Управление жилищно-коммунальной сферой в новых условиях тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Управление жилищно-коммунальной сферой в новых условиях"

г-Я и 6 9

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ Центр проблем рыночной экономики

На правах рукописи

ОНИЩУК Георгий Ильич

УПРАВЛЕНИЕ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЙ СФЕРОЙ В НОВЫХ УСЛОВИЯХ

Специальность 08.00.05 — экономика, планирование, организация управления народным хозяйством и его отраслями

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

У

Москва —1992

Работа выполнена на кафедре управления экономическими и социальными процессами Российской Академии управления.

Научный руководитель — кандидат экономических наук

НЕКРАСОВ О. А.

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор —

БУШУЕВ Б. С.

кандидат экономических наук, доцент —

ЗОЛОТОВ В. В.

Ведущая организации — Донецкий институт экономики

промышленности Академии Наук Украины.

Защита состоится 23 июня 1992 г. в 14.00 час. в зале № 2 первого учебного корпуса на заседании специализированного совета К—151.04.15 в Российской Академии управления по адресу: 117606, Москва, пр. Вернадского, 84.

С диссертацией можно ознакомиться на кафедре управления экономическими и социальными процессами РАУ (комн. 2302).

Автореферат разослан 23 мая 1992 года.

Ученый секретарь специализированного совета

ИВАКИН В. И.

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что состоя-,^ние:/жилищно-коммунальной сферы, уровень оказываемых ею услуг не соответствуют элементарным потребностям населения. Такое положение - результат "остаточного принципа" формирования материально-технических ресурсов отрасли, многие годы применявшегося в планировании ее развития. В последнее время противоречия между потребностями граждан в обеспечении их жизнедеятельности и возможностями жшгиино-коммунального хозяйства резко обострились. Эта проблема приобрела социально-политический характер, и теперь уже необходимы радикальные меры для ее решения.

Уменьшение объемов нового строительства жилья, провал программы "Жилье-2000", а в связи с этим увеличение ветхого, аварийного, непригодного для проживания жилищного фонда до крайности усугубляет жилищную проблему. Вследствие этого возрастают затраты на ремонт и содержание старого жилого фонда, инженерных коммуникаций, увеличивается нагрузка на эксплуатирующие организации жилищно-коммунального хозяйства. Все более возрастающие объемы ремонтных и восстановительных работ по ликвидации аварийных ситуаций предприятия отрасли не в состоянии выполнить из-за плохого экономического и технического состояния, необеспеченности ресурсами.

Таким образом, жилищно-коммунальная сфера как отрасль народного хозяйства не отвечает в должной мере потребностям общества, не в состоянии обеспечить нормальный уровень жизни человека и по сути исчерпала свои возможности.

Пзреход к рынку еще более обостряет эти проблемы. В настоящее время острее проявились несоответствие и противоречия между сложившимися формами организации производства в жилищно-коммунальном комплексе и появляющимися новыми рыночными структурами, многообразием форм собственности.

Определяя механизм разрешения указанных противоречий, мы должны учесть специфические особенности, характерные только для этой отрасли. Жилищно-коммунальное хозяйство - многоотраслевое (в составе более 20 подотраслей), двойной подчиненности предприятий и организаций, прямо связано с жизнью человека от рож-

двгош до сыэртп. Все ото также требует создания адекватного механизма управления отраслью.

Отсюда становится очевидной нообходш.юсть радикальной реформы системы управления кжлищно-кошунальной сферой, изменения ее роли и функций. Вместе с тем, эта реформа управления отраслью органически увязана с проведенной килищной реформы, разработкой новых подходов и методов приватизации жилья при условии обязательной социальной защиты населения.

Все это требует теоретического обоснования

путей совершенствования структур управления, предложений по вен росам жилищной реформы, приватизации предприятий и организаций в жилищно-коммунальной сфере. Это и определяет актуальность те мы исследования, ее теоретическое и практическое значение.

В имеющейся зарубежной и отечественной литературе много работ посвящено вопросам управления жилищной сферой, совершенствованию хозяйственного механизма, изучению методов и путей решения жилищной проблемы. Среди авторов таких работ: А.Аган-бегян, Р.Белоусов, Ь.Колотилкин, Н.Косарева, В.Кузовчиков, В.Кукса, ДЛехциер, В.Мамутов, А.Омаров, Р.Орлова, Н.Петраков, О.Лчелинцев, А.Раздиевский, В.Рутгайзер, А.Суворов, В.Тимофеев В.Тихонов, В.Финагин, Н.Чумаченко, Н.и1инкаренко, М.Эльман и др. Однако, несмотря на значительное число публикаций, касающихся указанных проблем, мало работ, раскрывающих сложные взаимосвязи между отраслями жилищно-коммунального хозяйства, функ циями и структурами управления, пути приватизации жилья и пред приятий этой сферы в условиях перехода к рыночным отношениям. Все это предопределило цели и задачи данной работы.

Цель, исследования состоит в том, чтобы на основе анализа действующей системы управления жилищно-коммунальной сферой, ее положительного опыта и недостатков, изучения международного опыта и литературы по эоощ вопросу теоретически и методологи чески обосновать главные направления и практические пути по со верщенствованию управления отраслью, механизма ее функционирования в условиях рынка.

Эта цель достигается путем решения следующих конкретных задач:

- раскрыть состояние, основные тенденции и особенности развития жилищно-коммунальной сферы, оценить реальные возможности удовлетворения потребности населения в ее услугах;

- обосновать на базе анализа сложившихся структур и системы управления отраслью концепцию реорганизации управления ею в рыночных условиях;

- выработать новые подходы в проведении приватизации объектов' жилищно-коммунальной сферы;

- определить возможности использования зарубежного опыта управления жилищным хозяйством и пути осуществления жилищной реформы.

Объектом исследования являются жилищно-коммунальная сфера, объединившая в себе большую часть социальной инфраструктуры народного хозяйства Украины, предприятия и организации, обеспечивающие удовлетворение растущих потребностей населения в жилищно-коммунальных услугах, а также система управления этой сложной отраслью.

Предметом исследования являются управленческие отношения, обеспечивающие процессы формирования, производства и удовлетворения потребностей населения в жилищно-коммунальных услугах в новых условиях с учетом экономического взаимодействия различных звеньев жилищно-коммунального хозяйства.

Методологической основой исследования являются экономические законы общественного развития. В ходе исследования автором применялись различные методы статистического, логического, экономико-математического анализа.

В процессе работы автором изучены труды отечественных и зарубежных ученых в области управления и приватизации. В диссертационном исследовании использовались материалы правительственных органов Украины, экономического и социального Совета ООН по жилищным вопросам, рекомендации Академии жилищно-коммунального хозяйства им.Памфилова, нормативные и справочные материалы, результаты социологических исследований.

Новые научные результаты, полученные автором в ходе исследования, состоят в следующем:

- обоснована объективная необходимость и возможность разработки нового, более эффективного механизма управления жилищно-коммунальной сферой в условиях перехода к рыночным отношени ям для более полного удовлетворения потребностей населения в ее услугах;

- раскрыты негативные тенденции в реализации государственной жилищной политики, консервативный характер действующих нормативных и правовых актов, сдерживающих развитие отрасли;

- определено, что на новом этапе общественного развития одним из путей решения жилищной проблемы должна быть жилищная реформа, включающая новую концепцию ценообразования на жилищно-коммунальные услуги, реформу квартирной платы;

- выявлены особенности функционирования жилищно-коммунальной сферы в новых условиях, раскрыты основные принципы перевод, предприятий и организаций на рыночные отношения, при этом учте: имеющейся зарубежный опыт;

- предложены меры по перевору жилищно-коммунальной сферы на работу на бездотационной основе, приватизации жилья с учето; максимального смягчения ее негативных социально-экономических последствий, созданию новых форм управления и эксплуатации жилищного фонда и коммуникаций.

Практическая значимость работы заключается в том, что пред ложения и выводы из проведенного исследования доведены до конкретных рекомендаций и учтены при разработке структур управления жилищно-коммунальной сферой в областях и городах Украины , в частности Донецкой области и г.Донецке, Днепропетровской и Волынской областях. Рекомендации автора использованы при разра ботке Положения о Комитете по жилищно-коммунальному хозяйству, функций органов государственного управления в данной сфере, со; дании корпораций и ассоциаций.

Результаты диссертации могут быть использованы при проведе нии приватизации жилищного фонда, разделении коммунальной собс1 венности по различным региональным уровням, а в связи с этим и при создании наиболее эффективных структур управления в услови рынка.

Апробация работы. Выводы диссертации и предложения апробированы на предприятиях жилищно-коммунального хозяйства, вошли в ряд постановлений правительства по этим вопросам, использованы местными органами власти при реорганизации структур управления в регионах. По теме диссертационного исследования автором опубликованы четыре работы общим объемом 2,5 печатных листов.

Структура и содержание диссертационной работы определены целью и логикой исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих пять параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы,и приложений.

В первой главе - "Жилищно-коммунальная сфера как объект управления" - потребность в жилье характеризуется как экономическая категория, раскрывается ее роль в структуре потребностей, обеспечивающих условия жизнедеятельности человека. Однако главный акцент при этом делается на особенности жилищно-коммунального хозяйства и системы управления этой отраслью.

По своему содержанию и структуре жилищно-коммунальное хозяйство - один из самых сложных и многогранных объектов управления. Колебание общественных потребностей и возможностей их удовлетворения проявляются в этой отрасли особенно остро. Здесь наиболее рельефно видна взаимосвязь экономики с социальными результатами ее функционирования. Экономические аспекты повышения эффективности управления в отрасли имеют двойное выражение - с одной стороны, они являются содержанием деятельности объекта управления, а с другой, - имеют "внешней'проявление, характерное социальными результатами.

Жилищно-коммунальному хозяйству присущ ряд специфических особенностей, важнейшими среди которых являются следующие:

- отсутствие взаимосвязи подотраслевых целей при решении общей задачи жилищно-коммунального обслуживания;

1 - организационное построение структур управления по территориальному и отраслевому признакам и двойное подчинение объектов управления Минжилкомхозу Украины и местным Советам народных депутатов;

- социальное значение отрасли;

- неравномерность спроса и удовлетворения потребностей в услугах предприятий отрасли.

Все это характеризует жилищно-коммунальное хозяйство как сложную, многоэлементную, динамическую организационно-экономическую систему. Среди широкого круга экономических и социальных проблем, связанных с повышением благосостояния народа, при оритетным становится проблема улучшения состояния жилищно-ком-ьотального хозяйства. От деятельности коммунальных служб зависят не только настроение людей, но и производительность их труда.

Другой отличительной особенностью жилищно-коммунального хозяйства является то, что входящие в состав отрасли объединения и предприятия решают также и сложный комплекс производственных задач, обеспечивая эффективное функционирование практически всех отраслей народного хозяйства.

В сфере общественного производства Украины система Министерства жилищно-коммунального хозяйства решала большой объем работ, целый комплекс вопросов по формированию социальной инфр структуры всех регионов.

За годы централизованного руководства жилищно-коммунальные хозяйством (1961-1991 гг.) отрасль превратилась в высокоинжене нуга и территориально разветвленную систему обеспечения одной и наиболее важных социальных потребностей населения. За эти годь объем коммунальных услуг и работ (только по местным Советам) возросли в 2,5 раза, в развитие отрасли было вложено 18 млрд. руб. капвложений, сформировалась соответствующая инфраструктур значительно улучшилось качество обслуживания. Отрасль сформирс валась как комплексная, в состав которой входят: жилищное хозяйство, водоснабжение и водоотведение, коммунальная энергетю теплоснабжение, газоснабжение, городской электрический транспс внешнее городское благоустройство, дорожное хозяйство, санитар ная очистка городов (уличная уборка, домовая очистка с утилиз? цией твердых бытовых и пищевых отходов), зеленое хозяйство (ог ленение городов, цветоводство), гостиничное хозяйство, ритуал! ное обслуживание, ремонтно-строительное производство, монтаж , капитальный ремонт и эксплуатация лифтового хозяйства, собстве

ная промышленность и капитальное строительство, проектные, кон-структорско-технологические и научно-исследовательские работы, техническая инвентаризация основных фондов. Всего в структуре отрасли насчитывается около 2250 предприятий и организаций.

Общая стоимость основных фондов жилищно-коммунального хозяйства Украины составляет 43 млрд.рублей, или почти 25% стоимости основных фондов народного хозяйства, численность работающих более 650 тыс. человек, в том числе 150 тыс.чел. ИТР и служащих.

Централизованное руководство отраслью через Министерство жилищно-коммунального хозяйства, несмотря на крайне неудовлетворительное материально-техническое обеспечение, позволило в некоторой степени устранить диспропорции в характере удовлетворения потребностей населения в услугах, сконцентрировать отраслевые ресурсы на проведение единой научно-технической политики, обеспечить устойчивость работы объектов жилищно-коммунального хозяйства. Повсеместно внедрены единые прогрессивные технологические решения по капитальному ремонту жилья, подвижного состава, технология водоснабжения и водоотведения, выращиванию цветов и др.

Созданы единые производственные базы в большинстве жилищно-эксплуатационных.водопроводно-канализационных, дорожных и ремонтных организаций, единая промышленная база по коммунальному машиностроению, ремонту подвижного состава городского электротранспорта и лифтовому хозяйству. Развиты мощности по базе строительной индустрии, по сборному железобетону на 410 тыс.м3 и по товарному бетону на 338 тыс.М3.

Через проектные и научно-исследовательские институты обеспечивается проектирование всех, включая ведомственные, коммунальных объектов городского хозяйства. Создана единая система проектирования, строительства и эксплуатации газового хозяйства по всей территории республики. Была практически заново сформирована система бытового обслуживания населения, в том числе вад-нейиего для населения вида услуг - ремонт и строительство жилищ • и квартир.

Гармоничное комплексное развитие этих подотраслей, их специфика и технология производства требуют проведения единой экономической, нормативной и технической политики,руководства на общегосударственном уровне. Однако обеспечить ее претворение в жизнь на практике не всегда удается. Необходимо также, отметить, что большое количество предприятий, их территориальная рассредоточенность, чрезмерная раздробленность, ведомственная разобщенность имеют серьезные, негативные последствия - снижается фондоотдача и эффективность использования основных фондов, производственных мощностей и трудовых ресурсов.

Кроме того изучение структуры жилищно-коммунального хозяйства республики показало, что в ведении различных министерств и ведомств находятся более 228 млн.м^ общей площади жилых домов, т.е. 52% всего жилищного фонда. Наиболее крупные владельцы основных фондов жилищно-коммунального хозяйства предприятия бывших Минуглепрома, МПС и Минчермета. В связи с этим разработаны планы-графики передачи ведомственного жилого фонда на баланс местным Советам народных депутатов, определены условия, на которых осуществляется передача жилого фонда, объектов и инженерных сетей коммунального назначения. Но сроки их реализации - 2000 год - вряд ли можно считать оптимальными.

Сложившиеся диспропорции в развитии народного хозяйства, остаточный принцип в материально-техническом обеспечении отрасли, систематические срывы в строительстве коммунальных объекто! в жилищно-коммунальном хозяйстве привели к тому,что в последние 10-15 лет накопилось много острейших проблем, требующих неотлол ного решения.

Но главное, что нужно выделить, это - необходимость повышения эффективности механизма управления жилищно-коммунальным хозяйством, внедрения достижений научно-технического прогресса . Именно этой проблеме в диссертации уделяется особое внимание.

В действующей организационной структуре управления жилищно ■ коммунальным хозяйством сформировались различные варианты подч! ненности однородных предприятий. Несмотря на это, в процессе у] равления отраслью можно отметить как общие, так и специфически! функции. Сложности и особенности управления кроются также в дв(

ной подчиненности предприятий: министерству с его органами управления и исполнительным комитетам Советов народных депутатов.

Сложившееся распределение реализуемых в процессе управления основных функций, осуществляемых как Минжилкомхозом, так и органами местных Советов, препятствует использованию наиболее эффективных форм и методов управления, а также совершенствованию всего хозяйственного механизма управления жилищно-коммунальным хозяйствам, которые, естественно, не могут быть неизменными.

Деятельность такого сложного комплекса объектов управления, каким является жилищно-коммунальное хозяйство, становится все более многогранной. Появляются новые подотрасли, службы и виды деятельности, которые требуют создания новой организации управления. В этих условиях разумное сочетание экономических и административных методов управления достигается лишь на основе системного подхода к совершенствованию управления.

В соответствии с этим цель системы управления в целом определяет назначение ее элементов, их функции, содержание, объем и структуру. Однако при анализе системы управления жилищно-коммунальным хозяйством нужно специально исследовать ее подсистемы и разные уровни управления, т.е. обособленные организационно функциональные элементы.

Прежде всего необходимо разработать целостную отраслевую программу совершенствования управления. Однако, как уже отмечалось, отличительной особенностью управления жилищно-коммунальным хозяйством является тесная взаимосвязь отраслевого и территориального принципов.

Отраслевая организация общественного производства объединяет однородные группы хозяйственных предприятий с особыми условиями производства и разделения труда. Отраслевое управление позволяет:

- концентрировать средства и определять наиболее прогрессивные направления развития предприятий и отрасли в целом;

- внедрять более совершенные способы организации производственной деятельности; а

- 10 -

Отраслевой принцип управления позволяет также осуществить единую научно-техническую политику, единую экономическую политику для однородных предприятий и организаций, лучше использовать материально-технические ресурсы и финансы, ликвидировать многоступенчатость и параллелизм в работе органов управления.

На конкретной территории общее руководство жилишно-номму-нальным хозяйством входит в компетенцию областного Совета народных депутатов и его исполнительного комитета. Исполком руководит строительством и ремонтом жилищного фонда, коммунальных предприятий, инженерных сетей и коммуникаций, обеспечивает контроль за планировкой и застройкой городов и населенных пунктов, их благоустройством и озеленением, газификацией и другими объек тами социального развития.

Областное управление обеспечивает комплексное развитие жи~ лищно-коммунального хозяйства области, отсюда вытекают его функции. Современные масштабы развития жилищно-коммунального хозяйства позволяют сосредоточить на уровне области управление непосредственно предприятиями и объединениями. При этом организационная структура областных управлений должна базироваться на специализации и разделении труда, распределении функциональных прав и обязанностей каждого подразделения.

В системе управления жилищно-коммунальным хозяйством не менее важным является городской уровень". В городах общее руководство жилищно-коммунальным хозяйством осуществляет городской Совет народных депутатов через исполнительный комитет. Отраслевыми органами государственного управления ЖКХ в городах являются городские управления (отделы) - органы исполкомов горсоветов народных депутатов, подчиненные в своей деятельности как исполкомам, так и областному управлению жилищно-коммунального хозяйства.

Основой всей системы жилищно-коммунального хозяйства являются его предприятия и организации. К таким самостоятельным хозяйственным единицам относятся комбинаты коммунальных предприятий, производственные управления водопроводно-канализациоиного к хозяйства, жилшшо-эксплуатационные объединения и ремонтно-стрс

-lino и другие организации.

Предприятие обязано обеспечить постоянный рост объемов и качества оказываемых услуг при максимальном использовании своих мощностей, внедряя результаты научно-технического прогресса , рационально используя местные ресурсы, финансы и материалы. Предприятие должно обеспечить и выполнение намеченных планов экономического и социального развития.

Таким образом, руководство деятельностью предприятий и организаций системы Минжилкомхоза Украины сложилось по 2*5 звен-ным структурам:

двухзвенная структура (Минжилкомхоз - предприятия, организации) - для проектных, научно-исследовательских институтов, вычислительного центра и др.;'

трехзвенная (Минжилкомхоз - республиканское объединение -предприятие) для заводов объединения "Укркоммунмаш", "Укрлифт", "Укргаз" и др.;

четырехзвенная (министерство - областное управление ЖКХ -городское управление - предприятие) - для жилищно-коммунального хозяйства городов;

пятизвенная (Министерство - областное - городское - районное управление (отдел) жилищно-коммунального хозяйства - предприятие) - для городов с районным делением.

Громоздкость, многоступенчатость структуры существенно усложняет управление производственно-хозяйственной деятельностью, снижает оперативность принятия и исполнения решений, приводит к серьезным недостаткам. Отметим основные из них.

Во-первых, ряд предприятий и организаций осуществляют свою деятельность на правах управлений - облжилкоммунхоэов, другие выделяются в самостоятельные хозрасчетные организации, которые также создаются не во всех областях. Все это свидетельствует об отсутствии единой системы управления отраслью. Изменение уровня самостоятельности организаций приводит к сужению или, наоборот, расширению прав и обязанностей, повышению или снижению материальной и другой ответственности за итоги работы. В результате в работе жилищно-коммунального хозяйства появляются сбои , растет численность управляющих и контролирующих работников.

- 12 -

Во-вторых, сложившаяся система управления не имеет четкой подчиненности в областных жилкоммунуправлениях. Например, если объединения водопроводно-канализационного хозяйства, теплового и жилищного хозяйства входят в облжилкоммунуправления, то областные, объединения газового хозяйства, ремонтно-строительные организации подчиняются облисполкому и Минжилкомхозу

Украины. Это создает лишние звенья в управлении.

В-третьих, на наш взгляд,- самое главное - не решена проблема рационального соотношения территориального и отраслевого начал в управлении отраслью. Исторически сложилась ситуация, при которой заказчиком на жилищно-коммунальные услуги и подрядчиком на производство этих услуг выступает одно и то же лицо - исполком местного Совета народных депутатов. Вместе с тем по природе экономических отношений интересы заказчика и подрядчика различные. Заказчика интересует более всего своевременное и в полном объеме, высокого качества обеспечение жителей жилищно-коммунальными услугами. Предприятия-подрядчики, оказывающие эти услуги, интересуют прежде всего экономические результаты своей деятельности.

При этом нужно учитывать, что немало предприятий находятся на дотации из местного бюджета либо полностью финансируются из бюджета и не по нормативам, которые учитывали бы объемы и качество услуг, а по расходам прошлых лег. "Это позволяло предприятиям не улучшать обслуживание населения, не увеличивать объемы услуг, а добиваться увеличения средств, выделяемых из бюджета, роста затрат на эти цели.

В-четвертых, управление жилищно-коммунальным хозяйством практически не включает предприятия других ведомств и министерс имеющие на своем балансе жилье и другие объекты социально-бытового назначения. В городах до Ъ0% и более жилого фонда является ведомственным.

В диссертации приведены схемы управления ЖКХ (генеральная, отраслевая, региональные).

Все это обусловливает необходимость глубокого реформирована всей системы управления жилищно-коммунальным хозяйством Украины Эти вопросы исследуются во второй главе диссертации - "Совершен

- 13 -

твование системы управления жилищно-коммунальным хозяйст- • ом".

При этом показано, что для перестройки управления жилищ-:о-кошунальным хозяйством нужно выработать новые подходы и : организации управления жилищным строительством.

Анализ строительства жилья показывает резкий спад его объе-юв, связанный со многими факторами. Прежде всего это общий гродолжашийся кризис в экономике страны в целом. Политика либерализации цен на материальные ресурсы привела к резкому удо-южанию - в 8-30 раз - строительных материалов, повышению сто-[мости работы машин и механизмов, что, в конечном счете, в 8.0 раз увеличило сметную стоимость строительства. В текущем го-1у стоимость I м2 общей жилой площади возводимого жилья в г.До-¡ецке составила 23 тыс.рублей, г.Запорожье, Днепропетровске [2-18 тыс.рублей. Заказчики не в состоянии профинансировать •троящееся жилье.

Существенно повлияло на работу строительного комплекса и разрушение производственных связей, отток.профессиональных кадров из государственных организаций в рыночные структуры.

Изменившиеся условия требуют коренных изменений строитель-того производства, тесной увязки его с эксплуатацией жилого £юнда, независимо.от форм собственности на жилье. И прежде все-?о это относится к проблеме повышения эффективности управления в строительстве.

Анализируя пути повышения эффективности управления в строительстве, автор раскрывает возможности использования различных методов и делает вывод, что главным критерием при этом должна быть степень устойчивости и непрерывности хозяйственных связей в процессе строительства, а также высокое качество законченного объекта.

В основу принципов.формирования организационной структуры управления основным производственным звеном должны быть заложены условия, обеспечивающие оценку его деятельности только по эффективности используемых средств и сдачи готовой строительной продукции заказчику. В то же время в условиях дефицита и перекоса цен и, соответственно, перекоса всех экономических регулято-

- 14 -

ров необходим переходный период, этап стабилизации цен на строительную продукцию и создания условий для снижения цены строительной продукции.

Реформа управления основным производственным звеном в строительстве является составной частью радикальной экономической реформы. Сложившиеся взаимоотношения капитального стро ительства с другими отраслями, наличие прямых и обратных связей между ними представляют значительные трудности для провед ния реформы в этом звене народнохозяйственного комплекса стра ны.

Это характерно и для взаимоотношений строителей с эксплуатационными жилищными и коммунальными службами от выдачи технических условий на проектирование до проектирования,строител ства и ввода объекта в эксплуатацию. На стыке этих звеньев не мало трудностей, решить которые можно, наиболее эффективно ис пользуя экономические методы. Эта проблема требует глубокого, отдельного изучения.

Большое влияние на развитие строительных организаций и увеличение объемов работ оказывает организационные формы стро ительства.

Во-первых, внедрение подрядного способа строительства эаг ронуло все процессы строительного комплекса.

Во-вторых, развитие хозяйственных отношений привело к появлению арендных и кооперативных коллективов и строительных организаций, т.е. сделан еше один шаг по пути внедрения экономических методов управления, к самофинансированию и самоуправлению. Наконец, организация строительства на контрактной основе, заключение прямых договоров с заказчиком, согласование щ» этом всех условий, которые выдвигает заказчик, практически и« лотает применение административно-командных методов в управлении строительством.

Практика показала, что происходящие процессы потребовали разгосударствления структур управления строительным комплексов на всех уровнях, ликвидации монополизма и многозвенности, создания фирм, кооперативов, ассоциаций и других видов добровольных объединений строительных коллективов на основе рыночных он

ошений.

Одним из главных элементов совершенствования механизма правления жилищно-коммунальной сферой является перестройка рганизации управления ею.

Передача ряда функций от общегосударственных органов уп-1авления региональным, территориальная разобщенность, много-1Траслевой характер, непосредственное влияние жилищно-комцу-[ального хозяйства на формирование социальной инфраструктуры югионов вызывают необходимость сохранения в структуре органов травления областных, городских Советов народных депутатов уловлений жилищно-коммунального хозяйства, выполняющих государ-¡твекные функции координации работы по комплексному развитию :ети коммунальных служб и регулированию их деятельности с ^елью наиболее полного удовлетворения потребностей населения соответствующих регионов в коммунальных услугах.

Финансировать деятельность указанных управлений рекомендуется из местного бюджета. При этом их структура и численность должны обеспечивать необходимое развитие и функционирование юдведомственных предприятий и организаций. На переходный период к рыночным отношениям в диссертации, разработаны рекомендации по структуре управления ЖКХ на уровне областей, городов и районов.

В новых условиях хозяйствования областные и городские управления жилищно-коммунального хозяйства исполкомов местных Советов народных депутатов могут содержаться также за счет средств, полученных от результатов выполнения хозяйственных договоров, заключаемых с подведомственными предприятиями.

Новые организационные формы создаются, как правило, по инициативе предприятий и производственных объединений. Опыт функционирования уже созданных концернов и ассоциаций в системе жи-лищно-коммунально го хозяйства показал, что почти по 800 конкретным управленческим задачам, по которым ранее принимались решения министерством, функция принятия решений передается самостоятельным подразделениям. В настоящее время в системе жилипшо-ком-мунального хозяйства Украины создано и функционирует ряд корпораций, концернов, ассоциаций и других объединений, в том числе

-16 -

большое количество малых предприятий.

В диссертации показано, что основным критерием выбора той или иной организационной формы управления должно являться тре бование максимального улучшения обслуживания населения и наиболее полного удовлетворения его потребностей в жилищных и ко: мунальных услугах.

Измзнение хозяйственных взаимоотношений и внедрение разли1 ных вариантов новых организационных структур необходимо прово дить в комплекса с мероприятиями по переходу к новым формам хозяйствования - экономическим методам.

Автор делает вывод о необходимости рационального сочетани государственных структур управления и рыночных, что представ® но на предлагаемой им новой генеральной схеме управления жилш но-коммунальной сферой Украины.

В диссертации много внимания уделено анализу путей более полного сочетания отраслевого и территориального принципов управления ЖХ. С этой целью в основу совершенствования управления положен принцип четкого разделения функций между органами местного самоуправления и предприятиями, эксплуатирующими объекты жилья и коммунального хозяйства. Взаимоотношения между ними должны определяться только на договорной основе - как заказчика с подрядчиком.

В работе показано, что одним из главных факторов, существенно влияющих на изменение системы управления, является прави ное отнесение объектов жилищно-коммунальной сферы по уровням собственности. Это имеет огромное значение как для самих струк тур управления, так и их взаимодействия. Решая эту задачу, нуж но выдержать ряд условий. К общегосударственной собственности целесообразно отнести предприятия и организации, которые выпол няют работы общегосударственного значения, технологически связанные в едином инженерном комплексе.

Уровень коммунальной собственности предполагает возможност: технологического разделения на отдельные производственные и эк сплуатационные участки, обеспечение надежной и безаварийной ра боты объекта, маневрирования материально-техническими, финансовыми ресурсами.

- 17 -

Предлагаемый вариант разделения коммунальной собственности ю уровням:

Предприятия и организации{Облает-! Город-.Рай-коммунальной собственности |ной ! ской {онный

I. Жилой фонд и предприятия, его эксп-

луатирующие — X X

2. Водопроводно-канализационное хозяйство, эксплуатирующие предприятия X — _

3. Тепловое хозяйство, предприятия его эксплуатирующие X _ _

4. Лифтовое хозяйство - X X

5. Дорожное хозяйство - X -

б. Предприятия горэлектротранспорта - X -

V. Предприятия наружного освещения - X -

8. Предприятия зеленого хозяйства, благоустройства, ритуального обслуживания — X —

9. Промышленные предприятия отрасли X X -

10. Ремонтно-строительные организации X X —

Обострение наиболее важной социальной проблемы - жилищной, нерешение ее в течении длительного времени привело к необходимости реформы жилищной государственной политики. Главные отрицательные качества действующей системы заключены в отсутствии экономической заинтересованности всего населения в развитии строительства и сохранности жилого фонда, отстранении жильцов от участия в строительстве и содержании своего жилья, невозможности каждого гражданина решить свою жилищную проблему наиболее благоприятным способом.

В результате из года в год объемы построенного жилья на средства населения или с помощью государственного кредита уменьшаются, а очередь на получение бесплатного государственного жилья увеличивается.

Изучая эту проблему, всесторонне и неоднократно обсуждая пути ее решения в местных Советах народных депутатов, специалисты пришли к выводу, что первым шагом реформы должна стать прива-

газация существующего государственного и общественного жилищного фонда, затем разгосударствление и приватизация коммунальных объектов и предприятий, их эксплуатирующих.

От реализации мер по приватизации и создания рынка жилья общество должно получить положительные результаты. Во-первых, человек, став собственником, полностью берет на себя ответственность за содержание жилья и контроль за работой эксплуатирующих организаций.

Во-вторых, рынок жилья, перераспределение имеющегося жилис ного фонда - один из путей решения жилищной проблемы.

В-третьих, бережное отношение к жилью продлевает срок его службы, что позволит увеличить жилой фонд не только за счет нового строительства.

В-четвертых, приватизация жилья уменьшает государственные расходы на его содержание. Яри этом нужно сохранить и государственный жилой фонд для семей с низкими доходами и других кате горий населения, нуждающихся в специальной помощи. Опыт зарубе ных стран показывает, что до €05? общего жилого фонда должно быт государственным.

В работе определены этапы проводимой работы по приватизации жилья, создания рынка жилья на период 1992-2005 годы. Автором изучен мировой опыт в разгосударствлении и приватизации не только жилья, но и других объектов и предприятий различных подотраслей коммунального хозяйства.

На основе этого опыта в диссертации предложены возможные пути его использования применительно к нашим условиям, фи это раскрыта сущность приватизации в более широком плане, как комп леке мер, ограничивающих вмешательство государства в экономику и как часть экономической политики.

Вначале приватизация рассматривалась как средство расширения конкуренции и, следовательно, роста эффективности хозяйствования. Затем она рассматривалась в связи с вопросом о ликвидации государственных монополий в области сферы жилищно-коммунальных услуг. Их приватизация обосновывается возможностью эффективного государственного регулирования частного сектора в случае передачи ему государственных монополий. При денационали

1ации ряда предприятий государство зачастую сохраняло определение влияние на их деятельность (часть акций и права "вето" при финятии решений). Даже в ФРГ основным остается вопрос о том, сакова должна быть доля государства в экономике для соблюдения 'общественных интересов".

Создание государственными компаниями филиалов, называемое тогда "скрытой приватизацией", позволяет избежать чрезмерной троизводственной и организационной концентрации, получать при-5ыль, осуществлять вертикальную интеграцию и горизонтальную диверсификацию, развертывать хозяйственную деятельность за Рубеком. Филиалы имеют больше автономии и легче адаптируются к традициям частного сектора.

Приватизация дает также возможность "перевода" государственных средств (при продаже собственности) из одних отраслей в другие (в том числе наукоемкие отрасли промышленности). Во всяком случае эта цель приватизации широко декларируется. Основные доходы от приватизации уходят на финансирование бюджетных расходов.

Сторонники приватизации считают, что она способствует росту эффективности производства в результате его технической и финансовой рационализации. На приватизированных предприятиях осуществляется более эффективный контроль за выпуском продукции, обусловленный установкой на максимализацию прибыли, их непосредственными связями с рынком и сведением в единый процесс принятия решений и их выполнения. Приватизация "разгружает бюджет" прежде всего за счет выручки от распродажи имущества приватизируемых предприятий. Кроме того государство избавляется от необходимости покрывать их убытки. Переход предприятий в частную собственность способствует созданию более гибких производственных структур в результате сокращения субсидий, усиления конкуренции (как внутренней, так и международной) и ослабления их монопольного положения на рынке. Сокращается роль политических факторов и возрастает значение экономических мотивов при выборе решений и разработке инвестиционных программ.

Эти принципы положены в основу политики приватизации в таких развитых странах, как Великобритания, ФРГ, Франция. В этих

странах накоплен также опыт привлечения рабочих и служащих государственных предприятий к приватизации этих предприятий.

Приватизация государственных коммунальных предприятий даеч дополнительную возможность стимулировать приобретение акций трудящимися. Система продажи акций трудящимся должна быть офо^ лена в специальных соглашениях, где были бы оговорены условия продажи, способы распределения акций между различными категориями персонала, предоставляемые компанией при этой операции. Основные условия таких соглашений должны быть включены в план приватизации.

На основе анализа процессов приватизации предприятий в капиталистических странах автор считает целесообразным в наших условиях применять следующие формы приватизации общественных служб:

- полная распродажа акций государственного номинального предприятия;

- частичная передача государственного предприятия в частный сектор и создание предприятия на основе смешанной формы со ственности;

- разукрупнение больших предприятий с громоздкой структуро: управления в более мелкие, экономически самостоятельные производственные единицы;

- передача государством монопольного права на определенные виды производства и услуг;

- частичная или полная передача государственного предприят] в аренду;

- выдача контракта на конкурентной основе;

- различные формы кооперативов.

На основании проведенного исследования можно сформулироват! следующие выводы и предложения.

I. Среди широкого круга экономических и социальных проблем, связанных с жизнедеятельностью человека, одной из важнейших стг новится проблема улучшения состояния жилищно-коммунального хозяйства. Качество жилого фонда, деятельность коммунальных служс обеспечение населения водой, теплом, газом, санитарное состоят городов прямо влияют на производительность труда. Входящие в сс

■ав жилищно-коммунальной сферы подотрасли решают кроме того ложный комплекс производственных задач, обеспечивая функцио-гирование всех отраслей народного хозяйства. Из этого следует, [то жилищно-коммунальное хозяйство является крупной социально »риентированной отраслью, призванной обеспечить должный уровень сизнедеятельности каждого человека.

2. В современных условиях жилищно-коммунальное хозяйство зыступает как сформировавшийся территориально-отраслевой комп-1екс. Все заметнее взаимное влияние на развитие городов пригородных районов, в совокупности формирующих агломерационные зо--¡ы. Уровень жилищно-коммунальных услуг в городах выпе, чем в зельской местности, что усиливает миграцию населения из нее.

3 последние годы более активно и целенаправленно развивались службы жилищно-коммунальной сферы на селе, но ее низкий уровень также представляет собой огромную социальную проблему. Поэтому решение проблем, связанных с обеспеченностью потребностей населения в жилье и коммунальных услугах, предлагаемые для этого меры должны обязательно рассматриваться комплексно, только в связи города и села.

3. Сложившееся распределение функций отраслевого управления и на уровне местных Советов народных депутатов не соответствует состоянию жилищно-коммунального хозяйства, препятствует использованию наиболее эффективных форм и методов управления им, совершенствованию хозяйственного механизма. Нужна разработка целостной отраслевой программы совершенствования управления жилищно-коммунальной сферой на основе сочетания отраслевого и регионального принципов, четкого определения функций различных субъектов управления.

4. Правильное отнесение собственности жилищно-коммунального хозяйства по уровням от общегосударственного до региональных уровней коммунальной собственности имеет огромное значение как для структур управления, так и их функций и взаимодействия. Это предполагает выделение объектов коммунальной собственности на уровне "область - город - район" и затрагивает жилой фонд, водопроводно-канализационное, тепловое и газовое хозяйство, а также предприятия, их эксплуатирующие, предприятия лифтового

хозяйства, наружного освещения, дорожные организации, ритуаль ные службы, промышленные предприятия отрасли.

5. Экономическими причинами неудовлетворительного состояния жилищно-коммунального хозяйства выступают крайне низкая квартплата, покрывающая сейчас лишь примерно четверть всех эксплуатационных затрат и мизерные, в сравнении с потребными, капитальные вложения, выделяемые для развития отрасли из бюджета. Жилищно-коммунальное хозяйство убыточно, все убытки пок> рываются за счет государственной дотации, которая является частью общественных фондов потребления. В результате дотации

в большей мере имеют высокообеспеченные семьи, располагающие лучшим жильем, в ущерб не имеющим жилья или проживающим в плохих условиях. Поэтому нужна реформа квартирной платы. Но предпосылкой ее проведения должна стать радикальная реформа систе! оплаты труда и социального обеспечения.

6. Действующая в жилищно-коммунальном хозяйстве тарифная система также не отвечает современным условиям. Она не обеспечивает рентабельную работу предприятий и их развитие, а дефигд бюджетов всех уровней не позволяет компенсировать все расходы и обеспечить стабильную работу отрасли. Перевод ее на работу ь бездотационной основе требует пересмотра системы цен и тарифо! на услуги, включая услуги населению. Это объективно приведет в улучшению качества как производства, так и потребления жилианс коммунальных услуг. Однако, как и при реформировании системы квартплаты, такой пересмотр цен и тарифов должен рассматриваться как часть реформы всей системы оплаты труда.

7. Обострение жилищной проблемы требует проведения радикальной реформы государственной политики в этом вопросе. Указа ная реформа - это комплекс политических, социальных и экономических мер, и первым шагом должна стать приватизация существую щего жилищного фонда, создание необходимых механизмов реализации этих 'задач. При этом необходимо учесть опыт решения пробле связанных с приватизацией жилищного фонда и предприятий жилищн коммунальной сферы, накопленный в зарубежных странах. Его важн использовать, максимально смягчая негативные социальные.послед ствия приватизации и перехода к рыночным отношениям.

8. В цэлях обеспечении населения пкяьем в условиях перзхо-а к рыночным отношениям необходим осуществить коренную аидищ-ух> ре£х>р::у. Эта реформа долгша ьклшоть в себя создание оффек-ивпой системы гарантий для реализации права граждан на жилище, оциальную защиту интересов малообеспеченных групп населения,

.а и всего общества. Главным направлением в решении жилищной грогражы является поэтапное формирование рынка жилья, переход <т принципа распределения жилья к принципу его приобретения за ¡чет собственных средств граждан. Улучшение качества жилья додж-го основываться на переводе жилищного хозяйства на самофинанси-ювание и участие жильцов в его содержании.

9. Нынешний уровень урбанизации сформировался в основном

з условиях решения задач индустриализации страны, создания мощных промышленных центров, требующих большого количества трудовых ресурсов. Для этого нужно было построить в кратчайшие сроки жилье 1ростое, обеспечивающее сносные условия проживания с минимальными затратами на водо-, тепло-, газоснабжение. Такой подход привел < обострению жилищной проблемы вместо ее решения и оттоку сельского населения, снижению жизненного уровня в целом. Необходим совершенно новый принцип обеспечения жильем и коммунальными услугами большей комфортности и качества на уровне мировых стандартов.

По теме, диссертации опубликованы следующие работы:

1. Автоматизация оперативно-диспетчерского управления хозяйством города // Механизация и автоматизация управления. -1986. - № 3. - 1,0 п.л.

2. Миллион роз Донецка // Городское хозяйство Москвы. -1988. - № 12. - 0,5 п.л.

3. Проблемы хозрасчета города // Экономика Советской Украины. - Киев.- 1990. - № 5. - 1,0 п.л.

4. Рыночная экономика и городской пассажирский транспорт // Экономика Советской Украины. - Киев. - 1991. - № 6. - 1,0 п.л.

пн