Управление инновациями в системе регулирования финансовых ресурсов региона тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Управление инновациями в системе регулирования финансовых ресурсов региона"

На правах рукописи

Бобров Игорь Владимирович

Управление инновациями в системе регулирования финансовых ресурсов региона

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (управление инновациями и инвестиционной деятельностью)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Санкт - Петербург 2005

Диссертация выполнена в Санкт - Петербургской академии управления и

экономики

Научный руководитель:

кандидат экономических наук, доцент Селищева Тамара Алексеевна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Волков Сергей Денисович

кандидат экономических наук, доцент Белозеров Сергей Анатольевич

Ведущая организация:

Северо - Западная академия государственной службы

Защита состоится «

диссертационного совета Д.521.009.01 при Институте управления и экономики (г. Санкт - Петербург) (Санкт - Петербургская академия управления и экономики) по адресу: 190103, г. Санкт - Петербург, ул. Курляндская дом 5

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт - Петербургской академии управления и экономики по адресу: 190103, г. Санкт - Петербург, ул. Курляндская дом 5.

Отзывы на автореферат направлять по адресу: 190103, г. Санкт - Петербург, ул. Курляндская дом 5, ученому секретарю.

Автореферат разослан » ^ ^ 2005г.

Ученый секретарь диссертационного совета,

доктор экономических наук

Н.П. Голубецкая

№

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Одной из целей регионального развития является совершенствование предоставляемых услуг населению за счет средств бюджетов и связанное с ним развитие территориальной социальной инфраструктуры с учетом имеющихся диспропорций в социально - экономическом развитии, различных природою - климатических, культурных и иных условий.

Достижение этой цели неразрывно связано с возможностями региональной политики в сфере управления инновациями в системе регулирования финансовых ресурсов региона, особенно в подсистеме отношений, возникающих между региональным и муниципальным уровнем власти по поводу распределения доходов и расходов между бюджетами данных уровней власти.

С проблемами таких отношений связана проблема социальных обязательств государства и, прежде всего, проблема так называемых "нефи-нансируемых мандатов". Бюджеты субъектов Российской Федерации, и особенно местные бюджеты, перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством, во многом не достаточно обеспеченных соответствующими источниками финансирования. При этом следует учитывать, что значительная часть расходов региональных и местных бюджетов, например, расходы на заработную плату в бюджетной сфере и на содержание сети бюджетных учреждений, в значительной мере регламентируются или определяются в соответствии с централизованно установленными нормами и нормативами.

В последнее время прилагаются определенные усилия новационного характера по решению ряда проблем, в основном путем отмены ряда федеральных нормативных правовых актов и внесения изменений в действующее законодательство, прежде всего, в Налоговый и Бюджетный Кодексы, законодательство о местном самоуправлении. Все это требует совершенствования методических подходов, в соответствии с которыми возможна организация эффективного регулирования финансовых ресурсов региона.

Анализ распределения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, в том числе и на региональном уровне, является объектом активных научных исследований. Проблема методического обеспечения комплексного анализа представляет не только теоретический, но и практический интерес. Разработка соответствующих методических подходов необходима для оценки количественных и качественных характеристик, позволяющих выработать предложения по системе мер, носящих регулирующий характер.

Таким образом, одним из наиболее актуальных направлений является исследование возможных механизмов реализации управления инновациями в системе регулирования финансовых ресурсов региона.

Проблемы региональной политики, инноваций в системе регулирования финансовых ресурсов региона рассматривались в трудах отечественных ученых: А.Г. Гранберга, В.А. Гневко, JI.A. Дьяконовой, Н.В. Замятиной, А.Г. Игудина, Г.Г. Кальвана, A.M. Лаврова, О.ГТ. Литовки, В.И. Ма-теюка, H.H. Некрасова, И.В. Подпориной, В.Е. Рохчина, В.Б. Христенко и других. Проблемам бюджетного федерализма, фискальной децентрализации, «федерализма, сохраняющего рынок», посвящены работы зарубежных ученых: Дж. Бреннана, Дж. Бьюкенена, Б. Уэйнгаста, Дж. Боекса, X. Мар-тинеса - Васкеса и других.

Однако, несмотря на значительное количество научных трудов в рассматриваемой области, научно - методические основы разработки системы отношений, позволяющей создавать стимулы и определять мотивацию действий властей, направленных, прежде всего, на увеличение потенциала собственных доходов и повышение ответственности за расходы своих бюджетов перед населением получили недостаточное развитие. Кроме того, проработаны не в полной мере вопросы определения места и роли формализованных процедур определения основных характеристик региональной политики в подсистеме отн ошений, возникающих между региональным и муниципальным уровнем власти по поводу распределения доходов и расходов между их бюджетами. Все это требуют дальнейших теоретических и практических исследований.

Нерешенность этих проблем является одной из причин затягивания преобразований в сфере регионального и муниципального строительства в Российской Федерации и ее субъектах. Решение поставленных задач и реализация полученных научных результатов позволят ускорить преобразования, повысить эффективность их осуществления.

Целью диссертационного исследования является разработка научно - методических основ управления инновациями в системе регулирования финансовых ресурсов региона в условиях перехода на новую систему территориальной организации местного самоуправления.

Для достижения указанной цели в работе решены следующие задачи: проанализировано содержание инноваций в системе регулирования финансовых ресурсов субъектов Российской Федерации; проанализированы управленческие отношения по поводу распределения доходов и расходов между бюджетами в Ленинградской области;

исследованы процессы регулирования финансовых ресурсов региона, их развитие с позиции необходимости обеспечения ба-

ланса между имеющимися ресурсами и расходными потребностями (полномочиями) бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов;

рассмотрены подходы к политике в сфере отношений по поводу распределения доходов и расходов между бюджетами субъектов федерации и местных бюджетов;

разработаны научно - методические основы формирования региональных и муниципальных фондов финансовой поддержки в условиях перехода к новой системе территориальной организации местного самоуправления;

разработаны различные сценарии обеспечения источниками доходов бюджетов вновь образуемых муниципальных образований Ленинградской области в условиях разной территориальной организации местного самоуправления

Объектом исследования являются субъекты Российской Федерации.

Предметом исследования являются управленческие отношения, возникающие в процессе внедрения инноваций в системе регулирования и распределения доходов и расходов между бюджетами субъекта Российской Федерации и муниципальных образований.

Методологический основой диссертационного исследования являются: теоретические основы организации и управления региональным развитием; современная теория бюджетного федерализма, фискальной децентрализации; методы экономико - статистического моделирования и экспертных оценок.

Статистическую и информационную базу диссертации составили нормативно - правовая база по вопросам местного самоуправления, бюджетного устройства и бюджетного процесса Российской Федерации и Ленинградской области; статистическая информация по исследуемым вопросам; бюджетная и налоговая отчетность на региональном и муниципальном уровнях; конкретные материалы, собранные и обработанные лично автором.

Научная новизна основных результатов, полученных автором в процессе диссертационного исследования, состоит в следующем:

- определены основные проблемы и направления развития управленческих отношений по поводу распределения доходов и расходов между бюджетами в современных условиях;

- проанализированы и обобщены существующие методические подходы к анализу механизма регулирования и распределения доходов и расходов между бюджетами;

разработаны методические основы оценки механизма регулирования и распределения доходов и расходов между бюджетами в субъекте федерации;

разработана методика формирования региональных и муниципальных фондов финансовой поддержки в условиях перехода к новой системе территориальной организации местного самоуправления;

разработаны сценарии обеспечения источниками доходов бюджетов вновь образуемых муниципальных образований Ленинградской области в условиях разной территориальной организации местного самоуправления с точки зрения последствий для бюджетной системы области в целом и отдельных районов, в частности.

Практическая значимость диссертационного исследования.

Практическая значимость работы заключается в том, что предложенные автором методические рекомендации и разработки позволяют определять объемы региональных и муниципальных фондов финансовой поддержки, проводить анализ системы распределения доходов и расходов между бюджетами субъекта федерации и муниципальными образованиями, вырабатывать рекомендации по управлению формированием новых муниципальных образований на территории субъекта федерации.

Результаты исследования также могут быть использованы в преподавании дисциплин: «Региональная экономика и управление» и «Государственное и муниципальное управление». Кроме того, основные положения диссертации могут бьггь применены органами регионального и местного управления для разработки стратегий социально-экономического развития регионов, что, в конечном итоге, необходимо для повышения эффективности управления региональным социально - экономическим развитием.

Реализация полученных результатов.

Теоретические выводы и практические результаты, представленные в диссертационном исследовании, были использованы на стадии подготовки областных законов Ленинградской области об установлении границ и наделении вновь образуемых муниципальных образований полномочиями местного самоуправления в части финансово - экономического обоснования (приложения к проектам законов).

На защиту выносятся:

методика количественной оценки механизма распределения доходов и расходов между бюджетами субъекта федерации и муниципальных образований, реализующая возможность определения основных характеристик разграничения доходных источников, расходных полномочий и процессов предоставления финансовой помощи;

методика определения объемов региональных и муниципальных фондов финансовой поддержки, отражающая изменения в полномочиях и функциях местного самоуправления, обусловленные модернизацией системы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Апробация работы.

Основные выводы и результаты диссертационного исследования нашли достаточно полное отражение в выступлениях автора на ряде научно-практических, международных конференциях и семинарах. По теме диссертации опубликовано 5 работ.

Цели и задачи диссертационной работы предопределили ее структуру. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

В первой главе рассматриваются проблемы формирования механизма регулирования и распределения доходов и расходов между бюджетами, в том числе теоретические основы и принципы регулирования отношений между органами государственной власти и местного самоуправления по поводу распределения доходов и расходов между бюджетами. Осуществлен выбор методики анализа таких отношений в субъекте федерации.

Вторая глава посвящена анализу механизма регулирования и распределения доходов и расходов между бюджетами в Российской Федерации, субъектах Российской федерации и в Ленинградской области. В главе подробно исследуется проблемы взаимодействия органов власти субъектов федерации и органов власти муниципальных образований по поводу распределения доходов бюджетов.

В третьей главе рассмотрены научно - методические основы формирования региональных и муниципальных фондов финансовой поддержки в условиях перехода к новой системе территориальной организации местного самоуправления. Представлена методика, позволяющая оценивать объемы региональных и муниципальных фондов финансовой поддержки в Ленинградской области и дана оценка различным сценариям обеспечения источниками доходов бюджетов вновь образуемых муниципальных образований Ленинградской области в условиях разной территориальной организации местного самоуправления.

Диссертация содержит 160 страниц машинописного текста, 40 таблиц, 32 рисунка.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Рациональный бюджетный федерализм предполагает установление оптимального соответствия централизации и децентрализации государственного управления при использовании бюджетных средств.

Эффективное решение проблем социально-экономического развития территорий страны связано в значительной степени с тем, как распределены функции государства по вертикали государственного управления, а также - местного самоуправления. Состав этих функций и сферы компетенции органов государства и местного самоуправления должны соответствовать природе общественных или смешанных благ. Последние могут быть благами общенационального, регионального или местного значения, тогда их производство должно регулироваться соответствующими органами управления. Эти органы управления способны хорошо выполнить свою задачу, если их компетенция, полномочия в системе управления государством выражены четко и адекватно природе общественных или смешанных благ и если эти полномочия обеспечены соответствующими бюджетными ресурсами.

Децентрализация государственного управления требует децентрализации использования бюджетных средств, формирования самостоятельных бюджетов на региональном и местном уровнях. С другой стороны, экономическое и политическое единство страны могут быть обеспечены только достаточной централизацией бюджетных средств для решения общенациональных задач, обеспечения единых социальных гарантий населению независимо от места проживания, проведения единой экономической политики на всей территории страны.

Современная система распределения доходов и расходов между бюджетами должна преследовать стратегически обусловленные цели выравнивания социально - экономического развития субъектов Российской Федерации.

Финансовая помощь местным бюджетам из бюджета субъекта федерации может быть использована и как инструмент проведения региональной политики в таком виде, в котором ее представляют региональные органы государственной власти. В этом случае органы местного самоуправления вынуждены строить свою политику по решению вопросов местного значения в соответствии с указаниями регионального уровня власти. Разрешение этого конфликта видится в законодательном закреплении механизмов обеспечения стабильных источников доходов и, соответственно, стабильных нормативов отчислений от регулирующих источников доходов.

Нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджет субъекта федерации определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной год. Фактически, это означает, что сохраняется возможность ежегодного пересмотра этих нормативов, что существенно расширяет сферу бюджетного регулирования. Задачей бюджетного регулирования является выравнивание возможностей доступа населения к бюджетным услугам, в связи с чем большое значение имеют критерии, в соответствии с которыми должно проводится выравнивание подобного рода.

Кроме количественных (статистических) оценок необходимо рассматривать и качественные составляющие, в первую очередь, уделяя внимание наличию (отсутствию) формализованных процедур определения нормативов отчислений от регулирующих источников доходов и объемов финансовой помощи.

2. Суммируя вышеизложенное, автор сформулировал следующие требования к параметрам оценки механизма распределения доходов и расходов между бюджетами. Эти параметры должны характеризовать:

- уровень централизации бюджетной системы в целом (степень бюджетной автономии);

- самостоятельность в вопросах формирования доходов и осуществления расходов;

- процедуры определения источников доходов бюджетов (прозрачность и открытость бюджетного процесса);

- процедуры определения объемов финансовой помощи бюджетам;

Используя эти требования, возможно выработать необходимую номенклатуру параметров, учитывая следующее:

- параметров не должно быть много. В противном случае затрудняется как сбор необходимой информации, так и ее обработка и отображение в виде, удобном не только для пользователей - специалистов, но и, например, для общественности;

- параметры существенным образом должны отражать разграничение доходов и расходов бюджетов между бюджетами различного уровня, а также распределение финансовой помощи (дотаций, субвенций).

Таким образом, для анализа автором предложены следующие параметры:

- уровень доходов по закрепленным источникам. Под закрепленными источниками доходов понимаются такие источники, по которым не проводится «регулировка», т.е. эти источники не разделяются между уровнями бюджетной системы, по ним не назначаются проценты отчислений или данное разделение и данные проценты отчислений остаются неизменными на протяжении достаточно длительного (3-5 лет) периода времени;

- количество доходных источников принятых в качестве регулирующих, т.е. таких источников, которые разделяются между уровнями бюджетной системой ежегодными законами о федеральном бюджете, бюджете субъекта федерации или по которым назначаются ставки (нормативы отчислений) в бюджеты в соответствии с ежегодными законами о бюджете субъекта федерации на очередной год;

- величина ставок и нормативов (процентов) отчислений в бюджеты субъекта федерации и местные бюджеты по регулирующим источникам доходов;

- величины фактических поступлений по основным регулирующим источникам и распределение их между уровнями бюджетов.

- величина финансовой помощи (дотаций, субвенций) бюджетами;

- величина соотношения расходов бюджетов разного уровня;

- количество бюджетов, получающих дотации, и объемом фонда финансовой поддержки в составе бюджета субъекта федерации.

3. Региональная система управления процессом распределения доходов и расходов между бюджетами, по мнению автора, должна базироваться на принципах:

- законодательного разграничения полномочий и ответственности в области расходов между органами государственной власти и местного самоуправления, увязывающего с бюджетной классификацией расходы бюджета субъекта федерации и местных бюджетов по предметам ведения и исполняемым полномочиям;

- единого подхода к формированию собственно бюджета региона и бюджетов муниципальных образований, основанного на соблюдении права органов местного самоуправления самостоятельно определять основные характеристики своих бюджетов. При этом необходимо учитывать объективно сложившиеся различия в обеспеченности населения объектами социальной сферы;

- законодательно установленной обязанностью обеспечения закрепленными источниками доходов определенного объема бюджета муниципального образования и процедурой, предусматривающей в случае недостаточности закрепленных доходов передачу в ранг закрепленных необходимых регулирующих доходов, а при их недостаточности - передачу дотаций. Нормативы отчисления от регулирующих доходов в местные бюдже- 1 ты являются величинами расчетными и зависят от объема бюджета муниципального образования и объемов закрепленных доходов, рассчитанных

по единой методике. '

4. Цель реформы местного самоуправления состоит не только в приближении местной власти к населению, но и в том, чтобы эта власть была самостоятельной, умеющей под свою ответственность решать вопросы ме-

стного значения и имеющей для этого собственные средства. Именно поэтому, предлагая создать муниципальное образование на той или иной территории, необходимо одновременно просчитывать экономическую и финансовую основу будущих муниципальных образований. Такие просчеты просто необходимы, хотя при определении границ муниципальных образований федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЭ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЭ-131) не устанавливает никаких требований или ограничений экономического характера. Эти расчеты позволяют осознано рекомендовать включение в границы новых муниципальных образований поселений тех или иных территорий, ориентируясь на экономический и инфраструктурный потенциал этих территорий.

Одной из наиболее сложных задач периода становления модернизированного местного самоуправления является организация системы управления отношениями, возникающие в процессе внедрения инноваций в системе регулирования и распределения доходов и расходов между бюджетами субъекта Российской Федерации и муниципальных образований («субъект федерации - муниципальные районы», так и на уровне «муниципальный район - муниципальное образование поселенческого типа»).

Новая система таких отношений должна быть подготовлена к введению в действие с 2006 года. Одним из ключевых положений должно стать требование «единства» нормативов отчислений от региональных и федеральных налогов, передаваемых в местные бюджеты.

Для успешного проведения реформы местного самоуправления необходима такая система организации работ по формированию новой муниципальной власти, которая позволяла бы решать целый ряд серьезных вопросов: политических, экономических; а также - вопросов, связанных с территориальным устройством (например, определение границ новых муниципальных образований), и, наконец, - "бюджетных", включая организацию межбюджетных отношений. Среди них наиболее актуальными представляются следующие вопросы: 1) Какие и в каком объеме будут расходы бюджетов новых муниципальных образований; 2) Какими источниками доходов эти расходы будут обеспечены? Другими словами, какими финансовыми ресурсами будет обеспечено исполнение функций местного самоуправления?

Если с функциями местного самоуправления имеется достаточная ясность - известны вопросы местного значения, полномочия по их решению, а также состав имущества, необходимого для их решения (соответствующие правовые нормы установлены ФЗ - 131), то в вопросах финансового обеспечения исполнения функций такой ясности пока не наблюдается. Существует лишь общий контур процедур установления единых нало-

говых ставок и нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов, предоставления дотаций на выравнивание уровня некой "расчетной бюджетной обеспеченности" (статьи 57 - 61 ФЗ-1Э1). Все эти вопросы предстоит решать в законодательстве субъекта федерации.

В этих условиях чрезвычайно важна выработка методики, позволяющей определять (оценивать) будущие расходы на реализацию полномочий муниципальными образованиями различного типа (поселение, му- " ниципальный район, городской округ), а также - уровень обеспеченности этих расходов доходными источниками для каждого конкретного муниципального образования. На рисунке 1 изображена общая схема такой методики, разработанной автором.

В рамках такого подхода, по мнению автора, скорее всего, удастся сформулировать требования и определить, что такое "бюджетная обеспеченность", какие конкретные процедуры расчета нормативов отчисления, объемов дотаций муниципальным образованиям следует применять и, впоследствии, утверждать в законодательстве субъекта федерации. Немаловажной деталью в представленной методике, является обеспечение вариативности расчетов, связанной с проработкой различных сценариев территориальной организации местного самоуправления.

Кроме того, необходимо выработать подходы к определению "расчетной бюджетной обеспеченности", которая в соответствии с п. 4. статьи 60 ФЗ -131, используется как критерий для предоставления дотаций из фондов финансовой поддержки.

К их числу возможно отнести выбор в качестве "расчетной бюджетной обеспеченности" суммы необходимых душевых расходов на исполнение функций местного самоуправления.

Обоснование выбора заключается в признании фактов равенства прав на реализацию местного самоуправления населением различных поселений, городов, районов и имеющими место быть неравномерно расположенными "потенциалами доходов". Слишком велики территориальные диспропорции налогооблагаемой базы (например для Выборгского района Ленинградской области, душевые потенциалы доходов самого "богатого" муниципального образования "Светогорское городское поселение" (21021,2 руб. / чел) и самого "бедного" МО "Красносельское сельское поселение" (622,2 руб. / чел) различаются в 33,8 раза). Кроме того, отсутствие ' налоговой истории не позволяет определить доходные возможности "новых" муниципальных образований.

Основываясь на имеющемся опыте (подобная работа проводилась автором в Гатчинском районе Ленинградской области в 2001 г.), можно с достаточной долей уверенности предполагать, что процессы "обмена" налогоплательщиками между различными территориями и "возникновения"

Экономическая основа МСУ

Налогооблагаемая база (потенциал

доходов)

Местные Регио- Федераль

налоги нальные ные нало-

налоги ги

Нормативы отчислений (ставки) в местные бюджеты указанные в Бюджетном кодексе РФ

Дополнительные нормативы отчислений установленные региональным за-

Фонд финансовой поддержки

_

Передача другим уровням власти или упразднение

Расчетная бюджетная обеспеченность Финансовая помощь

Региональная "Добавка"

"Закрепленные" доходы МО

Соотношение бюджетной обеспеченности и "Закрепленных" доходов

Рис.1 - Механизм определения финансовой обеспеченности функций муниципальных образований

налогоплательщиков на территории будут происходить весьма бурно.

Вообще, приходится констатировать, что при существующем четком описании вопросов местного значения, полномочий местного самоуправления (читай расходов местных бюджетов), отсутствует такая же четкость в определении источников доходов и, самое главное - в их объеме.

Следующим моментом является решение проблемы определения налогового потенциала территории. В силу изложенного выше возможна лишь приблизительная оценка возможных доходов. Однако, такая оценка вполне достаточна для вынесения суждения о потенциальной дотационности территории. В дальнейшем потенциал доходов рассматривается как разница между всеми налоговыми доходами бюджетной системы РФ на территории какого - либо "нового" муниципального образования и налоговыми доходами исключительно федерального бюджета, а также "выпадающими" доходами в силу свершившихся или предполагаемых изменений налогового законодательства. Таким образом, в качестве потенциала доходов территории выступает сумма всех налоговых доходов, которые могут быть распределены между областным и местным бюджетами (см. рисунок 1).

Для того, чтобы определить величину "расчетной бюджетной обеспеченности" необходимо формализовать, с одной стороны, процедуру соотнесения действующих вопросов местного значения и вопросов местного значения будущих "новых" муниципальных образований, а с другой -обеспечить возможно более точное соответствие между вопросами местного значения, полномочиями по их решению и конкретными разделами, подразделами функциональной классификацией расходов бюджетов.

На примере, представленном в таблице 1, показана реализация методики соотнесения действующих вопросов местного значения, вопросов местного значения будущих "новых" муниципальных образований и разделов функциональной классификации расходов бюджетов.

Пример представлен для раздела "Жилищно - коммунальное хозяйство". В качестве главного критерия отбора выступает содержание конкретного вопроса местного значения и раздела функциональной классификации расходов бюджетов.

Таблица 1 - Вопросы местного значения, соответствующие разделу расходов "Жилищно- коммунальное хозяйство"

Вопросы местного значения:

в соответствии с действующим в 2004 г. законодательством установленные, начиная с 2006 г. для МО типа:

Поселение Муниципальный район Городской округ

5) содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

6)обеспечение малоимущих граждан, прожив в поселении и нуждающихся в улучшении жилищ условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

6) обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством; организация строительства и содержания муниципального жилищного

»«•»ЭДа |1 Р) Ми»

I |'||импЛй1»||1Г11 шШшшЬ тк I р« |1и№ТУ|П1гПГ1Т|Г|П

иттятт'?

ГРРЛИДОНТЛЭД Щ ■•»"—

айЙЙЙЯвйЙЙВЙВкя

¡зонда, создание усло-пий для жилищного :троительства

17) организация утилизации и переработки бытовых отходов;

18) организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

14) организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

Ьтжщт**-:

24) организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

16) благоустройство и озеленение территории МО;

V)* с/

19) организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения^_

ШМЙМЦММН

ФЩШШШ

ТИМ ЩШ-му 7

мш

'Л!Т ¡»г <"■ к

21) организация уличного освещения и установки уличных указателей;

25) организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах городского округа

27) организация уличного освещение и установки уличных указателей

18) организация ритуальных услуг и содержание мест захо-

22) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;_

17) содержание на территории муниципального района меж-

23) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;_

ронения; поселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг;

На этом примере можно проиллюстрировать, что такой вопрос местного значения, как "содержание муниципального жилого фонда" отсутствует у "новых" муниципальных образований. Следовательно, расходы по подразделу "Жилищное хозяйство" раздела "Жилищно - коммунильное хозяйство", имеющиеся у бюджетов "старых" муниципальных образований, у "новых" «выпадают». В таблице 2 представлены результаты расчетов по всем разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов (темным цветом отмечены "исчезающие" расходы) для муниципальных образований поселенческого типа и муниципального района.

Таблица 2 - Расходы местных бюджетов, переданные другим уровням власти и остающиеся у муниципальных образований (МО) расходы на примере МО поселенческого типа и муниципального района

Раздел расходов

Финансируемые МО в настоящее время подразделы расходов

Подразделы расходов остающиеся _уМСУ_

Поселение

Муниципальный район

Государственное управление и МСУ

Функционирование органов МСУ

Функционирование органов МСУ

Функционирование органов МСУ

Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности

Органы внутренних дел

Промышленность, энергетика, строительство

Государственная противопожарная _служба_

Государственная противопожарная служба

Органы внутренних дел

ТЭК

Другие отрасли промышленности Строительство, архитектура

ТЭК

Др\ I ие отрасли

ПрОМЫПЫСИПОС III

Сельское хозяйство и рыболовство

Сельскохозяйственное производство

Земельные ресурсы

Земельные ресурсы

Земельные ресурсы

Рыболовное хозяй-

_ство_

Прочие мероприятия в области сельского хозяйства

Охрана окружающей природной среды и природных ресурсов

Водные ресурсы

Охрана окружающей природной сре ды и природных ресурсов

Прочие расходы в области охраны окружающей природной среды

(* м-* ' Г . '';* •

Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика

Охрана окружающей природной среды и природных ресурсов 11рочие расходы в области охраны окружающей природной среды Автомобиль-

зяиство

Прочие структуры коммунального хозяйства

зяиство

Прочие структуры коммунального хозяйства

Прочие структуры коммунального хозяйства

Предупрежден и ликвидация послед чрезвычайных ситуаций

Предупрежден и ликвидация послед чрезвычайных ситуаций

Предупрежден и ликвидация послед чрезвычайных ситуаций

Гражданская оборона

Образование

Дошкольное образование

Общее образование

Предупрежден и ликвидация послед чрезвычайных ситуаций

Начальное профессиональное образование

Переподготовка и повышение квалификации

№9МШШ^ЩШШЁШ. ШШШШ

Прочие расходы в области образования

Культура, искусство и кинематография

Культура и искусст-

во

Кинематография

Культура и искусство

Кинема 101 рафия

11рочие расходы в области обраювання

СМИ

Телевидение и радиовещание

Периодическая печать и издательства

Периодическая печать и издательства

Периодическая печать и издательства

Физкультура и

шВШШШШш

Здравоохранение и физкультура

Санитарно - эпидемиологический над_зор_

Здравоохранение

Здравоохранение

Физкультура и

спорт спорт Учрежден социального обеспечения и службы занятости

Социальная политика Учрежден социального обеспечения и службы занятости Учрежден социального обеспечения и службы занятости

Социальная помощь ¿¡/¡и»« ъ'йЬ&Ай

Молодежная политика шщтт

Прочие мероприятия по социальной политики '^ШЩЩА

Государственные пособия гражданам, имеющим детей ШШ фШтШф

Обслуживание муниципального долга

Прочие расходы Прочие расходы Прочие расходы

Затемненные ячейки - «выпадающие» расходы

Следующей задачей, которую предстоит решить, является выбор базы расчетов. Законодательство о местном самоуправлении запрещает использовать отчетные данные для определения будущих доходов и расходов. Однако, это же законодательство допускает определять бюджетную обеспеченность с целью установления факта превышения более чем в два раза средней по муниципальным образованиям бюджетной обеспеченности на основе отчетных данных (например, статья 60 п. 5 федерального закона ФЗ-131). В расчетах автор поступает аналогично, поскольку в конечном итоге величина расчетной бюджетной обеспеченности используется для определения объема "предельного изъятия" (отрицательного трансферта) - половины разницы между двукратной расчетной бюджетной обеспеченностью и налоговым потенциалом. Поэтому, в качестве исходной базы данных выбраны отчетные данные об исполнении бюджетов и поступлениях налогов и сборов в бюджетную систему РФ (данные УМНС по Ленинградской области по форме №1НМ) в 2003 году. В дальнейшем все расчеты и выводы строятся исходя из условия моделирования новой системы территориальной организации местного самоуправления на примере отчетных данных 2003 г.

Определяя величину расчетной бюджетной обеспеченности, необходимо исходить из следующего:

- должен быть соблюден принцип равенства муниципальных образований одного уровня, что означает одинаковую величину бюджетной обеспеченности для муниципальных образований одного уровня;

- при соблюдении принципа равенства необходимо соблюдать и принцип соответствия. Расходы бюджетов муниципальных образований должны соответствовать вопросам местного значения, решаемым местным самоуправлением. Следовательно, объем расходов бюджетов напрямую зависит от номенклатуры решаемых вопросов и, если номенклатура этих вопросов изменяется, то и расходы бюджетов должны изменяться соответствующим образом. Это означает, что величины бюджетной обеспеченности оказываются разными для муниципального образования поселенческого типа, муниципального района и городского округа в силу различной номенклатуры решаемых вопросов;

- одновременно следует соблюдать и принцип достаточности. Решение вопросов местного значения должно быть обеспечено достаточными для этого ресурсами (источниками доходов).

Исследование вопросов местного значения "новых" муниципальных образований подтверждает, что расходы бюджетов муниципальных образований разного типа будут разными как по объему, так и по составу. Причем, разными оказываются расходы и в рамках одинаковых по названию подразделов функциональной классификации расходов. Связано это с различиями исполняемых функций. Так, например, в сфере жилищно - коммунального хозяйства, муниципальный район только организует утилизацию и переработку бытовых и промышленных отходов. Соответственно, и расходы бюджетов муниципальных районов по подразделу "Коммунальное хозяйство" будут равны нулю, поскольку исполнение функции «организация» не требует расходов на текущее содержание объектов коммунального хозяйства (утилизации и переработки отходов). К вопросам местного значения муниципальных образований поселенческого типа отнесены не только функции организации, но и функции по содержанию объектов коммунального хозяйства. Тогда сумма расходов определяется как средние душевые расходы муниципальных образований по подразделу "Коммунальное хозяйство" в 2003 году. Точно такая же процедура была использована для всех разделов и подразделов функциональной классификации расходов бюджетов, указанных в таблице 2. Сумма полученных результатов и является расчетной бюджетной обеспеченностью.

Следует обратить внимание на то, что слишком многое будет зависеть от конкретных политических решений в области организации межбюджетных отношений. В частности, предстоит решать следующие вопросы:

1) Как выстраивать взаимоотношения между областью и муниципальными образованиями поселенческого типа?

2) Кто будет определять бюджетную обеспеченность (областные или районные власти)?

3) Следует ли применять одинаковую для всех поселений области расчетную бюджетную обеспеченность?

4) Следует ли в этом случае применять единый подход ко всем муниципальным районам?

Таких вопросов накапливается достаточно много, и рассмотрение их выходит за рамки данной работы. Однако роль представляемой методики заключается, прежде всего, в обеспечении возможности проведения альтернативных расчетов с использованием различных сценарных условий организации межбюджетных отношений.

Таким образом, представленная автором методика определения финансовой обеспеченности функций вновь образуемых муниципальных образований позволяет:

- определять уровень финансовой обеспеченности функций местного самоуправления (расходы бюджетов на исполнение функций) различных типов муниципальных образований;

- обеспечивать оценку вариантов решений об организации "новых" муниципальных образований с точки зрения последствий для бюджетной системы области в целом и отдельных районов, в частности;

- определять рамки и основные характеристики межбюджетных отношений на уровне региона между областным бюджетом и бюджетами муниципальных районов, с одной стороны, и муниципальных районов и муниципальных образований поселенческого типа, с другой

Основные выводы диссертационного исследования заключаются в следующем:

1) В качестве цели реформирования механизма отношений, возникающих по поводу образования и распределения бюджетных средств, может выступать компромисс интересов федерального уровня власти и субъектов федерации, а также - субъектов федерации и муниципальных образований, основанный на обеспечении условий развития регионов и муниципальных образований. Поэтому, формирование новой системы территориальной организации местного самоуправления должно происходить с использованием как уже имеющихся инструментов регулирования, так и относительно новых, появление которых обусловлено изменениями в законодательстве Российской Федерации.

2) Автором сформулированы требования к параметрам оценки механизма распределения доходов и расходов между бюджетами, необходимых для анализа таких отношений; определения приоритетных направлений

формирования механизмов реализации и разработки такой политики, которая должна основываться на системе прозрачных, понятных всем участникам бюджетного процесса критериев.

3) Критерии оценки механизма распределения доходов и расходов между бюджетами в субъекте федерации должны отражать уровень централизации бюджетной системы в целом (степень бюджетной автономии); степень самостоятельности отдельных муниципальных образований; процедуры определения источников доходов для местных бюджетов; процедуры определения объемов финансовой помощи муниципальным образованиям. Параметры существенным образом должны отражать разграничение доходов и расходов бюджетов между бюджетом субъекта федерации и муниципальными образованиями, а также - распределение финансовой помощи (дотаций, субвенций) между муниципальными образованиями.

4) Показано, что основанная на принципах стабильности правил, система регулирования и распределения доходов и расходов между бюджетами в субъекте федерации способствует повышению самостоятельности местных бюджетов, уменьшению их дотационности и, наоборот, постоянно меняющиеся правила формируют такую мотивацию и создают такие стимулы, которые не способствуют повышению потенциалов доходов муниципальных образований.

5) Анализ механизма распределения доходов и расходов между бюджетами показал, что бюджетная система Российской Федерации до сих пор остается чрезмерно централизованной, что ограничивает возможности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований разрабатывать и реализовывать долгосрочные планы и программы социально -экономического развития.

6) Выполненный автором анализ исполнения бюджета Ленинградской области показывает, что:

- изменения в налоговой системе и в условиях формирования бюджетов приводит к увеличению объема перераспределения между областным и местными бюджетами. Одновременно значительно уменьшаются доля источников доходов местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета;

- переход к "единым" нормативам отчислений от регулирующих источников доходов, в ряде случаев, приводит к тому, что безвозмездные перечисления (дотации, субвенции и т.п.) становятся главным источником доходов местных бюджетов. При этом основная доля в составе безвозмездных перечислений приходится на субвенции;

- снижается роль дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, распределяемых в соответствии с формализован-

ными процедурами и возрастает роль финансовой помощи другого типа, основанной на иных механизмах распределения связанных, например, с погашением долговых обязательств муниципальных образований;

- увеличились диспропорции между поступлениями в бюджетную систему области с территорий муниципальных образований и доходами местных бюджетов. В ряде случаев удельные (душевые) расходы муниципального образования с меньшим уровнем доходов бюджетной системы на его территории, оказались выше удельных расходов тех муниципальных образований, где уровень доходов бюджетной системы области выше.

7) Практическая значимость примененной в Ленинградской области методики определения объема фонда финансовой поддержки муниципальных образований поселенческого типа, муниципальных районов и городских округов, предложенной автором, состоит в возможности:

• определения уровня финансовой обеспеченности функций местного самоуправления (расходы бюджетов на исполнение функций) различных типов муниципальных образований;

• обеспечения оценки вариантов решений об организации "новых" муниципальных образований с точки зрения последствий для бюджетной системы области в целом и отдельных районов, в частности;

• определения рамок и основных характеристик распределения доходов и расходов на уровне региона между областным бюджетом и бюджетами муниципальных районов, с одной стороны, и муниципальных районов и муниципальных образований поселенческого типа, с другой;

• обеспечение возможности количественной оценки объемов финансовой помощи муниципальным образованиям при выработке решений об определении источников доходов и нормативов отчислений от этих источников для муниципальных образований.

8) Результаты использования методики определения объема фонда финансовой поддержки муниципальных образований поселенческого типа, муниципальных районов и городских округов на примере Ленинградской области показывают, что:

- существуют значительные диспропорции в соотношениях объемов доходов от закрепленных бюджетным законодательством Российской Федерации источников доходов и объемов финансовой обеспеченности функций местного самоуправления (расходы бюджетов на исполнение функций) муниципальных образований поселенческого типа (для Ленинградской области в свыше 710 раз);

- в случае, когда все доходы, которые могут быть распределены по единым нормативам между муниципальными образованиями, распределены по нормативу 100% в пользу бюджетов муниципальных образований, диспропорции значительно увеличиваются (свыше 785 раз).

9) При использовании единой методики, основанной на равенстве бюджетной обеспеченности муниципальных образований одного уровня, означающее обеспечение исполнения функций местного самоуправления, источниками доходов на среднем уровне, по сравнению с дифференцированным подходом, могут возникнуть условия, ведущие к снижению эффективности бюджетной системы региона. Это выражается в том, что для одних муниципальных образований усредненный подход будет означать превышение издержек (расходов бюджета) над фактической потребностью, для других - снижение степени удовлетворения потребностей. В этом случае может быть сильно переоценен объем фонда финансовой поддержки, что в конечном итоге, приведет к излишней централизации бюджетной системы региона, при которой органы местного самоуправления превращаются в простых агентов региональных властей.

Все это не способствует реализации местного самоуправления. Таким образом, возникает необходимость учитывать параметры, которые влияют на объемы расходов, необходимых для исполнения функций местного самоуправления муниципальными образованиями одного уровня. Эти параметры должны учитывать объективно сложившиеся различия в обеспеченности муниципальных образований объектами социальной сферы, посредством которых предоставляются услуги населению конкретного муниципального образования.

10) Основным первоочередным, мероприятием для выработки решений по организации взаимодействия региональных и муниципальных властей в условиях начала функционирования новой территориальной системы организации местного самоуправления, является выбор и формирование исходной базы данных, характеризующей как налоговый потенциал, так и расходные обязательства муниципальных образований каждого уровня. База данных должна основываться на документально подтвержденной основе. Таким образом решается задача информационного обеспечения.

Смысл этой процедуры состоит в том, что появляется формализованная основа расчета основных параметров доходов и расходов бюджетов, обеспечивающая воспроизводимость расчетов любым участником бюджетного процесса, как в субъекте федерации, так и в муниципальном образовании. База данных должна формироваться экономическими службами субъекта федерации и муниципальных образований. Финансовые

службы должны быть освобождены от исполнения этой функции. Однако, формирование количественных показателей обеспеченности объектами социальной сферы и сбор информации в разрезе муниципальных образований представляет определенную трудность, поскольку в настоящий момент новые муниципальные органы власти еще не сформированы.

Результаты исследования отражены в следующих публикациях автора:

1. Бобров И.В., Пак Хе Сун. Основные направления совершенствования региональной политики в сфере межбюджетных отношений и управления эффективностью использования инвестиционных ресурсов (на примере Ленинградской области). СПб.: Издательство ФГУП ЦКБ МТ «Рубин», 2005. С. 5-100.

2. Мирзалиев М.Н., Пак Х.С., Бобров И.В. Управление социально - экономическим развитием муниципальных образований. Учебно - методическое пособие. Изд-во Института управления и экономики. СПб., 2004.

3. Бобров И., Любушкина Е. Дайте нам источник доходов.. .//Муниципальная власть.2001.№1,- С.74-76

4 Бобров И.В., Пак Н.С. Метод расчета фискального потенциала доходов территории// Материалы научно - практической конференции «Проблемы экономической независимости России». Тезисы доклада.СПб., 1999.- С.40-44.

5 Бобров И.В. Система учета различий в социально - экономическом состоянии муниципальных образований при определении нормативов отчислений от регулирующих источников доходов в Ленинградской области// Материалы межвузовской конференции аспирантов 7-8 февраля 1999 г. «Теория и практика финансов и банковского дела». Тезисы доклада. СПб., 1999.- С. 129-130.

Для заметок

î

1

ч

РНБ Русский фонд

2006-4 11742

БОБРОВ ИГОРЬ ВЛАДИМИРОВИЧ АВТОРЕФЕРАТ

Отпечатано с готового оригинал-макета в Центре информационных технологий Санкт-Петербургской академии управления и экономики Подписано в печать 15.08.2005. Бумага офсетная. Формат 60х841/16. Объем 1,5 п.л. Тираж 80 экз. 190103, Санкт-Петербург, Курляндская ул., д. 5 тел. (812)251-8010

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Бобров, Игорь Владимирович

Введение.

Глава 1. Научно - методические основы формирования механизма регулирования и распределения доходов и расходов между бюджетами.

1.1. Проблемы бюджетной децентрализации и критерии ее целесообразности.

1.2. Методические подходы к анализу управленческих отношений по поводу распределения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы.

1.3. Основные элементы законодательного обеспечения бюджетного процесса в

Российской Федерации.

Глава 2. Анализ механизма регулирования и распределения доходов и расходов между бюджетами в Российской Федерации.

2.1. Развитие бюджетной системы Российской Федерации.

2.2. Процессы разграничения расходных полномочий и доходных источников между бюджетами в аспекте реформ 1999 - 2001 годов.

2.3. Современное состояние ц перспективы формирования и распределения фондов финансовой поддержки.;.

Глава 3. Анализ бюджетной системы Ленинградской области.

3.1. Анализ распределения доходов и расходов между областным и местными бюджетами в Ленинградской области.

3.1.1. Методика расчета минимальных бюджетов муниципальных образований и ее совершенствование.

3.1.2. Распределение доходов и расходов между областным и местными бюджетами в Ленинградской области в 1998 - 2003 гг.

3.2. Научно - методические основы формирования региональных и муниципальных фондов финансовой поддержки в условиях перехода к новой системе территориальной организации местного самоуправления.

3.3. Технология определения объема фонда финансовой поддержки муниципальных образований поселенческого типа, муниципальных районов и городских округов Ленинградской области.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Управление инновациями в системе регулирования финансовых ресурсов региона"

Актуальность и степень разработанности темы исследования Одной из целей регионального развития является совершенствование предоставляемых услуг населению за счет средств бюджетов и связанное с ним развитие территориальной социальной инфраструктуры с учетом имеющихся диспропорций в социально - экономическом развитии, различных природно-климатических, культурных и иных условий.

Достижение этой цели неразрывно связано с возможностями региональной политики в сфере управления инновациями в системе регулирования финансовых ресурсов региона, особенно в подсистеме отношений, возникающих между региональным и муниципальным уровнем власти по поводу распределения доходов и расходов между бюджетами данных уровней власти.

С проблемами таких отношений связана проблема социальных обязательств государства и, прежде всего, проблема так называемых "нефинансируемых мандатов". Бюджеты субъектов Российской Федерации, и особенно местные бюджеты, перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством, во многом не достаточно обеспеченных соответствующими источниками финансирования. При этом следует учитывать, что значительная часть расходов региональных и местных бюджетов, например, расходы на заработную плату в бюджетной сфере и на содержание сети бюджетных учреждений, в значительной мере регламентируются или определяются в соответствии с централизованно установленными нормами и нормативами.

В последнее время прилагаются определенные усилия по решению ряда проблем, в основном путем отмены ряда федеральных нормативных правовых актов и внесения изменений в действующее законодательство, прежде всего в Налоговый и Бюджетный Кодексы, законодательство о местном самоуправлении. Все это требует совершенствования методических подходов, в соответствии с которыми возможна организация эффективного регулирования финансовых ресурсов региона.

Анализ распределения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, в том числе и на региональном уровне, является объектом активных научных исследований. Проблема методического обеспечения комплексного анализа представляет не только теоретический, но и практический интерес. Разработка соответствующих методических подходов необходима для оценки количественных и качественных характеристик, позволяющих выработать предложения по системе мер, носящих регулирующий характер.

Таким образом, одним из наиболее актуальных направлений является исследование возможных механизмов реализации управления инновациями в системе регулирования финансовых ресурсов региона.

Проблемы региональной политики, инноваций в системе регулирования финансовых ресурсов региона рассматривались в трудах отечественных ученых: А.Г. Гранберга, В.А. Гневко, JI.A. Дьяконовой, Н.В. Замятиной, А.Г. Игудина, Г.Г. Кальвана, A.M. Лаврова, О.П. Литовки, В.И. Матеюка, Н.Н. Некрасова, И.В. Подпориной, В.Е. Рохчина, В.Б. Христенко и других. Проблемам бюджетного федерализма, фискальной децентрализации, «федерализма, сохраняющего рынок», посвящены работы зарубежных ученых: Дж. Бреннана, Дж. Бьюкенена, Б. Уэйнгаста, Дж. Боекса, X. Мартинеса -Васкеса и других.

Однако, несмотря на значительное количество научных трудов в рассматриваемой области, научно - методические основы разработки системы отношений, позволяющей создавать стимулы и определять мотивацию действий властей, направленных, прежде всего, на увеличение потенциала собственных доходов и повышение ответственности за расходы своих бюджетов перед населением получили недостаточное развитие. Кроме того, проработаны не в полной мере вопросы определения места и роли формализованных процедур определения основных характеристик региональной политики в подсистеме отношений, возникающих между региональным и муниципальным уровнем власти по поводу распределения доходов и расходов между их бюджетами. Все это требуют дальнейших теоретических и практических исследований.

Нерешенность этих проблем является одной из причин затягивания преобразований в сфере регионального и муниципального строительства в Российской Федерации и ее субъектах. Решение поставленных задач и реализация полученных научных результатов позволят ускорить преобразования, повысить эффективность их осуществления.

Целью диссертационного исследования является разработка научно — методических основ управления инновациями в системе регулирования финансовых ресурсов региона в условиях перехода на новую систему территориальной организации местного самоуправления.

Для достижения указанной цели в работе поставлены следующие задачи: проанализировать содержание инноваций в системе регулирования финансовых ресурсов субъектов Российской Федерации; проанализировать управленческие отношения по поводу распределения доходов и расходов между бюджетами в Ленинградской области; исследовать процессы регулирования финансовых ресурсов региона, их развитие с позиции необходимости обеспечения баланса между имеющимися ресурсами и расходными потребностями (полномочиями) бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов; рассмотреть подходы к политике в сфере отношений по поводу распределения доходов и расходов между бюджетами субъектов федерации и местных бюджетов; разработать научно - методические основы формирования региональных и муниципальных фондов финансовой поддержки в условиях перехода к новой системе территориальной организации местного самоуправления; разработать различные сценарии обеспечения источниками доходов бюджетов вновь образуемых муниципальных образований Ленинградской области в условиях разной территориальной организации местного самоуправления.

Объектом исследования являются субъекты Российской Федерации.

Предметом исследования являются управленческие отношения, возникающие в процессе внедрения инноваций в системе регулирования и распределения доходов и расходов между бюджетами субъекта Российской Федерации и муниципальных образований.

Методологический и информационной основой исследования являются: теоретические основы организации и управления региональным развитием; современная теория бюджетного федерализма, фискальной децентрализации; методы экономико — статистического моделирования и экспертных оценок.

Статистическую и информационную базу диссертации составили нормативно - правовая база по вопросам местного самоуправления, бюджетного устройства и бюджетного процесса Российской Федерации и Ленинградской области; статистическая информация по исследуемым вопросам; бюджетная и налоговая отчетность на региональном и муниципальном уровнях; конкретные материалы, собранные и обработанные лично автором.

Структура диссертации.

Цели и задачи диссертационной работы предопределили ее структуру. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Бобров, Игорь Владимирович

Заключение

В результате выполненного исследования в диссертации сделаны следующие выводы и рекомендации:

1) В качестве цели реформирования межбюджетных отношений может выступать компромисс интересов федерального уровня власти и субъектов федерации, а также субъектов федерации и муниципальных образований, основанный на обеспечении условий развития регионов и муниципальных образований. Поэтому, формирование системы межбюджетных отношений в субъекте федерации в условиях новой системы территориальной организации местного самоуправления должно происходить осознанно и целенаправленно, с использованием как уже имеющихся инструментов регулирования, так и относительно новых, появление которых обусловлено изменениями в законодательстве Российской Федерации.

2) Автором сформулированы требования к параметрам оценки межбюджетных отношений, необходимым для анализа таких отношений; определения приоритетных направлений формирования механизмов реализации и разработки политики межбюджетных отношений, которая должна основываться на системе прозрачных, понятных всем участникам бюджетного процесса критериев.

3) Критерии оценки межбюджетных отношений в субъекте федерации должны отражать уровень централизации бюджетной системы в целом (степень бюджетной автономии); степень самостоятельности отдельных муниципальных образований; процедуры определения источников доходов для местных бюджетов; процедуры определения объемов финансовой помощи муниципальным образованиям. В то же время параметров не должно быть много. В противном случае затрудняется как сбор необходимой информации, так и ее обработка и отображение в виде, удобном не только для пользователей - специалистов, но и для общественности. Параметры существенным образом должны отражать разграничение доходов и расходов бюджетов между бюджетом субъекта федерации и муниципальными образованиями, а также -распределение финансовой помощи (дотаций, субвенций) между муниципальными образованиями.

4) Показано, что основанная на принципах стабильности правил, система межбюджетных отношений субъекта федерации способствует повышению самостоятельности местных бюджетов, уменьшению их дотационности и, наоборот, постоянно меняющиеся правила формируют такую мотивацию и создают такие стимулы, которые не способствуют повышению потенциалов доходов муниципальных образований.

5) Представленный автором анклиз межбюджетных отношений показал, что бюджетная система Российской Федерации до сих пор остается чрезмерно централизованной.

6) Выполненный автором анализ исполнения бюджета Ленинградской области показывает, что:

- изменения в налоговой системе и в условиях формирования бюджетов приводит к увеличению объема перераспределения между областным и местными бюджетами. Одновременно значительно уменьшаются доля источников доходов местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета;

- переход к "единым" нормативам отчислений от регулирующих источников доходов, в ряде случаев, приводит к тому, что безвозмездные перечисления (дотации, субвенции и т.п.) становятся главным источником доходов местных бюджетов. При этом основная доля в составе безвозмездных перечислений приходится на субвенции;

- снижается роль дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, распределяемых в соответствии с формализованными процедурами и возрастает роль «финансовой помощи другого типа, основанной на иных механизмах распределения связанных с погашением долговых обязательств муниципальных образований;.

- увеличились диспропорции между поступлениями в бюджетную систему области с территорий муниципальных образований и доходами местных бюджетов. В ряде случаев удельные (душевые) расходы муниципального образования с меньшим уровнем доходов бюджетной системы на его территории, оказались выше удельных расходов тех муниципальных образований, где уровень доходов бюджетной системы области выше.

7) Межбюджетные отношения представляют собой взаимодействующую совокупность методов, форм и инструментов воздействия на процесс распределения доходов и производства услуг для населения, предоставляемых за счет средств бюджетов.

8) Практическая значимость примененной в Ленинградской области технологии определения объема фонда финансовой поддержки муниципальных образований поселенческого типа, муниципальных районов и городских округов, предложенной автором, состоит в возможности:

• определения уровня финансовой обеспеченности функций местного самоуправления (расходы бюджетов на исполнение функций) различных типов муниципальных образований;

• обеспечения оценки вариантов решений об организации "новых" муниципальных образований с точки зрения последствий для бюджетной системы области в целом и отдельных районов, в частности;

• определения рамок и основных характеристик межбюджетных отношений на уровне региона между областным бюджетом и бюджетами муниципальных районов, с одной стороны, и муниципальных районов и муниципальных образований поселенческого типа, с другой;

• обеспечение возможности количественной оценки объемов финансовой помощи муниципальным образованиям при выработке решений об определении источников доходов и нормативов отчислений от этих источников для муниципальных образований.

9) Использование технологии определения объема фонда финансовой поддержки муниципальных образований поселенческого типа, муниципальных районов и городских округов на примере Ленинградской области показало, что:

- существуют значительные диспропорции в соотношениях объемов доходов от закрепленных бюджетным законодательством Российской Федерации источников доходов и объемов финансовой обеспеченности функций местного самоуправления (расходы бюджетов на исполнение функций) муниципальных образований поселенческого типа (для Ленинградской области в свыше 710 раз);

- в случае, когда все доходы, которые могут быть распределены по единым нормативам между муниципальными образованиями, распределены по нормативу 100% в пользу бюджетов муниципальных образований, диспропорции значительно увеличиваются (свыше 785 раз).

10) При использовании единой методики, основанной на равенстве бюджетной обеспеченности муниципальных образований одного уровня, означающее обеспечение исполнения функций местного самоуправления источниками доходов на среднем уровне, по сравнению с дифференцированным подходом, могут возникнуть условия, ведущие к снижению эффективности бюджетной системы региона. Это выражается в том, что для одних муниципальных образований усредненный подход будет означать превышение издержек (расходов бюджета) над фактической потребностью, для других - снижение степени удовлетворения потребностей. В этом случае может быть сильно переоценен объем фонда финансовой поддержки, что в конечном итоге, приведет к излишней централизации бюджетной системы региона, при которой органы местного самоуправления превращаются в простых агентов региональных властей. Все это не способствует реализации местного самоуправления. Таким образом, возникает необходимость учитывать параметры, которые влияют на объемы расходов, необходимых для исполнения функций местного самоуправления муниципальными образованиями одного уровня. Эти параметры должны учитывать объективно сложившиеся различия в обеспеченности муниципальных образований объектами социальной сферы, посредством которых предоставляются услуги населению конкретного муниципального образования. Основой для формирования методического подхода может служить реализованная в Ленинградской области в 1998 — 2000 гг. концепция финансового обеспечения бюджетов муниципальных образований, заключающаяся в том, что:

- социальные стандарты Ленинградской области (расчетная бюджетная обеспеченность) едины для всех муниципальных образований Ленинградской области, денежное выражение величины социальных стандартов рассчитывается по законодательно (областным законом) закрепленной методике;

- прогнозируемые доходы бюджета и величины денежного выражения социальных стандартов взаимосвязаны. Величина денежного выражения социальных стандартов рассчитывается исходя из объемов располагаемых доходов;

- методика расчета минимального бюджета муниципального образования едина для всех муниципальных образований, основана на социальных стандартах;

- при расчетах минимальных бюджетов муниципальных образований учитываются различия в обеспеченности населения объектами социальной инфраструктуры;

- проценты отчисления от регулирующих источников доходов в местные бюджеты - величины расчетные для каждого конкретного муниципального образования, а процедура расчета едина;

- если всех доходов бюджета муниципального образования не хватает для обеспечения минимального бюджета государственная власть обязана предоставить дотацию.

11) Основным первоочередным, практическим мероприятием для выработки решений по организации межбюджетных отношений в условиях начала функционирования новой территориальной системы организации местного самоуправления, является выбор и формирование исходной базы данных, характеризующей как налоговый потенциал, так и расходные обязательства муниципальных образований каждого уровня. База данных должна основываться на документально подтвержденной основе. Таким образом решается задача информационного обеспечения межбюджетных отношений в субъекте федерации. Смысл этой процедуры состоит в том, что появляется формализованная основа расчета основных параметров межбюджетных отношений, обеспечивающая воспроизводимость расчетов любым участником бюджетного процесса как в субъекте федерации, так и в муниципальном образовании. База данных должна формироваться экономическими службами субъекта федерации и муниципальных образований. Финансовые службы должны быть освобождены от исполнения этой функции. Однако, формирование количественных показателей обеспеченности объектами социальной сферы и сбор информации в разрезе муниципальных образований представляет определенную трудность поскольку в настоящий момент, новые муниципальные органы власти еще не сформированы.