Управление муниципальным уровнем в современной России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Управление муниципальным уровнем в современной России"

На правах рукописи МАКУЩЕНКО Людмила Викторовна

УПРАВЛЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫМ УРОВНЕМ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Москва-2010

- 4 ФЕВ 2010

003491415

Диссертация выполнена в Центре современной политической экономии Учреждения Российской Академии наук Институте экономики РАН

Научный консультант доктор экономических наук

Никифоров Лев Васильевич

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор

Погосов Игорь Александрович

доктор экономических наук, профессор

Костаков Владимир Георгиевич

доктор экономических наук Иванова Елена Ивановна

Ведущая организация:

кафедра экономической теории факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова

Защита состоится 25 февраля 2010 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 002.009.03 при Учреждении Российской Академии наук Институте экономики РАН по адресу: 117218, г. Москва, Нахимовский проспект, д.32

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института экономики РАН по адресу: 117218, Москва, Нахимовский проспект, д. 32.

Автореферат разослан 21 января 2010 г.

Ученый секретарь диссертационного совета,

кандидат экономических наук ? Г.В.Анисимова

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Значение муниципального уровня в общественной системе страны трудно переоценить, поскольку он является первичным территориальным уровнем, органично включенным в систему региональных и федеральных отношений, имеющим местные ресурсы, которые не могут быть рационально использованы другими территориальными уровнями. На муниципальном уровне, в границах определенной территории обеспечивается жизнедеятельность и жизнеустройство населения, формируется жизненная среда. На муниципальном уровне мобилизуется и используется та часть природно-ресурсного, производственного и социального потенциала страны, которая непосредственно связана с обустройством жизни людей.

Муниципальный уровень различных территорий страны сильно дифференцирован в силу ряда как природно-пространственных, так и социально-экономических причин, что вызывает необходимость поиска таких управленческих механизмов этим уровнем, которые бы учитывали его дифферепцирован-ность и способствовали ослаблению или преодолению ее различных сторон, относительному социально-экономическому выравниванию возможностей развития различных территорий и, соответственно, и уровня и качества жизни населения.

На протяжении досоветской, советской и новейшей российской истории значимость местного (муниципального) уровня недооценивалась. Его финансовые возможности формировались по остаточному принципу, что резко ограничивало использование особенностей отдельных территорий и их групп в интересах улучшения жизнеобеспечения населения. Значение учета муниципальной специфики существенно возрастает в современных условиях, когда ускоряются процессы общественной трансформации, возрастают потребности включения в хозяйственный оборот местных ресурсов. Если же учесть, что эти процессы сопряжены с переходом к рыночным отношениям, то становится очевидной необходимость выработки современной стратегии муниципального управления, проведения муниципальной реформы, которая бы способствовала становлению внутренне структуриро-

ванного муниципального уровня, органично включенного в систему региональных и федеральных связей.

На современном этапе экономического и социального развития требуется анализ и обобщение как исторического, так и накопленного за годы рыночных реформ опыта различных сторон развития муниципального уровня, выработки механизмов его управления, которые должны послужить поиску путей более эффективного функционирования муниципальных структур, являющихся первичным звеном территориальной организации страны, важнейшей социально-экономической основой государства.

Управление муниципальным развитием требует разработки механизмов и форм рациональной организации расселенческо-поселенческой сети на основе взаимодействия поселений разных типов, в том числе городских и сельских, их благоустройства, создания в них комфортных условий, создания экономических и административно-правовых предпосылок реализации функций малых городов как опорных центров функционирования основной массы муниципальных образований и формирования миниаг-ломераций.

В современных условиях особую актуальность приобретает исследование проблем совершенствования управления на муниципальном уровне; формирования и развития хозяйства, находящегося как непосредственно в собственности муниципалитета, так и на его территории; налаживания внутримуниципальных и внешних хозяйственных связей; создания и функционирования местных и локальных рынков; улучшения и развертывания на этом уровне деятельности структур социальной инфраструктуры.

Выполнение муниципалитетами по укреплению единства территориального, экономического и социального пространства страны, требует отработки функций местной власти и создания условий для реализации этих функций. Решение этих задач предполагает укрепление экономической базы муниципального уровня, расширение ресурсных и правовых возможностей местных органов власти решать каждодневные социальные проблемы населения, опираться на различные формы его самоорганизации.

Степень разработанности проблемы. В отечественной литературе муниципальному уровню и специфике социально-экономических отношений, развивающихся на этом уровне, посвящено значительное число работ. Прежде всего, это историче-

ские работы, исследующие различные проблемы развития российского земства (Денисов А.Ф., Елагин С.А., Игнатьев Л.В., Морозова Е.В., Твердохлебов В.Н.) и работы, описывающие особенности отдельных местностей, их природно-ресурсный потенциал и подходы к его использованию на основе районирования и изучения отдельных территорий (Колосовский H.H., Кондратьев Н.Д., Лейзерович Е.Е., Рихтер Д.И., Скворцов А.И.).

Имеется значительное число работ, исследующих становление местного самоуправления как негосударственной формы власти. Эти работы рассматривают местное самоуправление, в частности, в настоящее время, в связи с принятием и сопоставлением концепций двух федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 1995 года и от 2003 года. Особенность современной ситуации состоит в том, что эти законы концептуально разошлись в трактовке организации местного самоуправления и, соответственно, в определении характера отношений и полномочий муниципального уровня управления и его внутренней структуры (Бухвальд Е.М., Валентей С.Д., Гли-гоч-Золотарева М.В., Каганский В Л., Кузнецова Т.Е., Пчелинцев О.С.).

Правовой аспект формирования муниципального уровня представлен в литературе наиболее полно и это неудивительно, поскольку постоянно идет работа над совершенствованием законодательства по муниципальным проблемам, межбюджетным отношениям и местному самоуправлению (Барабашев Г .В., Воронин А.Г., Выдрип И.В., Дементьева О.Д., Добрынин Н.М., Коко-тов А.П., Лапин В.А., Постовой Н.В., Фадеев В.И., Широков А.Н.).

Значительное место в современной литературе, посвященной проблемам муниципалитетов, уделено социологическим исследованиям предпочтений населения, его отношения к местной власти и различным аспектам решения местных проблем. Дело в том, что часто неудачи в муниципальном развитии связываются с неготовностью и нежеланием населения включиться в их решение. Ответы на вопросы о том, насколько такая постановка неоднозначна, дают социологические исследования (Айвазян С.А., Бородкин Ф.М., Герасимова И.А., Гордон Л.А., Задорин И.В., Клопов Э.В., Островская Е.А.).

Некоторая часть работ посвящена проблемам методологического, политико-экономического характера - содержанию социально-экономических отношений на муниципальном уровне управления, их месту и роли в общественной системе, противоречивости их становления, вариантам проведения муниципальной реформы и т.н. (Алексеев В.В., Валентен С.Д., Егоршин А.П., Завьялов Д.Ю., Никифоров JI.B., Одинцова A.B., Сенявский A.C.).

Наибольшее число экономических работ, исследующих муниципальный уровень, рассматривает в основном организационно-управленческие аспекты, что связано с поиском оптимальных форм управления структурами муниципального уровня, в функции которых входит не только решение местных задач, но и выполнение государственных полномочий, передаваемых местным органам управления. Организационно-управленческие аспекты актуальны еще и потому, что постоянно вносятся изменения в практику межбюджетных отношений, остающихся несовершенными (Бексултанов К.Б., Глазырин М.В., Дулыциков Ю.С., Лавров M.I'., Лыкова Л.Н., Мельников С.Б.).

Актуальность анализа состояния и перспектив муниципального уровня обусловлена также той ролью, которую он играет в формировании и динамике расссленческо-поселенческой сети. Если исходить из общепринятого деления поселений tía крупные города, включая столицы, средние и малые города, поселки городского типа, различные типы сельских поселений, то, для малых городов, поселков городского тина и сельских поселений становление муниципального уровня играет особо существенную роль, хотя такая постановка, отнюдь, не умаляет роли муниципального уровня управления и введения самоуправленческих начал в средних и крупных городах.

Однако в настоящее время практически отсутствуют специальные исследования, посвященные социально-экономическим проблемам малых городов в связи с выполнением ими функций в процессе муниципализации. По этим вопросам имеется ряд работ, но мног ие проблемы в них освещены недостаточно. Большинство таких работ относится к советскому периоду (Бутузова В.П., Давидович В.Г., Листенгурт Ф.М., Любовный В.Я., Фотченко В.Т.). В последние годы появились социологические исследования, в которых приводятся обследования населения малых городов по ряду вопросов организации его жизнедеятельности (Плюснин

Ю.М., Глазычев B.C.). Но в целом экономические и социальные аспекты развития малых городов исследуются недостаточно. Во многих работах преобладает урбанистско-градостроительное понимание процессов развития малых городов, это существенно сужает объект и предмет анализа (Гринчель Б.М.., Жилкин С.Ф., Костылева U.E., Лаппо Г.М., Малес В.Н., Нефедова Т.Г., Панчен-ко Е.Г., Сенченко В.И. и др.). Работ социально-экономического характера о малых городах значительно меньше (Макущенко Л.В., Лексин В.Н., Рохчин В.Е., Смирнова Е.А., Швецов А.Н.). Почти нет работ, посвященных особенностям организации в них муниципального управления. Недостаточно внимания уделяется раскрытию места, роли, потенциала и перспектив малых городов в связи с введением местного самоуправления и формированием муниципальных образований.

Фактором, определяющим современное состояние и важнейшие функции муниципального уровня, является состояние его социальной среды, включая социальную активность населения. Наблюдаемая пассивность населения, отсутствие эффективных форм социальной защиты и поддержки разных групп населения, в том числе посредством самоорганизации и инициативы самого населения, обусловливает необходимость поиска новых управленческих форм и механизмов. Одной из таких форм является организация социальной работы на муниципальном уровне и управление ею.

В настоящее время в России организация социальной работы проходит стадию становления и институционализации. О неразработанности проблемы развития социатьной работы на муниципальном уровне свидетельствует практическое отсутствие в отечественной социально-экономической литературе исследований, посвященных данной теме. Преобладают исторические, социологические и психологические исследования (Кузьмина К.В., Пуш-карева Н.Л., Сутырин Б.А.), отражающие некоторые стороны социальной деятельности. Имеется большое число экономических исследований, посвященных социальным проблемам в целом, прежде всего, формам государственной организации социальной защиты населения (Андреев B.C., Апкаримова Е.Ю., Апресян Р.Г., Голод С.И., Голосеико И.А., Ракитский Б.В.). Широко представлена юридическая литература, трактующая различные законы, отражающие правовые аспекты социальной поддержки, соци-

альные льготы отдельных категорий населения, особенности и адресность социальной защиты, переход к монетизации льгот и т.п. (Мисихина С.Г., Шаронов А., Либоракина М.И.).

Цель исследования заключается в том, чтобы, раскрыв реальные функции, задачи и состояние муниципального уровня управления в современной России, предложить пространственно-территориальные, включая расселенческо-поселенческие (малью города и миниагломерации), организационно-управленческие формы, механизмы и инструменты их реализации, способствующие эффективному использованию потенциала муниципальных территорий, созданию рациональных условий жизнеустройства и жизнеобеспечения населения, его экономического благополучия, повышения социальной активности в различной естественно-природной, пространственной, экономической и социальной среде.

Задачи исследования заключаются в том, чтобы:

• оценить уровень соответствия существующих экономических и правовых механизмов задачам повышения роли муниципалитетов в социально-экономическом развитии страны;

• разработать и предложить наиболее эффективные формы, способы и механизмы регулирования процессов становления, формирования и развития местного самоуправления в России;

• обосновать территориальные и социально-экономические принципы организации муниципального хозяйства и разработать управленческие механизмы его развития и повышения эффективности;

® раскрыть функции российского малого города как рассе-ленчсско-поселенческой формы, являющейся опорной базой формирования муниципальных образований и организации управления в пределах всей территории муниципалитета;

• выработать методологические подходы к организации социальной работы как способа повышения социально-экономической активизации населения, его защиты и реализации интересов граждан; предложить механизмы управления социальной работой на муниципальном уровне, раскрыть принципы и обосновать инструменты ее перспективного развития.

Объектом исследования является муниципальный уровень управления (его социально-экономические основы, выполняемые

им функции, взаимосвязи с другими уровнями управления), в современной России.

Предметом исследования являются происходящие на муниципальном уровне процессы, противоречия в формировании и развитии муниципальных образований и местного самоуправления, управленческие механизмы, способные обеспечить рационализацию муниципального развития.

Теоретической и методологической основой диссертационной работы послужили разрабатываемые в настоящее время социально-экономические подходы, заключающиеся:

во-первых, в том, что управление на муниципальном уровне является органичным звеном общей системы организации и использования территориального потенциала страны;

во-вторых, в том, что управление на муниципальном уровне должно обеспечивать реализацию совокупности социально-экономических отношений, складывающихся на первичном территориальном уровне, взаимодействие муниципального уровня с региональным и федеральным управленческими уровнями;

в-третьих, в определении и наращивании роли малых городов как наиболее важной расселенческо-поселснеческой формы, выполняющей интеграционные функции по организации окружающей сельской территории на базе ее взаимосвязей с городом;

в-четвертых, в развитии системы местного самоуправления как важнейшего условия, определяющего социально-экономическую среду на первичном территориальном уровне, способную превратить население в местное территориальное сообщество.

Диссертация базируется на материалах Росстата РФ, нормативных документах органов власти и управления, на изучении современной и исторической литературы по проблемам регионального и муниципального развития, состояния малых городов, организации социальной работы. В ней использованы статистические материалы по ряду регионов и муниципалитетов. Значительная часть исследования проведена на материалах ХМАО. Использованы также материалы, полученные автором во время проведения обследований муниципальных образований ряд субъектов Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в гом, что на основе анализа и обобщения опыта и состояния муни-

ципального развития в нем обоснована концепция формирования и развития муниципального уровня управления как относительно автономной, но органической части общей системы организации и использования территориального потенциала страны, охватывающей все его уровни от федерального до первичного. В этой системе муниципальный уровень призван выполнять совокупность тех функций по обеспечению условий жизнедеятельности населення с опорой на использование местных особенностей и ресурсов, которые не могут быть рационально реализованы другими территориальными уровнями управления.

В соответствии с данной концепцией, в диссертации обосновывается ряд взаимосвязанных положений и выводов:

1. Основным социально-экономическим и организационным звеном муниципального уровня управления являются муниципальные образования, конкретные формы и структура которых не должны быть унифицированы, а должны определяться местной спецификой. Субъектом муниципального образования является его население, которое в силу общности интересов по использованию локальных территорий, их ресурсов и особенностей формируется в местные сообщества, являющиеся первичным уровнем всей территориальной структуры общества. Реализация интересов сообщества предполагает, что оно должно обладать полномочиями по определению конкретной формы муниципалитета и организации управления им.

Объектом управления является совокупный потенциал муниципалитета и его развитие, включая имеющиеся на территории производственные, хозяйственные, инфраструктурные, социальные, бытовые и другие структуры и объекты в совокупности образующие муниципальное хозяйство. Основой управления муниципальным образованием, предопределяемым его особенностями, природой его субъекта, является самоуправление населения, способное обеспечить его самоорганизацию и самодеятельность по использованию потенциала муниципалитета.

2. Обосновано положение о необходимости в современных условиях рассматривать в рамках муниципального хозяйства наряду с объектами, находящимися в собственности муниципалитета, предприятия и организации других собственников, расположенные на территории муниципалитета, поскольку они используют население муниципалитета, его территориально-ресурсную

базу. Эти предприятия должны нести свою часть экономической и социальной ответственности перед муниципальным сообществом, участвовать в воспроизводстве и развитии экономической, социальной, политической, культурной и иных сторон жизни муниципального образования.

3. Доказано, что в качестве критерия определения границ муниципальных образований должны учитываться достаточность потенциальных ресурсных, людских, территориально-природных возможностей для развития муниципальных образований как целостных, относительно самодостаточных социально-экономических единиц на базе реального самоуправления населения, его экономической активности, предпринимательства. Обосновано, что используемые на практике критерии формирования муниципалитетов (численность и плотность населения, транспортная доступность центра, учет возможностей решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий и т.п.) в совокупности со сложившимися межбюджетными отношениями нарушают экономические основы их развития и самоуправления. Возникшие противоречия между объективной природой и функциями муниципалитетов и практикой их создания препятствуют созданию эффективной системы управления муниципальным уровнем.

4. В результате обобщения материалов обследований муниципальных образований и проведенных расчетов доказано, что действующий принцип выравнивания доходов муниципалитетов часто ставит территории-доноры в худшее положение по сравнению с другими муниципалитетами, приводит к исчезновению стимулов проводить работу по повышению их доходности, уменьшает значение функции стимулирования развития по сравнению с функцией выравнивания доходов муниципалитетов, не учитывает в полной мере потенциал территорий-реципиентов, снижает возможности развития и эффективность местного самоуправления. В диссертации разработана методика расчета реальной оценки среднего по субъекту федерации налогового потенциала на одного жителя и проведено, согласно этому критерию, сопоставление муниципалитетов, характеризующихся различным уровнем экономического развития.

5. На основе анализа деятельности муниципальных образований в ряде регионов страны обосновано, что несовершенство

принципов формирования муниципалитетов, их унификация, экономическая и организационная подчиненность региональной власти (а не взаимодействие с нею), несовершенство межбюджстных отношений ослабили заинтересованность муниципальной администрации в выработке эффективных управленческих стратегий и породили тенденцию управленческого приспособления к сложившимся условиям. В результате обобщения имеющегося управленческого опыта в диссертации структурированы практические подходы к управлению муниципальными образованиями: прагматический подход (использование противоречий существующего законодательства для управленческих решений); госу-дарственнический подход (трактовка самоуправления как, по существу, государственного управления на местном уровне); общественно-самоуправленческий подход (попытки воспринимать местное самоуправление как общественное территориальное самоуправление); реальное местное самоуправление, необходимость которого в известной мере осознается, но которое практически пока не сложилось в стране. Все это свидетельствует о необходимости углубления и корректировки муниципальной реформы в целях достижения соответствия экономических, организационно-административных, управленческих основ муниципальных образований их объективной природе и функциям.

6. На основании исследований, проведенных в муниципальных образованиях ХМАО, разработана и внедрена методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, основанная на учете предпочтений населения, на выявлении специфических особенностей муниципального образования и использовании их местной властью. В результате возникает возможность выявить стимулы активизации населения по развитию своего муниципалитета и сопоставлять итоги деятельности разных муниципальных образований. (Методика включает типологию поселений, результаты экономического анализа, экспертные оценки, балльную систему, выбор совокупности показателей, отражающих результаты деятельности местного самоуправления).

7. Раскрыта роль малого города как опорного центра, формирующего расселенческо-поселенческие миниагломерации на муниципальном и межмуниципальном уровнях, концентрирующего и структурирующего вокруг себя сельскую территорию, выпол-

няющего управленческие функции по организации и обслуживанию всего населения муниципалитета, включая сельское; обоснована нецелесообразность отделения малых городов как самостоятельных муниципалитетов от окружающей сельской территории, что ослабляет ресурсные и экономические основы развития тех и других и в целом управления муниципальным уровнем.

8. Раскрыто содержание социальной работы как одной из важнейших функций муниципального уровня управления, обоснованы его возможности как базового уровня практической организации и осуществления этой работы в целях реализации интересов людей и повышения их социальной активности; показана роль социальных работников в выявлении необходимости и оказании непосредственной помощи разным группам населения, в организации населения в целях его социальной самоорганизации для решения местных проблем.

Теоретическая н практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что результаты, полученные при исследовании современных проблем муниципального уровня управления могут использоваться в практике муниципального развития и способствовать повышению его эффективности по различным направлениям: отработки принципов и критериев формирования муниципальных образований; становления их производственно-хозяйственной структуры и отработке внутренних и внешних управленческих связей и т.д.

Предложенная автором методика по комплексной оценке эффективности работы местной власти, которая учитывает- мнение жителей о тенденциях и результатах развития муниципального образования внедрена в практику управления. Сформулированные рекомендации, касающиеся эффективного использования имеющегося потенциала территорий муниципального образования, совершенствования межбюджетных отношений, социальной работы учтены в ряде муниципалитетов, что позволяет им эффективнее выполнять свои функциональные обязанности по решению вопросов местного значения.

Разработанные автором модели общественного самоуправления, принципы формирования 8\УОТ-анализа используются в деятельности органов местного самоуправления Сургутского района ХМАО-Югра для описания характера и предвидения тен-

денций динамики по формированию структур гражданского общества.

Основные теоретические положения диссертации используются при преподавании курса: «Система государственного и муниципального управления»; при разработке учебных программ и пособий повышения квалификации руководителей и специалистов муниципального уровня («Управление персоналом», «Управление малым бизнесом»); специальных курсов («Система государственного и муниципального управления», «Муниципальный менеджмент»).

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные концептуальные положения диссертационной работы были изложены автором в научном докладе «Муниципальные отношения и их особенности в современной России», обсужденном и одобренном на научно-практической конференции «Знаменские чтения», проводимой на базе СурГПУ (март 2007 г.).

Отдельные результаты диссертационного исследования но разработке схем территориального планирования, направлений повышения эффективности доходной политики муниципальных образований, критериев, определяющих оценку управления муниципальной территорией в условиях реформы местного самоуправления, были направлены в Региональную Ассоциацию муниципальных образований Уральского федерального округа.

Основные теоретические положения и выводы, сформулированные в диссертации, доложены и отражены в материалах ряда международных всероссийских и межрегиональных научных и научно-практических конференций: Международная научно-практическая конференция «Академическая мобильность студентов: возможности и перспективы» (Сургут, ноябрь 2008 г.); Окружная научно-практическая конференция «Теория и практика управления в системе рыночных отношений» (Сургут, март, 2008 г.); Международная научно-практическая конференция «Наука и образование: история и современность» (Нижневартовск, апрель, 2007 г.); Окружная научно-практическая конференция: «Система социальной защиты как фактор качества жизни населения (Сургут, февраль, 2009 г.); Российско-польский семинар «Посткризисное развитие экономики России и Польши» (Москва, ноябрь, 2009 г.).

В диссертации разработана методика расчета реальной оценки среднего по субъекту федерации налогового потенциала, который стимулирует повышение доходности бюджета муниципального образования (данные расчеты направлены в Департамент финансов ХМАО-Югры).

Результаты исследования и рекомендации использованы в ряде субъектов Федерации, в том числе в Свердловской, Тюменской областях, Ханты-Мансийском Автономном Округ е - Югра.

Публикации: Основные результаты исследования опубликованы в 29 работах, в т.ч. 5 монографий, общим объёмом 74,2 п.л.

Структура работы

Введение

Раздел 1. Функции и взаимосвязи муниципального уровня управления

Глава 1. Масштабность функций и неудовлетворительность состояния муниципального уровня управления

1.1. Содержание и структура функций муниципального уровня управления

1.2. Законодательное признание объективной роли муниципального уровня управления и его реальная несформированность Глава 2. Экономические и организационные основы муниципального уровня управления

2.1. Муниципальное образование - основная организационно-территориальная структура муниципального уровня управления

2.2. Противоречия в муниципальном хозяйстве и их разрешение на базе отработки механизмов управления муниципальным уровнем

Глава 3. Становление местного самоуправления как предпосылка реализации потенциала муниципального уровня управления

3.1. Различия и взаимосвязи местного самоуправления и государственного управления

3.2. Межбюджетные отношения и становление муниципального уровня управления

3.2.1. К истории вопроса

3.2.2. Наполняемость бюджетов муниципальных образований:

проблемы определения налогового потенциала

3.3. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления

Раздел П. Формирование расселенческо-поселенческой структуры муниципального уровня

Глава 4. Российский малый город как опорное звено муниципаль- . ного развития

4.1. Роль малых городов в процессе муниципализации

4.2. Совершенствование муниципального управления - важнейший фактор развития малых городов

4.3. Функции малых городов и направления их развития Глава 5. Формирование систем расселения на муниципальном уровне

5.1. Урбанизация как основа развития межселенных связей

5.2. Формы и динамика расселенческо-поселенческих систем на муниципальном уровне

Раздел Ш. Социальная работа как способ развития социальной активности и защиты населения на муниципальном уровне управления

Глава 6. Содержание и развитие социальной работы в России

6.1. Основные характеристики и формы организации социальной работы

6.2. История социальной работы в России

Глава 7. Задачи социальной работы и потребности в ней в современной России

7.1. Социальная защита в системе социальной работы

7.2. Социальная работа в общественных отношениях на муниципальном уровне

Заключение

Библиография

Приложения

2. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

В соответствии с поставленными целью и задачами в диссертации исследованы три взаимосвязанных теоретических и практических вопроса, отражающие содержание муниципального уровня управления как первичного территориального уровня существующих в стране общественных отношений.

Во-первых, соврем енное состояние и становление местного самоуправления. Во-вторых, малые города и миниагломерации как опорные центры территориальной основы муниципального

уровня управления, его расселенческо-поселенчсской структуры. В-третьих, организация и развитие социальной работы как способа реализации на муниципальном уровне управления функций социальной защиты и помощи населению, формирования местного самоуправления, активизации участия населения в хозяйственных и социальных процессах.

Первый раздел посвящен функциям и взаимосвязям муниципального уровня управления, его экономическим и организационным основам, разрешению противоречий в муниципальном хозяйстве; отработке механизмов управления муниципальным уровнем; становлению местного самоуправления как предпосылке реализации потенциала муниципального уровня; проблемам наполняемости бюджетов муниципальных образований и определения их налогового потенциала, оценке эффективности управленческой деятельности органов местного самоуправления.

В первой главе ра ссматривается масштабность функций и неудовлетворительность состояния муниципального уровня и управления им в современной России. Управление на муниципальном уровне должно строиться, исходя из того, что это первичный территориальный уровень управления, на котором формируются конкретные условия жизнеобеспечения населения, создается социально-экономическую среду локальных территорий, во многом определяющая возможности и способности территориального сообщества использовать имеющийся местный ресурсный и другой потенциал в целях своего жизнеустройства, развития муниципалитета и региона, и, в конечном счете, освоения пространства страны.

Управление на муниципальном уровне должно определяться системой хозяйственных, экономических, социальных, социокультурных, производственных вертикальных и горизонтальных связей, сложившихся, функционирующих и развивающихся на данной локальной территории. Система этих отношений является одним из уровней всей совокупности общественных отношений страны, но она структурируется пределами конкретных муниципальных территорий. Управление на муниципальном уровне распространяется на функционирование и отработку внутренних и внешних муниципальных связей и деятельность всех имеющихся в муниципалитете хозяйственных, социальных подразделений.

Субъектом муниципальных отношений является население, проживающее на территории, законодательно оформленной как муниципальное образование - муниципалитет. В процессе муниципализации население муниципального образования формируется в местное сообщество. Объектом управления на муниципальном уровне является муниципальное хозяйство как ресурсная основа жизнедеятельности местного сообщества, пространственно ограниченное территорией муниципалитета. Формой управления на муниципальном уровне является местное самоуправление как институционально организованная форма негосударственной власти.

Функции местного самоуправления включают совокупность действий, направленных на решение социально-экономических проблем муниципалитета и его населения, благоустройство муниципальной территории, развитие муниципального хозяйства, создание благоприятных условий жизни населения. Местное самоуправление является важнейшей частью политической, хозяйственной и социальной системы регионов и страны, реализующей различного рода управленческие связи (хозяйственных, территориальные, поселенческие и другие). Институционально местное самоуправление ограничено рамками конкретной территории -муниципального образования.

На основе анализа различных этапов развития страны (дореволюционный, советский, включая нэп, постсоветский) показано, что характер социально-экономических отношений на муниципальном уровне управления всегда определяется существующей в стране системой общественных отношений, включающей как экономические механизмы и особенности их функционирования, так и специфику социальных условий, характеризующих уровень, качество и образ жизни населения. Общественная система в целом определяет жизнедеятельность населения, характерные на том или ином этапе развития, охватывая разные территориальные уровни.

В России первичный территориальный уровень управления практически никогда не рассматривался в качестве исходного уровня, определяющего условия жизнедеятельности российского населения. Практически всегда централистские тенденции преобладали и диктовали условия труда и жизни населения самых разных территорий страны, в значительной мере без учета их при-

родно-ресурсных, историко-национальных и социально-экономических различий.

Государство в условиях жесткой властной вертикали постоянно устанавливало соподчиненность территориальных уровней, как основу их развития: от верхних - управляющих, к более низким, управляемым. Местный уровень в таких условиях всегда оказывался полностью подчиненным верхним уровням, зависимым от них, и, по существу, в России этот уровень никогда не был самоуправляющимся, даже в земский период (во второй половине XIX - начале XX века), который иногда считается расцветом российского местного самоуправления.

В современных условиях, согласно Конституции РФ, муниципальный уровень провозглашен самоупраляющимся, а местное самоуправление, исполняющим свои функций автономно по отношению к государственной власти. Формально функции местного самоуправления как институциональной организации законодательно определены и состоят в заботе о населении, развитии местной территории на основе действия соответствующих административно-организационных структур - муниципалитетов и их хозяйственных и социальных организаций. Однако ресурсы, за счет которых эти задачи можно решать, и свобода хозяйственных действий, направленных на обслуживание местного населения, ограничиваются сверху.

Правовые и экономические механизмы, регулирующие развитие муниципальных отношений, а также управленческие функции муниципального уровня, разрабатываются на федеральном и отчасти на региональном уровне. Между тем, управленческие задачи местного самоуправления возникают и решаются на местах, где складываются свои отношения, исходя из местных особенностей и условий, которые не всегда сверху видны, понятны и могут быть предусмотрены.

Принятая, согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (1Э1-ФЗ), унификация организации муниципалитетов часто не дает возможности на местах принимать эффективные управленческие решения по социально-экономическим вопросам. Деятельность муниципалитетов зависит от спускаемых сверху полномочий и фактически выделяемых на эти цели сверху финансовых ресурсов, не только недостаточных, но и фактически урезающих мно-

гие муниципальные полномочия, что создает прецеденты отказа муниципалитетов от своих управленческих функций и, следовательно, возможности предоставлять услуги, необходимые населению.

В современных российских условиях, как выявлено в диссертации, в общественном сознании, в том числе на федеральном, региональном и муниципальном управленческих уровнях, наблюдается неоднозначное понимание содержания и функций муниципального уровня и характера местного самоуправления. Это зачастую приводит к их воспроизводству на началах, отступающих от законодательно установленных норм. Такие отступления вызываются и усугубляются несовершенством и противоречивостью действующего законодательства, широко распространенными в современных российских условиях неформальными отношениями и связями. В результате, формируется недооценка реальной роли и места муниципального уровня, искажается понимание его значимости в социально-экономическом развитии страны, освоении имеющихся в ней ресурсов, сохранении ее целост ности.

Анализ ситуации в ряде муниципалитетов разных регионов страны свидетельствует о том, что в настоящее время на практике сложились четыре подхода к пониманию управления на муниципальном уровне1. Законодательство, принятое по муниципальным вопросам, на местах трактуется в зависимости от его понимания местным руководством, которое, в свою очередь, определяется реальными возможностями, диктуемыми тем же законодательством и местной социально-экономической спецификой, сложившейся конкретной социально-экономической ситуацией, а часто и личностными чертами руководителей.

Условно своеобразие в понимании управленческих функций в разных муниципалитетах можно разделить на четыре оформившихся в хозяйственной практике подхода: «прагматичный», «го-еударственничсский», «общественно-самоуправленческий» и ре-

' Основой для данного утверждения явились собранные автором в течение 2006-2009 гг. материалы по организации местного самоуправления в Пермском (Охапский район). Краснодарском (Геленджпкский район) краях; Пензенской области (Пензенский, Наровчатский, Земетченский районы); Республике Адыгея (Тахтамукайский. Гиагинский. Кошехабльский.. Майкопский. Теучежский районы): Республика Саха (Якутия) (Булунский улус): ХМАО (Сургутский район, Нефтеюганский район. Нижневартовский район).

20

ально самоуправленческий. На местах, как правило, превалируют первые три. Последний - пока не имеет в широких масштабах реальных основ развития и выступает ориентиром, к которому следует стремиться.

1. «Прагматичный» подход к пониманию муниципальных отношений - самый распространенный, поскольку, по существу, в нем реализуется современная государственная политика по отношению к муниципальному уровню, вызывающая необходимость приспосабливаться к реальным условиям. Суть этого подхода заключается в том, что муниципальный уровень управления на местах рассматривается как вставленный в государственную вертикаль, но при этом не обеспеченный в достаточной степени материальными и финансовыми ресурсами. Законодательно установленные для него возможности развития не всегда могут быть им использованы в силу существующих в стране в настоящее время социально-экономических отношений и действующего законодательства (законы часто противоречат друг другу); организационных сложностей и дороговизны государственных услуг, например, по регистрации имущества физических лиц, являющееся важной налоговой базой; низкой доли оставляемых на территориях налоговых средств; неурегулированности земельных отношений (в том числе муниципалитет лишен права устанавливать на своей территории обременения застройщикам); из-за невозможности в связи с отсутствием средств иметь во многих муниципалитетах и поселениях такие жизненно необходимые структуры, как пожарные части, почтовые отделения, учреждения предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, опеки и попечительства, культуры и физкультуры и т.д.

В результате «прагматический» подход означает действия муниципальной власти на основе выбора паллиативных решений, включающих или отказ от части полномочий, или ликвидацию объектов, что чаще всего и бывает, на которые должна быть нацелена деятельность муниципальной власти, или неформальное использование ресурсных и административных возможностей и т.н.

2. Суть «государственнического» подхода заключается в том, что в данном случае муниципальный уровень понимается как прямое продолжение государственной властной вертикали без допущения каких-либо самоуправленческих инициатив. Это при условии действия унифицированной жесткой бюджетно-

управленческой системы на практике ведет к отказу местной власти от реальных самоуправленческих функций, к исполнению в муниципалитетах только государственных полномочий при полном согласии муниципального сообщества и, но существу, его отказе от местного самоуправления. При законодательно провозглашенном местном самоуправлении это ведет, во-первых, к нарушению прав населения на получение ряда услуг и самоуправленческих действий, а, во-вторых, к дискредитации управленческих функций на муниципальном уровне и в целом местного самоуправления.

Такая ситуация достаточно типична для многих территорий страны, поскольку полномочия муниципальному уровню спускаются сверху государственным (региональным) уровнем власти, также как и средства на исполнение этих полномочий. Согласно 131-ФЭ, «средства идут за полномочиями» и, соответственно, наоборот, полномочия спускаются в зависимости от выделяемых средств. Однако при «государственническом» подходе, то есть при желании подменить самоунравлснческие функции государственными, также наблюдаются парадоксы, поскольку часто средства на решение реально государственных полномочий местному самоуправлению не выделяется. Из опыта Сургутского района до 2008 года, например, чаще всего это наблюдалось по государственным полномочиям, связанным с вопросами воинского учета, регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания, работы с коренными малочисленными народами, организации и деятельности административных комиссий и т.п. Все названные полномочия являются государственными, но переданными органам местного самоуправления и должны ими осуществляться. Однако финансовые средства на выполнение этих полномочий местному самоуправлению не передаются, органы местного самоуправления отказываются от решения этих вопросов, что вызывает серьезные социальные последствия, часто создает социальную напряженность, искажает как государственные управленческие, так и самоуправленческие функции.

3. В ряде местностей в силу отсутствия средств на исполнение своих полномочий местным самоуправлением как законодательно признанной негосударственной формой власти, оно самими же представителями местного самоуправления и населением трактуется как общественное территориальное самоуправление. В дис-

сертации такое восприятие названо «общественно-самоуправленческим» подходом. Согласно этой трактовке, местное самоуправление, воспринимаемое как общественная самодеятельность без властных полномочий и законодательно установленной материально-ресурсной базы, формирует общественные территориальные организации, действующие на основе средств и ресурсов заинтересованных в этих организациях отдельных групп населения, а не всего территориального сообщества. На таких основах в ряде поселений строятся школы, дороги, облагораживается местность и тлт.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (131-ФЭ), общественное территориальное самоуправление выделяется в самостоятельную статью, принципы его организации законодательно сформулированы, но это именно общественное самоуправление, не обладающее властными функциями местного самоуправления. В то же время отсутствие средств на исполнение властных самоуправленческих муниципальных функций заставляет население самостоятельно на основе общественного территориального самоуправления искать возможности своего жизнеобеспечения, в том числе и в той его части, которую обязан обеспечивать муниципалитет как местная власть. Население в таких случаях подвергается дискриминации с точки зрения реализации своих гражданских прав в сфере социального обслуживания, организации жизнеобеспечения и т.д. В то же время осуществление населением каких-либо проектов на основе общественного территориального самоуправления в границах муниципалитета или поселения свидетельствует о сформированное™ муниципального сообщества и проявления им активности в решении своих проблем.

4. Реально самоуправлснческий подход исходит из того, что на муниципальном уровне должны реализоваться положения Конституции РФ о местном самоуправлении как форме негосударственной местной власти, его относительной автономности и

самодостаточности2. Превращение муниципальных отношений в действительно самоуправленческие, использующие в рамках муниципального хозяйства муниципальную собственность и территорию, социальные и рыночные принципы, действующие в интересах местного сообщества, а также на основе средств межбюджетного выравнивания там, где это необходимо, на практике пока неосуществимо, поскольку невозможно соблюдение названных условий.

Среди попыток преодолеть несовершенство хозяйственных и социальных отношений, мешающих развитию реального местного самоуправления в современной России, как свидетельствует практика, есть и стремление в ряде муниципалитетов действовать строго в соответствии с существующим законодательством. Однако эти попытки приводят к тому, что органы местного самоуправления постоянно должны судиться, доказывая свои права. В результате бесконечные суды, выигранные дела по которым, как правило, не исполняются виновными лицами и структурами, требуют существенных издержек средств, сил и времени. Начиная действовать «по закону», многие муниципалитеты в результате отказываются от этого пути как в современных условиях бесперспективного.

Названные четыре подхода к пониманию и реальному использованию самоуправленчсских начал местного самоуправления в той или иной форме, в том числе и пересекаясь, реализуются в конкретной практике функционирования управления на муниципальном уровне, несмотря на то, что, по крайней мере, три первых подхода не отвечают законодательно принятым нормам, а вызываются сложившимися обстоятельствами. В результате, реальное местное самоуправление в стране пока не действует, а муниципальный уровень управления не занимает подобающего ему месга в общественной жизни страны.

2 Самодостаточность муниципального уровня пони мается не как нетто похожее на натуральное хозяйство, а как необходимая и достаточная для выполнения своих функций и полномочий финансовая и ресурсная обеспеченность, при которой муниципальный уровень управления способен выполнять предписанные ему полномочия за счет, прежде всего, максимально возможного использования местных ресурсов (природных, социальных, организационных, пространственных и т.п.). которые не могут быть реализованы другими территориальными уровнями управления, а также на основе средств, выделяемых под исполнение государствен!-! ых п о л но мо чи й.

В этой связи в диссертации обосновывается необходимость разработки современных направлений с учетом дифференцированного подхода к развитию муниципальных отношений, реализуемых на основе 4-го подхода к местному самоуправлению. Это могло бы стать основой для превращения муниципалитетов в целостные и самостоятельные территориальные образования. Эти образования обеспечивали бы на базе имеющихся в них местных ресурсов воспроизводство и развитие экономической, социальной, политической, культурной, духовной и иных сторон местной жизни на основе инициативы и самодеятельности населения, преодоления его большинством социальной апатии и возрождения социальной активности. В своем реально самоуправленческом качестве муниципалитеты сыграли бы важную роль в эффективном социально-экономическом развитии не только конкретной территории, но и стали бы важнейшим фактором социально-экономического развития регионов и страны в целом.

Существенное значение для развития муниципального уровня управления имеет территория каждого конкретного муниципального образования.

В настоящее время в России в основе выделения муниципалитета как территориального образования лежит государственно-территориальное устройство страны. Однако такая ситуация необязательна, в некоторых странах границы устанавливаются на иных принципах, исходя, например, из конкретных интересов населения (формирование муниципалитета вокруг специализированных округов, особых хозяйственных зон, специальных территорий и т.п.). Достаточно типичным для российских условий является выделение в качестве муниципального образования муниципального района, включающего поселения и межселснные территории, объединенные общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера. С формальной точки зрения такая ситуация наиболее удобна для управления муниципальным образованием. В качестве одного из примеров выделения и функционирования муниципального образования на основе района в диссертации рассматривается Сургутский район ХМ АО и его проблемы.

Предложенные в современном законодательстве унифицированные критерии выделения муниципалитетов по численности

населения и доступности его центрального поселения в диссертации рассматриваются как недостаточно обоснованные. Во-первых, потому, что оба эти критерия могут быть изменены под влиянием развития муниципалитета или его деградации. Демографический кризис, например, приводит к упразднению сельских или иных поселений (в диссертации приводятся данные об этом процессе в различных регионах страны), а с ними и муниципальных образований. Во-вторых, потому, что имеются более убедительные обстоятельства. Так, под социально и экономически приемлемым масштабом, следует устанавливать такой размер муниципалитета, который позволяет местному сообществу развиваться относительно автономно и, по возможности самодостаточно, максимально используя, местный ресурсный, производственный и социальный потенциал. При этом автономность и самодостаточность не следует понимать абсолютно, как с точки зрения отделенности муниципального уровня от региона и государства, так и с точки зрения возможного бюджетного перераспределения средств между более и менее обеспеченными ресурсами муниципалитетами.

Унифицированный подход к традиционно сложившимся границам муниципальных образований, не позволяет эффективно использовать ряд территорий. В частности, в Ханты-Мансийском автономном округе имеются муниципальные образования, территории которых разделены естественными границами (рекой Обью). Во многих регионах страны относительно небольшие города и окружающие их районы представляют собой разные муниципальные образования (город Нижневартовск и Нижневартовский район, город Нефтеюганск и Нефтеюганский район) с центрами административных офисов в городах, а основными нефтегазодобывающими предприятиями - па территории районов. Их объединение не только упростило бы взаимодействие муниципалитетов с хозяйствующими субъектами, но и позволило совершенствовать межбюджетные отношения, сократить аппарат управленцев с идентичными функциями.

Во второй главе рассматривается экономические и организационные основы управления на муниципальном уровне и перспективные направления разрешения сложившихся противоречий.

В ходе рыночных реформ, основным инструментом государственного воздействия на процессы территориального развития, в том числе на муниципальный уровень управления, стали преимущественно бюджетные отношения с вышестоящими уровнями, а не задача обеспечения для муниципалитетов комплекса предпосылок, позволяющих им, используя местный потенциал, обеспечивать себя производственными и финансовыми ресурсами. Между тем, бюджетная поддержка на практике мала и нацелена на исполнение ограниченных полномочий.

В последние годы, как показал анализ ситуации в ряде регионов, наметился процесс диверсификации экономики некоторых муниципалитетов. Однако он идет медленно и пока на экономике страны в более или менее значительных масштабах не сказался. Правда, намечается установка на то, что основная часть муниципалитетов, сама должна искать перспективы своего развития, создавая условия для инвестиционной привлекательности своих территорий.

О потенциальных ресурсных возможностях муниципального уровня свидетельствует типология различных местностей России. Основой определения реального потенциала отдельных муниципалитетов или местностей является экономическое микрорайонирование и на его основе типологизация российской территории, согласно которым можно характеризовать территориально-ресурсную обеспеченность каждого муниципалитета. В настоящее время началась работа по районным планировкам социально-экономических перспектив развития муниципальных образований, которая предполагает выявление наиболее перспективных ресурсов (причем не обязательно сырьевых) на территории и возможные способы их освоения. Сетка экономического микрорайонирования свидетельствует о том, что тот или иной ресурсный потенциал имеет практически каждый из муниципалитетов.

В диссертации показано, что учет экономического микрорайонирования важен потому, что решает две взаимосвязанные задачи. Во-первых, микрорайонирование выявляет конкретные микрорайоны, как правило, это районные муниципальные образования или поселения, способные вести самостоятельное муниципальное хозяйство. Во-вторых, экономическое микрорайонирование устанавливает связи поселений и районов между собой, а также связывает те и другие с системами зон хозяйственного тя-

готеиия, что в условиях агломерирования и кластерного развития важно для реальной оценки ресурсной составляющей каждого муниципалитета.

В диссертации обосновано, что содержащаяся в законе 131-ФЗ концепция управления муниципальным уровнем, включающая выделение муниципалитетов и развитие муниципального хозяйства, требует в ряде случаев корректировки с целью допущения большей степени хозяйственной свободы муниципалитета, возможности использования им маневра, исходя из микрорайонирования, а сам закон, соответственно, определенной доработки в этом плане.

С этой точки зрения, название закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не соответствует его содержанию, так как в нем устанавливаются не общие принципы организации местного самоуправления, а законодательно закрепляются почти все практические вопросы организации местного самоуправления: территория муниципального образования в соответствии с заданными критериями; характер муниципального хозяйства и условия его ведения; механизмы взаимосвязи муниципального образования с региональным уровнем и т.п.

В свете обращения к схемам территориального планирования на основе микрорайонирования и типологизации территории и поселений, по иному следует рассматривать проблемы формирования и развития местного хозяйства. В диссертации обосновывается позиция, согласно которой, в современных условиях под местным хозяйством следует понимать не только ту его часть, которая непосредственно базируется на муниципальной собственности. Местное хозяйство, как представляется, включает всю экономику муниципальной территории и должно обеспечивать нормальные условия жизнедеятельности населения, проживающего на ней.

Это хозяйство должно, даже если оно по отношениям собственности, не относится к муниципальному, также нести социальную ответственность перед территорией, помимо той, которую оно несет, согласно принятому законодательству - платит налоги, соблюдает экологические нормы, своевременно выплачивает работникам зарплату и т.д. Оно должно поддерживать население в других многообразных формах - благоустраивать, облагоражи-

вать и сохранять территорию, способствовать ее специализации, конкурировать с другими муниципалитетами, осуществлять социальные функции, поддерживать определенные категории населения, создавать спортивные сооружения, зоны отдыха и т.п. В этом процессе должны участвовать все хозяйственные структуры, функционирующие на муниципальной территории, поскольку, по существу, каждая из них использует население муниципалитета, его территорию, создает в нем социальную среду, участвует в воспроизводстве экономической, социальной, политической, культурной и иных сторон социально-экономической жизни муниципалитета, формирует значительную часть местных связей по различным направлениям.

Партнерские отношения на муниципальном уровне, включая муниципально-частное партнерство, рассматриваются в диссертации как залог его успешного функционирования. Анализ опыта различных регионов страны (ряд районов Пензенской области, Оханский район Пермского края, Майкопский район Адыгеи, Сургутский район ХМАО и др.) свидетельствует, что там, где администрация муниципальных образований проявляет инициативу и самостоятельность, формируя, в том числе и партнерские отношения с работающими на территории предприятиями и предпринимателями, вовлекая в экономический процесс население, там создаются лучшие условия для развития муниципальных отношений, а муниципальный уровень управления успешнее выполняет свои функции по обслуживанию населения. (В диссертации приводятся материалы но партнерским отношениям различного рода).

Существенные изменения, как показано в диссертации, необходимы в связи с формированием и использованием муниципального имущества. Несмотря на то, что органы местного самоуправления получили возможность иметь в собственности имущество, строго ограниченное рамками перечня имущества, определенного Федеральным законом № 131-ФЭ, отсутствие в этом перечне имущества для коммерческого использования исключает возможность предпринимательской деятельности для муниципальных образований, что целиком ставит их финансирование на ближайшую перспективу в зависимость от налоговых поступлений, при условии, что число налогов - источников получения средств для муниципального уровня, снижается. Так, в 2006 году

по сравнению с 2005 годом количество налогов, пополняющих местные бюджеты, сократилось с 14 до 4 при одновременном снижении нормативов отчислений. В результате лишь 2% муниципальных образований России были обеспечены собственными доходами 3. С 2008 г. все муниципальные образования являются реципиентами.

В диссертации предлагается уточнить позицию о передаче районом имущества отдельным поселениям. В 2007-2008 годах передача поселениям ряда полномочий законодательно осуществлялось на срок до одного года. В связи с этим и имущество, необходимое для решения вопросов местного значения передано поселениям районом в безвозмездное пользование также сроком на один год. В результате муниципальные предприятия и учреждения, необходимые поселениям для решения ими вопросов местного значения (а также другое имущество), не передаются в собственность поселений в связи с нецелесообразностью или час-го со сложившимися противоречиями, да и сложностью процедуры. (В диссертации приводятся примеры подобных ситуаций. Например, длящийся годами спор о котельных между районом и поселком Яблоновский Тахтамукайского района Республики Адыгеи).

В третьей главе рассматриваются проблемы местного самоуправления, его отличия от государственного управления, методы оценки его деятельности. Однако главное внимание уделено наиболее острому для современной России вопросу взаимодействия государственного и местного самоуправления - современным проблемам налоговых и межбюджетных отношений, от которых, по существу, зависит степень «самоуправлясмости» муниципального образования, характер деятельности местного самоуправления, степень удовлетворения социально-экономических потребностей населения на муниципальном уровне управления.

Мировая практика организации управления на муниципальном уровне свидетельствует о том, что в каждой из стран проблемы этого уровня решаются по-своему. В то же время можно достаточно обоснованно утверждать, что в большинстве развитых стран лучшей формой реализации местных проблем признается местное самоуправление. Оно призвано выполнять совокупность

3 Практика муниципального управления. 2007. № 1. С. 5.

30

функций по обеспечению условий жизнедеятельности населения посредством использования местного потенциала, который не может быть рационально реализован другими территориальными уровнями управления, и способно выполнять государственные функции. Становление местного самоуправления является важнейшей предпосылкой реализации потенциала муниципалитета. Для России с ее огромной территорией и многообразными при-родно-ресурсными и социально-экономическими условиями этот фактор трудно переоценить.

Управление на муниципальном уровне строится на основе его взаимодействия с государственным (региональным и федеральным) уровнями. Связь здесь тесная и двусторонняя. Государство формирует условия (законодательные, социальные, хозяйственные, инфраструктурные и т.п.) по функционированию, законодательным основам и компетенции исходной части своей территориальной организации - муниципального уровня. Муниципальный уровень содействует формированию целостности государства, использует недоступный для реализации другими уровнями разносторонний потенциал территории.

Однако, как отмечается в диссертации, остается много нерешенных вопросов, в том числе и потому, что правовая база местного самоуправления и подходы к нему в современной России остаются несовершенными. Побеждает централизация и администрирование, причем как во взаимоотношениях местного самоуправления и федеральной власти, так и во взаимоотношениях местного самоуправления и региональной власти. Э то вызвано недостатками как федерального, так и регионального законодательства, неотработанностью финансовых механизмов, ограниченностью и унификацией действующих управленческих инструментов.

В настоящее время просматривается совершенно определенная негативная ситуация, вызванная рядом статей закона 1Э1-ФЗ о местном самоуправлении. Это находит отражение во многих проявлениях. К ним, в частности, относится сложная, громоздкая и продолжительная по времени процедура контроля, в соответствии с законом 1Э1-ФЗ, действий органов местного самоуправления, неспособность государственных органов оперативно реагировать на противоправные или нарушающие интересы населения действия органов местной власти, с одной стороны. С другой сто-

роны, у самого местного самоуправления нет эффективных и экстренных форм защиты от посягательств, мелочного вмешательства в его деятельность представителей органов государственной власти. Не созданы достаточно стойкие механизмы судебной власти, которые могли бы быть использованы и в том и в другом случае. Однако наиболее остро в современных условиях стоят вопросы состояния и перспектив муниципальных бюджетов.

Формальной, то есть законодательно признанной, самостоятельности местных бюджетов сопутствует фактически ничем не ограниченное право государственных органов субъектов РФ принимать решения в вопросе о том, каким образом распределять средства, поступающие из федерального бюджета по линии межбюджетного регулирования. Государственные органы субъектов Федерации устанавливают нормативы отчислений от основных бюджетообразующих налогов. Это приводит к тому, что на практике доходы муниципалитетов урезаются, исходя, в частности, из состояния (дефицита) бюджета субъекта Федерации. Жестко закрепляются не только нормативы расходов бюджетных средств, но и направления их расходования. При этом беспокойство вызывает не только факт столь жесткой централизации финансовых ресурсов, но и произвольность принятия решений органами власти субъектов Федерации в отношении финансовых средств муниципальных образований. Очевидно, что одним из способов обеспечения финансовой самостоятельности муниципалитетов является совершенствование межбюджетных отношений в самих субъектах РФ. Ситуация с бюджетной обеспеченностью ведет к серьезным последствиям, мешает развитию территорий, лихорадит муниципальные кадры, которые пока еще часто не обладают достаточным опытом4.

Почти во всех муниципальных образованиях на протяжении многих лет наблюдается хронический финансовый голод. В последние годы на исполнение всех предусмотренных законода-

4 Анализ качественного состава муниципальных работников по УФО (2008 г.) показывает, что около 80% глав сельских поселений - это инженерно-технические работники, ранее трудившиеся в хозяйствующих субъектах, 10% -бывшие бюджетники и 10% — представители нового, пока малочисленного сельского бизнеса. Всем им приходится работать, по сути, в роли антикризисных управляющих.

тельством полномочий выделяется, как правило, половина необходимых средств. В условиях современного кризиса эти средства сократились еще больше. Уровень дотационное™ муниципальных образований колеблется от 4 до 94%5.

В настоящее время, когда уже стало ясно, что существующая дотационная система не только нерациональна, но и вредна, поскольку не нацелена на использование муниципалитетами имеющегося у них ресурсного и трудового потенциала и сдерживает развитие, в ряде областей, в межбюджетных отношениях наметились некоторые изменения. Во-первых, в некоторых регионах (Вологодская область) была передана муниципальным районам часть доходных источников взамен дотаций из областного бюджета. Во-вторых, бюджеты муниципальных образований в 2007 году впервые получили налоги от федеральных учреждений, расположенных на их территории.

Согласно решениям Министерства финансов Российской Федерации, муниципалитеты должны сбалансировать свои бюджеты по примеру федерального бюджета. Пока же подавляющее большинство муниципалитетов не имеет и половины собственной доходной базы, что явно недостаточно для выполнения делегированных им полномочий. Исчезает сам принцип местного самоуправления и развития территории, если муниципалитеты не имеют средств и свободы их получения на основе собственной хозяйственной деятельности.

Финансовая необеспеченность полномочий, возложенных на органы местного самоуправления, дискредитирует всю современную организацию и управление на муниципальном уровне, подрывает его основы. Для получения дополнительных доходов муниципалитеты вынуждены продавать свое имущество (землю, недвижимость и т.п.), тем самым, лишая себя, по существу, перспектив развития.

Несмотря на то, что в результате многолетних реформ в России была в целом сформирована система межбюджетных отношений и ее нормативно-правовая база, многие вопросы, особенно, в части повышения эффективности управления финансами на муниципальном уровне, требуют дальнейшей проработки. Положительную роль в увеличении собственных доходов бюджета играет

* Бексултанов К.Б. Оптимизация расходов местных бюджетов Российской Федерации // Практика муниципального управления. 2007. № 7. С. 52.

33

работа, проводимая администрациями многих муниципалитетов в целях сокращения бюджетного дефицита, в том числе за счет сумм недоимок но налогам и сборам и т.п.

Особого внимания заслуживает процесс перераспределения средств из муниципалитетов-доноров муниципалитетам-реципиентам. В частности, важна тщательная отработка методик такого перераспределения. Заложенный в современной методике принцип подушевого выравнивания доходов муниципального образования до среднерегионального уровня может ставить территории-доноры в худшее положение по сравнению с другими муниципальными образованиями. В результате, исчезают стимулы проводить работу по повышению доходного потенциала муниципального образования, поскольку выравнивающая функция резко превалирует в расчетах над стимулирующей, при этом не учитываются в полной мере потенциал, особенности и возможности отдельных территорий, прежде всего, реципиентов.

В диссертации на материалах конкретных муниципалитетов сопоставлены результаты расчетов по двум методикам - официальной методике бюджетной обеспеченности муниципалитетов, разработанной и используемой в регионе (в данном случае в ХМАО) и по усовершенствованной методике, разработанной диссертантом, для муниципального образования (Сургутский район). Как доказывается в диссертации, официальный подход является не корректным, поскольку в нем суммируются только налоги консолидированных бюджетов муниципальных образований. В диссертации же предлагается учитывать дотации из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов при расчете индексов налогового потенциала. Кроме того, в суммарном налоговом потенциале всех муниципальных районов (городских округов) предлагается учитывать сумму налога на доходы физических лиц, поступающую в бюджет автономного округа. Полученный таким образом средний но округу налоговый потенциал в расчете на одного жителя, является более точной оценкой реальных средних доходов. Такой подход, кроме того, позволяет муниципальным образованиям более заинтересованно подходить к формированию Фондов заработной платы на своих территориях.

Особенностью формирования консолидированного бюджета муниципального района на основе вступления в действие 131 -ФЗ

является разграничение внутри района расходных полномочий и доходных источников между районным бюджетом и бюджетами поселений. Большинство поселений, даже после распределения субвенций из регионального Фонда компенсаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, остаются дотационными. Это -свидетельство того, что в основном бюджет поселений формируется за счет финансовой помощи. Более того, муниципальные образования не имеют права вести расчёт дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений самостоятельно. Этот порядок определяется субъектом федерации и полностью идентичен расчетам межбюджетных трансфертов, направленных на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

На практике наблюдается много несоответствий, из-за которых невозможно не только рассчитать налоговый потенциал, но и собрать реально существующие налоги.

Одним из основных налогов, составляющих наибольшую долю поступлений в местный бюджет, является налог на доходы физических лиц. При расчете прогнозных показателей по налогу на доходы физических лиц возникает ряд проблем, поскольку отсутствует информация по фонду оплаты труда и налоговой базе от плательщиков в разрезе муниципальных образований. Начиная с 2006 года плательщики для перечисления налога в бюджет в платежных поручениях обязаны указывать код (ОКАТО) того поселения, на территории которого осуществляют свою деятельность. Как показывает практика, при уплате налога плательщики неверно указывают коды ОКАТО или указывают код ОКАТО муниципального района, а не поселения. Между тем, данный факт законодательством не рассматривается как нарушение, следовательно, и не предусмотрено никакой ответственности для плательщика, что естественно снижает фактическое поступление средств в бюджеты поселений.

В налоговой системе предусмотрена методика использования налогового потенциала в прогнозировании объема доходов. Источником, который владеет наиболее полным массивом информации для оценки налогового потенциала, является налоговый орган, который обязан предоставля ть в финансовые органы местных администраций информацию о суммах начислений и уплаты в разрезе видов налогов, сборов и иных обязательных платежей.

Однако данная информация не является полной для расчета налогового потенциала. Никаких нормативно-правовых актов, дающих право финансовым органам муниципалитетов на получение дополнительной информации от налоговых органов, не существует. Между тем, сведения о местных льготах, представляемых налогоплательщикам в соответствии с муниципальными правовыми актами, органы местного самоуправления обязаны направлять в налоговый орган. На практике эта норма не действует, так как в данном случае финансовые органы муниципалитета должны вести учет лиц, которым предоставлено право пользования налоговыми льготами и располагать сведениями о налоговых обязательствах в разрезе плательщиков. Но данная информация отнесена в соответствии с Налоговым кодексом РФ к налоговой тайне. В связи с этим непонятно, как финансовые органы муниципалитетов должны осуществлять персонифицированный учет не только физических лиц, но и предприятий малого и среднего бизнеса, в отношении которых установлено право пользования налоговыми льготами.

Налог на имущество физических лиц и земельный налог составляют основу для оценки налогового потенциала, как района, так и поселений. Оформление имущества и земельных участков в собственность гражданами сопровождается рядом проблем. Стоимость перерегистрации земельных участков и имущества подчас сопоставима со стоимостью всего имущества, принадлежащего физическому лицу6. В результате процесс перерегистрации земель и имущества затягивается. Это негативно влияет на формирование налоговой базы, так как в полном объеме невозможно прогнозировать поступление налога в бюджеты поселений.

В процессе происходящего разграничения государственной собственности на землю ущемляются права муниципальных образований по формированию налогооблагаемой базы. В связи с

6 Например, в Сургутском районе ХМАО за 2006 год по налогу на имущество физических лиц из 13 поселений не было поступлений в 4-х поселениях, в 3-х поселениях сумма налога в бюджет составила меньше тысячи рублей, по земельному налогу поступлений не было в 2-х поселениях, в 3-х поселениях поступившая сумма налога была меньше 5 тысяч рублей. По итогам четырех месяцев 2007 года по земельному налогу поступлений не было ни по одному поселению.

принятием и вступлением в действие ряда законов7 произведено разграничение государственной собственности на землю. При этом земельные участки земель лесного фонда отнесены Федеральным законодательством к федеральной собственности. Землями, на которые государственная собственность не разграничена, распоряжаются органы местного самоуправления. Однако средства от распоряжения федеральным имуществом подлежат перечислению в федеральный бюджет. Таким образом, арендные платежи за земельные участки (лесные участки) относящиеся к землям лесного фонда, с 2007 года полностью выпадают из доходной части бюджета муниципалитетов. Между тем, для многих муниципальных образований земля выражается в огромной площади в расчете на одного жителя, богатейших биологических ресурсах, что предопределяет хозяйственную привлекательность территории муниципалитета. С использованием земельных ресурсов тесно связаны развитие и размещение отраслей экономики, отдельных производств и предприятий, расселение и демографическая ситуация, средства и способы поддержания благоприятной экологической обстановки, инвестиционные возможности, бытовые условия населения, в том числе включая условия жизни коренных народов.

В связи с анализом системы налогообложения и наполнением бюджетов муниципальных образований в диссертации доказано, что происходит постепенное сокращение диверсификации источников доходов муниципальных бюджетов.8 Это ставит доходы муниципальных бюджетов в опасную зависимость от четырех источников (доходов населения; стоимости и доходов, получаемых от имущества, находящегося в муниципальной собственности; стоимости имущества физических лиц и кадастровой стоимости земельных участков, находящихся в черте поселений).

В целях обеспечения исполнения расходных полномочий муниципальных образований за счет собственных доходов и форми-

7 Федеральный закон «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ», Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса РФ», Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РФ».

8 В 2004 г. только налоговых доходов было - 19. а в 2009 - 2 (налог на землю и налог на имущество).

ровапия бюджетов развития как муниципалитета в целом, так и отдельных поселений в диссертации предлагается:

1. Установить нормы закрепления за местными бюджетами доли собственных доходов. В связи с этим принять в Бюджетном кодексе РФ отдельную статью, которая установила бы нижний предел доли собственных доходов местных бюджетов. Для этого необходимо увеличить долю налоговых поступлений в местные бюджеты за счет увеличения количества местных налогов, а также увеличить долю отчислений на постоянной основе от федеральных и региональных налогов в пользу муниципальных образований.

2. Внести изменения в нормативы распределения налоговых доходов, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ: увеличить норматив отчисления в местные бюджеты по одному из основных налогов, формирующих бюджет муниципального образования -налог па доходы физических лиц; установить норматив отчисления в бюджеты поселений - до 30%, в бюджеты муниципальных районов - до 50%.

3. Внести изменения в главу 25 Налогового кодекса РФ «Налог на прибыль организаций», предусмотрев налоговую ставку для местных бюджетов в размере не менее 1% от налога на прибыль организаций; закрепить за налогом на имущество организаций статуса местного натога. Передать налоговые полномочия по регулированию единого налога на вмененный доход, а также единого налога при упрощенной системе налогообложения на уровень представительных органов власти муниципальных образований.

4. Изменить существующий принцип зачисления штрафных санкций в бюджет по территориальному признаку должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа.

В связи со всем вышеизложенным в диссертации также сделан вывод о том, что действующая на муниципальном уровне система статистической отчетности, методология разработки и сбора социально-экономических показателей слабо приспособлена не только для формирования налогооблагаемой базы, но и в целом для объективной оценки происходящих на муниципальном уровне экономических процессов.

Предложенные изменения позволят обеспечить муниципальным образованиям большую самостоятельность в вопросах регу-

лирования собственной бюджетной обеспеченности, определенность в долгосрочном планировании доходов и максимально обеспечат исполнение предусмотренных законодательством полномочий муниципального управления.

В диссертации вопросу оценки управленческой деятельности администрации муниципалитета уделено специальное внимание. В условиях рыночного хозяйства понятие эффективности управления муниципальным образованием становится ключевым. Это важнейший показатель, характеризующий деятельность местного самоуправления. Согласно Указа Президента России, ежегодно органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов должны представлять своему субъекту Российской Федерации сводный доклад о результатах мониторинга эффективности собственной деятельности и размещать его на официальном сайте субъекта РФ в сети «Интернет» до 1 октября года, следующего за отчетным.

Эффективность деятельности муниципальных образований можег быть измерена определенной системой показателей, которые, во-первых, должны отражать изменяющиеся (улучшены, ухудшены) параметры и свойства муниципальных достижений в результате регулирующего воздействия со стороны различных субъектов (власти, населения, бизнеса). Во-вторых, должны быть снабжены достоверной информацией, воспринимаемой населением муниципальных образований.

Диссертантом предложена методика разработки критериев оценки деятельности администраций муниципальных образований, в основе которой лежит разделение поселений по типам -городские и сельские. Предложенные критерии и установленная типология позволяют объективно оценить не только эффективность деятельности муниципальных образований определенного типа, но и сравнить их социально-экономическое развитие с идентичными поселениями на всей территории субъекта РФ и России в целом.

С целью определения рейтинга, свидетельствующего о динамике развития основных социально-экономических показателей, выполнен расчёт эффективности работы муниципальных образований, выявлен перечень наиболее значимых показателей (экономических - 14, социальных - 15) эффективности работы муниципальных образований муниципалитета, численные значения кото-

рых определялись из плановых документов, форм статистической и оперативной отчетности и рассчитывались в виде процентного отношения фактического значения к базисному конечному результату:

X,- = Р,Ф/Р(б.х 100,

где

- процентное отношение ¡-го частного показателя эффективности, %;

Р® - фактическое значение ¡-го экономического и социального показателя конечного результата за отчетный период, нат. ед.;

Р" - базисное значение ¡-го показателя конечного результата (план, норматив, факт предыдущего периода) за отчетный период, нат. ед.

Полученное в результате расчета численное значение (Х|) определяет в процентах конечный результат.

Стимулирование реализуется путем введения в опенку эффективности работы скорректированных значений показателей по формуле:

У^РС,),

где

У; - численное значение скорректированного ¡-го показателя конечного результата, %;

Г(X;) - математическая функция стимулирования ¡-го показателя.

В диссертации наиболее целесообразным представляется стимулирование по «линейной восходящей» (У=Х), когда поощряется каждый процент достижения конечного результата, а при недовыполнении принимается фактическое значение. Наиболее простой случай стимулирования «процент за процент» отражает основные положения экономической реформы применительно к оценочным показателям (объём валового муниципального продукта, среднемесячные доходы и т.д.).

Стимулирование по «линейной нисходящей» (У=200-Х), когда поощряется достижение результата с наименьшими затратами ресурсов, а за перерасход ресурсов начисляется меньшее число баллов. Постоянный коэффициент, равный 200, позволяет при Х-100 иметь эквивалентное значение скорректированного показателя У=100. Эта функция применима для таких ресурсных показателей, как доля населения с доходом ниже прожиточного уровня, криминогенной обстановки и т.д.

Весовые коэффициенты вводятся для ранжирования важности частных показателей эффективности и устранения разнонаправленное™ интересов сообщества. Частные показатели эффективности характеризуют вклад того или иного показателя в общую эффективность работы. Расчет частных показателей осуществляется на основе скорректированных значений показателей и весовых коэффициентов по формуле:

П-УД,

где

П; - значение 1-го частного показателя эффективности работы муниципального образования, баллы;

В, весовой коэффициент ¡-го частного показателя, доли.

Комплексный показатель эффективности работы муниципального образования является численным измерителем достигнутых конечных результатов. Он же показывает эффективность работы в (П баллах) и является средним арифметическим отношением суммы частных показателей к сумме весовых коэффициентов:

п

/7 = —-

п

Еа

1-1

где п - число частных показателей эффективности.

Практическая ценность данного показателя заключается в возможности оценки динамики функционирования муниципального образования за различные периоды времени.

Определение рейтинга каждого муниципального образования способствует повышению эффективности деятельности не только местной власти, но и более активному участию населения в реализации задач социально-экономического развития территории.

Оценки деятельности органов местного самоуправления сами по себе характеризуют сложившееся положение на муниципальном уровне. Между тем, ясно, что многое зависит не только от работников муниципальных образований, но и от общей ситуации, в которой находится муниципальный уровень в стране. Для того чтобы муниципальный уровень занял подобающее ему место

41

в общественной системе страны необходима комплексная корректировка муниципальной реформы.

В этих целях в диссертации предлагается, во-первых, разработка матрицы, объективно характеризующей муниципальное образование с учетом имеющегося в нем социально-экономического потенциала, возможности выбора обоснованного варианта его долгосрочного развития, бюджетирования, ориентированного на результат (БОР) и т.п.

Во-вторых, изменение идеологии муниципальной реформы на основе ослабления жесткой встроенное™ местного самоуправления в систему централизованной, то есть, государственной властной вертикали; отказ от законодательно установленной унификации и стандартизации самоуправленческих структур и используемых ими механизмов и инструментов, которые не зависят от масштабов муниципальной территории, национальных, социально-экономических, исторических и т.п. особенностей и традиций населения; предоставления населению больших возможностей выбора и самостоятельности в формировании муниципалитетов.

Во втором разделе рассматривается расселенческо-поселенческие аспекты муниципального развития и управления, среди которых выделяются процессы, формирования миниагло-мераций и реализации малыми городами роли опорных пунктов взаимосвязанного развития городских и сельских территорий. Важным направлением анализа муниципального уровня является влияние процессов урбанизации на динамику расселснческо-поселенческой сети и формирование межселенных связей на этом уровне. Формирование расссленческо-поселенческой сети, роль малых городов и динамика урбанизационных процессов исследуются в диссертации на историческом материале дореволюционной, советской и постсоветской России.

В четвертой главе доказывается, что важнейшим типом поселений, в котором пересекаются многие проблемы муниципального уровня и который способен влиять на организацию муниципального развития в целом, является российский малый город. Именно исследование проблем малого города отвечает на многие вопросы, связанные с развитием управления на муниципальном уровне и перспективами муниципализации страны.

Муниципализация повысила роль малого города как опорного центра, формирующего расселенческо-поселенческие миниагло-

мерации, объединяющего городскую и сельскую территорию, выполняющего управленческие функции не только по организации и обслуживанию собственного, но и окрестного сельского населения

Малые города, связующее звено городской и сельской подсистем общества, влияют как на развитие городской сферы в целом, так и на сельскую сферу, создавая особую социально-экономическую муниципальную общность - жителей малых городов со своим укладом и условиями жизни и развития, со своей материальной основой, инфраструктурой, производственной и социальной структурой, и сельских жителей с особенностями сельской среды.

В диссертации выделены условия, формирующие в стране особенности малых городов как единого каркаса, скрепляющего муниципальный уровень управления, стимулирующего интеграционные процессы внутри муниципальных образований и формирующего их внешние связи, способствующего преодолению сложившейся к настоящему времени на этом уровне унификации управленческих механизмов производственной и социальной сферой (идентичность муниципальных полномочий на всей территории страны; единые схемы межбюджетных отношений; оста-точность средств на развитие отдаленных поселений и т.п.).

Среди этих условий в диссертации рассматриваются:

Во-первых, выбор для самого малого города из возможностей, которыми чаще всего он обладает, оптимальной производственной специализации, базирующейся на диверсификации хозяйственной структуры, которая делает каждый малый город способным стимулировать развитие окружающей территории на основе интеграции городского и сельского ресурсного и социального потенциала, выбора разнообразных институциональных хозяйственных форм, начиная от малого предпринимательства и кончая кооперативными формами в разных сферах.

Во-вторых, сочетание материально-ресурсных и социальных основ, раскрывающих реальный потенциал малого города, опирающийся на специфику образа жизни и традиций его населения и населения окружающих малый город поселений.

В-третьих, выявление места малого города в общей территориальной структуре не только региона, но и страны, и его включённость в более крупные расселенческие системы. Причем фор-

мы такой включённости могут быть различными: или в качестве центра сельской территории, или в качестве функциональной структуры в развивающейся агломерации, или в качестве точечного населенного пункта на территориях нового освоения и т.п. Однако в любом из этих качеств малый город практически всегда будет выполнять функции реального муниципального центра.

В-четвертых, особую роль малый город и окружающая его сельская территория играют в управлении, организации и реализации ресурсно-имущественных отношений. Создание рынка недвижимости и включение в него объектов муниципальной собственности, прежде всего, на основе арендных отношений и развития малого предпринимательства, будет способствовать расширению видов трудовой деятельности в муниципалитетах и, соответственно, повышению уровня жизни населения, благоустройству поселений.

В-пятых, переход страны к рыночным отношениям придал импульс развитию малых городов как центров миниагломераций. В диссертации показано, что с точки зрения муниципального развития необходимо преодолеть влияние центростремительного фактора, усиливавшегося на протяжении всех советских лет, определявшего развитие муниципальной территории решениями центра, в том числе и все связи (транспортные, финансовые, информационные и другие). Отчасти это сохраняется и в настоящее время (концентрация финансовых ресурсов в Московском регионе, например, или концентрация ресурсов в центральном поселении, местной столице; организация транспортной сети через местный центр и далее к центрам более высоких порядков и т.п.), что деформирует систему как социальных, так и экономических связей, угнетает развитие территорий, тормозит создание рациональной структуры поселенческой сети. Там, где в расселенче-ских системах каждое поселение, включая малые города, находит свое место, формируется муниципальная среда, развиваются различные формы интеграции, осуществляется взаимовлияние города и сельских поселений друг на друга и т.п., гам дела обстоят значительно лучше, чем в периферийных или изолированных поселениях с неразвитыми формами связей.

До нынешнего трансформационного кризиса мини агломерации в целом по стране развивались довольно успешно. И более того, новый кризис жители агломераций переживают легче, чем

жители моноспециализированных малых городов и поселений. Формирование мини агломераций свидетельствуют о том, что меняется и сам малый город. Задача местных администраций и населения в условиях муниципализации состоит в том, чтобы видеть перспективы города и возможные нег ативные и позитивные последствия их развития, в том числе и во взаимодействии малых городов с окрестной территорией, искать компенсационные варианты их совместного развития. В диссертации проведен анализ взаимосвязи урбанизационных и муниципальных процессов, динамика городских поселений, их место и роль в муниципализации страны.

Многое в развитии муниципального уровня управления зависит от региона, субъекта Федерации. Если условно разделить страну на центральные, окраинные, транзитные и северные регионы, то малые города в каждом из них выполняют функции, зависящие в большей мере от специализации территории в целом.

Для окраинных и северных регионов малые города выступают многофункциональными центрами, с развитыми внешними контактами. Муниципальная территория в таких случаях существенно выигрывает в развитии. Транзитные регионы формируют малые города - со значительными по масштабам предприятиями обрабатывающей промышленности, подключенными к потокам сырья, топлива, энергии и т.п. В данном случае, важное значение приобретают различные формы связей по разным направлениям. Малые города выступают и сырьевыми и топливно-энергетическими базами, вписываясь в региональную и муниципальную структуру хозяйства. Северные города, кроме названных окраинных функций, скрепляют территорию страны в единое административное и хозяйственное пространство.

Однако в условиях современного кризиса обостряются деформации, характерные как для малых городов (резкая социально-экономическая дифференциация, почти повсеместная потеря населения), так и для окружающей сельской территории и поселений (также потеря населения, исчезновение многих поселений, измельчание остающихся, перевод поселков городского типа в сельские поселения и т.п.). Миниагломерации, сохраняя связанность территории, сдерживают потерю населения, ориентируют население на комплексное использование ресурсов, имеющейся инфраструктуры, сохранение сельской среды и т.п.

Однако в ряде случаев наблюдаются и серьезные противоречия, складывающиеся между отдельными малыми городами, не являющимися административными центрами районов и другими поселениями района. Ситуация обостряется, если малый юрод при этом оказывается донором, переросшим в производственном и социально-экономическом развитии возможности района, в котором он находится. Противоречия возникают, поскольку, во-нервых, происходит не всегда обоснованное перераспределение средств из этого города в пользу других поселений района. Во-вторых, бюджетное развитие инфраструктуры проводится в центральном поселении даже, если потребности в этом друг их поселений и малого города-донора, выше. В-третьих, эти малые города оказываются в сложной ситуации, поскольку их территория искусственно (административными мерами) оказывается ограниченной, замкнутой в жестких рамках городских границ. Между тем город способен развиваться, что требует большей территории.

Для выполнения малыми городами их функций в развитии муниципального уровня необходимо определить стратегию развития малых городов страны, провести их типологизацию в целях поиска места каждого типа, как в муниципальных и региональных сообществах, так и в общественной системе страны в целом. От того, какой стратегический принцип будет положен в основу развития малых городов, будет зависеть не только судьба каждого отдельного малого города и прилегающей к нему территории, но и состояние основной части муниципальной сферы страны.

В питой главе муниципальный уровень управления рассматривается с позиций изменений, происходящих в расселенческо-поселенческих системах страны под влиянием меняющихся общественных отношений, перехода к рынку, а также под влиянием урбанизации. Этот процесс, понимаемый как рост и сосредоточение населения в городах, развитие в них несельскохозяйственных, прежде всего, промышленных отраслей и отраслей обслуживания, рост числа городов и усиление их роли в экономике и социальной жизни страны, их влияние на окружающую территорию, подробно освещается в диссертации в историческом аспекте. Особое внимание уделено советскому периоду, Именно особенности советской урбанизации (строительство новых городов в связи с индустриализацией страны и освоением ее ресурсов, искусственное

- административное - увеличение численности городского населения за счет перевода сельских поселений в поселки городского тина, коллективизация и перемещение значительных континген-тов людей из сельской местности в городскую и по территории страны, развитие отраслей тяжелой промышленности при слабом развитии инфраструктуры и т.п.) сформировали расссленческо-поселенческую сеть страны и, соответственно, местный уровень.

В итоге первых этапов постсоветских преобразований, разрушивших реальный сектор экономики, в том числе промышленность, местный уровень (за исключением зон влияния крупнейших и крупных городов) стал характеризоваться тем, что в нем резко дифференцировались территории по степени развития и благоустройства, сократились или не развиты сферы приложения труда, ограничены межпоселенческие связи, повсеместно, а особенно в сельской местности, высок уровень безработицы, не развиваются или крайне медленно развиваются отрасли инфраструктуры, истощены и запущены земельные угодья и т.д.

В начале двадцать первого века местный уровень характеризуется тем, что в российских городах и поселках городского типа живет 73% населения, причем размещается это население на территории, занимающей чуть более 1% всей территории страны9. Для такой огромной территории, какой является территория России, такая особенность расселения кажется противоестественной. Особенно, если учитывать, что до интенсивной урбанизации, пришедшейся на советский период, при значительной доле сельского населения, размещение населения по территории страны было более равномерным со всеми как плюсами, так и минусами подобного расселения.

В настоящее время на муниципальном уровне происходят процессы обратные тем, что были в годы активной урбанизации. Многие поселки городского типа и даже малые города, потерявшие промышленные предприятия, переводятся в сельские поселения (часто сугубо административным путем как в советское время осуществлялся обратный процесс). Сокращение числа поселений захватило особенно сельскую местность. Согласно официальной статистике, приводимой в диссертации, уменьшается число сельских поселений, идет резкий процесс измельчения и

" Пчелинцев О С. Региональная экономика в системе устойчивого развития. М.: Наука. 2004. С. 26.

обезлюживания их значительной части особенно в северных и восточных регионах, в нечерноземной зоне европейской части страны.

В диссертации в связи с влиянием расселенческо-поселеического фактора доказывается необходимость новых подходов и новых форм развития, придания муниципальному уровню относительной самостоятельности на основе становления реального местного самоуправления и повышения экономической активности населения, становления муниципального хозяйства и предоставление ему больших законодательных возможностей шире использовать все виды местных ресурсов, развития локальных рынков, формирования всех видов инфраструктуры и межпоселенческих связей.

Третий раздел диссертации посвящен организации социальной работы, как важнейшей управленческой функции, которая можег быть реализована только на муниципальном уровне (в сочетании с государственным социальным обеспечением, социальной защитой, проводимой на федеральном и региональном уровнях); раскрыто содержание социальной работы и даны ее основные характеристики, значительное место отведено историческим традициям проведения социальной работы по территории страны, что представляет интерес в связи с повсеместным ростом потребности в этой работе в современных условиях, а также ее роли как одного из способов повышения социальной активности населения.

В шестой главе диссертации раскрывается содержание, основные характеристики и формы организации социальной работы, пока еще недостаточно развитой в отечественной практике. В диссертации показана роль и многообразные формы и модели организации социальной работы в развитых странах, которой в этих странах придается большое значение в связи со старением местного населения, интенсивным притоком мигрантов и т.п. Особое внимание уделяется источникам финансовых и иных средств на проведение социальной работы, подготовке кадров социальных работников.

Организация социальной работы отчасти согласуется с проводимой в стране социальной политикой, отражая ее специфику и характер. Она проводится социальными работниками на уровне индивида, семьи, группы, территориальной общности, лиц, объе-

диненных по различным признакам - производственному, по признаку сходности переживаемых проблем.

Социальная политика определяет специфику социальной работы, включающую деятельность по государственному социальному обеспечению, социальную защиту, социальную помощь, социальное воспитание, а также личную инициативу при благотворительности, самопомощь и взаимопомощь по линии различного рода неформальных (родственных, соседских, дружеских, профессиональных и т.п.) связей.

Социальная политика проводится в виде различных форм и вариантов государственной поддержки, что часто затрудняет выделение четкого содержания, определяющего характер социальной работы. Так, например, к социальной работе можно отнести всю ту деятельность, которая осуществляется в таких сферах как здравоохранение, включая санитарное обслуживание населения, образование, культура и т.п. Однако это, как показано в диссертации, расширительная трактовка, хотя по характеру исполнительских функций некоторые направления социальной работы схожи со специализацией работников этих сфер, но, в то же время, имеются принципиальные различия, поскольку социальная работа нацелена не столько на поддержку нуждающихся различными формами вспомоществования, сколько на возвращение и активизацию их собственной трудовой и хозяйственной деятельности, принятие самостоятельных решений по выходу из сложного положения и т.п.

Важнейшая функция муниципального уровня управления, которая в той или иной степени касается любого человека, связана с тем, что непосредственно на этом уровне в случаях наступления сложных жизненных и социальных обстоятельств ему, также как и другим нуждающимся, должна быть оказана помощь и поддержка. Различная по видам и формам подобная деятельность, объединяемая одним понятием «социальная работа», осуществляется людьми особого рода деятельности - социальными работниками.

Социальная работа ведется с группами населения, которые выделяются в так называемые «особые группы». В ходе рыночных реформ, усиления кризисных явлений, в России создалась ситуация, вызванная возникновением новых проблем, связанных с процессами трансформации, отягощенных падением производ-

ства; резкой поляризацией общества; обнищанием его значительной части; безработицей; введением рыночных механизмов в неадаптированную к ним социальную среду, при которой возникли новые и увеличились контингенты лиц, которые не адаптировались к новым условиям. Это вызвало растущее пьянство, увеличившееся число инвалидов в результате военных конфликтов и автомобилизаций страны, общую криминализацию общества; рост наркомании, проституции, правонарушений, рост числа лиц освободившихся из мест заключения и т.п. К тому же имеются случаи принятия государственными органами непродуманных законодательных актов вроде Жилищного Кодекса РФ, ряд статей которого является основой появления бездомных людей.

Все это и многое другое (насилие в семьях, жертвы конфликтов на национальной почве, заброшенность поселений и т.п.), стало массовой практикой российской жизни. Дело не только в том, что существенно выросло число людей, требующих специальной поддержки, хотя это очень важно, но дело еще в том, что создаются, прежде всего, на муниципальном уровне, особая негативная воспроизводящаяся среда, вовлекающая в свой круг детей и молодежь, это маргинализируег общество, что наблюдается в отдельных поселениях. Преодоление этих явлений - одна из насущнейших задач современной России, в том числе или даже, прежде всего, с помощью процесса муниципализации. Конечно, при условии, что муниципальный уровень управления станет реально самоуправляющимся и финансово обеспеченным.

В диссертации социальная работа классифицирована по нескольким направлениям и видам. Первое среди этих направлений, включает те формы социальной помощи и поддержки, которые осуществляются по линии государства, постоянно воспроизводятся, являются важнейшими направлениями социальной политики. Это социальное страхование; социатьная помощь и социальное обслуживание. Второе направление - эта та помощь, которая оказывается людям, временно попавшим в сложную социальную ситуацию.

Схожими для этих направлений социальной работы отчасти являются финансовые источники. Такими источниками выступают, прежде всего, государственный бюджет и в определенной мере коммерциализация здравоохранения, культуры и образования. Работники первого направления имеют вполне определенную

профессиональную специализацию (учителя, врачи, работники культуры и т.п.), соответствующее образование, возможность повышать квалификацию и давно признаны в обществе в качестве специалистов, выполняющих устоявшиеся и четко определенные общественные функции.

Социальная работа второго направления выражается в форме социальной помощи с давних времен, как различными специализированными учреждениями, так и общественными помощниками - волонтерами, благотворителями, верующими и т.д. Социальная работа этого направления осуществляется на муниципальном уровне и нацелена на адаптацию бедных и социально уязвимых слоев населения к меняющимся жизненным условиям. Социальные работники осуществляющую эту работу также должны иметь специальное образование, учитывающее все многообразные нюансы жизненных перипетий.

В то же время следует иметь в виду, что социальная работа, хотя и является порождением социальной политики государства и определенной формой его деятельности, в том числе финансового обеспечения, осуществляется не только в сфере государственной деятельности, но и в общественных формах. Суть же различий заключается в том, что государство, в первую очередь, выражает общие интересы и через них реализует интереса частные, социальная работа направлена на оказание помощи конкретным лицам, группам, слоям и именно таким образом реализует общественные интересы.

Организация социальной работы и её состояние в известном смысле отражают состояние государства, существующие в обществе отношения, взаимовоздействие общества и социальных слоев, требующих его внимания и защиты. Для российских условий при больших пространствах страны важным является благополучие отдельных регионов, районов, поселений, которое не всегда может быть выявлено и оценено, и только состояние населения этих мест или отдельных групп, требующих общественной помощи, указывают на реально сложившееся положение и образовавшиеся трудности. Как правило, выявление подобных ситуаций происходит именно на муниципальном уровне.

В седьмой главе рассматриваются потребности в социальной работе в современной России, обосновывается положение о том, что в России, поскольку, пока не сложилось стратегии и концеп-

ции функционирования социальных служб, деятельность этих служб должна быть максимально широко представлена и профинансирована именно на муниципальном уровне, где могут быть объединены и успешно использованы основные формы и виды социальной поддержки, где возможен взаимный контроль над деятельностью как социальных, так и муниципальных служб, в том числе, и по выявлению людей, реально нуждающихся в помощи, где есть основания для создания и поддержания соответствующей благоприятный социальной среды, в которой не возникает у населения желания к маргинальным формам жизни и асоциальному поведению.

Принципы организации социальной работы, диктуются нуждами и потребностями людей. Именно эти потребности должны определять особенности организации социальной работы. В диссертации сформулированы и выделены основные характеристики и черты социальной работы, свидетельствующие о том, что она должна проводиться, причем именно на муниципальном уровне. Во-первых, социальная работа ориентируется не только на отдельного человека, но и на конкретную семью, на определенное сообщество, опираясь при этом на социально-экономический уровень и иные экономические и социальные возможности, как всего общества, так и конкретного муниципалитета. Во-вторых, социальная работа, носит двухуровневый характер. С одной стороны, она осуществляется государством, специализированными государственными службами в масштабах всего общества, с другой стороны, в ней принимают участие отдельные члены общества в форме благотворительной деятельности, волонтерского участия, само и взаимопомощи и т.п. В-третьих, социальная работа нацелена как на постоянную поддержку определенных категорий населения, так и на реабилитацию различных групп, оказание им временной помощи и поддержки. В-четвертых, эффективность социальной работы во многом определяется той сетью социальных учреждений, которая развита как по вертикали, в рамках субъекта федерации, так и по муниципальной горизонтали, свидетельствующей о масштабах организации, оптимальных размерах социальных учреждений, их обустройстве и т.п., а также о филиальной организации тех и других. В-пятых, важнейшими принципами организации социальной работы, как и социальной политики, является адресность, гарантированность, комплексность и

оперативное реагирование, реализация чего возможна, прежде всего, на муниципальном уровне управления. В-шестых, эффективность социальной работы определяется во многом состоянием социального партнерства на муниципальном уровне по разным направлениям: между различными органами власти, в том числе организуемое местным самоуправлением; между общественными организациями и бизнесом; между властью и бизнесом (муници-пально-частное партнерство, например); между социальными службами и семьями, между социальными службами и сообществами, социальными службами и социальными группами и т.п. В-седьмых, развитие рыночных отношений существенно расширило возможности социальной работы и системы социального обслуживания, увеличив как число участников с той и другой стороны, так и демонополизировав социальное обслуживание, как отрасль экономики на основе развития рынка социальных услуг и расширения источников их финансирования, включая различного рода г ранты, благотворительность и т.п. В-восьмых, с введением рынка существенно расширился круг поставщиков социальных услуг, а также формы и механизмы их предоставления. Наряду с традиционными, организованными на уровне муниципальных образований, формами предоставления социальных услуг в настоящее время все шире используются конкурсные механизмы отбора и финансирования социальных услуг на основе социального заказа. Услуги стали предоставляться негосударственными структурами, предлагающими социальные услуги, а также общественными организациями. Пока, правда, активность общественных организаций по предоставлению социальных услуг остается крайне низкой, наиболее заметными являются религиозные организации. В-девятых, социальная активность структур, предоставляющих социальные услуги и оказывающих благотворительную помощь, экономически не поощряется государством. Между тем, одни из задач государства и социальных служб искать и предлагать новые формы благотворительности, чему способствовали бы различного рода стимулы, исходящие от государства. Это станет возможным при условии, что, по примеру развитых стран, Россия также найдет формы и способы поощрения благотворителей и всех желающих оказать различные формы помощи нуждающимся. В-десятых, должны в большей мере учитываться при несении социальной службы традиции и ментальность населения, которому

такая помощь оказывается. Это очень важное условие и на него следует обращать особое внимание при подготовке социальных работников и оказании конкретной социальной помощи.

Все вышеназванные черты, характеризующие социальную работу и в целом организацию социальной службы, связаны с муниципальным уровнем, на нем они формируются, функционируют, отражая нужды населения и возможности обеспечения этих нужд.

До сих пор недостаточно внимания уделяется поиску приемлемой для условий России модели социальной деятельности, в том числе и становления социальной работы, методов ее осуществления, подготовки специализированных кадров. В стране постепенно начинают действовать целевые социальные программы, возникшие на муниципальном уровне, помогающие людям преодолеть асоциальное поведение и наладить более или менее нормальную жизнь. (В диссертации анализируются такие примеры).

Если говорить о концепции и стратегии развития социальной работы в современной России, то их разработка несомненно должна вестись на федеральном уровне с выделением особенностей и основных черт конкретных регионов, что же касается гак-тики организации, функционирования и реализации социальной работы, то есть управления ею, то это возможно только на муниципальном уровне, где могут быть объединены и успешно использованы основные формы и виды социальной поддержки и социальной инициативы, где возможен контроль над деятельностью, как специальных социальных служб, так и общественных форм социальной деятельности. Проведенный в диссертации анализ по муниципальным образованиям ряда регионов об этом убедительно свидетельствует.

С точки зрения управления на муниципальном уровне в современных условиях особое значение приобретает ориентация социальной работы на развитие и поддержку инициатив населения по его самоорганизации и кооперации в целях решения хозяйственных и социальных проблем, контроля за действиями местных органов власти, усиления их ответственности перед населением. Это важнейшее направление как социальной работы, так и муниципального управления развито наиболее слабо. Оно должно стать одним из показателей реальной сформированное™

территориальных сообществ и эффективного управления на муниципальном уровне.

В заключении диссертации сформулированы основные выводы и предложения, определяемые ее содержанием.

3. ПЕРЕЧЕНЬ ПУБЛИКАЦИЙ АВТОРА ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ Монографии

1. Макущенко Л.В. Малые города в структуре российского общества: основы социально-экономического развития / Л.В. Макущенко. М.: ИЭ РАН, 2006. - 8,4 п.л.

2. Макущенко Л.В. Муниципальные отношения и их особенности в современной России / Л.В. Макущенко. М.: Наука, 2008. -14,5 п.л.

3. Макущенко Л.В. Жилищные отношения и муниципальный уровень в социально-экономическом развитии России / Л.В. Макущенко, Е.В. Барсов. М.: Наука, 2008. - (лично автора 7 п.л.)

4. Макущенко Л.В. Становление муниципального уровня в современной России: функции, структура, управление / Л.В. Макущенко. М.: Современная экономика и право, 2009. - 21,5 п.л.

5. Макущенко Л.В. Муниципальные отношения и их особенности в современной России. Научный доклад / Л.В. Макущенко. М.: ИЭРАН, 2007. - 5,7 пл.

В ведущих рецензируемых научных журналах и изданий, рекомендованных ВАК

6. Макущенко Л.В. Малые города в структуре российского общества: основы социально-экономического развития / Л.В. Макущенко. // Федерализм. 2005. №2.-1 п.л.

7. Макущенко Л.В. Муниципальный уровень и частно-государственное партнерство / Л.В. Макущенко // Предпринимательство. 2007. №> 3. - 0,4 п.л.

8. Макущенко Л.В. Муниципальные отношения и местное самоуправление: их территориальные основы / Л.В. Макущенко // Транспортное дело России. 2006. № 12. ч 1. - 0,8 п.л.

9. Макущенко Л.В. Этапы развития малого предпринимательства в России / Л.В. Макущенко // Вестник ИЭ РАН. 2008. №2. - 1 п.л.

10. Макущеико Л.В. Содержание социальной работы: современные подходы / Л.В. Макущеико // Федерализм. 2007. № 4. - 0,8 пл.

11. Макущеико JJ.B. Методологические проблемы исследования муниципальных отношений / J1.B. Макущенко // Предпринимательство. 2008. № 3. - 0,5 пл.

12. Макущенко Л.В. Задачи муниципального уровня современной России / Л.В. Макущенко // Экономические науки. 2008. № 2 (39). - 0,8 пл.

13. Макущеико Л.В. Муниципальные отношения в современной отечественной обществоведческой литературе / Л.В. Макущенко // Транспортное дело России. 2008. № 1. - 1 пл.

14. Макущеико Л.В. Муниципальные отношения: теоретические основы и реальная практика / Л.В. Макущенко // Экономические науки. 2007. № 12 (37). - 0,5 пл.

15. Макущеико Л.В. Современные проблемы межбюджетных отношений муниципального образования Сургутского района Ханты-Мансийского округа / Л.В. Макущенко // Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 3.- 1,5 пл.

16. Макущеико Л.В. Практика муниципальной работы в современных условиях / Л.В. Макущенко // Предпринимательство. 2009. №4/10.-0,7 пл.

Учебно-методические пособия

17. Макущенко Л.В. Методика составления бизнес-плана: Учебно-методическое пособие по составлению бизнес-плана / Л.В. Макущенко. Сургут: СурГПУ, 2007. - 3,5 пл.

18. Макущенко Л.В. Организация и управление малым бизнесом: Учебно-методический комплекс. / Л.В. Макущенко. Сургут: СурГПУ, 2007. - 3,0 пл.

Другие публикации

19. Макущенко Л.В. Малый город в стратегии развития современной России / Л.В. Макущенко // Инвестиционные процессы в Польше и в России: настоящая ситуация и перспективы. М.: ИЭ РАН, 2004. - 0,5 пл.

20. Макущенко Л.В. Социально-экономические проблемы малых городов России / Л.В. Макущенко // Организационные проблемы управления. М.: ИЭ РАН, 2004. - 0,5 пл.

21. Макущвнко Л.В. Политико-экономический анализ малого города / Л.В. Макущенко // Формирование современной концепции системной стратегии реформ. М.: ИЭ РАН, 2005. - 1 п.л.

22. Макущенко Л.В. Социально-экономическое состояние современных российских малых городов / Л.В. Макущенко // Польша и Россия: особенности стратегий социально-экономического развития. М.: ИЭ РАН, 2005. - 1 пл.

23. Макущенко Л.В. Территориальный фактор в развитии малого предпринимательства: исторический аспект / Л.В. Макущенко // Сб. Наука и образование. История и современность, Нижневартовск: ГУ, 2007. - 1,1 п.л.

24. Макущенко Л.В. Воспроизводственные основы и особенности муниципального хозяйства в России / Л.В. Макущенко // Китай и Россия: социально-экономическая трансформация. М.: Наука, 2007. - 0,8 пл.

25. Макущенко Л.В. Муниципальный образовательный комплекс в системе образования страны / Л.В. Макущенко // Россия и Польша: инфраструктура и социально-экономические трансформации. М.: Наука, 2007. - 0,6 пл.

26. Макущенко Л.В. Малый город как объект политико-экономического анализа / Л.В. Макущенко // Экономика и менеджмент: проблемы теории и практики. Жуковский, ЛИНК, 2005. № 11.-0,5 пл.

27. Макущенко Л.В. Малый город: расселенческо-пространственный подход как фактор социально-экономического развития страны / Л.В. Макущенко // Политико-экономические факторы развития в России. М: ИЭ РАН, 2007. ч.П. - 1,5 пл.

28. Макущенко Л.В. Социальное партнерство - основа взаимодействия рынка труда и рынка образовательных услуг. Академическая мобильность студентов: возможности и перспективы / Л.В. Макущенко // Сб. материалов Международной научно-практической конференции. Сургут: СурГПУ, 2008. - 0,3 пл.

29. Макущенко Л.В. Взаимодействие государственного и корпоративного механизмов экономического регулирования в рыночной экономике. Теория и практика управления в системе рыночных отношений / Л.В. Макущенко // Сб. материалов Третьей окружной научно-практической конференции. - Сургут: СурГПУ, 2009. - 0,3 пл.

Подписано в печать 14.01.2010г. Зак. 02. Тир. 100 экз. Объем 3,3 пл. Отпечатано в ИЭ РАН

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Макущенко, Людмила Викторовна

Введение

Структура работы

Стр. 4

Раздел I. Функции и взаимосвязи муниципального уровня

Глава 1. Масштабность функций и неудовлетворительность 19-41 состояния муниципального уровня

1.1. Содержание и структура функций муниципального уровня 19

1.2. Законодательное признание объективной роли 29-41 муниципального уровня и его реальная несформированность

Глава 2. Экономические и организационные основы 42-70 муниципального уровня и управление им

2.1. Муниципальное образование - основная организационно- 42-56 территориальная структура муниципального уровня

2.2. Противоречия в муниципальном хозяйстве и их разрешение 57-70 на базе отработки механизмов управления муниципальным уровнем

Глава 3. Становление местного самоуправления как предпосылка 71-152 реализации потенциала муниципального уровня

3.1. Различия и взаимосвязи местного самоуправления и 71-82 государственного управления

3.2.Межбюджетные отношения и становление муниципального 82-119 уровня

3.2.1. К истории вопроса 82

3.2.2. Наполняемость бюджетов муниципальных образований: 94-119 проблемы определения налогового потенциала

3.3. Оценка эффективности деятельности органов местного 119-152 самоуправления

Раздел П. Формирование расселенческо-поселенческой структуры муниципального уровня

Глава 4. Российский малый город как опорное звено 153-232 муниципального развития

4.1. Роль малых городов в процессе муниципализации 153

4.2. Совершенствование муниципального управления - 181-206 важнейший фактор развития малых городов

4.3. Функции малых городов и направления их развития 206

Глава 5. Формирование систем расселения на муниципальном 233-264 уровне

5.1. Урбанизация как основа развития межселенных связей 233

5.2. Формы и динамика расселенческо-поселенческих систем на 252-264 муниципальном уровне

Раздел Ш. Социальная работа как способ развития социальной активности и защиты населения на муниципальном уровне

Глава 6. Содержание и развитие социальной работы в России 265

6.1. Основные характеристики и формы организации социальной 265-282 работы

6.2. История социальной работы в России 282

Глава 7. Задачи социальной работы и потребности в ней в 300-333 современной России

7.1. Социальная защита в системе социальной работы 300

7.2. Социальная работа в общественных отношениях на 317-333 муниципальном уровне

Диссертация: введение по экономике, на тему "Управление муниципальным уровнем в современной России"

Актуальность темы исследования. Значение муниципального уровня в общественной системе страны трудно переоценить, поскольку он является первичным территориальным уровнем, органично включенным в систему региональных и федеральных отношений, имеющим местные ресурсы, которые не могут быть рационально использованы другими территориальными уровнями. На муниципальном уровне, в границах определенной территории обеспечивается жизнедеятельность и жизнеустройство населения, формируется жизненная среда. На муниципальном уровне мобилизуется и используется та часть природно-ресурсного, производственного и социального потенциала страны, которая непосредственно связана с обустройством жизни людей.

Муниципальный уровень различных территорий страны сильно дифференцирован в силу ряда как природно-пространственных, так и социально-экономических причин, что вызывает необходимость поиска управленческих механизмов обеспечения целостности этого уровня и, соответственно, целостности страны, на базе ослабления или преодоления, различных сторон его дифференциации, относительного социально-экономического выравнивания возможностей развития территорий, условий и уровня жизни населения.

На протяжении российской истории значимость местного (муниципального) уровня недооценивалась. Его финансовые возможности формировались по остаточному принципу, что резко ограничивало использование особенностей отдельных территорий и их групп в интересах улучшения' жизнеобеспечения населения. Значение учета муниципальной специфики существенно возрастает в современных условиях, когда ускоряются процессы урбанизации и сдвиги в структуре расселенческо-поселенческой сети. Если же учесть, что эти процессы, сопряжены с переходом к рыночным отношениям, то становится ' очевидной необходимость выработки современной стратегии муниципального управления, проведения муниципальной реформы, которая бы способствовала становлению внутренне структурированного муниципального уровня, органично включенного в систему региональных и федеральных связей.

На современном этапе экономического и социального развития требуется анализ и обобщение как исторического, так и накопленного за годы рыночных реформ опыта различных сторон развития муниципального уровня, выработки механизмов его управления, которые должны послужить поиску путей более эффективного функционирования муниципальных структур, являющихся первичным звеном территориальной организации страны, важнейшей социально-экономической основой государства.

Управление муниципальным развитием включает отработку механизмов и форм организации расселенческо-поселенческой сети, взаимодействия поселений разных типов, их благоустройства, создания в них комфортных условий; обеспечение рациональных взаимосвязей городских и сельских поселений, создание экономических и административно-правовых предпосылок реализации функций малых городов как опорных центров функционирования муниципальных образований и формирования миниагломераций; комплексного решения их социально-экономических проблем.

Важной стороной управления на муниципальном уровне является формирование и развитие хозяйства, находящегося как непосредственно в собственности муниципалитета, так и на его территории; налаживание > внутримуниципальных и внешних хозяйственных связей; создание и функционирование местных и локальных рынков; обеспечение деятельности ^ муниципальных блоков социальных организаций и отношений.

Административно-организационное обеспечение функционирования муниципалитетов как целостных территориальных социально-экономических структур должно осуществляться на базе самоорганизации и самоуправления населения, недопущения его резкой дифференциации; организации и осуществления поддержки ряда социальных слоев, обеспечения социальной целостности муниципальных сообществ с учетом социальной, экономической, национальной и иной специфики образующих их групп населения.

Степень разработанности проблемы. В отечественной литературе муниципальному уровню и специфике социально-экономических отношений, развивающихся на этом уровне, посвящено значительное число работ. Прежде всего, это исторические работы, исследующие различные проблемы развития российского земства (Вайровская C.B., Денисов А.Ф., Елагин С.А., Игнатьев A.B., Морозова Е.В.) и работы, описывающие особенности отдельных местностей, их природно-ресурсный потенциал и подходы к его использованию на основе районирования и изучения отдельных территорий (Кондратьев Н.Д., Лейзерович Е.Е., Рихтер Д.И., Скворцов А.И.)

Имеется значительное число работ, исследующих становление местного самоуправления как негосударственной формы власти на муниципальном уровне. Эти работы рассматривают местное самоуправление, в частности, в настоящее время, в связи с принятием и сопоставлением концепций двух федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 1995 года и от 2003 года. Особенность современной ситуации состоит в том, что эти законы концептуально разошлись в трактовке организации местного самоуправления и, соответственно, в определении характера отношений и полномочий муниципального уровня и его внутренней структуры (Бухвальд Е.М., Валентей С.Д., Глигоч-Золотарева М.В., Каганский B.JL, Кузнецова Т.Е., Пчелинцев О.С.). Между тем, за годы действия закона от 1995 года был накоплен достаточно серьезный и неоднозначный опыт становления муниципальных образований и развития местного самоуправления. Однако, после начала введения в действие нового закона после 01.01.2006 года подобные дискуссии уже не могли повлиять на выбранный вариант, хотя в полном объеме закон вступил в силу с 01.01.2009 года. г к

Правовой аспект формирования муниципального уровня представлен в литературе наиболее полно и это неудивительно, поскольку постоянно идет работа над совершенствованием законодательства по муниципальным проблемам, межбюджетным отношениям и местному самоуправлению (Барабашев Г.В., Воронин А.Г., Выдрин И.В., Дементьева О.Д., Добрынин Н.М., Кокотов А.Н., Лапин В.А., Постовой Н.В., Фадеев В.И., Широков А.Н.).

Значительное место в современной литературе, посвященной муниципальному уровню, уделено социологическим исследованиям предпочтений населения, его отношения к местной власти и различным аспектам решения местных проблем. Дело в том, что часто неудачи в муниципальном развитии связываются с неготовностью и нежеланием населения включиться в их решение. Ответы на вопросы о том, насколько такая постановка верна, дают социологические исследования (Айвазян С.А., Бородкин Ф. М., Герасимова И.А., Гордон JI. А., Задорин И.В., Клопов Э.В., Островская Е.А.).

Некоторая часть работ посвящена проблемам методологического, политико-экономического характера - содержанию социально-экономических отношений на муниципальном уровне, их месту и роли в общественной системе, противоречивости их становления, вариантам проведения муниципальной реформы и т.п. (Алексеев В.В., Валентей С.Д., Егоршин А.П., Завьялов Д.Ю., Никифоров JI.B., Одинцова A.B., Сенявский A.C.).

Наибольшее число экономических работ, исследующих муниципальный уровень, рассматривает в основном организационно-управленческие аспекты, что связано с постоянным поиском наиболее оптимальных форм управления структурами муниципального уровня, в функции которых входит не только решение местных задач, но и выполнение государственных полномочий, спускаемых местным органам управления. Организационно-управленческие аспекты актуальны еще и потому, что постоянно вносятся изменения в практику несовершенных межбюджетных отношений (Бексултанов К.Б., Глазырин М.В., Домнина И.Н., Дульщиков Ю.С., Лавров М.Г., Мельников С.Б.).

Актуальность и специфика анализа состояния и перспектив муниципального уровня обусловлена также той ролью, которую они играют в расселенческо-поселенческой сети. Если исходить из общепринятого деления поселений на крупные города, включая столицы, средние и малые города и поселки городского типа, различные типы сельских поселений, то, для малых городов, поселков городского типа и сельских поселений становление муниципального уровня играет более существенную роль, чем для крупных и крупнейших городов. Хотя такая постановка, отнюдь, не умаляет роли муниципального уровня и введения самоуправленческих начал в средних, крупных городах и столицах.

Действительно, в относительно крупном городе такие важные проблемы как развитие всех видов инфраструктуры и благоустройства решаются в значительной степени централизовано, часто не в границах одного муниципалитета, а в масштабах более крупных территориальных образований, городских округов, например, или в масштабе целого города (такие как транспортная инфраструктура, теплоснабжение и т.п.). В крупном городе лучше развиты все виды социальной инфраструктуры, более благоустроенное жилищное хозяйство и т.д.

В малом городе с его специфической застройкой и в сельском поселении фактически все системы жизнеобеспечения населения во многом формируются на муниципальном уровне и его состояние, по существу, определяет обустройство жизни населения. Сельские и малогородские сообщество теснее объединены общими интересами по развитию социальной и бытовой инфраструктуры, благоустройству, соседскими отношениями, интеграционными процессами в производственной и инфраструктурной сферах и т.п. Нельзя забывать и об органичной взаимосвязи малых городов с сельской местностью в целом и о той роли, которую играют малые (до 50 тыс. жителей) города в общественной системе России, составляя 75% всех российских городов с общей численностью.населения около 17 млн. человек.

В настоящее время практически отсутствуют специальные исследования, посвященные социально-экономическим проблемам; малых городов в связи с процессом муниципализации, их возможностям и перспективам развития в новых условиях.' Это вызывает необходимость (с. точки зрения развития муниципального уровня и управления, им) поиска перспективных направлений: развития; малых городов, обобщения опыта, накопленного отдельными малыми городами в ходе рыночных реформ; и выявления возможностей и особенностей их перспективного развития. Важно выявить место: и роль малых городов в связи с муниципальной реформой, введением в действие Федерального Закона,№ 131 (в дальнейшем № 131-ФЗ) «Об общих принципах организации местного самоуправления», особенностями становления местного самоуправления в различных регионах1 страны и т.п.

По проблемам малых городов; имеется; значительное число: работ, но многие проблемы освещены недостаточно; имеется?ряд пробелов. Первый из них связан с тем, что. большинство работ относится к советскому периоду (Бутузова В;П., Давидович-ВШ., Листенгурт Ф;М:, Любовный В^Я:, Фотченко В. Г.). В постсоветской- литературе проблемам малых городов уделяется немного внимания: Правда, имеются социологические работы, в которых приводятся обследования, населения: малых городов по ряду вопросов организации их жизнедеятельности (Плюснин Ю;М;, Глазычев B.C.). Второй - заключается;в недостаточности исследования экономических и социальных аспектов развития малых городов;, поскольку преобладают урбанистско-градостроительное понимание процессов , их развития, что существенно сужает объект и предмет анализа (Гринчель Б.М., Жил кии С.Ф., Костылева Н.Е., Лаппо F.M., Малес B.H., НефедоваТ.Г., Панченко E.F., Сенчепко В.И. и др.). Работ социально-экономического характера о малых, городах значительно меньше (Макущенко Л.В., Лексин ВН., Рохчин В.Е., Смирнова

Е.А., Швецов А.Н.), почти нет работ, посвященных особенностям организации в них муниципального управления. Наблюдается пробел и в исследованиях малых городов, связанный с отсутствием внимания к управленческим аспектам их развития, недостаточно внимания уделяется раскрытию места, роли, потенциала и перспектив малых городов в связи с введением местного самоуправления и развитием социально-экономических отношений на муниципальном уровне.

Фактором, определяющим современное состояние и важнейшие функции муниципального уровня, является состояние его социальной среды. Наблюдаемая пассивность населения, отсутствие эффективных форм социальной защиты и поддержки разных групп населения, в том числе посредством самоорганизации и инициативы самого населения, возникает необходимость поиска новых управленческих форм и механизмов, способствующих развитию муниципального уровня, росту социальной, активности населения. Одной из таких форм является организация социальной работы на муниципальном уровне и управление ею.

В настоящее время в России организация социальной работы проходит стадию становления и институционализации. Развернувшийся экономический кризис вызывает необходимость усилить внимание к данному направлению. Проблемы различных сторон организации и осуществления социальной работы почти не рассматриваются в отечественной социально-экономической литературе. Между тем, от характера и степени развитости этой работы, во многом зависит общественная1 среда на муниципальном уровне, результативность социальной политики, преодоление населением социальной пассивности, повышение качества человеческого капитала и умножение человеческого потенциала.

О неразработанности проблемы развития социальной работы на муниципальном уровне свидетельствует практическое отсутствие в отечественной социально-экономической литературе работ, 'посвященных данной теме. Преобладают исторические, социологические и психологические исследования (Кузьмина К.В., Пушкарева H.JL, Сутырин Б.А), отражающие некоторые стороны социальной деятельности. Имеется большое число экономических исследований, посвященных социальным проблемам в целом, прежде всего, формам государственной организации социальной защиты населения (Андреев B.C., Апкаримова Е.Ю., Апресян Р.Г., Голод С.И., Голосенко И.А., Ракитский Б.В.). Широко представлена юридическая литература, трактующая различные законы, отражающие правовые аспекты социальной поддержки, социальные льготы отдельных категорий населения, особенности и адресность социальной защиты, переход к монетизации льгот и т.п. (Мисихина С.Г., Шаронов А., Либоракина М.И.).

Постановка вопроса о социальной работе в современных российских условиях представляется чрезвычайно важной не только потому, что мировая практика в этом направлении существенно продвинулась за последние годы и накоплен богатый опыт организации и управления социальной работой именно на муниципальном уровне (в России этим проблемам практически не уделяется внимания), но и потому, что все острее становится потребность в такой работе в условиях резкой социальной дифференциации, социальной маргинализации населения многих населенных мест и т.п. Важно привлечь внимание к тем тенденциям, которые наметились в ходе становления социальной работы в стране, в частности, в концентрации средств по ее развитию на региональном уровне, а осуществление самой работы - на муниципальном и т.п.

Цель и задачи исследования заключаются в том, чтобы, обосновав содержание муниципального уровня как особого уровня общественных отношений, его состояние в современной России, выработать наиболее адекватные пространственно-территориальные, включая расселенческо-поселенческие (малые города и миниагломерации), организационно-управленческие формы, механизмы и инструменты их реализации, способствующие более полному использованию потенциала территорий, созданию рациональных условий жизнеобеспечения и жизнеустройства различных слоев населения, их экономического благополучия, повышения социальной активности.

В этих целях ставятся задачи: с,"

• Сопоставить законодательные основы и реальное социально-экономическое состояние муниципального уровня в России и управление им.

• Разработать и предложить наиболее эффективные формы, способы и механизмы регулирования процессов становления, формирования и развития муниципального уровня.

• Обосновать территориальные и социально-экономические принципы организации муниципального хозяйства и разработать управленческие механизмы его развития и повышения эффективности.

• Разработать концепцию становления российского малого города как расселенческо-поселенческой формы, являющейся опорной базой в организации муниципального управления и его взаимосвязи с окружающей-сельской территорией.

• Выработать методологические подходы к организации социальной работы как способа повышения социально-экономической активизации населения, его защиты и реализации интересов граждан; определить механизмы управления социальной работой на муниципальном уровне, раскрыть принципы и обосновать инструменты ее перспективного развития.

Объектом исследования являются современный муниципальный уровень (его социально-экономические основы, выполняемые им функции), механизмы обеспечения управления этим уровнем в современной России.

Предметом исследования являются закономерности муниципального развития и проблемы формирования муниципального уровня современной России.

Теоретической и методологической основой диссертационной работы послужили социально-экономические подходы, разрабатываемые в настоящее время в отечественной литературе и заключающиеся,- во-первых, в том, что управление муниципальным уровнем является органичным звеном общей системы организации и использования территориального потенциала страны (См. К программе социально-экономического развития России 2008 -2016. Научный доклад. Институт экономики РАН. 2008).

Во-вторых, в том, что муниципальное управление должно обеспечивать: реализацию комплекса социально-экономических отношений, складывающихся на первичном территориальном уровне, его противоречивых внутренних и внешних связей; взаимодействие муниципального уровня с региональным и федеральным управленческими уровнями; мобилизацию и рациональное использование местных материальных, финансовых и человеческих ресурсов, в целом развитие муниципальных образований (См. Муниципальная реформа в России: От переходного периода к полномасштабной реализации. М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2009).

В-третьих, в определении и наращивании роли малых городов как наиболее важной с точки зрения обеспечения организации и функционирования муниципального уровня расселенческо-поселенеческой формы, поскольку малые города выполняют интеграционные функции по организации окружающей сельской территории на базе ее взаимосвязей с городом (См. Глазычев В. Глубинная Россия. 2000-2002. М.: Новое издательство. 2003).

В-четвертых, в методологическом подходе к муниципализации как важнейшему фактору, определяющему социально-экономическую среду на первичном территориальном уровне, который может способствовать превращению населения в местное территориальное сообщество, развитию человеческого потенциала и наращиванию человеческого капитала (См. Смешанное общество: российский вариант. М.: Наука, 1999; Заславская Т.И. Социетальная трансформация российского общества: Деятельностно-структурная концепция. М.: Дело, 2002).

Диссертация базируется на официальных документах, на изучении г современной и исторической литературы по проблемам регионального и муниципального развития, состояния малых городов, организации социальной работы. В ней использованы статистические материалы по стране в целом и по ряду регионов и муниципалитетов, социологические материалы по некоторым муниципалитетам различных регионов. Часть исследования базируется на материалах различных муниципальных образований и регионов страны. Значительная часть исследования проведена по материалам ХМАО.

Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что в нем обоснована концепция формирования и развития муниципального уровня как относительно автономной, но органической части общей системы организации и использования территориального потенциала страны, -охватывающей все его уровни от федерального до первичного. В этой системе муниципальный уровень призван выполнять совокупность тех функций по обеспечению условий жизнедеятельности и жизнеустройства населения посредством использования местных условий, которые не могут быть рационально реализованы другими территориальными уровнями. Управление на муниципальном уровне строится на основе взаимодействия государственного и муниципального уровней. Базой становления и развития муниципального уровня является максимально возможная мобилизация разносторонних местных ресурсов.

В соответствии с данной концепцией в диссертации обосновывается ряд взаимосвязанных положений и выводов:

1. Основным социально-экономическим и организационным звеном муниципального уровня являются муниципальные образования, конкретные формы и структура которых не должны быть унифицированы, а должны определяться местной спецификой.

Субъектом муниципального образования является его население, которое в силу общности интересов по использованию локальной территории, ее ресурсов и особенностей для жизнедеятельности и ' жизнеустройства формируется в муниципальное (местное) сообщество, являющееся первичным уровнем всей территориальной структуры общества. Реализация интересов сообщества предполагает, что оно должно обладать полномочиями по определению конкретной формы муниципалитета и организации управления им.

Объектом управления муниципального образования является совокупный потенциал муниципалитета и его использование, включая территорию, имеющиеся на ней производственные, хозяйственные, инфраструктурные, социальные, бытовые и другие структуры и объекты в совокупности образующие муниципальное хозяйство.

Основой управления муниципальным образованием, предопределяемым его особенностями, прежде всего, природой его субъекта, является самоуправление населения, способное обеспечить его самоорганизацию и самодеятельность по использованию потенциала муниципалитета.

2. Обосновано положение о необходимости рассматривать в качестве элементов муниципального хозяйства не только хозяйственные и, социальные структуры, находящиеся в муниципальной собственности, но и организации, принадлежащие другим собственникам, расположенные на территории муниципального образования; доказывается, что они должны нести свою часть материальной и социальной ответственности перед муниципальным сообществом, участвовать в воспроизводстве и развитии экономической, социальной, политической, культурной и иных сторон жизни муниципального образования, поскольку используют его население, территориально-ресурсную базу, влияют на складывающуюся на территории общественную среду.

3. Доказано, что в качестве критерия определения границ муниципальных образований должны учитываться достаточность потенциальных ресурсных, людских, территориально-природных возможностей для развития муниципальных образований как целостных, относительно самодостаточных социально-экономических единиц на базе реального самоуправления населения, его экономической активности, предпринимательства, благоустройства жизни. Обосновано, что используемые на практике критерии формирования муниципалитетов (численность и плотность населения, транспортная доступность центра, учет возможностей решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий и т.п.) в совокупности со сложившимися межбюджетными отношениями нарушают экономические основы их развития и самоуправления. Возникшие противоречия между объективной природой и функциями муниципалитетов и практикой их создания ставит в перспективе сложную проблему корректировки границ муниципальных образований, что позволит одновременно изменить систему формирования муниципальных бюджетов.

4. На материалах конкретных муниципальных образований проведены расчеты и доказано, что принцип, заложенный в действующей методике выравнивания доходов муниципальных образований ставит территории-доноры в худшее положение по сравнению с другими муниципальными образованиями, приводит к исчезновению стимулов проводить работу по повышению доходности муниципальных образований, уменьшает значение функции стимулирования развития по сравнению с функцией выравнивания доходов муниципалитетов, не учитывает в полной мере потенциал территорий-реципиентов, снижает возможности развития и эффективность местного самоуправления. (В диссертации разработана методика расчета реальной оценки среднего по субъекту федерации налогового потенциала на одного жителя и проведено, согласно этому критерию, сопоставление муниципалитетов с различным уровнем экономического развития).

5. Обосновано, что несовершенство принципов формирования муниципалитетов, их единообразие, экономическая и организационная подчиненность региональным структурам (а не взаимодействие), несовершенство межбюджетных отношений, на практике породили фактическое приспособление администраций муниципалитетов к сложившимся условиям, на базе чего возникли различные подходы к управлению муниципальными образованиями: прагматический подход (использование противоречий существующего законодательства для управленческих решений, вызываемых разными ситуациями и целями); государственнический подход (трактовка самоуправления как, по существу, государственного управления на местном уровне); общественно-самоуправленческий подход (восприятие местного самоуправления как общественного территориального самоуправления); реальное местное самоуправление, практически пока не сложившееся в стране. Это свидетельствует о необходимости углубления и корректировки муниципальной реформы в направлении достижения соответствия экономических, организационно-административных и других основ муниципальных образований их объективной природе и функциям.

6. Предложена комплексная система показателей, направленных на выявление специфических особенностей муниципального образования и возможности их учета местной властью в целях развития экономики и улучшения условий жизни населения, что позволяет рассчитывать бальную оценку управленческой деятельности местного самоуправления, стимулировать активность населения по развитию своего муниципалитета.

7. Выявлена роль малого города как опорного центра, формирующего расселенческо-поселенческие миниагломерации на муниципальном уровне, концентрирующего вокруг себя сельскую территорию, выполняющего управленческие функции не только по организации и обслуживанию собственного, но и окрестного сельского населения в производственном, социальном и инфраструктурном аспектах; обосновывается нецелесообразность отделения малых городов как самостоятельных муниципалитетов от окружающей сельской территории, что ослабляет ресурсные и экономические основы развития тех и других, в целом муниципального уровня.

8. Раскрыто содержание социальной работы как одной из важнейших управленческих функций муниципального уровня, обоснованы его возможности как базового уровня практической организации и осуществления этой работы в целях реализации интересов людей (в том числе индивидуальных) и повышения их социальной активности; показана роль социальных работников в выявлении необходимости и оказании непосредственной помощи разным группам населения, в организации населения в целях его самозащиты, в объединении населения для решения местных проблем.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Макущенко, Людмила Викторовна

Основные результаты и выводы проведенного исследования заключаются в следующем.

1. Должна быть изменена политика территориального управления в стране. Муниципальному уровню должен быть придан статус, которого этот уровень реально заслуживает, являясь исходной основой жизнедеятельности и жизнеобеспечения населения страны. Это не означает умаления федерального и регионального уровней, или противопоставления им муниципального уровня. Этот уровень является неотъемлемой частью территориальной организации страны, с одной стороны, а, с другой стороны, должно быть более четкое распределение функций между уровнями пространственной организации, которое будет способствовать улучшению жизни населения, а также лучшему использованию социально-экономического потенциала страны, укреплению и сохранению ее целостности.

В России с ее пространством, многообразием социальных, региональных, национальных и иных особенностей, именно на муниципальном уровне можно учесть весь спектр условий жизни населения. На основе различных компенсационных форм (повышения степени свободы ряда хозяйствующих субъектов, предоставления социальных льгот определенным категориям населения и т.п.) развивать муниципальный уровень, благоустраивать муниципальную территорию, создавать различные виды инфраструктуры, максимально использовать местные ресурсы.

2. В настоящее время проходит институциональное формирование муниципального уровня и местного самоуправления в относительно самостоятельные факторы российской общественной жизни. Между тем складывается противоречие в структуре управления территорией страны, поскольку, с одной стороны, в связи с развитием местного самоуправления и формированием муниципального уровня предполагается определенная степень хозяйственно-организационной и социально-политической децентрализации. В то же время, с другой стороны, в государственной территориальной политике ужесточается централизация в системе межбюджетных отношений, поскольку значительная часть финансовых ресурсов концентрируются на федеральном уровне с последующим их административным перераспределением между регионами и территориями. В современных условиях, в том числе с учетом развивающегося кризиса, все яснее становится, что существующая дотационная система не только нерациональна, но и вредна, поскольку не нацелена на использование муниципалитетами имеющегося у них ресурсного и трудового потенциала, тем самым сдерживается не только их развитие, но и развитие страны. В связи с этим в ряде областей в межбюджетных отношениях наметились принципиальные изменения. Часть доходных источников передана муниципальным районам взамен дотаций из областного бюджета. В этих случаях межбюджетные отношения будут формироваться на принципе максимального сокращения дотационности бюджетов муниципальных образований, снижения зависимости от финансовой поддержки из областного бюджета, но при этом должны стимулироваться условия проявления реальной хозяйственной самостоятельности муниципального уровня.

Финансовая необеспеченность полномочий, возложенных на органы местного самоуправления, дискредитирует всю современную организацию муниципального уровня, подрывает его основы. Для получения дополнительных доходов муниципалитеты вынуждены продавать свое имущество (землю, недвижимость и т.п.), тем самым, лишая себя, по существу, перспектив развития. Между тем, муниципальная форма собственности - самостоятельный вид собственности и должна быть использована во благо муниципалитета и его населения на основе ее расширения, укрепления и эффективного использования.

Основными принципами оценки действия местного самоуправления должны быть, не отношение к нему населения или региональной власти, а реальные результаты его деятельности, выраженные в улучшении условий жизни населения, функционировании на основе открытости и широкой гласности при приятии решений, увеличении финансовых средств муниципалитетов за счет лучшего использования муниципальной собственности, увеличения налогооблагаемой базы на основе расширения на территории различных видов хозяйственной деятельности, привлечения инвесторов, использования многообразного местного ресурсного потенциала муниципального образования и т.п.

4. Муниципализацию страны и развитие местного самоуправления нельзя рассматривать без учета поселенческо-расселенческого фактора, определенные типы поселений не только диктуют масштабы муниципалитетов, но и формы и условия их деятельности. Одним из типов поселения, где сходятся многие проблемы муниципального уровня, с одной стороны, и который способен влиять на организацию муниципальных отношений в целом, является современный российский малый город. С точки зрения муниципального развития следует выделить подсистему «город» в целом, и уже в границах этой подсистемы рассматривать ту ее часть, которая представлена малыми городами как в определенном смысле оптимальной основы муниципальных отношений. В данном случае следует иметь в виду, что для российских условий рассмотрение малого города с точки зрения функционирования муниципального уровня тесно связано с другой общественной подсистемой - селом. Это, еще в большей степени актуализирует необходимость рассмотрения муниципальных отношений в связи с социально-экономическим развитием малого города как с организационно-управленческой, так и ресурсно-инфраструктурной сторон.

К принципам, формирующим в стране особенности малого города как опорного каркаса муниципальных отношений, стимулирующего интеграционные процессы, способствующего преодолению на муниципальном уровне унификации в производственном и социальном плане, относятся, во-первых, принцип выбора многообразия условий социально-экономического развития малого города, преодоления унификации в его специализации, стимулирование развития окружающей малый город территории на основе интеграции их ресурсных потенциалов, выбора разнообразных институциональных хозяйственных форм и т.п.

Во-вторых, только сочетание материально-ресурсных и социальных основ развития любого малого города сможет раскрыть его истинный потенциал, при этом важнейшим условием развития малого города является учет специфики образа жизни, традиций, то есть социально-экономических особенностей как его населения, так и населения окружающих малый город поселений.

В-третьих, выбор функциональной направленности и производственной специализации малого города, поиск его места в общей территориально-производственной структуре не только региона, но и страны, должен учитывать такие факторы как включенность малого города в расселенческие системы или в качестве центра сельской территории, или в качестве функциональной структуры в развивающейся агломерации, или в качестве точечного населенного пункта на территориях нового освоения. Однако в любом из этих направлений малый город практически всегда будет выполнять функции муниципального центра.

В настоящее время в малом городе должны создаваться условия, стимулирующие приток в него капитала, заинтересованность инвесторов вкладывать инвестиции именно в этот город, и на их базе развивать как производственную, так и социальную сферы, создавать рабочие места, улучшать условия жизни, как самого городского населения, так и зоны влияния малого города. Это предполагает, с одной стороны, поддержку ряда малых городов (исторических, старорусских, пограничных и других) из федерального и регионального бюджетов. С другой стороны, развитие реального местного самоуправления.

В-четвертых, особая роль с точки зрения возможностей развития муниципальных отношений принадлежит земельно-имущественным отношениям. Этот ресурс малых городов и окружающей их территории задействован недостаточно. Создание рынка недвижимости и включение в него муниципальной собственности, прежде всего на основе арендных отношений, будет способствовать реальной оценке потенциала малых городов, включению рыночных механизмов (приватизации, антимонопольных механизмов, аренды, лизинга и т.п.), способствующих повышению их реального ресурсного потенциала, влиянию возможностей малого города на условия труда и жизни населения всей муниципальной территории.

В-пятых, необходимо определить в целом стратегию развития малых городов, поиска их места и в локальных территориальных сообществах, и в общественной системе страны в целом. От того, какой стратегический принцип будет положен в основу развития малых городов, будет зависеть не только судьба каждого отдельного малого города и прилегающей к нему территории, но состояние основной части муниципальной сферы страны в целом, поскольку именно малые города создают муниципальную сеть, соединяющую страну воедино. Многие малые российские города являются районными центрами, в них сосредоточена базовая инфраструктура окружающей их сельской территории.

Примеров сложившихся расселенческих систем, сочетающих особенности малых городов и сельских поселений («мини агломераций»), по стране достаточно много и там, где в расселенческих системах каждое поселение, и малый город в том числе, находит свое место, формируется, по существу, муниципальная среда малого города и сельских поселений, их влияния друг на друга на основе взаимных интересов и сложения потенциалов каждого из них.

6. Важнейшая управленческая функция муниципального уровня и принципиальная сторона муниципальных отношений, которая в той или иной мере касается любого человека, пребывающего на конкретной территории, связана с тем, что непосредственно на этом уровне ему, как и другим нуждающимся, может быть оказана и оказывается помощь и поддержка в случаях наступления сложных жизненных и социальных обстоятельств. Различная по видам и формам подобная деятельность, объединяемая одним понятием «социальная работа», осуществляется людьми особой специальности - социальными работниками.

Организация социальной работы согласуется с проводимой в стране социальной политикой, отражая ее специфику и характер, и проводится социальными работниками на уровне обслуживания индивида, семьи, группы, территориальной общности людей, а также лиц, объединенных по производственному признаку, по признаку переживаемой сходной проблемы, которую необходимо решать, или в масштабах всего общества, или в масштабе региона, или на муниципальном уровне.

Социальная политика определяет специфику социальной работы, включающую деятельность по государственному социальному обеспечению, социальную защиту, социальную помощь, социальное воспитание, а также личную инициативу при благотворительности, самопомощь и взаимопомощь по линии различного рода неформальных (родственных, соседских, дружеских и т.п.) связей.

В ходе рыночных реформ в России создалась ситуация, вызванная возникновением новых негативных проблем - падение производства; обнищание российского населения; безработица; введение рыночных механизмов в неадаптированную к ним социальную среду; возникновение резкой поляризации общества; расширение явлений, которые были, по существу, практически преодолены в советское время - беспризорность и безнадзорность детей; выросшее число инвалидов в результате военных конфликтов последнего времени и криминальной «революции»; широко распространенные случаи принятия государственными органами непродуманных законодательных актов вроде Жилищного Кодекса РФ, позволяющего делать людей бездомными, а также развернувшийся кризис, увеличивают число обездоленных. В целом, ситуация напряжена, поскольку постоянно увеличиваются особые группы и их численность.

Важным направлением социальной работы, кроме помощи лицам, попавшим в сложную ситуацию и их реабилитации, является включение определенных групп населения в социальной процесс на основе активизации их деятельности, пробуждения в них интереса к общественной жизни, к проявлению местных общественных инициатив, развития различных форм помощи и партнерства и т.п.

Наиболее адекватным уровнем, на котором происходят процессы адаптации населения к новым условиям, является муниципальный уровень. От ситуации, складывающейся на этом уровне, зависят условия и возможности приспособления к новым условиям и формам значительных групп населения. Именно на этом уровне наиболее заметны те, кто не воспринимает новых стандартов жизни, правил поведения, условий существования и требует помощи и поддержки социальных работников.

Если говорить о концепции и стратегии развития социальной работы в современной России, то их разработка, несомненно, должна вестись на федеральном уровне с выделением особенностей и основных черт конкретных регионов, что же касается тактики организации и функционирования социальной работы, то ее реализация возможна только на муниципальном уровне, где могут быть объединены и успешно использованы основные формы и виды социальной поддержки, где возможен контроль над деятельностью социальных служб, в том числе и по выявлению реально нуждающихся, где возможно создание и поддержание соответствующей нравственной среды, привлечение общественных помощников, концентрация усилий всех заинтересованных сторон.

Заключение