Управление процессом противодействия коррупции в системе государственных и муниципальных закупок тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Управление процессом противодействия коррупции в системе государственных и муниципальных закупок"

На правах рукописи

ХРАМКИН Андрей Александрович

УПРАВЛЕНИЕ ПРОЦЕССОМ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ

ЗАКУПОК

Специальность: 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (теория управления экономическими системами)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

г ''.....

Москва-2009

003465473

Работа выполнена на кафедре менеджмента Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Научный руководитель - доктор экономических наук, профессор

Гапоненко Александр Лукич

Официальные оппоненты - доктор экономических наук

Старовойтов Владимир Гаврилович

кандидат экономических наук

Тескина Светлана Александровна

Ведущая организация - Межотраслевой институт повышения

квалификации руководящих кадров Российской экономической академии им. Г.В.Плеханова

Защита состоится 15 апреля 2009 г. в 11.30 часов на заседании диссертационного совета Д 502.006.08 по экономическим наукам при РАГС по адресу: 119606, Москва, пр. Вернадского 84, 1-й учебный корпус, аудитория 2302.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС.

Автореферат разослан 13 марта 2009 г.

Ученый секретарь л

диссертационного совета

С.В. Раевский

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью повышения антикоррупционной устойчивости системы государственных и муниципальных закупок, что требует формирования эффективных механизмов и технологий управления процессом противодействия коррупции.

Успешная реализация национального плана противодействия коррупции в масштабах страны станет возможной только в том случае, если антикоррупционная деятельность во всех сферах народного хозяйства и во всех экономических и социальных системах будет опираться на прочный фундамент научно-практических рекомендаций, выработанных наукой управления.

Одной из наиболее коррупционноемких сфер российской экономики является система государственных и муниципальных закупок. Эффективное управление процессом противодействия коррупции в этой системе может стать для России одним из существенных факторов снижения трансакционных издержек и экономии бюджетных средств.

Исследование зарубежного и отечественного опыта управления процессом противодействия коррупции в различных сферах экономики показал, что борьба с этим негативным явлением, грозящим экономической безопасности страны, требует совершенствования существующих и формирования новых механизмов управления.

В отечественной экономической литературе недостаточно внимания уделяется проблеме противодействия коррупции, а также сравнительному анализу управления процессом противодействия коррупции в системе

государственных и муниципальных закупок в России и за рубежом. Актуальным является как теоретико-методологический, так и практический анализ, позволяющий выработать научно-практические рекомендации по формированию и внедрению эффективных механизмов управления процессами противодействия коррупции в Российской Федерации. Изложенные соображения и определили актуальность избранной темы исследования.

Степень изученности проблемы. Исследованию проблем борьбы с коррупцией посвящены работы таких зарубежных авторов, как Г. Бэкер, Г. Вестринг, Т. Гардер, П. Друкер, Ф. Крюгер, Э. Лоллер, Д. Норт, М. Олсон, К. Фриэдрих, Д. Хантер, Э. Шайн и многих других.

В последние годы были опубликованы исследования российских ученых, в которых проблемы противодействия коррупции рассматриваются с учетом особенностей экономики переходного периода. Среди этих авторов В. Астанин, И. Бажин, И. Богданов, Г. Богуш, Я. Гилинский. М. Джабраилов, К. Кузнецов, Г. Мишин, А. Портанский, Э. Талапина, Ю. Тихомиров, А. Широков, В. Южаков и др.

В этих работах рассматриваются в основном организационно-правовые вопросы борьбы с коррупцией. Превалирование юридических подходов оставляет в тени экономические и управленческие аспекты данной проблемы. Более того, работ, исследующих проблемы управления процессами противодействия коррупции в системе государственных и муниципальных закупок, крайне мало, и эти проблемы остаются по существу малоизученными.

Цель и задачи исследования. Цель работы заключается в том, чтобы уточнить концептуальные основы управления процессом

противодействия коррупции в системе государственных и муниципальных закупок. При этом были поставлены следующие задачи:

• Раскрыть сущность и принципы противодействия коррупции в системе государственных и муниципальных закупок.

• Уточнить критерии и показатели оценки коррупционной устойчивости системы государственных и муниципальных закупок.

• Обобщить мировой опыт противодействия коррупции в системе государственных и муниципальных закупок и выявить те его элементы, которые целесообразно использовать в отечественных условиях.

• Выработать основные направления формирования институциональных предпосылок противодействия коррупции.

• Обосновать пути развития форм и методов управления размещением государственных и муниципальных заказов.

• Разработать меры по совершенствованию антикоррупционных механизмов управления процессом противодействия коррупции в системе государственных и муниципальных закупок.

Объектом исследования является управление процессом противодействия коррупции в системе государственных и муниципальных закупок.

Предметом исследования выступает совокупность управленческих и связанных с ними социально-экономических отношений, возникающих в процессе управления противодействием коррупции в системе государственных и муниципальных закупок.

Теоретической и методологической базой исследования служат положения и выводы научных трудов отечественных и зарубежных ученых в области управления процессами противодействия коррупции в

экономических системах. В процессе проведения исследования использовались документы предприятий, органов регионального и муниципального управления, материалы научных и практических семинаров, конференций и симпозиумов по проблемам управления процессами противодействия коррупции. В процессе исследования применялись методы экономического, исторического и логического анализа, системного подхода, экспертных оценок. Использованы прикладные исследования по данной проблеме, а также практический опыт противодействия коррупции в системе государственных и муниципальных закупок.

Основные научные результаты исследования, полученные лично автором и выносимые на защиту, состоят в следующем.

В диссертации уточнены концептуальные основы управления процессами противодействия коррупции в системе государственных и муниципальных закупок, а также обоснованы рекомендации по совершенствованию механизмов управления этими процессами с учетом российской специфики.

В частности:

1. Уточнены теоретические основы коррупции как социально-экономического явления. Показано, что коррупция связана с деформацией общественных отношений, сигнализирующих о слабости государства, рентно-ориентированном поведении власти и теневом характере экономики. Уточнены основные принципы противодействия коррупции в организации государственных и муниципальных закупок. В частности, автором выделены следующие принципы: эффективности, экономичности, равенства и справедливости; открытости и прозрачности; ответственности.

Показано, что эти принципы должны быть заложены в основу формирования механизмов и технологий управления процессом противодействия коррупции в системе государственных и муниципальных закупок.

2. Обоснованы механизмы противодействия коррупции в системе государственных и муниципальных закупок:

• социально-психологический механизм, представляющий собой совокупность социально-психологических методов и инструментов, позволяющих не допустить к системе государственных и муниципальных закупок субъектов отношений, «предрасположенных к коррупции» и создать мотивационный социально-психологический климат неприятия коррупции;

• организационно-технологический механизм противодействия коррупции, представляющий собой совокупность организационных и технико-технологических инструментов, формирующих непреодолимые технические и технологические барьеры для реализации коррупционных сделок;

• организационно-экономический механизм, представляющий собой комплекс организационно-экономических инструментов, обеспечивающих минимизацию «легальной» составляющей коррупционных процессов в системе государственных и муниципальных закупок.

3. Обоснованы рекомендации по адаптации и внедрению в российскую практику мирового опыта противодействия коррупции в системе государственных и муниципальных закупок. Среди них -

расширение практики лизинга, аренды и закупки продукции в рассрочку; открытые процедуры размещения государственных и муниципальных заказов; закупка консультационных услуг.

4. Выявлены антикоррупционные преимущества и слабые стороны различных моделей организации государственных и муниципальных закупок - централизованных, децентрализованных и смешанных. Обоснованы области целесообразного применения этих моделей. Централизованная модель более целесообразна для организаций, в которых имеется жесткий контроль над всеми закупками жизненно важными для успеха деятельности и достижения поставленных задач; основную часть закупок составляют дорогостоящие или технически сложные и наукоемкие закупки, требующие высокого профессионализма в осуществлении контроля. Децентрализованная модель более целесообразна для организаций, когда расходы на закупки незначительны и не обеспечивают реальной экономии посредством консолидации закупочной деятельности, а также для организаций, которые наделены широкими собственными полномочиями по расходованию бюджетных средств. Смешанная модель целесообразна для организаций с потребностями в закупках как простой, так и сложной продукции, а также на рынках закупок с географически разбросанной структурой.

5. Выработаны основные направления формирования институциональных условий и предпосылок противодействия коррупции. Обоснованы предложения по упорядочению функций Администрации Президента, Правительства РФ, Федеральных министерств и ведомств, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Разработаны ограничительные условия для отдельных

категорий руководителей и специалистов, а также физических лиц по реализации функций заказчиков и поставщиков государственных и муниципальных заказов.

6. Уточнены показатели коррупционной устойчивости системы государственных и муниципальных закупок. Предложен показатель коррупционной устойчивости (X), под которым понимается уровень защиты экономической системы от влияния коррупционных факторов, включая социально-психологические (С), технические (Т), регламентные (Р), контрольно-репрессивные (К), а также уникальные (У) для конкретной организации, сектора экономики, региона или страны в целом. Максимальное значение каждого показателя (С, Т, Р, К, У) принимается равным 100%. Предложено оценивать коррупционную устойчивость как средневзвешенную сумму

ы

Ы

X = КсС + К,Т + КрР + ккк + ку

где Кс, А',, Кг, Кк, Кг - соответствующие весовые коэффициенты, а IV - количество уникальных факторов.

Практическая значимость работы состоит в том, что полученные в ней результаты доведены до уровня конкретных методик, пригодных для использования в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Результаты исследования могут быть использованы при разработке программ противодействия коррупции в системе государственных и муниципальных закупок, а также в процессе подготовки и переподготовки руководителей государственных и муниципальных органов,

осуществляющих закупки продукции и услуг для государственных и муниципальных нужд.

Основные теоретические выводы и практические рекомендации диссертации могут быть также использованы в дальнейших теоретических и научно-практических исследованиях проблем противодействия коррупции в системе государственных и муниципальных закупок.

Апробация работы и внедрение результатов исследования. Результаты работы апробированы в ряде организаций, а также на курсах повышения квалификации специалистов и руководителей федеральных, региональных и муниципальных органов управления в Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Основные положения диссертационной работы докладывались и обсуждались на семинарах и научно-практических конференциях (в том числе, на II Всероссийской научно-практической конференции «Государственные и муниципальные закупки», Москва, 2007 г.), а также в ходе дискуссий на проблемных группах кафедры менеджмента Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Публикации. По результатам исследования автором подготовлено и опубликовано двадцать восемь работ, отражающих содержание диссертации, общим объемом 23,35 п.л.

Структура и содержание работы определены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и научной литературы.

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ

1. Раскрыты теоретические основы коррупции как социально-экономического явления.

В современной научной литературе под коррупцией понимается использование государственными, муниципальными или иными публичными служащими, либо служащими коммерческих или иных организаций своего статуса для незаконного получения каких либо преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот, в том числе неимущественного характера), либо предоставление последним таких преимуществ.

Коррупция в работе рассматривается как «общественное антиблаго», порождающее отрицательные внешние эффекты, при которых ущерб наносится всем членам общества. Коррупцию можно рассматривать и как провал государства, и как провал рынка, т. е. коррупционные отношения нельзя нейтрализовать только государственными или только рыночными методами. Возможный выход из этой ситуации — использование теоремы Коуза о том, что наиболее эффективными законами и социальными институтами являются те, которые переносят тяжесть регулирования внешних эффектов на стороны, способные сделать это с наименьшими затратами. В процессе поиска путей противодействия коррупции необходимо определять те институты, формы и методы, которые обеспечат наиболее эффективное решение данной проблемы.

Разновидностью коррупции является "коррупция на заднем плане" или "обтекающая коррупция", когда лицо, использующее подкуп, уверено в том, что без взятки оно не получит надлежащего обращения со стороны

государственного служащего. Существование этого вида коррупции связано с местными обычаями и общественными условиями страны, где она не относится к уголовно наказуемой. Однако "коррупция на заднем плане", безусловно, противоречит моральной этике честного ведения бизнеса.

Все виды коррупции, получая огласку, порождают недоверие к государственным учреждениям и подрывают нравственные устои общества, а при проведении государственных закупок приводят к неправомерному расходованию государственных средств и нарушению свободной экономической конкуренции.

Ущерб от коррупционных действий в' процессе размещения государственного или муниципального заказа в работе разделяется на следующие основные виды:

1. Финансовые потери - заключение сделок на невыгодных для государства и общества финансовых условиях. В первую очередь это завышение цен закупаемой продукции по сравнению с их текущим рыночным уровнем, включение в условия государственных контрактов предоплаты вместо отсрочки платежа, отсутствие возможных скидок, льгот и т. п.

2. Материальные потери - завышение или занижение объема поставляемых материалов или оказанных услуг по сравнению с официально оформленным их количеством; приобретение товаров и услуг в личных целях и интересах чиновников, а не для удовлетворения государственных или муниципальных нужд и др.

3. Качественные потери - заключение сделок с нарушением требуемых технических условий, таких как поставка товаров, выполнение

работ или оказание услуг ненадлежащего качества; худшие условия гарантийного и послегарантийного обслуживания; недостаточные требования по контролю качества выполнения работ и услуг и др.

4. Институциональные потери - ухудшение инвестиционного климата в стране, потеря доверия со стороны граждан к государственным и муниципальным органам власти, государству в целом, расшатывание экономической и финансовой системы страны, нарушение принципов свободной конкуренции.

В работе уточняются принципы противодействия коррупции в сфере государственных и муниципальных закупок:

• эффективность;

• экономичность;

• равенство и справедливость;

• открытость и прозрачность;

• ответственность.

Помимо этих принципов в международной практике правительства при размещении государственных заказов руководствуются также такими дополнительными принципами, как стимулирование национального производства и рынка занятости, обеспечение национальной безопасности, социальной справедливости, развития регионов, поддержки малого и среднего бизнеса, охраны окружающей среды и т.д.

2. Обоснованы механизмы противодействия коррупции в системе государственных и {муниципальных закупок.

Государственные и муниципальные закупки представляют собой взаимосвязанную систему, включающую следующие элементы:

• планирование закупок;

• текущий мониторинг потребностей и определение целесообразности закупок;

• регламентирование закупок;

• проведение закупок;

• контроль процесса закупок.

Анализ антикоррупционных компаний и отдельных мер, предпринимаемых в российской и международной практике в разные годы, позволяет выделить наиболее эффективные механизмы противодействия коррупции в системе государственных и муниципальных закупок: социально-психологический, организационно-технологический,

организационно-экономический и контрольно-репрессивный.

Анализ эффективности этих механизмов показал, что добиться ощутимых показателей снижения коррупции позволяет лишь комплексный подход - сбалансированное использование, во-первых, более широкого набора инструментов противодействия коррупции, и, во-вторых, системное их применение на всех этапах антикоррупционных процессов. Ограничиваясь отдельными областями воздействия или мерами, возможно добиться кратковременного эффекта. Однако спустя некоторое время, структура и механизмы извлечения незаконного коррупционного дохода изменятся, сместившись в области, не покрытые инструментами контроля и противодействия. В результате суммарные коррупционные потери вернутся к прежним размерам или даже могут их превзойти.

Вступивший 1 января 2006 года в силу Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» существенно изменил практику осуществления закупок продукции

органами государственной власти, органами местного самоуправления и бюджетными учреждениями.

Новые положения Закона регламентируют отношения, возникающие в процессе размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услут для государственных и муниципальных нужд, а также устанавливают единый порядок размещения заказов в целях эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов, развития добросовестной конкуренции, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов.

3. Обоснованы рекомендации по адаптации и внедрению в российскую практику мирового опыта противодействия коррупции в системе государственных н муниципальных закупок. Среди них -расширение практики лизинга, аренды и закупок продукции в рассрочку; открытые процедуры размещения государственных и муниципальных заказов; закупки консультационных услуг.

Одним из главных направлений борьбы с коррупцией в национальной стратегии является сфера госзакупок. По экспертным оценкам, средний размер отката в секторе госзакупок составляет 20%, а суммарные потери консолидированного бюджета составляют сумму около 1 трлн. рублей. Большинство ученых и практиков считает, что ключевая задача противодействия коррупции состоит в том, чтобы ликвидировать сами условия и предпосылки для возникновения коррупции. При этом формы и методы организации борьбы с откатами пока еще никто не уточнил. Между тем, парадоксальными являются выводы независимых

экспертов, которые отмечают, что российское законодательство в сфере госзакупок одно из лучших в мире.

В работе сделан вывод о том, что необходимо не только осуществлять ужесточение административных мер, но и совершенствовать организационно-экономический механизм противодействия коррупции в процессе закупок, что обеспечит более эффективное расходование средств, снизит уровень коррупции при осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд. Организационно-экономический механизм охватывает следующие направления противодействия коррупции:

1. Создание эффективной системы правил, подробно регламентирующих потенциально коррупционно опасные этапы процедуры размещения государственных и муниципальных заказов.

2. Создание эффективной системы правил, подробно регламентирующих принятие управленческих решений. В российском законодательстве о размещении государственных и муниципальных заказов предусмотрено коллегиальное принятие решений посредством комиссий - конкурсных, аукционных, котировочных. При этом комиссия должна быть не менее пяти человек, а ее решения признаются легитимными только при условии присутствия на заседании не менее пятидесяти процентов ее состава. Еще одним достаточно эффективным подходом, не используемым в российской практике, является ротация членов коллегиальных органов. Ротация сотрудников, являющихся членами комиссий по размещению заказов, позволяет разрушить имеющиеся у недобросовестных чиновников договоренности с поставщиками.

3. Создание надежных инструментов контроля над точным соблюдением правил. В самой системе правил, снижающих риск возникновения коррупции, изначально должны быть заложены контрольные точки (в т.ч. согласования с экономическими и финансовыми подразделениями, не вовлеченными в процедурную часть осуществления закупок), позволяющие вести независимый текущий или последующий аудит проводимых процедур размещения государственного заказа.

4. Выявлены антикоррупционные преимущества и слабые стороны моделей организации государственных и муниципальных закупок — централизованных, децентрализованных и смешанных.

Выбор той или иной модели организации закупок определяет роль и место закупающего подразделения в общей иерархической лестнице организации - государственного или муниципального заказчика. Каждая из моделей имеет свои достоинства и недостатки, которые и определяют их выбор для конкретного заказчика.

В работе подробно проанализированы преимущества и недостатки этих моделей и сделан вывод о том, что централизованная модель наиболее эффективна для организаций, основную часть закупок которых составляют дорогостоящие или технически сложные и наукоемкие закупки. Децентрализованная модель наиболее эффективна для организаций, в которых расходы на закупки незначительны и не обеспечивают реальной экономии посредством консолидации закупочной деятельности. Смешанная модель эффективна для организаций с потребностями в закупках простой и сложной продукции, а также на рынках закупок с географически разбросанной структурой.

В работе разделены функции закупочного подразделения в централизованной и децентрализованной модели. В централизованной модели - это сбор заявок подразделений, составление плана закупок, маркетинговые исследования; проведение процедур закупок; организация заключения контрактов, контроль их исполнения, распределение результатов закупки. В децентрализованной модели - это поддержка и координация закупочной деятельности; выпуск методических рекомендаций, разработка внутриведомственных регламентирующих документов; мониторинг рынка; проведение проверок закупок в подразделениях.

Практика подтверждает сделанный в диссертации вывод о том, что в борьбе с коррупцией хороший результат дает создание «системы электронных торгов» и появление рейтинга их прозрачности. Основными субъектами рейтинга прозрачности электронных торгов станут два вида госзаказчиков: госсектор, то есть все федеральные и региональные органы власти, а также 100 крупнейших муниципалитетов, и самые крупные российские предприятия. Для начала в перечень будет включено 100 компаний, затем их число будет доведено до 400. Базовыми критериями, по которым эксперты НАУЭТ и движения «Против коррупции» должны оценивать прозрачность проводимых теми или иными организациями конкурсов и аукционов, станут: отклонение начальной цены от среднерыночной; уровень конкуренции на конкурсе; соотношение начальной и фактической цен.

5. Выработаны основные направления формирования институциональных условий и предпосылок противодействия коррупции. Обоснованы предложения по упорядочению функций

Администрации Президента, Правительства РФ, Федеральных министерств и ведомств, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Разработаны ограничительные условия для отдельных категорий руководителей и специалистов, а также физических лиц по реализации функций заказчиков и поставщиков государственных и муниципальных заказов. Признаками и показателями «идеальной» антикоррупционной модели являются следующие характеристики:

С позиции социалъно-пааологических факторов:

1. Сотрудники организации не имеют индивидуальных социально-психологических признаков «предрасположенности к правонарушениям».

2. У сотрудников организации сформировано четкое и однозначное негативное отношение к коррупции.

3. Система мотивации сотрудников делает выгоды от коррупционных действий несопоставимо малыми по сравнению с получаемыми от организации благами (в денежной и не денежной форме) в долгосрочной и краткосрочной перспективе.

С позиции технических факторов:

1. В систему внедрены современные технические (аппаратные) и технологические средства противодействия коррупции.

2. Сотрудники достаточно компетентны и профессионально подготовлены для эффективного применения имеющихся технических (аппаратных) и технологических средств противодействия коррупции.

С позиции регламентных факторов:

1. Все потенциально коррупционно опасные процессы системы закупок четко, однозначно и подробно регламентированы.

2. Регламенты общедоступны и обязательны к применению.

3. Сотрудники достаточно компетентны и профессиональны для эффективного применения имеющихся регламентов.

С позиции контрольно-репрессивных факторов:

1. Все действия, относящиеся к коррупционным (проступки и преступления), четко и однозначно идентифицированы, их определения и признаки прописаны в нормативных документах. Нормативно закреплена ответственность за коррупционные действия.

2. В организации создана и эффективно функционирует система контроля и обеспечивается принцип «неотвратимости наказания».

3. Сотрудники знают «антикоррупционные» нормативные акты и существует система их регулярного информирования о выявленных правонарушениях.

6. Уточнены показатели коррупционной устойчивости системы государственных и муниципальных закупок. В настоящее время назрела необходимость введения интегрального алгоритма - индикатора, учитывающего сущность и особенность трансформации процессов коррупции в системе государственных и муниципальных закупок. Разработка и использование предлагаемого индикатора позволяет определить качественные и количественные характеристики эффективности применения комплекса мер по предотвращению коррупции. По мнению автора, в качестве такого индикатора может служить интегральный критерий коррупционной устойчивости.

Под коррупционной устойчивостью (X) понимается уровень защиты экономической системы от влияния коррупционных факторов, т.е. эффективность применения комплекса мер по предотвращению коррупции, включая социально-психологические (С), технические (Т), регламентные (Р), контрольно-репрессивные (К), а также специальные меры по предотвращению коррупции, уникальные (У) для конкретной организации, сектора экономики, региона или страны в целом. Максимальное значение показателя коррупционной устойчивости (X) составляет 100 баллов или 100%.

Вес каждого отдельного показателя (С, Т, Р, К, У) может быть различным, в зависимости от текущей политики и приоритетов рассматриваемой экономической системы.

Исследование сущности коррупционных процессов и критериев их оценки в системе государственных и муниципальных закупок позволяют сделать выводы, которые могут лечь в основу разработки антикоррупционных программ в Российской Федерации.

Показатель коррупционной устойчивости Российской Федерации в целом характеризует крайне невысокий уровень защиты системы размещения государственных и муниципальных заказов от влияния коррупционных факторов. Эффективность применения традиционного комплекса мер по предотвращению коррупции остается очень низкой и практически находится на нулевой отметке. Проведенное исследование выявило устойчивую закономерность - самый низкий показатель коррупционной устойчивости в системе закупок характерен для федерального уровня, наиболее высокий - для муниципального уровня. При этом в исследовании не рассматривалось влияние уникальных

факторов, в частности системной коррупции. Результаты исследования с учетом последнего фактора могут дать несколько иные результаты. В существующей в настоящее время системе антикоррупционных мер наименьшее внимание уделяется техническим мерам противодействия коррупции. Кроме того, анализ показал, что при высоком уровне штрафных санкций, предусмотренных за нарушения, допущенные при размещении государственных и муниципальных заказов, влияние этого фактора оказалось незначительным и существенно ниже ожидаемого.

Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих публикациях:

1. Храм кип A.A. Коррупционная устойчивость государственных закупок // Вестник университета (Государственный университет управления). № 5 - М.: ГУУ, 2009. (0,5 п.л.)

2. Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (в ред. Федеральных законов от 31.12.2005 г. № 207-ФЗ, от 27.07.2006 г. № 142-ФЗ, от 20.04.2007 г. № 53-Ф3 (с изм. от 24.07.2007 г., 08.11.2007.), от 24.07.2007 г. № 218-ФЗ, от 08.11.2007 г. № 257-ФЗ). -М.: ИД «Юриспруденция», 2008. - 424 с. (авт. - 3 п.л.)

3. Государственные и муниципальные закупки - 2008. Сборник докладов III Всероссийской практической конференции-семинара. -М.: ИД «Юриспруденция», 2008. - 320 с. (Доклад: «Коррупционная

устойчивость государственных заказчиков (итоги 2008 года)» (авт. -0,65 п.л.))

4. Настольная книга госзаказчика / авт. и сост. A.A. Храмкин, О.М. Воробьева, A.B. Волосатова, В.В. Кошелева, В.А. Ермаков; под ред. A.A. Храмкина. - М.: ИД «Юриспруденция», 2006-2008. - 688 е., изд. 1-е по 4-е доработанное (1-е изд. - 2,2 п.л., 2-е изд. - 2,7 п.л., 3-е изд. - 2,75 п.л., 4-е изд. - 2,75 п.л.)

5. Государственные и муниципальные закупки - 2007. Сборник докладов II Всероссийской практической конференции-семинара. -М.: ИД «Юриспруденция», 2007. - 208 с. (Доклады: «Развитие нормативной базы госзакупок - Закон 53-Ф3» (0,25 п.л.), «Развитие нормативной базы госзакупок - Закон 218-ФЗ» (0,45 п.л.), «Специфика проведения «творческих» закупок» (0,2 п.л.), «Коррупционная устойчивость государственных заказчиков» (0,4 пл.))

6. Храмкин A.A., Воробьева О.М., Ермаков В.А., Вдовина В.В., Храмкин Д.В. Учебно-методическое пособие "Государственные и муниципальные закупки. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ схемы, анализ, комментарии", РАГС, 2005. (авт. - 1,6 п.л.)

7. A. Khramkin «Conflict of Interest and Possible Corrupt Practices in Public Procurement» // сборник докладов OECD Global Forum on Governance (Париж, Франция), 2004. (0,5 п.л.)

8. A.A. Храмкин «Управление конфликтом интересов в системе государственных закупок» // сборник докладов ИАЦ «Стратегия» (Санкт-Петербург), 2004. (0,5 п.л.)

9. «Международный прокьюремент» (соавтор): учебное пособие — International Training Center of the ILO, 2002. — 457 с. (авт. -1,0 п.л.)

10.А. Храмкин «Международный опыт построения системы госзакупок» // Журнал «Бюджет», 2008. — № 9. (0,5 п.л.)

U.A. Храмкин «Нововведения по госзакупкам» // Журнал «Учет в бюджетных учреждениях», 2008. — № 5. (0,1 п.л.)

12. А. Храмкин «Развитие системы госзакупок. Итоги 2007 г. (продолжение)» // Журнал «Бюджет», 2008. — № 4. (0,55 п.л.)

13.А. Храмкин «Развитие системы госзакупок. Итоги 2007 г. (начало)» // Журнал «Бюджет», 2008. — № 3. (0,25 п.л.)

14.А. Храмкин «Внимание: нововведения по госзакупкам» // Журнал «Учет в сфере образования», 2008. — № 2. (0,1 п.л.)

15.А. Храмкин «Размещение государственных и муниципальных заказов бюджетными учреждениями» // Журнал «Учет в бюджетных учреждениях», 2008. —№ 2. (0,2 п.л.)

16.А. Храмкин «Противодействие коррупции в госзакупках» // Журнал «Бюджет», 2007. — № 4. (0,2 п.л.)

17. А. Храмкин «Недобросовестный поставщик. Как защититься заказчику?» // Журнал «Учет в бюджетных учреждениях», 2007. — № 2. (0,2 п.л.)

18. А. Храмкин «О последних новшествах госзакупок» // Журнал «Учет в бюджетных учреждениях», 2007. — № 1. (0,25 п.л.)

19.А. Храмкин «Контроль в госзакупках» // Журнал «Бюджет», 2006. — № 5. (0,2 п.л.)

20.А. Храмкин «Госзаказ по новому. Как провести открытый конкурс по правилам нового закона 94-ФЗ» // Журнал «Бюджет», 2006. — № 3. (0,25 п.л.)

21.А. Храмкин, О. Воробьева «Закон по госзакупкам. Практическое применение» // Журнал «Учет в сфере образования», 2006. — № 2. (0,2 п.л.)

22.А. Храмкин, О. Воробьева «Закон по госзакупкам. Практическое применение» // Журнал «Учет в медицине», 2006. — № 1. (0,2 пл.)

23.А. Пикулик, А. Храмкин «Сдавая нормы ВТО» // Журнал «Финансовый контроль», 2005. — № 5 (42). (0,2 п.л.)

24.А. Пикулик, А. Храмкин «Сфера закрытая и загадочная» // Журнал «Финансовый контроль», 2005. — № 3 (40). (0,2 п.л.)

25.А. Храмкин «Державный клиент» // Журнал «Русский полис», 2003. — №9(43). (0,1 п.л.)

26.Гладков А., Скорняков С., Храмкин А. «Понятийный аппарат госзакупок» // Журнал «Конкурсные торги», 2002. —№ 8. (0,3 п.л.)

27.Храмкин A.A. «Правила игры» // Журнал «Инфобизнес», 2002. — № 19. (0,2 п.л.)

28.С. Дробышевский, А. Храмкин «На грани финансовой стабилизации» //Журнал «Финансовый бизнес», 1996. — №6. (0,2 п.л.)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

ХРАМКИН Андрей Александрович

УПРАВЛЕНИЕ ПРОЦЕССОМ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ

ЗАКУПОК

Научный руководитель -доктор экономических наук, профессор Гапоненко А.Л.

Изготовитель оригинал-макета -Храмкин A.A.

Подписано в печать 10 марта 2009 г.

Тираж 80 экз. Усл. п.л. 1,0

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № 125

119606 Москва, пр. Вернадского, 84.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Храмкин, Андрей Александрович

Введение.

Глава 1. Противодействие коррупции в системе государственных и муниципальных закупок как объект управления.

1.1. Сущность и принципы противодействия коррупции в системе государственных и муниципальных закупок.

1.2. Критерии и показатели коррупционной устойчивости системы государственных и муниципальных закупок.

1.3.Мировой опыт противодействия коррупции в системе государственных и муниципальных закупок.

Глава 2. Основные направления совершенствования управления процессом противодействия коррупции в системе государственных и муниципальных закупок.

2.1. Формирование институциональных условий и предпосылок противодействия коррупции в системе государственных и муниципальных закупок.

2.2. Развитие форм и методов противодействия коррупции в системе размещения государственных и муниципальных заказов.

2.3. Совершенствование механизмов управления и технологий противодействия коррупции в системе государственных и муниципальных закупок.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Управление процессом противодействия коррупции в системе государственных и муниципальных закупок"

Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью повышения антикоррупционной устойчивости системы государственных и муниципальных закупок, что требует формирования эффективных механизмов и технологий управления процессом противодействия коррупции.

Успешная реализация национального плана противодействия коррупции в масштабах страны станет возможной только в том случае, если антикоррупционная деятельность во всех сферах народного хозяйства и во всех экономических и социальных системах будет опираться на прочный фундамент научно-практических рекомендаций, выработанных наукой управления.

Одной из наиболее коррупционноемких сфер российской экономики является система государственных и муниципальных закупок. Эффективное управление процессом противодействия коррупции в этой системе может стать для России одним из существенных факторов снижения трансакционных издержек и экономии бюджетных средств.

Исследование зарубежного и отечественного опыта управления процессом противодействия коррупции в различных сферах экономики показал, что борьба с этим негативным явлением, грозящим экономической безопасности страны, требует совершенствования существующих и формирования новых механизмов управления.

В отечественной экономической литературе недостаточно внимания уделяется проблеме противодействия коррупции, а также сравнительному анализу управления процессом противодействия коррупции в системе государственных и муниципальных закупок в

России и за рубежом. Актуальным является как теоретико-методологический, так и практический анализ, позволяющий выработать научно-практические рекомендации по формированию и внедрению эффективных механизмов управления процессами противодействия коррупции в Российской Федерации. Изложенные соображения и определили актуальность избранной темы исследования.

Степень изученности проблемы. Исследованию проблем борьбы с коррупцией посвящены работы таких зарубежных авторов, как Г. Бэкер, Г. Вестринг, Т. Гардер, П. Друкер, Ф. Крюгер, Э. Лоллер, Д. Норт, М. Олсон, К. Фриэдрих, Д. Хантер, Э. Шайн и многих других.

В последние годы были опубликованы исследования российских ученых, в которых проблемы противодействия коррупции рассматриваются с учетом особенностей экономики переходного периода. Среди этих авторов В. Астанин, И. Бажин, И. Богданов, Г. Богуш, Я. Гилинский. М. Джабраилов, К. Кузнецов, Г. Мишин, А. Портанский, Э. Талапина, Ю. Тихомиров, А. Широков, В. Южаков и др.

В этих работах рассматриваются в основном организационно-правовые вопросы борьбы с коррупцией. Превалирование юридических подходов оставляет в тени экономические и управленческие аспекты данной проблемы. Более того, работ, исследующих проблемы управления процессами противодействия коррупции в системе государственных и муниципальных закупок, крайне мало, и эти проблемы остаются по существу малоизученными.

Цель и задачи исследования. Цель работы заключается в том, чтобы уточнить концептуальные основы управления процессом противодействия коррупции в системе государственных и муниципальных закупок. При этом были поставлены следующие задачи:

• Раскрыть сущность и принципы противодействия коррупции в , системе государственных и муниципальных закупок.

• Уточнить критерии и показатели оценки коррупционной устойчивости системы государственных и муниципальных закупок.

• Обобщить мировой опыт противодействия коррупции в системе государственных и муниципальных закупок и выявить те его элементы, которые целесообразно использовать в отечественных условиях.

• Выработать основные направления формирования институциональных предпосылок противодействия коррупции.

• Обосновать пути развития форм и методов управления размещением государственных и муниципальных заказов.

• Разработать меры по совершенствованию антикоррупционных механизмов управления процессом противодействия коррупции в системе государственных и муниципальных закупок.

Объектом исследования является управление процессом противодействия коррупции в системе государственных и муниципальных закупок.

Предметом исследования выступает совокупность управленческих и связанных с ними социально-экономических отношений, возникающих в процессе управления противодействием коррупции в системе государственных и муниципальных закупок.

Теоретической и методологической базой исследования служат положения и выводы научных трудов отечественных и зарубежных ученых в области управления процессами противодействия коррупции в экономических системах. В процессе проведения исследования использовались документы предприятий, органов регионального и муниципального управления, материалы научных и практических семинаров, конференций и симпозиумов по проблемам управления процессами противодействия коррупции. В процессе исследования применялись методы экономического, исторического и логического анализа, системного подхода, экспертных оценок. Использованы прикладные исследования по данной проблеме, а также практический опыт противодействия коррупции в системе государственных и муниципальных закупок.

Основные научные результаты исследования, полученные лично автором и выносимые на защиту, состоят в следующем.

В диссертации уточнены концептуальные основы управления процессами противодействия коррупции в системе государственных и муниципальных закупок, а также обоснованы рекомендации по совершенствованию механизмов управления этими процессами с учетом российской специфики.

В частности:

1. Уточнены теоретические основы коррупции как социально-экономического явления. Показано, что коррупция связана с деформацией общественных отношений, сигнализирующих о слабости государства, рентно-ориентированном поведении власти и теневом характере экономики. Уточнены основные принципы противодействия коррупции в организации государственных и муниципальных закупок. В частности, автором выделены следующие принципы: эффективности, экономичности, равенства и справедливости; открытости и прозрачности; ответственности. Показано, что эти принципы должны быть заложены в основу формирования механизмов и технологий управления процессом противодействия коррупции в системе государственных и муниципальных закупок.

2. Обоснованы механизмы противодействия коррупции в системе государственных и муниципальных закупок:

• социально-психологический механизм, представляющий собой совокупность социально-психологических методов и инструментов, позволяющих не допустить к системе государственных и муниципальных закупок субъектов отношений, «предрасположенных к коррупции» и создать мотивационный социально-психологический климат неприятия коррупции;

• организационно-технологический механизм противодействия коррупции, представляющий собой совокупность организационных и технико-технологических инструментов, формирующих непреодолимые технические и технологические барьеры для реализации коррупционных сделок;

• организационно-экономический механизм, представляющий собой комплекс организационно-экономических инструментов, обеспечивающих минимизацию «легальной» составляющей коррупционных процессов в системе государственных и муниципальных закупок.

3. Обоснованы рекомендации по адаптации и внедрению в российскую практику мирового опыта противодействия коррупции в системе государственных и муниципальных закупок. Среди них -расширение практики лизинга, аренды и закупки продукции в рассрочку; открытые процедуры размещения государственных и муниципальных заказов; закупка консультационных услуг.

4. Выявлены антикоррупционные преимущества и слабые стороны различных моделей организации государственных и муниципальных закупок - централизованных, децентрализованных и смешанных. Обоснованы области целесообразного применения этих моделей. Централизованная модель более целесообразна для организаций, в которых имеется жесткий контроль над всеми закупками жизненно важными для успеха деятельности и достижения поставленных задач; основную часть закупок составляют дорогостоящие или технически сложные и наукоемкие закупки, требующие высокого профессионализма в осуществлении контроля.

Децентрализованная модель более целесообразна для организаций, когда расходы на закупки незначительны и не обеспечивают реальной экономии посредством консолидации закупочной деятельности, а также для организаций, которые наделены широкими собственными полномочиями по расходованию бюджетных средств. Смешанная модель целесообразна для организаций с потребностями в закупках как простой, так и сложной продукции, а также на рынках закупок с географически разбросанной структурой.

5. Выработаны основные направления формирования институциональных условий и предпосылок противодействия коррупции. Обоснованы предложения по упорядочению функций Администрации Президента, Правительства РФ, Федеральных министерств и ведомств, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Разработаны ограничительные условия для отдельных категорий руководителей и специалистов, а также физических лиц по реализации функций заказчиков и поставщиков государственных и муниципальных заказов.

6. Уточнены показатели коррупционной устойчивости системы государственных и муниципальных закупок. Предложен показатель коррупционной устойчивости (X), под которым понимается уровень защиты экономической системы от влияния коррупционных факторов, включая социально-психологические (С), технические (Т), регламентные (Р), контрольно-репрессивные (К), а также уникальные (У) для конкретной организации, сектора экономики, региона или страны в целом. Максимальное значение каждого показателя (С, Т, Р, К, У) принимается равным 100%. Предложено оценивать коррупционную устойчивость как средневзвешенную сумму

Л'

X = К.С + КГ + К,Р + к, к + к,

С I р К У ^у где Кс, Кп Кр, Кк, Ку - соответствующие весовые коэффициенты, а

N — количество уникальных факторов.

Практическая значимость работы состоит в том, что полученные в ней результаты доведены до уровня конкретных методик, пригодных для использования в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Результаты исследования могут быть использованы при разработке программ противодействия коррупции в системе государственных и муниципальных закупок, а также в процессе подготовки и переподготовки руководителей государственных и муниципальных органов, осуществляющих закупки продукции и услуг для государственных и муниципальных нужд.

Основные теоретические выводы и практические рекомендации диссертации могут быть также использованы в дальнейших теоретических и научно-практических исследованиях проблем противодействия коррупции в системе государственных и муниципальных закупок.

Апробация работы и внедрение результатов исследования. Результаты работы апробированы в ряде организаций, а также на курсах повышения квалификации специалистов и руководителей федеральных, региональных и муниципальных органов управления в Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Основные положения диссертационной работы докладывались и обсуждались на семинарах и научно-практических конференциях (в том числе, на II Всероссийской научно-практической конференции «Государственные и муниципальные закупки», Москва, 2007 г.), а также в ходе дискуссий на проблемных группах кафедры менеджмента Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Публикации. По результатам исследования автором подготовлено и опубликовано двадцать восемь работ, отражающих содержание диссертации, общим объемом 23,85 п.л.

Структура и содержание работы определены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и научной литературы.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Храмкин, Андрей Александрович

Заключение

Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы и предложения:

1. Зарождение и эволюция коррупционных отношений как в России, так и в других странах мира происходили параллельно развитию и становлению государственных институтов, власти. Появление и рост «спроса» и «предложения» на рынке коррупционных услуг были обусловлены наличием в системе государственных институтов лиц, наделенных правом принятия решений, властными полномочиями, в том числе в части распределения и перераспределения финансовых и материальных ресурсов.

2. Развитие экономических отношений, экономических взаимосвязей, международных рыночных отношений, процессы глобализации, научно-технический прогресс привели к эволюции коррупции и коррупционных сделок, способов и характера их совершения. Коррупция как сложное явление подвергается различным формам интерпретации в экономической теории. В современном понимании «коррупция» трактуется как моральное разложение должностных лиц, выражающиеся в незаконном обогащении, взяточничестве, хищении и срастании с мафиозными структурами.

3. Современная коррупция несет в себе угрозу экономической и социальной безопасности России, ее последствия выражаются в снижении инвестиционной привлекательности экономики России, уклонении от уплаты налогов, неправомерном освобождении от уплаты обязательных платежей, снижении финансовой защищенности страны. Все это диктует необходимость выработки эффективных механизмов противодействия возникновению и распространению коррупции, которые также подвержены эволюции вследствие развития коррупционных процессов.

4. Учитывая, что «коррупционные» сделки зачастую выгодны с финансово-экономической точки зрения всем участникам коррупционных процессов, то создание государством системы борьбы с коррупцией, затрагивающей их интересы, как правило, наталкивается на активное противодействие со стороны коррумпированных представителей властных структур, что обусловлено сращиванием бюрократии и бизнеса.

5. Одним из основных сегментов экономической безопасности государства, которому коррупция наносит ощутимый урон, является финансово-бюджетная безопасность, являющаяся основополагающим условием способности государства проводить политику по защите национальных интересов. Таким образом, именно выработка механизмов по борьбе с коррупцией, обеспечивающих бюджетную безопасность Российской Федерации, будет способствовать появлению возможности укрепления безопасности страны.

6. Анализ, проведенный автором в параграфе 1.З., позволяет утверждать, что в Российской Федерации имеющийся мировой опыт практически не используется, а механизмы противодействия коррупции зачастую лежат не в плоскости предупреждения этого негативного и опасного явления, а исключительно в сфере пресечения и дальнейшего уголовного преследования, что не снижает вероятность их дальнейшего возникновения. Стоит отметить, что в последнее время в России, учитывая опыт других стран, разрабатывается некоторые меры по противодействию коррупции, но в основном они направлены на принятие антикоррупционных законодательных актов. Однако современная ситуация в России требует разработки эффективных организационно-экономических и организационно-финансовых механизмов противодействия коррупции.

7. С экономической точки зрения коррупция в системе государственных и муниципальных закупок - это преступная деятельность, заключающаяся в использовании государственными и муниципальными должностными лицами своих прав и властных полномочий в целях личного обогащения.

8. Одним из наиболее эффективных направлений борьбы с коррупцией автор считает формирование институциональных условий и предпосылок противодействия этому явлению в системе государственных и муниципальных закупок. Предложенные меры по развитию таких институтов позволят обеспечивать устойчивость финансово-бюджетной и платежно-расчетной системы, а также основных финансово-экономических параметров, на основе предупреждения коррумпированности органов государственной власти. Предложенная система должна нацеливаться, прежде всего, на антикоррупционную защиту бюджетов всех уровней, также нецелевое использование бюджетных средств или их распределение, несоответствующее экономическим интересам Российской Федерации, прежде всего в процессе осуществления государственных и муниципальных закупок.

9. Эффективное противодействие коррупции в системе государственных и муниципальных закупок невозможно без разработки и внедрения надежных механизмов, инструментов и технологий борьбы с коррупцией. Среди рассмотренных в данной работе механизмов противодействия коррупции первостепенная роль должна быть отведена созданию организационно-экономического и организационно-финансового механизмов противодействия, которые создают условия, фактически делающих невыгодным заключение коррупционных сделок между должностным и заинтересованным лицом в силу высокой вероятности их пресечения или раскрытия, так как значительный объем взяток, получаемых должностными лицами органов, осуществляющих государственные и муниципальные закупки, приходится на безналичную систему расчетов.

Предложенные механизмы создают непреодолимые барьеры для использования счета в банках на предъявителя, личные счета в банках должностных лиц, их родственников и близких, а также счета юридических лиц, в том числе так называемых «фирм-однодневок». Данный вид коррупции (с использованием «фирм-однодневок») является одновременно способом легализации денежных средств, полученных преступным путем, и наиболее распространен в Российской Федерации.