Управление при реализации соглашений о разделе продукции в России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Управление при реализации соглашений о разделе продукции в России"

На правах рукописи

МЕЖЕРАУПС Ирина Владимировна

УПРАВЛЕНИЕ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ СОГЛАШЕНИЙ О РАЗДЕЛЕ ПРОДУКЦИИ В РОССИИ

Специальность 08.00.14 - Мировая экономика

08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (управление инновациями и инвестиционной деятельностью)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва, 2003

Работа выполнена на кафедре Управления внешнеэкономической деятельностью Государственного университета управления.

Научный руководитель -

доктор экономических наук, профессор Румянцев Владимир Сергеевич.

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук Желтенков Александр Владимирович

кандидат экономических наук Королев Павел Васильевич

Ведущая организация -

Финансовая академия при Правительстве РФ.

оО

Защита состоится декабря 2003 года в лх часов на заседании диссертационного совета Д 212.049.11 Государственного Университета Управления по адресу: 109542, Москва, Рязанский проспект 99, зал заседаний Ученого Совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного университета управления.

Автореферат разослан « ноября 2003 г.

Ученый секретарь

Диссертационного совета Д 212.049.11 к.э.н., доцент '/М^ Л.Д.Абрамова

Общая характеристика работы

Одной из приоритетных задач экономической политики в России в настоящее время является привлечение российских и иностранных инвестиций в реальный сектор экономики. По официальным статистическим данным для модернизации экономики России ежегодно необходимы инвестиции в размере 100 млрд. долларов. Недостаточный уровень инвестиций является одним из основных препятствий для увеличения темпов роста ВВП.

Очевидно, что существуют два основных пути преодоления инвестиционного кризиса, которые могли бы обеспечить обновление технологической базы и выхода на стандарты устойчивого роста. Первый из них связан с преимущественной ориентацией на государственные инвестиции, второй с ориентацией на частный капитал, как российский, так и иностранный. С учетом ограниченности бюджетных средств и низкой эффективности бюджетных инвестиций основным приоритетом в инвестиционной сфере должно стать привлечение капиталовложений частного сектора, включая прямые иностранные инвестиции.

В настоящее время топливно-энергетический комплекс остается одним из наиболее устойчиво работающих секторов народного хозяйства и одним из ключевых областей инвестирования в экономику Российской Федерации. Поэтому основная часть прямых иностранных инвестиций - около 40% приходится именно на топливно-энергетическую отрасль. Указанные данные выглядят достаточно логично в связи с тем, что Россия обладает одним из крупнейших в мире минерально-сырьевым потенциалом топливно-энергетических ресурсов, являющимся основой гарантированного обеспечения экономической безопасности страны, удовлетворения текущих и перспективных . потребностей экономики России в углеводородном сырье. Так, на территории России расположены 35% мировых запасов газа, 12% запасов нефти, 16% запасов

Тем не менее, нарастает беспокойство относительно долгосрочных перспектив энергообеспечения страны. Одной из важнейших проблем нефтяной отрасли остается ухудшение состояния сырьевой базы отрасли, так как с 1994 "

1 Михаил Субботин «Инвестиционный пшик? Болевые точки российского ТЭК: итоги 2002 года», журнал «Мировая энергетическая политика», №1, 2003 год, В. Терехов «Стратегия недропользования», журнал «Экономист», №3,2002 год.

угля .

года объемы прироста запасов нефти компенсируют ее добычу не более чем на 80%, эффективность использования распределенного фонда недр крайне низка. Это обусловлено почти четырехкратным сокращением объемов геологоразведочных работ вследствие значительного уменьшения финансирования. Для обеспечения энергетической безопасности страны и сохранения роли России на мировых рынках необходимы инвестиции в ТЭК в размере 280 миллиардов долларов1. Понятно, что если не вкладываются средства в поиск новых месторождений и их разработку, то под угрозой оказывается не только сохранение экспортного потенциала России, обеспечение топливом ее внутреннего рынка, но и получение доходов в бюджет как от самих добывающих компаний, так и от их смежников, которые работают на подряде у этих компаний. / Поэтому создание условий для инвестиций является одной из основных задач

государственной экономической политики.

Одной из форм привлечения инвестиций как в топливно-энергетическую отрасль, так и в экономику страны в целом является соглашение о разделе продукции (далее «СРП»). Соглашения о разделе продукции достаточно давно и успешно применяются в мировой практике. Несомненными преимуществами использования указанного режима по сравнению с традиционными механизмами разработки недр являются косвенные и прямые макроэкономические эффекты от реализации соглашений о разделе продукции, оказывающие влияние на экономику страны в целом. Также использование режима СРП позволяет разрабатывать трудноизвлекаемые запасы минерального сырья, месторождения с , небольшими запасами, проводить разведку неразведанных месторождений и

разрабатывать месторождения, расположенные на шельфе.

В России закон, регулирующий отношения в области соглашений о разделе . продукции был принят только в 1995 году. Тем не менее, еще до вступления в силу указанного закона уже были заключены три соглашения о разделе продукции: СРП по проектам «Сахалин-1», «Сахалин-2» и Харъягинскому проекту. Принятие закона «О соглашениях о разделе продукции» (далее «закон «О СРП»), а также первый опыт разработки месторождений на основе СРП вызвал достаточно глубокий общественный и политический резонанс в стране. В ~

1 Михаил Субботин «Инвестиционный пшик? Болевые точки российского ТЭК: итоги 2002 года», журнал «Мировая энергетическая политика», №1, 2003 год, В. Терехов «Стратегия недропользования», журнал «Экономист», №3,2002 год.

закон «О соглашениях о разделе продукции» 1ри раза вносились важные изменения и дополнения, уточняющие и изменяющие режим СРП. Последние изменения в закон были внесены в июне 2003 года. Внесение указанных изменений мотивировалось тем, что режим СРП фактически показал свою несостоятельность: условия заключенных соглашений слишком индивидуализированы и не защищают интересы государства, государство не получает видимых результатов от использования режима СРП.

Тем не менее, окончательно отменять механизм разработки недр на условиях соглашений о разделе продукции пока рано. Одной из причин недостаточной эффективности реализации действующих соглашений о разделе продукции является неотлаженный механизм управления при реализации соглашений и с недостаточная законодательная урегулированность этого вопроса.

Актуальность исследования определяется тем, что в настоящее время действенной системы управления при реализации СРП в России не создано, также существует множество проблем, связанных с управлением при реализации механизма СРП в России. Так, отсутствует окончательно оформленная организационная структура управления при реализации соглашений о разделе продукции, а также система управления СРП в целом. Кроме того, недостаточно защищены интересы государства в процессе осуществления текущего контроля за реализацией соглашений о разделе продукции. А без создания действительно эффективной системы управления при реализации СРП невозможно и получение соответствующих выгод от реализации проекта.

Большая значимость, а также недостаточная научная разработанность вопросов, связанных с осуществлением управления при реализации соглашений о разделе продукции обусловили выбор темы настоящей работы.

Предметом исследования является система управления при реализации соглашений о разделе продукции в Российской Федерации и основные проблемы, связанные с системой управления СРП, а также направления ее совершенствования.

Объектом исследования - является механизм недропользования, основанный на соглашениях о разделе продукции в России и в частности, система -управления при реализации соглашений о разделе продукции в России.

Цель исследования - состоит во всестороннем и комплексном анализе системы управления и при реализации соглашений о разделе продукции в России, включая анализ организационной структуры управления при реализации соглашении о разделе продукции и выработка рекомендаций по их совершенствованию.

В соответствии с этой целью в диссертации были поставлены следующие задачи:

проанализировать существующую организационную структуру управления при реализации СРП и выработать рекомендации по ее совершенствованию;

- определить правовой статус управляющих компаний, оценить необходимость их участия в управлении и контроле при реализации СРП;

- проанализировать правовой статус инвестора как субъекта управления СРП, уделив особое внимание проблеме правового статуса консорциума;

- проанализировать механизм взаимодействия государства и инвестора в процессе управления при реализации СРП;

- раскрыть понятие системы управления реализацией СРП;

- оценить эффективность механизма осуществления управления работами в рамках реализации СРП, включая механизм утверждения программы работ и сметы расходов в ходе реализации СРП на примере сахалинских проектов СРП;

- разработать рекомендации по защите интересов государства в процессе осуществления бюджетного управления в рамках реализации СРП;

- проанализировать систему управления ресурсами при выполнении СРП, а также механизм управления привлечением российских подрядчиков к выполнению работ по СРП;

- проанализировать систему управления возмещением расходов при реализации СРП, разработать рекомендации по ее совершенствованию;

- раскрыть понятие системы контроля при реализации соглашений о разделе продукции;

- выявить основные формы контроля, осуществляемые в ходе реализации соглашений о разделе продукции, разработать рекомендации по -совершенствованию системы контроля при выполнении СРП;

- сформулировать обоснованные рекомендации по совершенствованию системы управления при реализации соглашений о разделе продукции в России.

Теоретической и методической основой исследования послужили фундаментальные исследования Э.Э. Батизи, А.И. Богданчикова, А.Василенко Д.Джонстона, А.Н. Михайлина, А.И. Перчика, M.JI. Разу и др. Также при подготовке диссертационного исследования автор обращался к работам специалистов и экспертов-практиков, а именно Ю.Бобылева, А.А.Конопляника, Л.КЛинника, М.Субботина, А.И. Салиной, Шарифуллиной А.Ф. и др.

Информационная база исследования. В ходе написания работы в части исследования законодательства, автор использовал весь комплекс нормативно-правовых актов, принятых как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов федерации регулирующих отношения, связанные с соглашениями о разделе продукции. В диссертации также использованы публикации Института экономики переходного периода (ИЭПП), Института финансовых исследований The Center for Energy, Petroleum and Mineral Law and Policy, Фонда развития энергетической и инвестиционной политики и проектного финансирования (ЭНИПиПФ), акты Счетной Палаты, практические материалы по реализации соглашений о разделе продукции по проектам «Сахалин-1», «Сахалин-2», материалы конференций по соглашениям о разделе продукции, проходившим как в России, так и за рубежом, аналитические обзоры, материалы, размещенные в журналах «Нефтегазовая вертикаль» и «Нефть и капитал» и др.

Научная новизна данного исследования состоит в комплексном рассмотрении системы управления при реализации соглашений о разделе продукции, включая организационную структуру государственного управления и управления инвестором при реализации соглашений о разделе продукции, а также весь комплекс подсистем системы управления при реализации соглашений о разделе продукции, выявлении проблем и недостатков как системы управления . при реализации СРП, предусмотренной действующим законодательством, так и системы управления при реализации действующих проектов, основанных на соглашениях о разделе продукции, а также выработка рекомендаций по совершенствованию системы управления при реализации соглашений о разделе продукции в России.

Наиболее существенные научные результаты, выносимые на защиту,-заключаются в следующем:

- выявлены следующие основные особенности системы управления при реализации соглашений о разделе продукции, а именно: стратегические цели

проектов СРП определяются внешними факторами; затраты, график, технические цели уточняются в течение всего цикла проекта СРП; проект реализации СРП осуществляется в рамках нестандартного проектного цикла; ресурсы в процессе реализации проектов, основанных на соглашениях о разделе продукции, распределяются по принципу «где требуются»; управление реализацией СРП осуществляется в рамках особой организационной системы, находящейся вне корпоративной инфраструктуры; управление реализацией СРП осуществляется в рамках уникальной (создаваемой на период осуществления проекта) культуры;

выявлены составляющие систему управления при реализации СРП подсистемы и их характерные особенности;

проанализирована организационная структура государственного управления при реализации соглашений о разделе продукции, сформулированы основные проблемы, связанные с практическим функционированием указанной организационной структуры;

- определены особенности инвестора как субъекта соглашения о разделе продукции, в частности особенности правового статуса оператора соглашения и консорциума;

- рассмотрена структура органов управления, созданная инвестором при реализации СРП на примере проекта «Сахалин-1»;

- проанализирована система, порядок и формы контроля при реализации соглашений о разделе продукции в России;

- выявлены основные проблемы и недостатки системы управления при реализации соглашений о разделе продукции в России и сформулированы рекомендации по ее совершенствованию.

Практическая значимость результатов, полученных в исследовании, . заключается в практических рекомендациях по совершенствованию системы управления при реализации соглашений о разделе продукции.

Полученные результаты имеют теоретическое и прикладное значение и могут быть использованы нефтяными компаниями, государственными органами власти и управления с целью осуществления эффективного управления при реализации соглашений о разделе продукции, а также дальнейшего -совершенствования законодательства, регулирующего механизм , недропользования, основанный на соглашениях о разделе продукции в России.

Апробация и реализация результатов работы. Диссертационная работа соискателя прошла реализацию в рамках исследований Института экономики переходного периода. Соискатель непосредственно за время написания диссертации принимал участие в подготовке материалов для ряда исследований, проводимых ИЭПП, а также участвовал в выполнении ряда проектов ИЭПП, связанных с темой диссертации, а именно «Оценка бюджета нефтяной отрасли» по заказу ОАО «Нефтяная компания ЮКОС»; «Анализ текущей макроэкономической ситуации в России и разработка поквартальных прогнозов макропоказателей развития экономики России и мировых цен на нефть» по заказу ОАО «Нефтяная компания «ЛУКОЙЛ»; «Анализ влияния налоговой реформы на нефтяной сектор экономики и разработка законодательных предложений по совершенствованию налоговой системы» по заказу ОАО «Сургутнефтегаз». Основные положения и выводы исследования изложены в научных публикациях автора.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложений. Объем диссертации - 177 страниц, из которых размещено 5 таблиц, 9 схем и 11 приложений.

Структура работы.

Введение

Глава I. Характеристика системы соглашений о разделе продукции.

1.1. Характеристика российской системы соглашений о разделе продукции

1.2. Характеристика зарубежного опыта подготовки, заключения и реализации соглашений о разделе продукции

1.3. Постановка цели и задач исследования

Глава П. Организационная структура управления при реализации . соглашений о разделе продукции.

2.1. Организационная структура государственного управления при реализации соглашений о разделе продукции

2.2. Организационная структура управления при реализации СРП, созданная инвестором

2.3. Субъекты осуществления взаимодействия сторон соглашения в -процессе управления проектами соглашений о разделе продукции

2.4.Выводы

Глава Ш. Анализ системы управления при реализации соглашений о разделе продукции.

3.1. Система управления при реализации соглашений о разделе продукции

3.2. Система контроля при реализации соглашений о разделе продукции

3.3 .Выводы

Заключение

Список использованных источников

Приложения

Основное содержание исследования

Во Введении сформулированы основные тезисы об актуальности проведенного исследования, определена цель, сформулированы задачи, обозначен объект исследования, отражена научная новизна, практическая значимость и структура диссертации.

В первой главе представлена основная характеристика системы соглашений о разделе продукции в России и за рубежом, выявлены основные преимущества и недостатки в использовании механизма СРП в качестве основы для привлечения инвестиций в экономику России.

Система соглашений о разделе продукции является достаточно новой в российской практике недропользования. В России первые соглашения о разделе продукции появились в начале 90-х годов, а закон «О соглашениях о разделе продукции» был принят только в 1995 году.

В соответствии с ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» соглашение о разделе продукции является договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности на _ возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. При этом в соглашении определяются все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной -продукции между сторонами соглашения в соответствии с положениями ФЗ «О -соглашениях о разделе продукции». Как следует из вышеуказанного определения,

система соглашений о разделе продукции представляет собой абсолютно новый тип системы недропользования.

Характерные черты механизма, основанного на соглашениях о разделе продукции:

1) Правовое регулирование соглашений о разделе продукции носит двойственный характер: регулируется как публичным правом, так и гражданским законодательством.

2) Особый порядок заключения соглашений о разделе продукции.

3) Особый порядок раздела продукции, произведенной при выполнении соглашения о разделе продукции. Следует отметить, что в настоящее время в России существуют две финансово-экономические модели СРП, основанные на двух принципах раздела продукции, а именно, модель СРП, предусматривающая трехступенчатый раздел продукции и модель СРП, предусматривающая прямой раздел продукции.

4) Специальный налоговый режим при выполнении соглашений о разделе продукции.

При этом использование режима СРП как основы для привлечения инвестиций в экономику Российской Федерации в целом и в топливно-энергетический комплекс в частности имеет как свои преимущества, так и недостатки.

Недостатки режима СРП:

Сложный порядок заключения соглашения о разделе продукции.

Недостаточная урегулированность режима СРП. Нечеткое определение порядка возмещения расходов, а также понятия компенсационной продукции.

Возможность сознательного занижения инвестиционной _ привлекательности и рентабельности месторождений, разрабатываемых на основе СРП, которая позволяет инвестору занижать долю прибыльной продукции, принадлежащей государству, претендовать на дополнительные льготы.

Начало получения государством прибыльной продукции в случае использования трехступенчатой модели раздела продукции связывается с достижением проектом, так называемой, нормы рентабельности, когда все -расходы будут возмещены и проект начнет приносить прибыль. Инвестор . практически всегда может доказать, что реализация проекта не достигла

необходимой нормы рентабельности, в связи с чем, государство может остаться без прибыли.

В конкретные соглашения о разделе продукции стороны вправе включить оговорку о том, что все споры в рамках соглашения подлежат разрешению на основе иностранного права и в иностранном суде. Судебные разбирательства в иностранных судах вызовут дополнительные расходы со стороны государства.

Индивидуализация условий соглашений по конкретным проектам. При проведении переговоров и заключении СРП допускается относительно большая свобода действий государственных чиновников. В условиях их неопытности и коррупции это может приводить к получению инвестором необоснованно выгодных условий реализации проекта и, как следствие, потере государством определенной части доходов от разработки находящихся в его собственности природных ресурсов1.

Преимущества режима СРП.

- Стабильность условий соглашения. В соглашения о разделе продукции включается, так называемая, стабилизационная оговорка, предусматривающая, что в случае установления норм, ухудшающих коммерческие результаты деятельности инвестора, в соглашение вносятся изменения, обеспечивающие инвестору коммерческие результаты, которые могли быть им получены при применении действовавшего на момент заключения соглашения законодательства Российской Федерации, законодательства субъектов Российской Федерации и правовых актов органов местного самоуправления.

- Поскольку соглашение о разделе продукции по своей правовой природе носит смешанный характер и регулируется как гражданским, так и _ административным правом, его условия являются более гибкими по сравнению с лицензионным соглашением или лицензией.

- В связи с тем, что соглашение о разделе продукции представляет собой фактически договор, заключенный между государством и инвестором, часть условий которого являются диспозитивными, и определяются сторонами, что позволяет учесть интересы как государства, так и инвестора.

1 Ю. Бобылев «Проблемы реализации соглашений о разделе продукции», www.iet.ru.

- На условиях СРП возможна разработка сложных месторождений с трудноизвлекаемыми запасами, разработка которых на условиях лицензирования невыгодна.

- Стороны соглашения могут обращаться за разрешением споров в международные арбитражные институты, а государство вправе отказаться от иммунитета в случае, если это предусмотрено соглашением.

Механизм привлечения инвестиций в реальный сектор экономики на основе соглашений о разделе продукции применяется в более чем 50 стран мира на протяжении нескольких десятков лет. Концепция соглашений о разделе продукции зародилась в Индонезии, где впервые была использована в сельском хозяйстве и только впоследствии получила применение и в сфере нефте- и газодобычи. В настоящее время механизм соглашений о разделе продукции используется в Малайзии, Гватемале, Египте, Сирии, Китае, Перу, Ливии и др.

Все соглашения о разделе продукции, используемые в мировой практике можно разделить на три основных модели.

- Модель, в основу которой положен принцип трехступенчатого раздела продукции. Данная модель СРП также получила название индонезийской модели СРП, в связи с тем, что наиболее широкое применение она получила именно в Индонезии.

- Модель, предусматривающая двухступенчатый раздел продукции (применяется, например, в Перу).

- Модель, предусматривающая прямой раздел продукции (применяется в Ливии, Сирии). В соглашениях о разделе продукции этого типа, полученная в ходе реализации СРП продукция, сразу делится между инвестором и государством. При этом в соглашении устанавливаются повышенные пропорции раздела в пользу государства, но инвестор-освобождается от уплаты налога на прибыль1.

Анализ механизма недропользования, основанного на соглашениях о разделе продукции показал, что проекты по реализации соглашений о разделе продукции являются крупными ■ ресурсно и комлексно-сложными

' А. Конопляник: «Основные виды и условия соглашений, действующи* в нефтяной промышленности капиталистических государств между ТНК и принимающими странами» - А. Конопляник, М. Субботин «Государство и инвестор: об искусстве договариваться (концессионное законодательство в России)», часть 1 «Теория и практика заключения концессионных и иных договоров», Москва, «Эпицентр», Харьков «Фолио», 1996г, стр. 24.

инвестиционными проектами. Их реализация требует не только привлечения колоссальных ресурсов, но и осуществления эффективного управления и контроля.

Осуществление эффективного управления при реализации соглашений о разделе продукции является не только необходимым условием реализации проектов СРП, но и социально и экономически значимым элементом осуществления управления и контроля за системой недропользования в целом. В основном законе РФ - Конституции указано, что природные ресурсы в Российской Федерации используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов проживающих на соответствующей территории. Следовательно, осуществление эффективного управления при реализации СРП является одной из важнейших задач в масштабах государства в целом.

Во второй главе проводится анализ организационной структуры управления при реализации соглашений о разделе продукции.

Основой системы управления при реализации соглашений о разделе продукции является организационная структура управления при реализации СРП или система субъектов, осуществляющих управление при реализации СРП. В систему субъектов управления и контроля СРП входят:

- организационная структура государственного управления СРП;

- организационная структура, созданная инвестором с целью осуществления управления при реализации СРП;

- организационная структура совместного управления государством и инвестором при реализации СРП.

Обеспечение интересов государства в соглашениях о разделе продукции, а также государственное управление вопросами, связанными с соглашениями. осуществляется системой специально уполномоченных государственных органов и организаций. Следовательно, под организационной структурой государственного управления при реализации соглашений о разделе продукции следует понимать систему уполномоченных федеральных органов власти, органов власти субъекта федерации, а также организаций и учреждений, осуществляющих вспомогательные организационно-консультативные функции с -целью осуществления управления и контроля при реализации СРП.

В организационную структуру государственного управления при реализации соглашений о разделе продукции входят:

- Система федеральных органов власти, осуществляющих государственное управление и контроль при реализации СРП, а именно различные министерства и ведомства.

- Органы исполнительной власти субъектов РФ, на территории которых расположены предоставляемые в пользование участки недр, осуществляющие управление и контроль при реализации СРП.

И

- Специализированный орган, созданный с целью координации деятельности ' федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ по вопросам

управления при реализации СРП. В настоящее время таким органом является Комиссия Правительства РФ по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ по реализации соглашений о разделе продукции.

- Организации и учреждения, осуществляющие организационно-консультативные функции в процессе осуществления управлении при реализации соглашений о разделе продукции.

- Уполномоченные организации, привлекаемые для оказания содействия в обеспечении интересов Российской Федерации при подготовке и реализации соглашений о разделе продукции в отношении участков недр и месторождений углеводородного сырья.

- Специализированная комиссия, создаваемая с целью подготовки к заключению соглашения о разделе продукции Правительством РФ с участием органа исполнительной власти соответствующего субъекта федерации.

, Особый характер системы управления, создаваемой инвестором при

реализации соглашений о разделе продукции в России определяется, прежде всего, особенностями субъектного состава соглашений о разделе продукции. Указанной . особенностью субъектного состава является то, что, как правило, в роли инвестора выступает не отдельно взятая компания, а объединение юридических ^ лиц, создаваемое на основе договора о совместной деятельности или консорциум.

Это объясняется тем, что проекты по разработке недр на основе соглашений о >1 разделе продукции являются дорогостоящими и трудоемкими и, как правило,

одна компания не обладает достаточными финансовыми ресурсами для их -финансирования. При этом в российском законодательстве не в настоящее время . не оформлен правовой статус консорциума. Как показал анализ, консорциум по своей правовой природе соответствует понятию простого товарищества,

установленному в Гражданском кодексе РФ, тем нет менее, с целью дальнейшего совершенствования законодательства в области управления при реализации соглашений о разделе продукции следует законодательно закрепить понятие консорциума либо в соответствующих нормах Гражданского кодекса, либо в другом нормативно-правовом акте.

Участники консорциума в соответствии с российским гражданским законодательством могут осуществлять управление организацией выполнения работ по соглашению совместно, тем не менее, как правило, указанная схема управления выполнением работ по соглашению не применяется, поскольку в данном случае при принятии любого даже незначительного решения и совершении каждой сделки требуется согласие всех участников консорциума. Также существует и такая форма управления консорциумом, при которой каждый его участник вправе действовать от имени всех участников. Указанный механизм управления также редко используется, поскольку в данном случае его использование может привести к ситуации, когда различными участниками принимаются противоположные решения по одному вопросу, что влечет за собой дисбаланс интересов. Чаще всего для осуществления управления реализацией соглашения о разделе продукции инвесторами - участниками консорциума назначается оператор соглашения. Эта форма управления является наиболее удобной, поскольку в случае ее использования управление организацией работ по соглашению осуществляется централизованно. Также в данном случае создается некая система, позволяющая, с одной стороны, достичь баланса интересов всех участников консорциума и, с другой, эффективно осуществлять оперативное управление проектом СРП.

Кроме того, оператор соглашения также может назначаться и в случае, _ если стороной соглашения о разделе продукции является не консорциум, а один инвестор. Оператор проекта, как, например, закреплено в соглашении о разделе продукции по проекту «Сахалин-1», выступает в качестве агента консорциума и обычно действует от имени консорциума по вопросам, относящимся к соглашению о разделе продукции. При этом остальные участники консорциума принимают участие в решении наиболее важных и принципиальных вопросов, -связанных с осуществлением управления и контроля при реализации соглашения, „ а оператор осуществляет текущее повседневное управление и контроль при реализации соглашения. Оператором соглашения может быть:

- Созданный для этих целей инвестором на территории РФ филиал или юридическое лицо. При этом, филиалом, в соответствии с положением пункта 2 статьи 55 части 1 ГК РФ признается обособленное подразделение юридического лица, выполняющее часть его функций, включая и функции представительства.

- Привлекаемое для целей осуществления функций по управлению проектом СРП стороннее юридическое лицо, а также иностранное юридическое лицо, осуществляющее свою деятельность на территории РФ.

- В качестве оператора, осуществляющего управление реализацией СРП, может также выступать один из участников консорциума. Следует отметить, что этот случай не предусмотрен в ФЗ «О соглашениях о разделе продукции», что является несомненным упущением законодателя, поскольку названный случай назначения в качестве оператора проекта одного из участников консорциума успешно и давно применяется на практике. Например, при реализации проекта по разработке сахалинского шельфа «Сахалин-1» используется модель, при которой в качестве оператора соглашения о разделе продукции выступает один из инвесторов - участников проекта, а именно компания ЭксонМобил.

Помимо оператора в организационную структуру управления и контроля при реализации СРП входят также иные органы. При этом названия и структура указанных органов управления, созданных инвесторами разных проектов СРП различаются. Так, при реализации проекта «Сахалин-1» действуют следующие органы управления: генеральный директор, исполнительная группа по проекту и рабочий комитет.

Внутрифирменное текущее руководство реализацией проектов СРП осуществляется непосредственно оператором соглашения. С этой целью создается группа управления проектом, состоящая, как правило, из работников оператора соглашения. Группа управления проектом непосредственно занимается планированием и контролем за выполнением работ по проектированию, материально-техническому обеспечению, строительству и вводу в эксплуатацию объектов и сооружений в процессе реализации соглашений о разделе продукции.

Текущее управление и контроль при реализации СРП, а также координацию деятельности по выполнению работ сторонами соглашения -осуществляет управляющий комитет, в состав которого должно входить равное _ число представителей федеральных органов исполнительной власти со стороны федерации и представителей органов исполнительной власти соответствующего

субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен соответствующий участок недр. Численный состав, права и обязанности управляющего комитета, а также порядок его работы определяется условиями конкретного соглашения о разделе продукции. Отсутствие установленного в законодательстве порядка работы управляющего комитета, включая порядок ,

принятия решений управляющим комитетом, влечет риск нарушения интересов ,

государства при выполнении соглашений о разделе продукции, в связи с чем, необходимо установить четкие процедуры деятельности и принятия решений управляющим комитетом, а также разработать типовое положение «Об управляющем комитете».

В третьей главе проводится анализ системы управления при реализации соглашений о разделе продукции в России, включая анализ подсистем входящих в систему управления при реализации СРП, а также системы контроля при реализации СРП.

Система управления является важнейшей составляющей системы СРП в целом. Ведь от эффективного осуществления управления при реализации соглашений о разделе продукции напрямую зависит реализация проектов СРП. Как показала практика реализации первых соглашений о разделе продукции в России, одной из основных причин низкой защищенности интересов государства в СРП является именно слабая разработанность системы управления при реализации СРП.

В настоящее время в научной литературе отсутствует четкое понятие системы управления при реализации соглашений о разделе продукции. Опираясь на понятийный аппарат, разработанный теорией управления проектами, в исследовании было выведено следующее понятие системы управления _ реализацией соглашений о разделе продукции. Система управления реализацией соглашений о разделе продукции представляет собой методологию организации, планирования, руководства, координации человеческих и материальных ресурсов '

на протяжении реализации соглашения о разделе продукции, направленную на эффективную реализацию соглашения путем применения системы современных >

методов, техники и технологий управления для производства поисков, разведки и -добычи минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении.

Система управления СРП представляет собой нетрадиционную систему управления. Это связано, прежде всего, с нетрадиционным характером основы

системы управления СРП, а именно соглашением о разделе продукции, которое представляет собой синтез частноправовых и публично-правовых элементов.

Особенности проектов СРП и связанные с ними особенностях управления проектами СРП:

- Стратегические цели проектов СРП определяются внешними факторами. В качестве внешних факторов в данном случае выступает законодательство,

а

регулирующее вопросы СРП. Именно в его положениях определяются цели реализации проектов СРП, а также непосредственно цели управления реализацией проектов СРП.

- Затраты, график, технические цели уточняются в течение всего цикла проекта СРП.

- Проект реализации СРП осуществляется в рамках нестандартного проектного цикла. Традиционный проектный цикл включает в себя следующие элементы: разработка идеи/ концепции проекта, определение задач проекта, разработка проекта, рабочее проектирование, экспертиза, переговоры, принятие решения о реализации проекта, осуществление проекта, контроль за его реализацией, оценка и анализ результатов, завершение проекта СРП. Цикл проектов СРП отличается от традиционного тем, что концепция проекта уже разработана и определена в федеральном законе «О соглашениях о разделе продукции», задачи проекта СРП также поставлены законодательством. Кроме того, в традиционной проектном цикле отсутствует такая стадия как принятие закона «О перечнях участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции», а также утверждение проекта отдельным федеральным законом.

- Ресурсы в процессе реализации проектов, основанных на соглашениях о . разделе продукции, распределяются по принципу «где требуются».

- Управление реализацией СРП осуществляется в рамках особой " организационной системы, находящейся вне корпоративной инфраструктуры. Как

уже было указано выше, управление реализацией СРП осуществляется совместно . как инвестором, так и системой органов государственной власти.

- Управление реализацией СРП осуществляется в рамках уникальной-(создаваемой на период осуществления проекта) культуры.

Как было указано выше, система управления соглашениями о разделе продукции является нетрадиционной и сложной системой управления и состоит из нескольких подсистем:

- управление работами, которое включает в себя управление содержанием, объемами, продолжительностью и стоимостью работ;

- управление ресурсами, которое включает в себя управление закупками, поставками, запасами, а также управление распределением ресурсов по работам проекта;

- управление возмещением расходов;

- управление качеством;

- управление изменениями;

- управление рисками;

- интеграционное управление;

- управление информацией и коммуникациями'.

При этом каждая подсистема управления основывается на организационной структуре управления СРП в целом, а также на организационной структуре, свойственной той или иной подсистеме управления реализацией СРП. В частности, поскольку проекты СРП, как было указано выше, представляют собой нетрадиционные проекты, система управления работами по СРП также нестандартна и представляет собой систему согласования и утверждения программ работ и смет расходов в ходе реализации соглашений о разделе продукции. В каждом соглашении определяется порядок, которому должны следовать инвестор и государство при согласовании ежегодной программы работ, которую должен выполнить инвестор, а также тех издержек, которые, как предполагает инвестор, ему придется нести. Указанная система. согласования и утверждения программ работ и смет расходов также носит название системы управления содержанием, объемами, продолжительностью и стоимостью работ по СРП. Государство может использовать эту процедуру для того, чтобы осуществлять свое неотъемлемое право на осуществление управления планированием затрат инвестора. И именно в ходе осуществления управления объемами, содержанием, стоимостью и продолжительностью работ по СРП у -

1 И.И. Мазур, В.Д. Шапиро «Управление проектами», издательство «Высшая школа», Москва, 2001г.

государства есть возможность подвергнуть критическому анализу осуществление той деятельности, на которую инвестор собирается расходовать средства.

Система управления ресурсами в ходе реализации соглашений о разделе продукции включает процессы планирования, закупок, поставок, распределения, учета и контроля ресурсов. Структурная модель системы управления ресурсами в ходе реализации СРП не отличается от моделей управления ресурсами,

а

свойственных традиционным проектам. При этом особенностью управления ресурсами в ходе реализации СРП является то, что одним из обязательных условий соглашений о разделе продукции является обязательства инвестора по:

- предоставлению российским юридическим лицам преимущественного права на участие в работах по соглашению в качестве подрядчиков, поставщиков, перевозчиков или в ином качестве на основании договоров (контрактов) с инвесторами;

- привлечению работников - граждан РФ, количество которых должно составлять не менее чем 80% состава всех привлеченных работников, привлечению иностранных рабочих и специалистов только на начальных этапах работ по соглашению или при отсутствии рабочих и специалистов - граждан РФ соответствующих квалификаций;

- приобретению необходимых для геологического изучения, добычи, транспортировки и переработки полезных ископаемых технологического оборудования, технических средств и материалов российского происхождения в объеме не менее 70 процентов общей стоимости приобретенных (в том числе по договорам аренды, лизинга и по иным основаниям) в каждом календарном году для выполнения работ по соглашению оборудования, технических средств и материалов, затраты на приобретение и использование которых возмещаются . инвестору компенсационной продукцией.

Указанные обязательные условия соглашений о разделе продукции определяют и специфику системы управления ресурсами, поскольку управление ресурсами в рамках СРП должно осуществляться таким образом, чтобы в 1(| результате были выполнены указанные обязательные условия.

Особо в системе управления при реализации соглашений о разделе -продукции в России выделяется подсистема управления возмещением расходов. . Это связано с тем, что как уже было указано выше, одной из особенностей проектов СРП является то, что в основе СРП лежит особый механизм раздела

продукции. При этом как уже было отмечено, российским законодательством предусмотрено наличие двух моделей соглашений о разделе продукции. Спецификой трехступенчатой модели СРП является то, что вся продукция, производимая в ходе реализации проектов, основанных на данной модели, делится на две части: компенсационную и прибыльную. Причем из компенсационной части продукции возмещаются расходы инвестора, произведенные им при выполнении соглашения. Процесс возмещения расходов инвестору является достаточно сложным, в связи с чем, одной из подсистем управления СРП является система управления возмещением расходов. Следует отметить, что управление возмещением расходов является нетипичной для традиционных систем управления подсистемой.

Система контроля является неотъемлемой составной частью любой системы управления, и от эффективности осуществления контроля напрямую зависит эффективность соответствующей системы управления. Степень порядок, а также субъекты осуществления контроля зависит от вида деятельности. Реализация соглашений о разделе продукции подлежит более строгому контролю, поскольку доля прибыли государства напрямую зависит от осуществления надлежащего контроля за реализацией соглашения. Особенно это касается контроля за порядком возмещения затрат и налогообложения СРП. Ведь, возможное увеличение возмещаемых расходов на реализацию проекта СРП сразу скажется на доходах государства. В данном разделе будет рассмотрена система контроля при реализации соглашений о разделе продукции как часть системы управления при реализации СРП, в том числе рассмотрены понятие порядок функционирования системы контроля, а также виды и подсистемы контроля.

Контроль при реализации соглашений о разделе продукции представляет _ собой осуществляемую в соответствии с законодательством процедуру проверки соответствия действий инвестора и их результатов установленным соглашением требованиям и условиям выполнения работ, а также действий, направленный на устранение выявленных нарушений.

Система контроля при реализации СРП включает в себя как осуществления административного контроля, который также применяется при осуществлении -недропользования на основе обычных режимов, так и механизм гражданско- _ правового контроля и ответственности, что следует из самой правовой природы соглашения о разделе продукции. Система контроля при реализации соглашений

l

23

о разделе продукции должна обеспечивать осуществление прав и обязанностей государства по соглашениям, а именно:

- определение порядка использования государственной доли добытой продукции, если по условиям соглашения предусмотрено получение ее в натуральной форме;

- решение вопросов использования имущества, информации и других активов, созданных в ходе реализации СРП, право собственности на которые, переходит от инвестора к государству;

- принятие решений о продлении срока действия соглашения или его этапов, прекращения и приостановления его действия;

- обеспечение, при участии соответствующих органов, юридической защиты интересов государства в конфликтных ситуациях, включая рассмотрение дел в судах различных инстанций;

- обеспечение регистрации и хранения оригинала текста соглашения и всех дополнений к нему, а также всей прочей оперативной, геологической, технической, финансовой и другой информации, связанной с выполнением соглашения1.

В России отсутствует четкая законодательно установленная система контроля за реализацией СРП. Правда, в 2001 году было принято Постановление Правительства «О мерах по совершенствованию деятельности федеральных органов исполнительной власти по подготовке, заключению и реализации соглашений о разделе продукции, а также по контролю за их реализацией»2, в котором четко разграничена компетенция федеральных органов власти по осуществлению контроля за реализацией соглашений о разделе продукции. Тем не менее, в настоящее время не решена проблема разграничения полномочий по осуществлению контроля за реализацией СРП между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. Также отсутствует законодательно установленный перечень контрольных функций, которые призван осуществлять управляющий комитет.

1 С.М. Богданчиков, А.И. Перчик «Соглашения о разделе продукции. Теория, практика, перспективы. Право, экономика», Москва, 1999г., издательство «Нефть и газ».

2 Постановление Правительства от 2 февраля 2001 года №86.

В законодательстве отсутствует четкий перечень форм осуществления контроля за реализацией соглашений о разделе продукции, что является несомненным недостатком законодательства.

При проведении анализа системы контроля при реализации соглашений о разделе продукции были выделены следующие формы осуществления контроля за реализацией СРП.

1. По субъектному составу следует выделять:

- государственный контроль за реализацией СРП;

- внутрифирменный контроль за ведением работ по соглашению, осуществляемый оператором соглашения;

- контроль за реализацией СРП и за надлежащим выполнением своих обязанностей в области выполнения соглашения оператором, осуществляемый членами консорциума.

2. В зависимости от объекта контроля:

- налоговый контроль;

- контроль за ведением бухгалтерского учета и отчетности;

- финансовый контроль;

- валютный контроль;

- таможенный контроль;

- экологический контроль;

- контроль за соблюдением порядка пользования недрами и др.

3. В зависимости от обязательности контроля:

- обязательный;

- добровольный контроль.

При этом особенно важным при реализации СРП является _ государственный контроль. Государственный контроль при выполнении соглашений о разделе продукции осуществляется также в таких особых формах как ежегодное представление Правительством РФ в Государственную Думу Федерального Собрания РФ доклада об итогах работы по реализации соглашений о разделе продукции и проверки Счетной палаты.

В Заключении содержатся практические рекомендации по -совершенствованию управления при реализации соглашении о разделе продукции , в России.

По теме диссертационного исследования опубликованы следующие работы:

1. «Обеспечение государственных интересов в процессе заключения и реализации соглашений о разделе продукции». Сборник научных статей «Экономика. Управление. Культура», выпуск 8, ГУУ, Москва, 2002г., 0,3 п.л.

2. «Вопросы государственного управления подготовкой и реализацией соглашений о разделе продукции», Материалы 17-й Всероссийской научной конференции молодых ученых и студентов «Реформы в России и проблемы управления - 2002», выпуск 2, Москва, ГУУ, 2002г., 0,2 п.л.

3. Зарубежный опыт заключения и реализации соглашений о разделе продукции Материалы 17-й Всероссийской научной конференции молодых ученых и студентов «Реформы в России и проблемы управления - 2002», выпуск 2, Москва, ГУУ, 2002г., 0,2 п.л.

4. «Проблемы правоприменения в сфере защиты прав акционеров» в соавторстве с д.э.н. Радыгиным А.Д. и д.э.н., проф., академиком РАН Энтовым P.M. Научные труды ИЭПП №41, Москва, 2002 год., вклад автора 3,8 п.л.

5. «Особенности формирования национальной модели корпоративного управления» в соавторстве с д.э.н. Радыгиным А.Д. и д.э.н., проф., академиком РАН Энтовым P.M., Москва, ИЭПП, 2003 год., вклад автора 4,5 пл.

ч

Ч)

Подп. в печ. 17.11.2003. Формат 60x90/16. Объем 1,75 печл. Бумага офисная. Печать цифровая. Тираж 50 экз. Заказ № 1260.

ГОУВПО Государственный университет управления Издательский центр ГОУВПО ГУУ

109542, Москва, Рязанский проспект, 99, Учебный корпус, ауд. 106

Тел./факс: (095) 371-95-10, e-mail: ic@guu.ru

www.guu.ru

'I \

4

i

Р19П Р?

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Межераупс, Ирина Владимировна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. ХАРАКТЕРИСТИКА СИСТЕМЫ СОГЛАШЕНИЙ О РАЗДЕЛЕ

ПРОДУКЦИИ.

§ 1.1. Характеристика российской системы соглашений о разделе продукции.

§ 1.2. Характеристика зарубежного опыта подготовки, заключения и реализации соглашений о разделе продукции.

§1.3. Постановка цели и задач исследования.

ГЛАВА II. ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА УПРАВЛЕНИЯ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ

СОГЛАШЕНИЙ О РАЗДЕЛЕ ПРОДУКЦИИ.

§2.1. Организационная структура государственного управления при реализации соглашений о разделе продукции.

§2.2. Организационная структура управления при реализации СРП, созданная инвестором.

§2.3. Субъекты осуществления взаимодействия сторон соглашения в процессе управления проектами соглашений о разделе продукции.

§2.4. Выводы.

ГЛАВА III. АНАЛИЗ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ

СОГЛАШЕНИЙ О РАЗДЕЛЕ ПРОДУКЦИИ.

§3.1. Система управления при реализации соглашений о разделе продукции.

§ 3.2. Система контроля при реализации соглашений о разделе продукции.

§3.3. Выводы.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Управление при реализации соглашений о разделе продукции в России"

Одной из приоритетных задач экономической политики в России в настоящее время является привлечение российских и иностранных инвестиций в реальный сектор экономики. По официальным статистическим данным для модернизации экономики России ежегодно необходимы инвестиции в размере 100 млрд. долларов. 29 октября 2002 г. премьер-министр Михаил Касьянов, открывая заседание Совета по предпринимательству при Правительстве РФ, отметил, что низкий уровень инвестиций является одним из основных препятствий для увеличения темпов роста ВВП. По его мнению, это "препятствует росту экономики большими темпами, чем те 4%, которые мы имеем".

Очевидно, что существуют два основных пути преодоления инвестиционного кризиса, которые могли бы обеспечить обновление технологической базы и выхода на стандарты устойчивого роста. Первый из них связан с преимущественной ориентацией на государственные инвестиции, второй с ориентацией на частный капитал, как российский, так и иностранный. С учетом ограниченности бюджетных средств и низкой эффективности бюджетных инвестиций основным приоритетом в инвестиционной сфере должно стать привлечение капиталовложений частного сектора, включая прямые иностранные инвестиции.

В настоящее время топливно-энергетический комплекс остается одним из наиболее устойчиво работающих секторов народного хозяйства в России и одним из ключевых областей инвестирования в экономику Российской Федерации. Поэтому основная часть прямых иностранных инвестиций в Россию - около 40% приходится именно на топливно-энергетическую отрасль. Указанные данные выглядят достаточно логично в связи с тем, что Россия обладает одним из крупнейших в мире минерально-сырьевым потенциалом топливно-энергетических ресурсов, являющимся основой гарантированного обеспечения экономической безопасности страны, удовлетворения текущих и перспективных потребностей экономики России в углеводородном сырье. Так, на территории России расположены 35% мировых запасов газа, 12% запасов нефти, 16% запасов угля1.

Тем не менее, нарастает беспокойство относительно долгосрочных перспектив энергообеспечения страны. Одной из важнейших проблем нефтяной отрасли остается ухудшение состояния сырьевой базы отрасли, так как с 1994 года объемы прироста

1 Михаил Субботин «Инвестиционный пшик? Болевые точки российского ТЭК: итоги 2002 года», ж-л «Мировая энергетическая политика», №1, 2003 год, В. Терехов «Стратегия недропользования», ж-л «Экономист», №3, 2002 год. запасов нефти компенсируют ее добычу не более чем на 80%, эффективность использования распределенного фонда недр крайне низка. Это обусловлено почти четырехкратным сокращением объемов геологоразведочных работ вследствие значительного уменьшения финансирования. Для обеспечения энергетической безопасности страны и сохранения роли России на мировых рынках необходимы инвестиции в ТЭК в размере 280 миллиардов долларов. Понятно, что если не вкладываются средства в поиск новых месторождений и их разработку, то под угрозой оказывается не только сохранение экспортного потенциала России, обеспечение топливом ее внутреннего рынка, но и получение доходов в бюджет как от самих добывающих компаний, так и от их смежников, которые работают на подряде у этих компаний. Поэтому создание условий для инвестиций является одной из основных задач государственной экономической политики.

Одной из форм привлечения инвестиций как в топливно-энергетическую отрасль страны, так и в экономику в целом является соглашение о разделе продукции (далее «СРП»), Соглашения о разделе продукции достаточно давно и успешно применяются в мире не только в качестве механизма привлечения инвестиций в экономику. Несомненными преимуществами использования указанного режима по сравнению с традиционными механизмами разработки недр являются косвенные и прямые макроэкономические эффекты от реализации соглашений о разделе продукции, оказывающие влияние на экономику страны в целом. Также использование режима СРП позволяет разрабатывать трудноизвлекаемые запасы минерального сырья, месторождения с небольшими запасами, а также проводить разведку неразведанных месторождений и разрабатывать месторождения, расположенные на шельфе.

В России закон, регулирующий отношения в области соглашений о разделе продукции был принят только в 1995 году. Тем не менее, еще до принятия указанного закона уже были заключены три соглашения о разделе продукции: СРП по проектам «Сахалин-1», «Сахалин-2» и Харъягинскому проекту. Принятие закона «О соглашениях о разделе продукции» (далее «закон «О СРП»), а также первый опыт разработки месторождений на основе СРП вызвал достаточно глубокий общественный и политический резонанс в стране в целом. В закон «О соглашениях о разделе продукции» три раза вносились важные изменения и дополнения, уточняющие и изменяющие режим СРП. Последние изменения в закон были внесены в июне 2003 года. Внесение указанных изменений мотивировалось тем, что режим СРП фактически показал свою несостоятельность: условия заключенных соглашений слишком индивидуализированы и не защищают интересы государства, государство не получает видимых результатов от использования режима СРП.

Тем не менее, окончательно отменять механизм разработки недр на условиях соглашений о разделе продукции пока рано. Одной из причин недостаточной эффективности реализации действующих соглашений о разделе продукции является неотлаженный механизм управления при реализации соглашений и с недостаточная законодательная урегулированность этого вопроса.

В настоящее время действенной системы управления при реализации СРП в России не создано, также существует множество проблем, связанных с управлением при реализации механизма СРП в России. А без создания действительно эффективной системы управления при реализации СРП невозможно и получение соответствующих выгод от реализации проекта. Причем как многочисленные изменения и дополнения, внесенные в закон «О СРП», так и принятие специальной главы Налогового кодекса, регулирующей систему налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции, не решили всех проблем как в сфере управления СРП, так и в области защиты интересов государства как стороны соглашений о разделе продукции.

Большая значимость, а также недостаточная научная разработанность вопросов, связанных с осуществлением управления при реализации соглашений о разделе продукции обусловили выбор темы настоящей работы.

В настоящем исследовании будет дана характеристика действующей системы СРП в России, рассмотрен зарубежный опыт заключения и реализации СРП, также будет дана характеристика организационной структуры управления реализацией соглашений о разделе продукции, причем как системе государственного управления, так и механизму управления инвестором проектами реализации соглашений. Кроме того, будут рассмотрены основные направления совершенствования системы управления при реализации соглашений о разделе продукции. Создание действительно эффективной системы управления проектами СРП невозможно без анализа управления действующими проектами СРП. В данной работе также проанализирована система управления проектами разработки сахалинского шельфа на условиях СРП - «Сахалин-1» и «Сахалин-2».

Предметом исследования является система управления при реализации соглашений о разделе продукции в Российской Федерации и основные проблемы, связанные с системой управления СРП, а также направления ее совершенствования.

Объектом исследования — является механизм недропользования, основанный на соглашениях о разделе продукции в России и в частности, система управления при реализации соглашений о разделе продукции в России.

Цель исследования — анализ организационной структуры, а также системы управления и при реализации соглашений о разделе продукции в России и выработка рекомендаций по их совершенствованию.

В соответствии с этой целью в диссертации были поставлены следующие задачи: проанализировать существующую организационную структуру управления при реализации СРП и выработать рекомендации по ее совершенствованию; определить правовой статус управляющих компаний, оценить необходимость их участия в управлении и контроле при реализации СРП; проанализировать правовой статус инвестора как субъекта управления СРП, уделив особое внимание проблеме правового статуса консорциума; проанализировать механизм взаимодействия государства и инвестора в процессе управления при реализации СРП; раскрыть понятие системы управления реализацией СРП; оценить эффективность механизма осуществления управления работами в рамках реализации СРП, включая механизм утверждения программы работ и сметы расходов в ходе реализации СРП на примере сахалинских проектов СРП; разработать рекомендации по защите интересов государства в процессе осуществления бюджетного управления в рамках реализации СРП; проанализировать систему управления ресурсами при выполнении СРП, а также механизм управления привлечением российских подрядчиков к выполнению работ по СРП; проанализировать систему управления возмещением расходов при реализации СРП, разработать рекомендации по ее совершенствованию; раскрыть понятие системы контроля при реализации соглашений о разделе продукции; выявить основные формы контроля, осуществляемые в ходе реализации соглашений о разделе продукции, разработать рекомендации по совершенствованию системы контроля при выполнении СРП; сформулировать обоснованные рекомендации по совершенствованию системы управления при реализации соглашений о разделе продукции в России.

Теоретической и методической основой исследования послужили фундаментальные исследования Э.Э. Батизи, А.И. Богданчикова, А.Василенко Д.Джонстона, А.Н. Михайлина, А.И. Перчика, М.Л. Разу и др. Также при подготовке диссертационного исследования автор обращался к работам специалистов и экспертов-практиков, а именно Ю.Бобылева, А.А.Конопляника, Л.К.Линника, М.Субботина, А.И. Салиной, Шарифуллиной А.Ф. и др.

Информационная база исследования. В ходе написания работы в части исследования законодательства, автор использовал весь комплекс нормативно-правовых актов, принятых как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов федерации регулирующих отношения, связанные с соглашениями о разделе продукции. В диссертации также использованы публикации Института экономики переходного периода (ИЭПП), Института финансовых исследований The Centre for Energy, Petroleum and Mineral Law and Policy, Фонда развития энергетической и инвестиционной политики и проектного финансирования (ЭНИПиПФ) акты Счетной Палаты, практические материалы по реализации соглашений о разделе продукции по проектам «Сахалин-1», «Сахалин-2», материалы конференций по соглашениям о разделе продукции, проходившим как в России, так и за рубежом, аналитические обзоры, материалы, размещенные в журналах «Нефтегазовая вертикаль» и «Нефть и капитал» и др.

Научная новизна данного исследования состоит в комплексном рассмотрении системы управления при реализации соглашений о разделе продукции, включая организационную структуру государственного управления и управления инвестором при реализации соглашений о разделе продукции, а также весь комплекс подсистем системы управления при реализации соглашений о разделе продукции, выявлении проблем и недостатков как системы управления при реализации СРП, предусмотренной действующим законодательством, так и системы управления при реализации действующих проектов, основанных на соглашениях о разделе продукции, а также выработка рекомендаций по совершенствованию системы управления при реализации соглашений о разделе продукции в России.

Практическая значимость результатов, полученных в исследовании, заключается в практических рекомендациях по совершенствованию системы управления при реализации соглашений о разделе продукции.

Полученные результаты имеют теоретическое и прикладное значение и могут быть использованы нефтяными компаниями, государственными органами власти и управления с целью осуществления эффективного управления при реализации соглашений о разделе продукции, а также дальнейшего совершенствования законодательства, регулирующего механизм недропользования, основанный на соглашениях о разделе продукции в России.

Апробация и реализация результатов работы. Диссертационная работа соискателя прошла реализацию в рамках исследований Института экономики переходного периода. Соискатель непосредственно за время написания диссертации принимал участие в подготовке материалов для ряда исследований, проводимых ИЭПП, а также участвовал в выполнении ряда проектов ИЭПП, связанных с темой диссертации, а именно «Оценка бюджета нефтяной отрасли» по заказу ОАО «Нефтяная компания «ЮКОС»; «Анализ текущей макроэкономической ситуации в России и разработка поквартальных прогнозов макропоказателей развития экономики России и мировых цен на нефть» по заказу ОАО «Нефтяная компания «ЛУКОЙЛ»; «Анализ влияния налоговой реформы на нефтяной сектор экономики и разработка законодательных предложений по совершенствованию налоговой системы» по заказу ОАО «Сургутнефтегаз». Основные положения и выводы исследования изложены в научных публикациях автора.

Диссертация: заключение по теме "Мировая экономика", Межераупс, Ирина Владимировна

§ 3.3. Выводы.

1. Установлено, что в процессе осуществления управления работами по СРП существенен риск нарушения интересов государства. Это связано, в том числе, с неопределенностью порядка согласования и утверждения работ и смет расходов на разработку месторождений на основе соглашений о разделе продукции и с отсутствием четко установленного перечня случаев, в которых изменение плана работ и сметы расходов является существенным и подлежит согласованию с управляющим комитетом, а также случаев, в которых инвестор вправе в одностороннем порядке вносить изменения в программы работ и сметы расходов.

2. Анализ системы управления ресурсами в ходе реализации СРП показал на отсутствие четкой системы привлечения российских предприятий к выполнению работ по СРП, а также на отсутствие четкого механизма реализации требований законодательства относительно 70-ти процентной квоты российского участия в реализации соглашений.

3. Установлено, что недостаточная разработанность системы управления возмещением расходов при выполнении соглашений о разделе продукции, в частности отсутствие исчерпывающего перечня расходов, подлежащих возмещению, очередности возмещения расходов, неурегулированность порядка утверждения смет расходов и

1 Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации, 2000, № 8(32). программ работ по соглашениям о разделе продукции создает риски нарушения интересов государства и инвестора в процессе возмещения затрат.

4. Установлено, что в проекты реализации соглашений о разделе продукции связаны с определенными рисками в связи с чем необходимо осуществление управления рисками в процессе реализации проектов СРП. Система управления рисками проектов, основанных на СРП отличается от аналогичной системы, применяемой в процессе реализации традиционных проектов прежде всего порядком проведения анализа и оценки возможных рисков, основанных на анализе рисков в ходе как минимум трех сценариев развития проектов.

5. Анализ системы контроля при реализации СРП показал, что в настоящее время до конца не сформирована система контроля за реализацией СРП, причем как на практическом, так и на теоретическом уровне.

1 С.М. Богданчиков, А.И. Перчик «Соглашения о разделе продукции. Теория, практика, перспективы. Право, экономика», Москва, 1999г., издательство «Нефть и Газ», стр. 421.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

На основе выполненной диссертационной работы можно сделать следующие основные выводы и предложения по совершенствованию системы управления при реализации соглашений о разделе продукции.

1. Как показал анализ системы соглашений о разделе продукции, механизм СРП эффективно используется многими странами уже в течение долгого времени как основа для привлечения инвестиций в экономику , в том числе и в топливно-энергетический комплекс. Проекты по реализации соглашений о разделе продукции являются крупными ресурсно- и комлексно-сложными инвестиционными проектами. Их реализация требует как привлечения большого количества ресурсов, так и осуществления эффективного управления, успешное осуществление которого является не только необходимым условием реализации проектов СРП, но также социально и экономически значимым элементом осуществления управления всей системой недропользования.

Особенности системы управления при реализации СРП определяются как правовой природой СРП, так и тем, что в основе этой системы лежит специальный коммерческий механизм недропользования. Экономические параметры последнего должны определяться в каждом соглашении, что усложняет систему управления при реализации СРП, делая ее индивидуализированной.

Как показала практика реализации первых российских соглашений о разделе продукции, при их заключении недостаточно учитывались интересы государства, а система управления при их реализации была недостаточно эффективной. В настоящее время в России все еще фактически отсутствует эффективная и прозрачная система управления и контроля за реализацией СРП. Действующее законодательство устанавливает лишь основные декларативные принципы осуществления управления при реализации СРП. Недостаточно урегулирована при этом не только система управления реализацией СРП, но также организационная структура и система контроля. При этом совершенствование системы управления при реализации СРП невозможно без совершенствования соответствующей законодательной базы.

2. На основании анализа организационной структуры управления при реализации соглашений о разделе продукции с целью ее совершенствования можно сделать вывод о целесообразности:

- установления четкого порядка работы системы государственных органов, осуществляющих управление и контроль за текущей деятельностью по реализации проектов по соглашениям о разделе продукции путем внесения соответствующих изменений и дополнений в нормативно-правовые акты, регулирующие отношения в области соглашений о разделе продукции;

- формирования в составе специальных органов исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченных на решение вопросов, связанных с осуществлением контроля и управления реализацией СРП, а в частности в структуре Департамента нефтегазового комплекса Сахалинской области отдельного структурного подразделения, состоящего из специалистов по бухгалтерскому учету и аудиту и, в том числе, специалистов по международным стандартам бухгалтерского учета;

- создания эффективного органа по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ по реализации соглашений о разделе продукции с обязательным включением в его состав представителей соответствующих субъектов РФ;

- определения четкого правового статуса уполномоченных компаний в федеральном законе «О соглашениях о разделе продукции», а также утверждения типового договора с уполномоченной компанией;

- закрепления в законодательном порядке правового статуса консорциума; установления четких процедур деятельности и принятия решений управляющим комитетом для исключения риска нарушения интересов государства при выполнении соглашений о разделе продукции. Также целесообразно разработать типовое положение «Об управляющем комитете»;

- установления механизмов привлечения к ответственности за нарушение порядка осуществления управления и контроля при выполнении соглашений о разделе продукции, а также воспрепятствование инвестором осуществлению государственного контроля и управления при реализации СРП.

3. С целью совершенствования системы управления при реализации соглашений о разделе продукции, а также защиты интересов государства при управлении работами по реализации соглашений о разделе продукции целесообразно: определить порядок согласования и утверждения программ работ и смет расходов на разработку месторождений на основании соглашений о разделе продукции. в законодательном порядке определить случаи, в которых изменение плана работ и сметы расходов является существенным и подлежит согласованию с управляющим комитетом, а также закрепить закрытый перечень случаев, в которых инвестор вправе без согласования с управляющим комитетом изменять программы работ и сметы расходов; при заключении последующих соглашений о разделе продукции, предусмотреть, что все экстренные затраты произведенные инвестором не только предоставляются управляющему комитету, но и подлежат утверждению им. При этом только в случае утверждения таких затрат управляющим комитетом и признания их обоснованности указанные затраты будут возмещены инвестору из компенсационной части продукции.

4. С целью совершенствования системы управления ресурсами в ходе реализации СРП и, а также формирования эффективной системы привлечения российских предприятий к выполнению работ по СРП и создания четкого механизма реализации требований законодательства относительно 70-ти процентной квоты российского участия в реализации соглашений целесообразно: принять единый Порядок предварительной регистрации и квалификации потенциальных подрядчиков и поставщиков для выполнения работ / оказания услуг в рамках реализации проектов СРП;

- утвердить единый Регламент проведения и экспертизы предпроектых исследований / работ по проектам, осуществляемых в рамках реализации соглашений о разделе продукции; принять единое Положение о порядке проведение конкурсов на осуществление подрядных, поставку оборудования, материалов и технических средств в рамках реализации соглашений о разделе продукции;

- активизировать роль управляющего комитета в процессе управления привлечением российских подрядчиков к выполнению работ по соглашениям о разделе продукции. Возможно также создание органа, уполномоченного на проведение регистрации, предварительной квалификации и тендеров в рамках СРП на паритетных началах, с участием представителей инвестора и государства;

- создать экспертную группу, к компетенции которой отнести решение вопросов, связанных с материально-техническим обеспечением проекта, в том числе проводить экспертизу и изучение документов, предоставленных управляющим комитетом оператору соглашения, посещать собрания управляющего комитета в качестве наблюдателей, организовывать оперативный доступ потенциальных подрядчиков и поставщиков к необходимой информации;

- разработать типовые условия контрактов, заключаемых между подрядчиками и инвесторами с целью нивелирование рисков нарушения интересов российских подрядчиках при выполнении работ по СРП;

- урегулировать в законодательном порядке вопрос об участии в выполнении работ по соглашениям компаний, аффилированных с зарубежными инвесторами и целью предотвращения злоупотреблений и защиты интересов российских подрядчиков и поставщиков.

5. С целью совершенствования системы управления возмещением расходов при выполнении соглашений о разделе продукции, а также снижения рисков, связанных с нарушением интересов государства и инвестора в процессе возмещения затрат целесообразно:

- установить исчерпывающий перечень расходов, подлежащих возмещению инвестору;

- установить очередность возмещения расход инвестору;

- установить четкий порядок утверждения сметы расходов и программы работ по соглашению, в том числе порядок голосования при принятии решения управляющим комитетом по указанному вопросу;

- четко определить порядок признания расходов обоснованными, а также установить исчерпывающий перечень оснований отказа инвестору в возмещении затрат.

- установить понятие и порядок расчета аплифта (процентов, начисляемых на невозмещенные затраты).

6. Установлено, что в проекты реализации соглашений о разделе продукции связаны с определенными рисками в связи с чем необходимо осуществление управления рисками в процессе реализации проектов СРП. Система управления рисками проектов, основанных на СРП отличается от аналогичной системы, применяемой в процессе реализации традиционных проектов прежде всего порядком проведения анализа и оценки возможных рисков, основанных на анализе рисков в ходе как минимум трех сценариев развития проектов.

7. С целью формирования целостной системы контроля при реализации соглашений о разделе продукции целесообразно в том числе

- определить в законе «О СРП» порядок проведения проверок реализации соглашения Счетной палатой РФ и вопросы, которые должны разрешаться в ходе их проведения;

- законодательно закрепить требование о проведении ежегодных аудиторских проверок при выполнении соглашений о разделе продукции на всех этапах реализации соглашения, а также порядок утверждения независимого аудитора;

- ввести уведомительный порядок открытия счетов за пределами Российской Федерации для целей исполнения СРП;

- установить детальный порядок осуществления контроля за формированием и использованием средств ликвидационного фонда, а также права инвестора и государства при осуществлении указанной формы контроля.