюджетных взаимоотношений между центром и субъектами Федерации. Ведущим направлением демократизации бюджетного устройства России, по нашему мнению, должно стать разграничение финансовых потоков между государством и местным самоуправлением. Предоставление конкретных бюджетных прав органам местного самоуправления в соответствии с Федеральным Законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и повышение их финансовой самостоятельности позволяет решать задачи местного уровня, что весьма важно в условиях дефицитности бюджетной системы.

Соискатель полагает возможным использовать результаты исследования, проведенного на примере Республики Бурятия, при разработке механизмов межбюджетного регулирования в системе "субъект Федерации - муниципальные образования" в подобных ей по социально-экономическим характеристикам регионах.

Актуальность научного осмысления такого выбора очевидна. В теоретическом аспекте эта проблема находится в сопряжении с поиском путей совершенствования государственной региональной политики в сфере межбюджетных отношений, а в практическом - с формированием необходимой экономической базы.

Степень разработанности проблемы. Рассмотрение различных аспектов проблемы функционирования бюджетов различного уровня, их роль в социально-экономическом развитии общества исследовались в разные годы многими экономистами: A.M. Александровым, Д.А.Аллах-вердяном, Л.Г. Барановой, A.M. Бирманом, Д.П. Боголеповым, В.Е. Богомоловым, Э.А. Вознесенским, О.В. Врублевской, М.В. Васильевой, JI.A. Дробозиной, В.П. Дьяченко, А.Г. Игудиным, Л.П. Павловой, В.Г. Пансковым, Г.В. Поляком, Б.Е. Пеньковым, ЮА. Петровым, И.В. Подпори-ной, Ю.И. Любимцевым, В.М. Родионовой, М.В. Романовским, Н.Г. Сычевым, М.И. Ходоровичем, Н.А. Ширкевич, В.Ф. Шумейко, Д.Г. Черником и другими. На основе глубокого научного анализа, последовательного и всестороннего изучения межбюджетных отношений этими учеными-экономистами были сформированы фундаментальные положения финансовой науки по основным вопросам функционирования бюджетных взаимосвязей.

Созданию новых механизмов межбюджетных отношений между региональными и муниципальными органами управления посвящены работы Г.Н. Алимурзаева, Н.И. Атанова, А.В. Бачурина, A.M. Брячи-хина, М.В. Васильевой, Е.А. Волкова, В.Ф. Воли, А.Н. Демьяненко, В.Н. Лексина, А.А. Обушенкова, В.П. Орешина, Л.Н. Павловой, Л.И. Прониной и других, которые использовались в настоящем исследовании. В этих работах обозначены подходы по совершенствованию системы местных бюджетов, даны рекомендации по перестройке и стабилизации бюджетной практики.

Однако, основательность этих научных изысканий и практических разработок, продолжающийся процесс исследования бюджетных отношений в системе "субъект Федерации - муниципальные образования", не дают окончательных и бесспорных рекомендаций. Необходимость продолжения исследований по рассматриваемой проблематике с научным обоснованием механизмов межбюджетного регулирования в пользу органов местного самоуправления очевидна. Поэтому актуальность отмеченных выше проблем и обусловила выбор цели, задач, объекта и предмета исследования, темы диссертации.

Цель диссертационного исследования состоит в теоретическом обосновании и выработке практических рекомендаций по созданию механизма формирования местных бюджетов на базе совершенствования их доходной базы и организации межбюджетных отношений.

Реализация поставленной цели предопределила круг направлений и потребовала решения следующих конкретных задач: - изучения бюджетных отношений на разных этапах становления бюджетов и бюджетных прав органов местного самоуправления;

- уточнения теоретического содержания местных бюджетов;

- анализа и выявления особенностей формирования субфедеральных и местных бюджетов на современном этапе развития межбюджетных отношений;

- изучения положительного опыта функционирования местных налогово-бюджетных систем в странах с развитой рыночной экономикой;

- разработки предложений по организации межбюджетных отношений в системе "субъект Федерации - муниципальные образования";

- выявления социально-экономических факторов, определяющих функционирование местных бюджетов в условиях реализации положений Налогового и Бюджетного кодексов Российской Федерации;

- анализа методики формирования регионального фонда финансовой поддержки органов местного самоуправления и распределения доли финансовой помощи местным бюджетам.

Объектом исследования является трансформируемая экономика субъекта Федерации и ее влияние на формирование местных бюджетов (на примере Республики Бурятия).

Предмет исследования - экономические отношения, складывающиеся в процессе формирования и исполнения местных бюджетов в условиях реформирования межбюджетных отношений.

Методология исследования. Теоретической и методической основой исследования избраны современные методы познания, позволяющие рассматривать межбюджетные отношения субъектов Федерации и органов местного самоуправления в неразрывном единстве с другими экономическими процессами, развивающимися в ходе преобразований, научные труды отечественных и зарубежных ученых, раскрывающие закономерности формирования местных бюджетов.

Аналитической базой для обоснования концептуальных положений, обеспечения достоверности выводов и предложений явились законодательные акты Российской Федерации и Республики Бурятия, постановления и распоряжения федерального и республиканского (РБ) органов управления, данные Министерств экономики и финансов, Народного Хурала РБ, Государственного Комитета по статистике и Государственной налоговой инспекции, материалы совещаний работников финансовой системы Республики Бурятия, методические и нормативные документы, материалы периодической печати. При этом в процессе исследования применялись современные методы логического, статистического, системного и экономического анализа, методы экспертных оценок и прогнозирования.

Научная новизна результатов исследования заключается в следующем:

- в результате исследования проблем развития местных бюджетов раскрыта социально-экономическая сущность эволюции межбюджетных отношений в Российской Федерации, выразившейся в тенденциях увеличения расходов на муниципальном уровне и централизации доходов в вышестоящих бюджетах, которые привели к росту объёмов встречных финансовых потоков;

- на основе системного анализа местных финансов на примере Республики Бурятия уточнено понятие местных бюджетов, основой которых определена социальная направленность их расходов и необходимость роста доходов за счёт местных источников: эффективного использования муниципальной собственности, аренды от использования муниципальных земель и выпуска муниципальных займов;

- внесены предложения по использованию природного и экономического потенциала субъекта Федерации в целях стабилизации социально-экономического положения региона и укрепления субфедерального и местных бюджетов;

- определены направления совершенствования Бюджетного кодекса Российской Федерации, позволяющие укрепить доходную базу местных бюджетов и заключающиеся в приведении его в соответствие с действующим законодательством, регламентирующим финансовые и экономические основы деятельности муниципальных образований;

- предложены рекомендации по внесению изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации в части распределения налогового потенциала по уровням бюджетной системы, выраженные в необходимости придать статус местных налогов налогу на имущество предприятий, налогу на недвижимость и налогу с продаж;

- обоснована целесообразность использования минимальных государственных социальных стандартов в системе перераспределения доходов между субфедеральным и местными бюджетами;

- предложен новый подход в формировании регионального фонда финансовой поддержки органов местного самоуправления, выраженный в закреплении 70% средств, поступающих из фонда федеральной поддержки регионов, за региональным фондом;

- внесены коррективы в действующую методику расчета финансовой помощи муниципальным образованиям, заключающиеся в введении коэффициента, учитывающего инфляционные процессы, в основополагающую формулу расчета финансовой помощи местным бюджетам.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в разработке конкретных предложений и рекомендаций по реализации методов бюджетного регулирования в рамках действующего законодательства в системе "субъект Федерации - муниципальные образования".

Выводы и предложения, сформулированные в работе, могут быть использованы как на федеральном, так и на региональном уровне в целях внесения корректив в Бюджетный и Налоговый кодексы в части местного налогообложения и в процессе преподавания курсов "Финансы", "Финансы и бюджет местного самоуправления", а также в практической работе финансовых органов регионального уровня и местного самоуправления.

Апробация результатов исследования. Предложения соискателя по совершенствованию механизма межбюджетных отношений между региональными и местными органами управления использовались при формировании бюджетов на 1995-1999 годы и Устава города Северобайкальск Республики Бурятия; докладывались и обсуждались на заседании кафедры конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Структура диссертационной работы обусловлена поставленными целью и задачами исследования. Она состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Рубан, Владимир Алексеевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование проблем формирования местных бюджетов на основе анализа социально-экономического развития региона позволило автору обосновать ряд теоретических выводов и практических рекомендаций по реформированию межбюджетных отношений в системе «субъект Федерации - муниципальные образования».

Переход в 1991г. к новой концепции бюджетного устройства Российской Федерации потребовал рассмотрения по новому ряда положений экономической теории и практики бюджетного планирования и регулирования.

Проведенное исследование принципов механизма формирования местных бюджетов в условиях перехода к рынку, изучение специфики прохождения бюджетного процесса на уровне местного самоуправления в нашей стране и за рубежом позволили сделать выводы и предложения, основное содержание которых приводится в диссертации.

1. В первую очередь, было уделено внимание развитию и анализу бюджетного устройства нашей страны, сравнительной характеристике принципов построения бюджетной системы в период до начала рыночных преобразований и на современном этапе, в тесной взаимосвязи с развитием региональной экономики. Это позволило адекватно сложившейся ситуации оценить степень радикальности бюджетной реформы 1991 года и сделать вывод о необходимости дальнейшего совершенствования бюджетного устройства Российской Федерации по пути более четкого разграничения функций, расходных полномочий и доходов между органами государственной власти и местным самоуправлением. Кроме того, было определено, что становление рыночных отношений, федерализация государственного устройства, реформирование органов государственной власти и местного самоуправления в значительной степени влияют на развитие бюджетного законодательства. Формирование в Российской Федерации основ рыночной экономики, становление федерализма в системе внутригосударственных отношений обусловили кардинальное изменение системы межбюджетных взаимосвязей, принципов их построения и функционирования.

За период, прошедший с начала радикальных преобразований, осуществлено немало изменений - принят ряд основополагающих законов, в том числе Бюджетный кодекс, которые регламентируют деятельность местного самоуправления, его финансовые основы и отношения с вышестоящими бюджетами. В соответствии с данными законами конкретизировано понятие "местных бюджетов", которое в данной работе было подвергнуто критическому осмыслению. Автор проанализировал теорию местных бюджетов и динамику расходов регионального (на примере Республики Бурятия) и местного бюджетов (на примере города Северобайкальск Республики Бурятия) и пришел к выводу, что закрепленное действующим законодательством определение "местных бюджетов" в ходе эволюции стало утрачивать свою социальную направленность и внес конкретное определение этого понятия.

2. В условиях рыночных преобразований, местные бюджеты должны сохранить свое значение как важнейшего источника финансирования территориальных программ экономического и социального развития, усилить социальную направленность их расходов. В результате исследования проблем развития местных бюджетов раскрыта социально-экономическая сущность эволюции межбюджетных отношений в РФ, выразившейся в тенденциях увеличения расходов на муниципальном уровне и централизации доходов в вышестоящих бюджетах, которые привели к росту объёмов встречных финансовых потоков. Функционирование местных бюджетов приобрело противоречивый характер, несовместимый с целью создания эффективной, децентрализованной системы бюджетных отношений на местном уровне управления. Несмотря на тот факт, что новая бюджетная и налоговая системы в определенной мере предусматривают повышение самостоятельности местных органов власти в бюджетном процессе, задача расширения и укрепления собственной доходной базы бюджетов органов местного самоуправления до сих пор не решена.

3. В диссертации, в ходе теоретического и практического анализа функционирования местных бюджетов на основе социально-экономического развития региона разработаны предложения по их реформированию. Их основа сформирована на принципиально новом понимании экономической природы местных бюджетов. Они определяются как совокупность организационных форм бюджетных отношений, посредством которых часть бюджетных ресурсов государства передается в распоряжение органов местного самоуправления для обеспечения их функций в управлении местным сектором экономики.

4. Смещение бюджетных взаимосвязей с федерального на местный уровень и, одновременно, их четкая структуризация по уровням управления определили развитие местных бюджетов, которые должны отвечать ряду требований, удовлетворяющим бюджетную систему местного уровня. В этих целях автор предлагает ряд мер, реализация которых позволит конкретизировать и законодательно закрепить межбюджетные отношения:

- необходимо создать на федеральном уровне концепцию межбюджетных отношений, в соответствии с которой Центр - субъекты Федерации и муниципальные образования будут строить свои финансовые взаимоотношения на долговременной основе;

- расходные функции и доходные поступления должны быть законодательно сбалансированы;

- бюджетные права органов местного самоуправления в области мобилизации налогов и использования бюджетных средств необходимо расширить;

- бюджеты органов местного самоуправления должны быть действительно автономны в составе бюджетной системы Российской Федерации в целях решения вопросов, находящихся в их компетенции.

5. Межбюджетное перераспределение финансовых ресурсов по существу представляет собой закрепление определенного порядка движения финансовых потоков по уровням бюджетной системы страны и организацию экономических отношений, возникающих по этому поводу. В целях теоретического осмысления данного постулата в работе проведен анализ закрепления собственных доходных источников за региональными и местными бюджетами, где установлено, что требуемое федеральным законодательством закрепление на долгосрочной основе (не менее трех лет) доходных источников за этими бюджетами не соблюдается.

6. Автором проведен анализ Бюджетного кодекса в части имеющей отношение к органам местного самоуправления, в результате чего выявлено, что введение Бюджетного кодекса усугубляет финансовое положение муниципальных образований. В этой связи в диссертации автором внесены конкретные предложения по приведению Бюджетного кодекса в соответствие с уже действующим законодательством, регламентирующим финансовую и экономическую деятельность органов местного самоуправления.

7. В работе рассмотрена эволюция формирования регионального фонда финансовой поддержки органов местного самоуправления на примере Республики Бурятия, где методом анализа графически доказано субъективное отношение Министерства финансов РБ к формированию данного фонда, что в конечном итоге сказывается на финансовой помощи органам местного самоуправления. Для устранения этих негативных явлений автор предлагает:

- систематизировать межбюджетные трансферты: сократить трансферты по нерегламентированным каналам, ликвидировать практику взаимозачетов обязательств местных бюджетов перед региональными;

- законодательно закрепить систему межбюджетных отношений между субъектами Федерации и муниципальными образованиями;

- усовершенствовать механизм регионального фонда финансовой поддержки органов местного самоуправления: помощь должна оказываться значительно меньшему числу муниципальных образований, действительно отстающих по уровню своего социально-экономического развития;

- развивать программы, финансируемые совместно субъектом Федерации и органом местного самоуправления.

8. В диссертации анализируется теория налогов, приводится, в связи с принятием Налогового кодекса, бизнес-таблица действующих и предполагаемых к введению в действие налогов. Подтверждается положительный факт сокращения общего числа налогов, но в то же время доказано отрицательное влияние на формирование доходной части местных бюджетов, вызванное закреплением ряда налогов за региональным и федеральным уровнями. В этих целях проанализирован бюджет конкретного муниципального образования, где доказано сокращение социальной составляющей в расходной части бюджета, вызванное, соответственно, уменьшением доходной базы местного бюджета.

Автором внесены конкретные предложения по включению в разряд местных отдельных налогов и закреплению данного предложения в законодательном плане, т.е. внесению изменений в Налоговый кодекс.

В качестве дальнейшего развития местного налогообложения в РФ автором предлагается:

- построение стабильной, понятной и единой в границах Российской Федерации налоговой системы с установлением правовых механизмов взаимодействия всех элементов в рамках единого налогового пространства;

- создание рациональной налоговой системы, содействующей развитию предпринимательства, активизации инвестиционной деятельности и наращиванию национального богатства России и благосостояния ее граждан, облегчения налогового бремени для производителей продукции (работ, услуг) и низкооплачиваемых граждан;

- повышение роли имущественных налогов, налогов на пользование ресурсами и экологией;

- расширение налоговой базы за счет отмены не оправдавших себя налоговых льгот.

В основе приоритетов реформирования местного налогообложения автор видит проблемы социально-культурной сферы и экологии, развития производства товаров народного потребления, торговли и бытового обслуживания во взаимосвязи с интересами налогоплательщиков.

9. В диссертации проведен углубленный анализ природно-географического и социально-экономического положения региона с учётом особенностей развития Республики Бурятия. Установлено, что проводимая экономическая реформа не привела к ожидаемой финансово-экономической стабилизации - не прекращается платежный кризис, объем квазиденег в большинстве отраслей увеличивается, продолжается ухудшение финансового состояния предприятий и организаций. Соответственно, сокращается налогооблагаемая база при формировании доходной части регионального и местных бюджетов. Увеличивается бюджетный дефицит. Задержки и недостаточный объем поступлений трансферта из ФФПР приняли хронический характер, что существенно ограничивает возможности Республики Бурятия в проведении активной социальной политики. Общий платежный кризис наиболее остро повлиял на выплаты пенсий, социальных пособий и заработной платы. В большей степени эти проблемы легли на органы местного самоуправления.

Вместе с тем, Республика Бурятия располагает огромными природными и достаточными производственными ресурсами для адаптации к трансформируемой экономике, о чем в работе сделаны выводы и внесены предложения по определению "локомотивных" отраслей деревообработка, цветная металлургия, ресурсы Байкала, связь, топливно-энергетический комплекс, обрабатывающие отрасли).

10. В целях оптимизации межбюджетных отношений в системе "субъект Федерации - муниципальные образования" в работе проанализирована, используемая в Республике Бурятия, методика определения финансовой помощи местным бюджетам. Здесь выявлены, идущие в разрез с соответствующим законодательством РБ, существенные недостатки, влияющие на объективную финансовую поддержку органов местного самоуправления. Автором внесены конкретные предложения по их устранению, предложена корректировка формулы, определяющей объем финансовой помощи местным бюджетам.

Таким образом, в ходе анализа установлено, что внедрение системы расчетов местных бюджетов на основе минимальных государственных стандартов позволит, по мнению автора:

- сформировать достоверную расходную часть и укрепить финансовую самостоятельность местных бюджетов на основе принципов бюджетного федерализма;

- сгладить объективно сложившиеся межмуниципальные различия с использованием централизованной финансовой поддержки, создать условия для жизнеобеспечения районов с особо сложными условиями хозяйствования; осуществить государственную политику стимулирования развития городов и районов, располагающих производственным потенциалом и обладающих возможностью продвинуть вперед экономику муниципального образования и республики в целом;

- усовершенствовать систему распределения фонда финансовой поддержки органов местного самоуправления на основании уровня развития экономики муниципального образования, природно-климатических и географических особенностей, развития социальной инфраструктуры;

- установить обоснованные долгосрочные нормативы для формирования минимальных бюджетов в органах местного самоуправления с закреплением доходных источников;

- создать стимулы для органов местного самоуправления в поисках дополнительных источников пополнения местных бюджетов и повысить эффективность контроля за расходами бюджетных средств. С

Учет вышеперечисленных замечаний, выводов и предложений, полученных в ходе анализа социально-экономического развития региона и межбюджетных отношений в системе "субъект Федерации - муниципальные образования" при проведении региональной и местной налогово-бюджетной политики, в практической работе финансовых и других исполнительных органов, позволит, по мнению автора, улучшить финансовое состояние местных сообществ и производственно-хозяйственную деятельность на подведомственных местным органам власти территориях, что в конечном итоге создаст условия для социально-экономического развития органов местного самоуправления в интересах населения.