Устойчивое социально-экономическое развитие муниципальных образований тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Устойчивое социально-экономическое развитие муниципальных образований"

На правах рукописи

Петрова Татьяна Адольфовна

УСТОЙЧИВОЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Специальность 08.00.01 — Экономическая теория

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание учёной степени кандидата экономических наук

Томск-2007

003159041

Диссертационная работа выполнена на кафедре инсгатута международного менеджмента Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Томский политехнический университет»

Защита состоится 18 октября 2007 г. В 15® часов на заседании диссертационного совета Д 212 267 11 по экономическим специальностям в Томском государственном университете по адресу: 634050, г. Томск, ул Герцена, 2, 12 корпус

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке Томского государственного университета.

Автореферат разослан 18 сентября 2007 г.

Ведущая организация-

Научный руководитель.

Официальные оппоненты

доктор экономических наук, профессор института международного менеджмента ГОУ ВПО ТПУ Еремина Софья Леонидовна доктор экономических наук, профессор экономического факультета ГОУ ВПО ТГУ Рощина Ирина Викторовна кандидат экономических наук, доцент инженерно-экономического факультета ГОУ ВПО ТПУ Лившиц Вера Исааковна

Институт экономики и организации промышленного производства Сибирского отделения Российской Академии наук

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат экономических наук, доцент

Е.В.Нехода

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы работы. Инновационные процессы, демократические преобразования общественного устройства, происходящие в России, являются предметом пристального внимания ученых, граждан России, всего мирового сообщества Одним из значимых направлений решения таких задач является самоуправление в территориальных образованиях компактного проживания людей Именно на этом уровне ежедневно обеспечивается безопасность граждан, предоставляется медицинское обслуживание, дается возможность получения образования, создаются рабочие места, оказываются транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги И по тому, насколько эффективно работает поселковая или районная администрация, граждане страны судят о дееспособности всего государства в целом

В рамках данной работы базу исследования составляют федеративные государства Уровни развития систем местного управления или самоуправления в федеративных государствах (например, в США, Канаде, Германии и др ) отличаются. Тем не менее, большинство таких стран создавало свои федеративные системы «снизу», удовлетворяя интересы отдельного индивида Локальное сообщество выполняло функции связующего звена между личностью, субъектом Федерации и правительством. В России же строительство «пирамиды власти» трансформировано в «вертикаль власти», хотя прочность «пирамиды власти» и государства в целом зависит именно от величины основания пирамиды, т е устойчивых в экономическом и политическом смысле муниципальных образований.

Сферой данной работы является исследование возможности достижения устойчивого развития муниципальных образований в Российской Федерации, способности эффективно предоставлять на муниципальном уровне блага местному сообществу

Степень научной разработанности проблемы. Большой вклад в исследование проблем устойчивого развития государства, вопросов становления и развития федерализма, стратегии территориального социально-

экономического развития страны внесли такие ученые, как Абдулатипов Р, Автономов В, Богачева О, Болтенкова Л, Бетин О., Валентей С, Гран-берг А., Гутник В., Данилов-Данильян В., Золотарева А , Лексин В , Львов Д, Полищук Л , Сигнатуллина Г., Улюкаев А, Умнова И , Урсул А , Христенко В , Циканов М , Швецов А.

Многие авторы акцентировали свое внимание на проблемах устойчивого развития государства в рамках реформирования системы управления общественными финансами и совершенствования организации финансовых взаимоотношений между государственными и местными уровнями власти, среди них такие ученые, как Буреш О., Быковский В., Даванков А., Егоров Д., Лавров А., Либоракина М., Литвак Дж, Луговой О, Климанов В , Климов А., Кузнецова О, Куникеев Б, Ойкен В., Постников Е, Раимова А, Сазер-лэнд Д., Самохвалов А , Синельников-Мурылев С , Трунин И , Хоменко П , Черкасов А., Чернявский А

Институциональным аспектам устойчивого социально-экономического развития государства и его институтов, решению социальных проблем общества посвящены работы Гелбрейта Дж, Драганова В , Жаворонкова С , May В., Кузьминова Я, Нестеренко А, Норта Д, Олейника А , Перру Ф., Радаева В , Розмаинского И , Ходжсона Н, Шаститко А, Эрхарда Л Яновского К, Ярцевой Н

Различные аспекты взаимодействия государства и рынка исследованы отечественными и зарубежными учеными, такими как Бьюкенен Дж., Гринберг Р , Довбенко М , Журавская Е, Нуреев Р , Олсон М, Уотгс Р , Хейне П , Яковлев А , Ясин Е

Вопросы бюджетного федерализма и влияния межбюджетных отношений на устойчивость местных органов власти раскрыты в работах таких ученых, как Баранова К, Берг О., Боудвей Р, Бойекс Д., Днепровская С, Гриценко Е, Енилопов Р, Карасева М , Клисторин В., Курляндская Г., Макрушина А , Масгрейв Р, Мартинес X, Мацузато К., Николаенко Е., Сумская Т, Там-бовцев В , Трисман Д

Ряд авторов уделяет внимание актуальности и особенностям формирования устойчивого развития муниципальных образований как в России, так и за рубежом. Среди них Бабун Р , Бол Р., Васильева Н., Волгин Н., Воронцова О , Гильченко Л, Говоренкова Т, Глазьев С , Евдокимов В, Егоров В , Игнатов В , Игудин А., Калашников С., Нечаев В, Осавелюк А., Пикулькин А, Подпорина И, Попов В, Рудой В , Савранская О, Симановская Л., Смирня-гин Л, Старцев Я , Тибу Ч., Шабаева В , Харлоф Э

Вместе с тем большинству работ свойственно рассмотрение механизма взаимодействия бюджетов разных уровней обособленно от функционирования экономической, экологической и финансовой систем Остаются слабо изученными вопросы устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований, регулирования межбюджетных отношений именно на этом уровне

В РФ пока не представляется возможным говорить об эффективной модели устойчивого развития муниципальных образований в государстве. Все это и обусловило выбор темы, структуру, цели и задачи данного исследования

Цели и задачи исследования Целью диссертационного исследования является обоснование того, что достижение устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации невозможно без устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований.

Поставленная цель подразумевает решение следующих задач.

1 Определить сущность устойчивого социально-экономического развития государства и перечень факторов, его формирующих.

2. Конкретизировать ключевые позиции теории общественного выбора, применимые к условиям местного самоуправления.

3 Выявить экономическую сущность поляризованного развития территории и обосновать значимость данной концепции для анализа местного самоуправления.

4 Определить направления и конкретные шаги по применению моделей бюджетного федерализма, реализованных в разных странах, для современного этапа развития России.

5 На основе анализа состояния ряда муниципальных образований Томской области исследовать возможности достижения их устойчивого социально-экономического развития

Объект исследования. Объектом исследования является система социально-экономических и финансовых отношений, складывающаяся в процессе формирования и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в условиях реализации бюджетного федерализма в Российской Федерации.

Предмет исследования. Формирование условий и механизмов становления устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований

Методологическая и теоретическая база исследования. Основным методом исследования является междисциплинарный подход, предполагающий сочетание логического, статистического и эмпирического анализа и позволяющий определить тенденции зарождения, становления и развития изучаемых процессов Теоретической базой исследования послужили работы российских и зарубежных авторов, занимающихся разработкой современной рыночной экономики, а также вопросами бюджетного устройства экономики

Научный вклад соискателя (характеристика новизны исследования).

1 Предложена трактовка сущности устойчивости социально-экономического развития государства как противоречивого единства социально-экономической системы, необходимость централизации финансовых ресурсов для эффективного решения государственных вопросов, с одной стороны, и децентрализации ресурсов для наиболее полного выполнения полномочий на уровне муниципальных образований - с другой. При этом определено, что основными условиями формирования устойчивости социально-экономического развития муниципальных образований в России являются.

- развитие малого и среднего предпринимательства в муниципальных образованиях,

- повышение уровня реальных доходов населения как важнейшего элемента финансово-экономической основы местного самоуправления,

- увеличение собственных доходов местных бюджетов,

- принятие государственных минимальных стандартов,

- смещение центра тяжести финансовой помощи в сторону целевых трансфертов и инвестиционных субсидий

2 Предложены перспективные направления развития бюджетного федерализма для формирования устойчивого государства, где приоритетом является сочетание централизма и децентрализма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, способствующие повышению эффективности, темпов роста, устойчивости муниципальных образований, и выделение в программах социально-экономического развития муниципальных образований «полюсов роста»

3 На основе самостоятельно собранного материала выработаны критерии бюджетной самостоятельности местных бюджетов, что может стать основой оценки устойчивости социально-экономического развития других муниципальных образований, проведен анализ динамики уровня бюджетной обеспеченности, индекса доходного потенциала, финансовой помощи, распределения налоговых доходов Колпашевского, Верхнекетского, Молчановского районов Томской области

4 Предложено применение основных положений теории общественного выбора, которые экстраполированы для анализа устойчивости местного самоуправления, и показано, что при принятии политических решений необходим экономический анализ и учет интересов населения

Практическая значимость результатов исследования заключается в возможности их применения при разработке программ социально-экономического развития поселений, муниципальных районов и городских округов, в стратегическом планировании развития территории страны,

формировании направлений государственной политики в области реформирования местного самоуправления, реализации механизмов и инструментов повышения уровня и качества жизни населения, а также при оценке эффективности деятельности местных органов самоуправления Отдельные теоретические предложения могут составить основу спецкурсов и разделов, читаемых в курсах «Экономическая теория», «Национальная экономика», «Государственное регулирование экономики» и др

Апробация работы. Результаты исследования докладывались и обсуждались на 2-й Всероссийской конференции «Местное самоуправление итоги и перспективы развития» (г Томск, 17 января 2003 г), на региональной научно-практической конференции «Современные проблемы и достижения аграрной науки в животноводстве, растениеводстве и экономике» Томского сельскохозяйственного института (г Томск, 23 октября 2003 г), на 3-й Всероссийской конференции «Местное самоуправление итоги и перспективы развития» (г Томск, 10 декабря 2004 г), на 1-й региональной научно-практической конференции студентов, аспирантов, молодых ученых и предпринимателей г Томска «Бизнес и этика» Томского политехнического университета (г Томск, 30 октября 2003 г), на 4-й Всероссийской научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Энергия молодых - экономике России» (г Томск, 24-25 апреля 2003 г ), на 2-й региональной научно-практической конференции студентов, аспирантов, молодых ученых и предпринимателей г Томска «Бизнес и этика» Томского политехнического университета (г Томск, 25 ноября 2004 г), на 4-й Всероссийской научно-практической конференции «Местное самоуправление первые итоги реформы» (г Томск, 1 декабря 2005 г)

Публикации. Материалы диссертационного исследования изложены в печатных работах общим объемом 2,34 п л

Объем и структура работы обусловлены общим замыслом и логикой проведения исследований Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы, приложений и глоссария

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обоснована актуальность темы диссертации, показана степень разработанности проблемы в литературе, определены цель и задачи исследования, указаны теоретические и методологические основы, раскрыты элементы научной новизны работы, ее теоретическая и практическая значимость, возможные направления дальнейших исследований

В первой главе «Государство и местное самоуправление в федерациях: принципы взаимодействия» рассматриваются вопросы социально-экономической устойчивости государства, взаимодействия государства и местного самоуправления Государство, являясь сложной системой, состоит из нескольких подсистем — экономической, социальной, экологической, которые находятся во взаимосвязи и взаимоотношениях друг с другом.

Устойчивость государства в целом обеспечивается устойчивым развитием регионов, которые в свою очередь напрямую зависят от уровня устойчивости муниципальных образований соответствующего региона

Сохранение целостности государства требует централизации финансовых, в том числе и бюджетных, природных, трудовых ресурсов на уровне федерального центра Для устойчивого развития муниципалитетов необходима децентрализация финансовых ресурсов, стимулирование местных органов власти к расширению налогооблагаемой базы путем фискальной автономии, возможности влиять на развитие природных ресурсов соответствующей территории. В этом состоит принцип противоречивого единства устойчивого социально-экономического развития Крайне важно найти верное решение для определения ответственности государства, региона, местного самоуправления в вопросах полномочий и источников финансирования данных полномочий.

Решение проблем устойчивого развития муниципалитетов напрямую связано с формированием общественных институтов, развитием гражданского общества. В работе данные вопросы исследуются через анализ взаимодействия государства, местного самоуправления и населения в условиях рыночных

отношений с применением теории общественного выбора, которая позволяет объединить практическую и теоретическую стороны принятия решений на уровне муниципалитетов

Общественный выбор на уровне местного самоуправления - это коллективная выработка и принятие решений относительно производства, распределения, обмена и потребления общественных благ Общественный выбор обусловливает стратегию устойчивого развития местного самоуправления на ближайшие 5 лет (срок полномочий выборных органов местного самоуправления) и определяет содержание общественного договора, который представляет собой соглашение о распределении прав и их взаимном признании.

Немаловажным фактором устойчивого развития муниципальных образований является стратегическое планирование, основанное на институциональном подходе, где акценты делаются на нормах и традициях, уже сложившихся в государстве Институциональная концепция рассматривает государство как хозяйствующий субъект, «вписанный» в соответствующую социальную структуру Россия является федеративным государством с широкими полномочиями регионов. Автором в рамках исследования возможности устойчивого развития муниципальных образований используется экономическая теория Ф Перру, которая по своей сути является концепцией поляризованного развития. Она базируется на принципах и предпосылках наличия в регионах, муниципалитетах своеобразных «очагов», или «полюсов», роста, генерирующих их поступательное движение Неравенство экономических субъектов в форме поселений, муниципальных районов и городских округов определяется различиями в размерах производства и капитала, в степени информированности об условиях их деятельности, в степени влияния на другие муниципальные образования, органы государственной власти и т п.

Для экономики муниципального района характерно неравномерное экономическое развитие составляющих его поселений. Программы социально-экономического развития муниципальных районов, поселений должны определять «полюса роста» своей территории и стать «кирпичиками» региональ-

ной программы, а из блоков региональных программ должна составляться программа стратегического развития государства. Именно долгосрочные программы развития государства, куда встроены региональный и муниципальный компоненты, могут обеспечить политику устойчивого развития государства

Значительное место в работе отведено вопросам финансовой устойчивости. В этой связи теоретические основы бюджетного федерализма рассматриваются с точки зрения эффекта децентрализации полномочий и представляют систему отношений (правовых, политических, экономических, бюджетных, налоговых и др.), направленную на поиск баланса интересов органов власти всех уровней в целях обеспечения населения бюджетными услугами в объеме и качестве не ниже гарантированного минимума на всей территории страны. В рамках исследования эффективности децентрализации рассмотрена гипотеза Тибу, которая предусматривает возможность миграции между муниципалитетами и создания предпосылок для адекватного выявления предпочтений, касающихся муниципальных услуг, и более полной реализации этих предпочтений. Необходимо отметить, что вследствие состояния экономики, обычаев, менталитета степень миграции в России по сравнению с другими государствами низка, издержки перемещения для гражданина высоки, отсутствует полная информация о муниципальных различиях, поэтому применение данной гипотезы для российских муниципалитетов возможно лишь частично, что может рассматриваться как фактор неэффективности местного общественного сектора

Развитие бюджетного федерализма связано с уровнем децентрализации полномочий и финансов между уровнями власти, и, сообразуясь с принципом противоречивого единства, устойчивым государство будет лишь тогда, когда будет устойчивым развитие субъектов федерации и муниципальных образований. Критериями выступают качество и объем бюджетных услуг, предоставляемых населению

Проведенный анализ основных направлений развития бюджетного федерализма позволил автору прийти к заключению, что бюджетная политика России в современных условиях тяготеет к кооперативной модели (табл 1)

Таблица 1

Сравнительный анализ моделей бюджетного федерализма

Наименование моделей бюджетного федерализма Общее Различия

Кооперативная • Решение вопросов государственного управления, т.е распределение прав и обязанностей в части налогообложения, расходования средств • Единство общегосударственных, региональных и местных интересов • Сочетание централизма и децентрализма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов по вертикали бюджетной системы • Совместное участие всех уровней власти в перераспределении национального дохода; доминирование федерального центра • Централизация налоговых доходов для организации бюджетного выравнивания регионов • Направлена на бюджетное выравнивание региональных диспропорций, те на территориальную справедливость

Конкурентная • Способствует эффективности и повышению темпов экономического роста • Высокая степень децентрализации и финансовая самостоятельность региональных и местных властей • Слабое участие центра в вопросах выравнивания • Максимальное невмешательство в дела других уровней власти, самостоятельность каждого бюджета и высокая степень автономии региональных и местных бюджетов

Так как, с одной стороны, бюджетное выравнивание отстающих регионов не привело к ожидаемым результатам, а, с другой стороны, регионы-

лидеры стали терять мотивацию к развитию, автор считает, что настала необходимость рассмотрения возможности перехода к конкурентной модели

Специфика формирования государства, исторические и культурные особенности развития, хозяйственный и социальный порядок — таков лишь неполный перечень факторов, обусловливающих ту или иную форму финансовых отношений между центром и регионами, между регионами и муниципальными образованиями в отдельной стране

Очень важно в построении федеративных отношений законодательное оформление разделения полномочий между федеральным центром, регионами и муниципальными образованиями

Сравнивая принципы построения моделей межбюджетных отношений и систем местного самоуправления в США, Канаде, Германии, можно заключить, что институт местного самоуправления складывается в этих странах с учетом обычаев, принципов демократического либерального экономического развития страны в целом и развития гражданского общества в частности

Во всех моделях основная нагрузка доходной части местного бюджета лежит на налогах, которые предъявляются собственнику, имеющему движимое и недвижимое имущество Успешность системы местного самоуправления в рассматриваемых государствах определяется прежде всего наличием класса собственников, которые являются основными плательщиками местного бюджета, наличием денежных средств, включая собственные доходы местных бюджетов и переданные трансферты, которые «закрывают» расходные обязательства местного бюджета

Во второй главе «Устойчивость муниципальных образований как основа экономического развития территории» определяется роль устойчивости муниципальных образований как основы экономического развития территории Вопросы бюджетного регулирования являются, определяющими в процессе формирования устойчивого развития и государства, и муниципального образования Федеральный центр несет ответственность

за стратегию экономического и политического развития страны, сохраняя за региональными властями органиЗаЦйон но-исполнйтел ьн ые функции. Эту тенденцию подтверждает динамика финансовой помощи из федерального бюджета консолидированным бюджетам субъектов федерации.

Так, за период 1994 2006 годов доля расходов в консолидированном бюджете Российской Федерации снизилась, что вызвано, во-первых, снижением единого социального налога, во-вторых, тем, что расходы федерального бюджета росли быстрее, чем расходы субъектов Федерации.

Вес это свидетельствует о растущем дисбалансе в распределении доходных источников и закреплении расходных обязательств между федеральным и региональными уровнями власти.

Динамика распределения налоговых доходов, собираемых на территории Томской области, по уровням бюджетов в 2000-2005 годах показывает снижение доли налогов, остающихся на территории области (рисунок).

44000 40000 -35000 -32000 --

-г- ео

-- 40 ,0%

-- 2 0,0%

200 1

' Федеральный бюджет ■¡Н О б па с. 1 но и бюджет

1 "I Уесгнь-и бюджет • Доля о с т я ю я с я -а террлторнс

Динамика распределения налоговых доходов, собираемых на территории Томской области, по уровням бюджетов в 2000-2005 годах (млн руб.)

Этот дисбаланс напрямую отражается на устойчивости развития муниципальных образований. Устойчивость местного бюджета - состояние, при котором обеспечивается реализация закрепленных за ним полномочий на основе полного и своевременного финансирования предусмотренных расходов, включая погашение и обслуживание внутреннего и внешнего долга.

Устойчивость местного бюджета характеризуют следующие условия-

1) самостоятельность,

2) сбалансированность бюджета,

3) платежеспособность органов местного самоуправления;

4) качество бюджетного менеджмента

Степень устойчивости системы местного самоуправления зависит от многих критериев, таких как развитие производства в муниципалитете, динамика демографической ситуации, уровень инфляции и безработицы, показатели здоровья населения

Важнейшими принципами формирования местного бюджета являются

• выбор приоритетов на основе учета общественного мнения и научного подхода к планированию муниципального развития;

• перспективное бюджетное планирование на основе обновляемого финансового 3-летнего плана-прогноза

Расходы муниципальных образований в среднем по стране в два раза превышают доходную часть местных бюджетов, а количество самодостаточных муниципальных образований не превышает 2 % от их общего числа. Так как в Российской Федерации 24208 муниципальных образований, то самодостаточных менее 485

В Томской области местные бюджеты сбалансированы, но расходы местных бюджетов не отражают реальную ситуацию по расходам для организации исполнения полномочий на местном уровне

Для устойчивого развития местного самоуправления наиболее важна работа самих органов местного самоуправления по развитию производства, созданию дополнительного числа рабочих мест, привлечению инвестиций, способствующая увеличению собственных доходов местных бюджетов. Необходимо решение фундаментальных бюджетных проблем, проведение широкомасштабных рыночных реформ, повышение конкурентоспособности производимой продукции и благосостояния населения.

Проведенный анализ бюджетной обеспеченности на примере ряда муниципальных образований (Колпашевского, Верхнекетского и Молчановского районов) Томской области показывает невысокую эффективность системы местного самоуправления, когда реальная бюджетная обеспеченность поселений в несколько раз ниже максимальной бюджетной обеспеченности по району Проведенные нами исследования налогового потенциала поселений, обеспеченности поселений ряда районов показали, что фактически большинство муниципальных образований на уровне поселений дотационны Бюджетно-финансовая организация муниципальных образований лишена самостоятельности распоряжения средствами, часто изменяются условия формирования местных бюджетов. Сформированный фонд муниципального развития Томской области предназначен для предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований Фонд стимулирования муниципальных образований Томской области стимулирует рост собственных доходов и сокращение расходов бюджетов поселений и муниципальных районов (городских округов). Устойчивость социально-экономического развития местного самоуправления зависит прежде всего от экономической состоятельности граждан, составляющих местное сообщество, от развития гражданского общества, от понимания населением задач, которые стоят перед муниципалитетами. Отсутствие среднего класса, который в рыночной экономике является основным плательщиком в местный бюджет, сказывается на инвестиционной активности муниципалитета, состоянии местных бюджетов, на возможностях реализации различных социальных программ

Анализ данных соотношения собственных доходов и безвозмездных перечислений из других уровней бюджетов в муниципальных районах Томской области свидетельствует, что собственные доходы муниципальных образований составляют около 21 % (табл 2), а остальные средства поступают в бюд-

жет из других уровней бюджетов, само понятие бюджетной самостоятельности по отношению к данным бюджетам вряд ли применимо.

По нашему мнению, проблема в том, что класс собственников только формируется и процесс этот займет значительное время

Таблица 2

Соотношение собственных доходов и безвозмездных перечислений

из других уровней бюджетов в 2006 году

Муниципальное образование (район) Всего доходов Налоговые плюс неналоговые доходы Безвозмездные дотации

Абсол показатели (тыс.рублей) Доля (%) Абсол показатели (тыс рублей) Доля (%) Абсол показатели (тыс рублей) Доля <%)

Верхнекетский 303314 100 47730 15,8 255584 84,2

Колпашевский 553686 100 133383 24 420303 76

Молчановский 206783 100 48275 23,5 158508 76,5

К этому необходимо добавить высокий уровень износа жилищного фонда, переданного муниципалитетам фактически без денег, объектов коммунального хозяйства, всю инфраструктуру предприятий, которые либо обанкротились, либо отказались содержать за счет средств предприятий данные объекты Реформа жилищно-коммунального хозяйства фактически идет за счет средств местного бюджета, который не в силах решить проблемы, копившиеся десятилетиями, здесь тоже нужна целевая поддержка бюджетов других уровней

Для создания эффективной модели взаимодействия государства и местного самоуправления необходима перестройка системы межбюджетных отношений, всей системы межрегионального и межмуниципального перераспределения средств со смещением центра тяжести в сторону целевых трансфертов и инвестиционных субсидий Именно целевые трансферты и инвестиционные субсидии должны финансировать систему выравнивания

регионов и муниципальных образований. Лишь значительные капиталовложения в экономику кризисных территорий могут коренным образом изменить ситуацию в районе

Устойчивое социально-экономическое развитие местного самоуправления, на наш взгляд, требует соблюдения конституционных социальных гарантий на всей территории страны, реализация этих гарантий требует разработки государственных минимальных социальных стандартов

Влияние экономических теорий на правильность принятия управленческих решений, уровень государственного регулирования, принципы распределения предметов ведения и полномочий между уровнями власти, пути построения межбюджетных отношений, устойчивость бюджетной системы в целом и местных бюджетов в частности являются составляющими элементами самого главного, для чего существует государство, институт местного самоуправления, - организации жизнеобеспечения населения, улучшения качества жизни гражданина, проживающего в муниципальном образовании любого субъекта Российской Федерации.

В заключении подводится итог решения научной проблемы, обобщаются теоретические и практические результаты диссертационного исследования.

ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

В изданиях, рекомендованных ВАК 1 Петрова Т А Стимулы и противоречия муниципальных реформ // Вестник Томского государственного университета - 2007 - № 298 - С 142-145 (0,46 п л).

В прочих научных изданиях, материалах научных конференций 1 Петрова Т.А История местного самоуправления в России // Современные проблемы и достижения аграрной науки в животноводстве, растениеводстве и экономике • тез. докл науч -практ. конф. - Томск. - 2003 - С 126-131 (0,83 п л).

3. Петрова Т А Местное самоуправление в системе бюджетного федерализма России // Местное самоуправление: итоги и перспективы развития . тез докл Всеросс науч.-практ. конф. - Томск. - 2003 - С. 69-73 (0,20 п. л.).

4 Петрова Т А. Местная власть и бизнес. Бизнес и этика • тез. докл. Первой науч -практ. конф - Томск. - 2003. - С 29-30 (0,10 п. л.).

5 Петрова Т А Укрепление вертикали власти. Последствия для региона // Бизнес и этика : тез. докл. Второй науч -практ. конф. - Томск. - 2004. -С. 11-12(0,20).

6. Петрова Т.А Становление системы местного самоуправления в федеративном государстве И Местное самоуправление прошлое, настоящее и будущее . тез. докл науч.-практ конф. - Томск. - 2005. - С. 99-102 (0,22 п. л.).

7. Петрова Т.А. Институциональная политика Ф. Перру и местное самоуправление // Теоретические проблемы экономической безопасности России в XXI веке тез. докл. Второй Всеросс. науч.-практ конф - Томск. - 2005 -С 28-31 (0,13 п л )

8 Петрова Т А. Субсидиарностъ - как основа эффективного взаимодействия государства и местного самоуправления // Управление в социальных и экономических системах тез докл. Третьей междунар науч -практ конф. -Пенза.-2005 -С 111-112 (0,20 п. л.)

Тираж 100. Заказ № 1124 Томский государственный университет систем управления и радиоэлектроники 634050, г. Томск, пр Ленина, 40

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Петрова, Татьяна Адольфовна

Введение

1. Государство и местное самоуправление в федерациях: 11 принципы взаимодействия

1.1. Социальная устойчивость как основа развития национальной 11 экономики

1.2. Государство и рынок: направления взаимодействия

1.3. Местное самоуправление в условиях поляризованного разви- 40 тия территории

1.4. Теоретические основы бюджетного федерализма

1.5. Модель бюджетного федерализма как условие социально- 63 экономической устойчивости государства

1.6. Опыт организации межбюджетных отношений местного са- 74 моуправления и органов государственной власти

2. Устойчивость муниципальных образований как основа 93 экономического развития территории

2.1. Бюджетное регулирование как элемент формирования устойчивого государства

2.2. Условия и проблемы бюджетно-финансовой устойчивости 106 муниципальных образований

2.3. Принципы формирования местных бюджетов муниципаль- 118 ных образований

2.4. Трансформация формирования местных бюджетов как уело- 136 вие развития муниципальных образований

Диссертация: введение по экономике, на тему "Устойчивое социально-экономическое развитие муниципальных образований"

В последние два десятилетия произошли огромные изменения в жизни российского общества. Мощный импульс для развития получил новый тип экономических, социальных и политических отношений, в основе которых лежат рыночные преобразования всех сфер общественной жизни.

Инновационные процессы, демократические преобразования общественного устройства, происходящие в России, являются предметом пристального внимания граждан РФ, ученых, всего мирового сообщества. Одним из значимых направлений решения таких задач является самоуправление в территориальных образованиях компактного проживания людей. Именно на этом уровне ежедневно обеспечивается безопасность граждан, предоставляется медицинское обслуживание, дается возможность получения образования, создаются рабочие места, оказываются транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги. И от того, насколько эффективно работает поселковая или районная администрация, граждане страны судят о дееспособности всего государства в целом.

Как известно, основой государственного устройства может быть федерация или унитарность. В рамках данной работы базу исследования составляют федеративные государства. Уровень развития системы местного управления или самоуправления в федеративных государствах (например, США, Канады, Германии и др.) отличается друг от друга. Тем не менее, большинство таких стран создавало свои федеративные системы «снизу», удовлетворяя интересы отдельного индивида. Локальное сообщество выполняло функции связующего звена между личностью, субъектом Федерации и правительством. «Пирамида власти» складывалась на базе реформирования отношений между центральной и региональной властью, с одной стороны, и существовавшими издавна самоуправляемыми общинами, с другой.

В России же строительство «пирамиды власти» трансформировано в «вертикаль власти», хотя прочность «пирамиды власти» и государства в целом зависит именно от величины основания пирамиды, т.е. устойчивых, в экономическом и политическом смысле, муниципальных образований. Со времен средневековья и до наших дней, за исключением буквально нескольких непродолжительных периодов, центральная и региональная власти стремились всячески ограничивать, в лучшем случае, регламентировать и унифицировать деятельность муниципальных образований1.

Сферой данной работы является исследование возможности достижения устойчивого развития муниципальных образований в Российской Федерации, способности эффективно предоставлять на муниципальном уровне блага местному сообществу.

Степень научной разработанности проблемы. Большой вклад в исследование проблем устойчивого развития государства, связанного с вопросами становления и развития федерализма, вопросов стратегии территориального социально-экономического развития страны внесли такие ученые, как Аб-дулатипов Р., Автономов В., Богачева О., Болтенкова Л., Бетин О., Вален-тей С., Гранберг А., Гутник В., Данилов-Данильян В., Золотарева А., Лек-син В., Львов Д., Полищук Л., Сигнатуллина Г., Улюкаев А, Умнова И., Урсул А., Христенко В., Циканов М., Швецов А.

Многие авторы акцентировали свое внимание на проблемах устойчивого развития государства в рамках реформирования системы управления общественными финансами и совершенствования организации финансовых взаимоотношений между государственными и местными уровнями власти, среди которых такие ученые, как: Буреш О., Быковский В., Даванков А., Егоров Д., Лавров А., Либоракина М., Литвак Дж., Луговой О., Климанов В., Климов А., Кузнецова О., Куникеев Б., Ойкен В., Постников Е., Раимова А., Сазер

1 Под местным самоуправлением понимается признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. В работе, применяя термин «местное самоуправление», автор вкладывает в данное понятие организацию власти на уровне муниципальных образований (район, городской округ, поселения) лэнд Д., Самохвалов А., Синельников - Мурылев С., Трунин И., Хоменко П., Черкасов А., Чернявский А.

Институциональным аспектом устойчивого социально-экономического развития государства и его институтов, решение социальных проблем общества посвящены работы Белла Д., Гелбрейта Дж., Драганова В., Жаво-ронкова С., May В., Кейнса Дж. М., Кузьминова Я., Нестеренко А., Норта Д., Олейника А., Перру Ф., Радаева В., Розмаинского И., Тоффлера О., Фридме-на М., Ходжсона Н., Шаститко А., Эрхарда Л. Яновского К., Ярцевой Н.

Различные аспекты взаимодействие государства и рынка исследованы отечественными и зарубежными учеными, такими как Бьюкенен Дж., Гринберг Р., Довбенко М., Журавская Е., Нуреев Р., Олсон М., Уотте Р., Хейне П., Яковлев А., Ясин Е.

Вопросы бюджетного федерализма и влияние межбюджетных отношений на устойчивость местных органов власти раскрыты в работах таких ученых, как: Баранова К., Берг О., Боудвей Р., Бойекс Д., Днепровская С., Гриценко Е., Енилопов Р., Карасева М., Клисторин В., Курляндская Г., Макруши-на А., Масгрейв Р., Мартинес X., Мацузато К., Николаенко Е., Сумская Т., Тамбовцев В., Трисман Д.

Ряд авторов уделяет внимание актуальности и особенностям формирования устойчивого развития муниципальных образований как в России, так и за рубежом. Среди них: Бабун Р., Бол Р., Васильева Н., Волгин Н., Воронцова О., Гильченко Л., Говоренкова Т., Глазьев С., Дмитриев М., Евдокимов В., Егоров В., Игнатов В., Калашников С., Нечаев В., Осавелюк А., Пикуль-кин А., Подпорина И., Попов В., Рудой В., Савранская О., Симановская Л., Смирнягин Л., Старцев Я., Тибу Ч., Шабаева В., Харлоф Э.

Вместе с тем, большинству работ свойственно рассмотрение механизма взаимодействия бюджетов разных уровней обособленно от функционирования экономической, экологической, и финансовой систем. Остаются слабо изученными вопросы устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований, регулирования межбюджетных отношений именно на этом уровне.

В РФ пока не представляется возможным говорить об эффективной модели устойчивого развития муниципальных образований в государстве. Все это и обусловило выбор темы, структуру, цели и задачи данного исследования.

Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является обоснование того, что достижение устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации невозможно без устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований.

Поставленная цель подразумевает решение следующих задач:

1. Определить сущность устойчивого социально-экономического развития государства и перечень факторов, его формирующих.

2. Конкретизировать ключевые позиции теории общественного выбора, применимые к условиям местного самоуправления.

3. Выявить экономическую сущность поляризованного развития территории и обосновать значимость данной концепции для анализа местного самоуправления.

4. Определить направления и конкретные шаги по применению моделей бюджетного федерализма, реализованных в разных странах, для современного этапа развития России.

5. На основе анализа состояния ряда муниципальных образований Томской области, исследовать возможности достижения их устойчивого социально-экономического развития.

Объект исследования. Объектом исследования является система социально - экономических и финансовых отношений, складывающаяся в процессе формирования и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в условиях реализации бюджетного федерализма в Российской Федерации.

Предмет исследования. Формирование условий и механизмов становления устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований.

Методологическая и теоретическая база исследования. Основным методом исследования являются междисциплинарный подход, предполагающий сочетание логического, статистического и эмпирического анализа, и позволяющий определить тенденции зарождения, становления и развития изучаемых процессов. Теоретической базой исследования послужили работы российских и зарубежных авторов, занимающихся разработкой современной рыночной экономики, а также вопросами бюджетного устройства экономики.

Информационной базой исследования стали официальные данные Рос-стата РФ, материалы министерства финансов РФ, среднесрочные прогнозы социально-экономического развития России. Специфика темы диссертационного исследования потребовала обращения к муниципальному праву. Нормативно-правовую основу исследования составили законодательные акты, документы Российской Федерации и ее субъектов, решения представительных органов местного самоуправления, а также экспертные заключения российских и зарубежных ученых- экономистов, политологов и социологов

Научный вклад соискателя (характеристика новизны исследования).

1) Предложена трактовка сущности устойчивости социально-экономического развития государства как противоречивого единства социально-экономической системы: необходимость централизации финансовых ресурсов для эффективного решения государственных вопросов, с одной стороны, и децентрализации ресурсов для наиболее полного выполнения полномочий на уровне муниципальных образований, с другой. При этом определено, что основными условиями формирования устойчивости социально-экономического развития муниципальных образований в России являются:

- развитие малого и среднего предпринимательства в муниципальных образованиях;

- повышение уровня реальных доходов населения, как важнейшего элемента финансово-экономической основы местного самоуправления;

- увеличение собственных доходов местных бюджетов;

- принятие государственных минимальных стандартов;

- смещение центра тяжести финансовой помощи в сторону целевых трансфертов и инвестиционных субсидий.

2) Предложены перспективные направления развития бюджетного федерализма для формирования устойчивого государства, где приоритетом является сочетание централизма и децентрализма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, способствующих повышению эффективности, темпов роста, устойчивости муниципальных образований и выделение в программах социально-экономического развития муниципальных образований «полюсов роста».

3) На основе самостоятельно собранного материала выработаны критерии бюджетной самостоятельности местных бюджетов, что может стать основой оценки устойчивости социально-экономического развития других муниципальных образований, проведен анализ динамики уровня бюджетной обеспеченности, индекса доходного потенциала, финансовой помощи, распределения налоговых доходов Колпашевского, Верхнекетского, Молчановского районов Томской области.

4) Предложено применение основных положений теории общественного выбора, которые экстраполированы для анализа устойчивости местного самоуправления и показано, что при принятии политических решений необходим экономический анализ и учет интересов населения.

Практическая значимость результатов исследования заключается в возможности применения ее результатов: при разработке программ социально-экономического развития поселений, муниципальных районов и городских округов, в стратегическом планировании развития территории страны, формировании направлений государственной политики в области реформирования местного самоуправления, реализации механизмов и инструментов повышения уровня и качества жизни населения, а также при оценке эффективности деятельности местных органов самоуправления. Отдельные теоретические предложения могут составить основу спецкурсов и разделов, читаемых в курсах «Экономическая теория», «Национальная экономика», «Государственное регулирование экономики» и др.

Апробация работы. Результаты исследования докладывались и обсуждались на II Всероссийской конференции «Местное самоуправление: итоги и перспективы развития» (г. Томск: 17 января 2003 г.,) на региональной научно-практической конференции « Современные проблемы и достижения аграрной науки в животноводстве, растениеводстве и экономике» Томского сельскохозяйственного института (г. Томск, 23 октября 2003 г.), на III Всероссийской конференциях «Местное самоуправление: итоги и перспективы развития» (г. Томск: 10 декабря 2004 г.), на I региональной научно-практической конференции студентов, аспирантов, молодых ученых и предпринимателей г. Томска «Бизнес и этика» Томского Политехнического Университета (г. Томск, 30 октября 2003г.), на IV Всероссийской научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Энергия молодых - экономике России» (г. Томск, 24-25 апреля 2003 г.), на II региональной научно-практической конференции студентов, аспирантов, молодых ученых и предпринимателей г. Томска «Бизнес и этика» Томского Политехнического Университета (г. Томск, 25 ноября 2004 г.), на IV Всероссийской научно-практической конференции «Местное самоуправление: первые итоги реформы» (г. Томск, 1 декабря 2005г.).

Публикации. Материалы диссертационного исследования изложены в печатных работах общим объемом 2,34 п.л.

Объем и структура работы обусловлены общим замыслом и логикой проведения исследований. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников литературы, приложений и глоссария.

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Петрова, Татьяна Адольфовна

Данные выводы теории Ф. Перру наиболее созвучны сегодняшним принципам развития социально-устойчивого государства, региона, муниципалитета. В условиях реформирования местного самоуправления с точки зрения теории Ф. Перру можно предположить:

1) для экономики муниципального района характерно неравномерное экономическое развитие составляющих его поселений - это связано с историческими предпосылками организации поселений (лесные поселки, которые были созданы в годы советской власти на определенный срок, связанный с заготовкой леса и его сплавом, национальные селения компактно проживающих народов), природными, трудовыми ресурсами, экономической основой и транспортной доступностью;

61 Концепция социально-экономического развития Колпашевского района Томской области на период 20052010гг / Фонд «Агентство развития Томской области» - Томск, 2005. - с. 132.

2) программы социально-экономического развития муниципальных районов, поселений должны определять «полюса роста» своей территории и все элементы агломерации и эффекта увлечения должны быть использованы при формировании данного документа. Данные программы должны стать «кирпичиками» региональной программы, а из блоков региональных программ должна составляться программа стратегического развития государства. Без вложений одной программы в другую невозможно получение качественного документа по стратегии развития государства в целом. При формировании программ социально-экономического развития муниципалитетов необходимо уходить от унификации данного документа с целью учета местной специфики в региональном развитии и сохранения своеобразия каждого из муниципалитетов с учетом природно-географических и социально-экономических особенностей. При определении «точек роста» основными критериями оценки территории выступают наличие производственной деятельности, уровень безработицы, зависимость от бюджетного финансирования, наличия природных ресурсов, отраслевая специализация территории, транспортная доступность, система энергоснабжения (централизованная или автономная), уровень развития малого и среднего бизнеса. Важным параметром устойчивого развития является преемственность стратегических приоритетов, которая связана с возможным изменением выборных должностных лиц в структуре органов местного самоуправления и, в данном случае, определяющим моментом устройства общества и стабильности социальных отношений является уровень развития экономики, ее состояние определяет действенность и эффективность работы местных органов власти;

3) муниципальное образование можно рассматривать, как территориально обособленный хозяйствующий объект в структуре субъекта федерации, и рассматривать его с точки зрения объекта микроэкономики, т.е. самостоятельной экономической единицы в системе рыночных отношений в государстве;

4) именно долгосрочные программы развития государства, куда встроены региональная и муниципальная компоненты могут обеспечить политику гармонизированного роста государства. Переход к формированию бюджетов всех уровней на 3 года - это первые шаги именно в этом направлении.

Таким образом, очевидно, что экономическая политика должна быть гибкой, разумно меняющейся в соответствии с переменой условий. Суть в том, что, бесспорно, существующая рыночная самонастройка должна дополняться государственным регулированием. Важно каждый раз добиваться оптимального соотношения стихийных сил рынка и сознательного регулирования, не допуская чрезмерности последнего и подрыва рыночных стимулов.

В условиях российской действительности потребуется немало времени, чтобы оптимизировать взаимосвязь населения и властных структур, усовершенствовать политический механизм. Каждая страна развивается во взаимодействии с остальным миром и заимствует те или иные элементы институциональной системы. Переходное состояние российской экономики дает возможности использовать наиболее удачные и продуктивные институциональные решения, которые соответствуют универсальным тенденциям.

В соответствии со статьей 7 Конституции РФ, Российская Федерация -социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. По определению социальное государство - конституционно-правовая характеристика государства, предполагающая конституционное гарантирование экономических и социальных свобод человека и гражданина и соответствующие обязанности государства. Данные условия необходимы населению для сознания обеспечения собственной безопасности и возможностей применения и развития своих интеллектуальных способностей. Институт местного самоуправления призван решить многие повседневные проблемы гражданина, в том числе предоставление услуг высокого качество и должного объема. Возможность регламентации и управления полномочиями на уровне местного самоуправления основана на финансовой устойчивости местных бюджетов, которая характеризуется гарантированной платежеспособностью и кредитоспособностью муниципалитета на основе эффективного формирования, распределения и использования финансовых ресурсов.

Осуществляемый сегодня Россией выбор эффективной национальной модели экономики должен учитывать общемировую тенденцию к формированию социально-устойчивых обществ, а в настоящее время государство до сих пор сохраняет черты, присущие административно-командной системе. Преодоление этих противоречий между государством и рынком требует длительных усилий. Путь России в XXI в. - это неизбежный поиск единства в региональном многообразии, что означает отрицание регионального уни-формизма в социально-экономической политике и ориентацию на использование преимуществ каждого региона и межрегиональной кооперации, гармонию интересов региональных социумов, реализацию принципа равных возможностей для всех граждан независимо от их места жительства62.

Организация государственных приоритетов может быть реализована через активное участие государства в выработке и осуществлении инвестиционных решений63. Применение некоторых положений экономической теории Ф. Перру для анализа экономической ситуации на уровне местного самоуправления позволит определить «полюса роста» муниципалитетов с целью создания зон развития и вовлечения в эти зоны другие территории для движения муниципального образования по пути устойчивого развития территории.

По нашему мнению, государство должно четко формулировать текущие и перспективные задачи развития экономики. Развитие местного самоуправления и формирование программ социально-экономического развития муниципальных образований должно базироваться на общегосударственной программе, которая включит все аспекты структурной перестройки экономики.

62 Гранберг А. Путь в XXI век (стратегические проблемы и перспективы) / под ред. Львова Д. М.: Экономика. 1999

63 Швецов А. Управление процессами территориального и хозяйственного развития. М.: Дело, 2001. - с. 19.

Из всего вышесказанного следует, что к необходимым условиям устойчивого развития государства с полной уверенностью можно отнести эффективность взаимодействия федерального центра, региональных правительств и местного самоуправления.

1.4. Теоретические основы бюджетного федерализма

Бюджетный федерализм охватывает широкий круг проблем и процедур, используемых в системе государственного управления, на основе которых сосуществуют между собой различные, и относительно независимые друг от друга уровни государственной власти, местного самоуправления, обладающие различными, но, в то же время, частично пересекающимися экономическими функциями и сферами компетенции.

В научной литературе понятию «бюджетный федерализм» не дается однозначного толкования. В одном случае бюджетный федерализм рассматривается как важнейший принцип государственного устройства, который может быть охарактеризован с экономической, политической, юридической и иных точек зрения, а также как основополагающий принцип бюджетной системы и бюджетно-правового регулирования64. В другом - как исключительно экономическое понятие, характеризующее многоуровневость бюджетной системы любого государства и не имеющее отношение к государственному политическому устройству65. В третьем - как принцип разграничения полномочий в финансовой сфере между различными уровнями власти66. Существует мнение, что бюджетный федерализм представляет собой систему отношений (правовых, политических, экономических, бюджетных, налоговых и др.), направленную на поиск баланса интересов органов власти всех уровней в целях обеспечения населения бюджетными услугами в объеме и каче

64 Карасева M. Бюджетный кодекс РФ и развитие бюджетного федерализма // Хозяйство и право. 2002.- № 7. -с.70.

65 Богачева О. Российская модель бюджетного федерализма в свете мирового опыта // Мировая экономика и международные отношения. 1995. № 9. с.105; Бетин О. Бюджетный федерализм в России: проблемы регулирования и управления. М. 1999. - c.l 1

66 Канкулова М. Система межбюджетных взаимоотношений и ее развитие в условиях формирования российской модели бюджетного федерализма: автореф. дис. д-ра экон. наук. СПб. 1999. с. 14. стве не ниже гарантированного минимума на всей территории страны. Межбюджетные отношения в этом случае рассматриваются в качестве одной из составляющих частей бюджетного федерализма67. Ю.А. Крохина, В.Н. Лек-син и А.Н. Швецов отмечают, что чаще всего с помощью понятия «бюджетный федерализм» характеризуют самые различные аспекты финансовой децентрализации и самостоятельности территориальных образований68.

В понимании сущности бюджетного федерализма одним из сложных является вопрос определения границ сферы его действия. Появление межбюджетных отношений и их специфика есть результат проявления принципа бюджетного федерализма не только в области бюджетных отношений, складывающихся между Федерацией и ее субъектами, но также и в отношениях между государством и органами местного самоуправления69.

Бюджетный федерализм - система принципов разграничения бюджетных полномочий между органами государственной власти федерации и органами государственной власти субъектов федерации. Базовыми принципами бюджетного федерализма являются:

1 Единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам.

2 Сочетание централизма и децентрализма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов по вертикали бюджетной системы, распределение и перераспределение их между бюджетами различных уровней.

3 Высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за его сбалансированность, бюджетную обеспеченность исходя из налогового потенциала соответствующих территорий при наделении властных структур необходимой для этого налоговой инициативой.

67 Пупенко Д. Бюджетное регулирование на субфедеральном уровне: проблемы и пути совершенствования: автореф. дис. .канд. экон. наук. M., 2002. с. 17.

68 Крохина Ю. Актуальные проблемы становления бюджетного федерализма в России // Вестник Саратов, гос. академии права. 1998. №2.- с.75; Лексин В., Швецов А. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М., 2001. - с.163.

69 Коровкин Д. Реализация правового статуса субъекта РФ в системе межбюджетных отношений (на примере Московской области): автореф. дис. .канд. юрид. наук. M., 2002. с.6.

4 Активное участие субъектов федерации в формировании и реализации бюджетной и налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

При этом разделение полномочий по принятию решений и ответственности уровней власти имеет место по отношению, как к бюджетным расходам, так и к доходам. Бюджетный федерализм как институт определяет правила игры, которым следуют участники бюджетного процесса70

Из приведенного определения следует, что основной проблемой устройства бюджетных систем является распределение прав и обязанностей в части налогообложения, расходования средств и других элементов экономического регулирования между различными уровнями государственной власти71. Это распределение может принимать различные формы, от исключительного контроля над определенными функциями до совместной деятельности в той или иной сфере компетенции. Организация совместной деятельности может принимать различные формы. Распределение функций, как правило, приводит к возникновению несоответствия между доходами, находящимися в распоряжении определенного уровня государственного и муниципального управления и его обязанностям по расходам. Величина и природа несоответствия определяет способ организации финансовых отношений между государственным и муниципальным уровнями управления, в частности проблему составляют объемы трансфертов между уровнями государственного и муниципального управления. Организация финансовых отношений между различными уровнями может также привести к тому, что один из уровней сможет оказывать влияние на другой, или полностью его контролировать с помощью финансовых средств .

70 Сингатуллина Г. Многообразие социально-экономического развития регионов и проблемы бюджетного федерализма. Семинар "Экономические факторы федерализации России// Проблемы теории и практики управления.-2000.-№ 14. -с.5.

1 Артемьева С. Совершенствование систем межбюджетных отношений в современных условиях // Вопросы экономики. - 2002. - №5. - с.34.

72 Ордещук П., Швецова О. Россия, федерализм и политическая стабильность. Федерализм и региональная политика. Новосибирск, 1995. - с .81.

Для решения задачи по распределению функций следует представлять издержки и преимущества децентрализации различных управленческих функций. В соответствии с теорией бюджетного федерализма, своим главным преимуществам децентрализация обязана двум факторам: во-первых, органы местного самоуправления на субнациональном уровне в силу локализации потребителей больше информированы о предпочтениях потребителей и местной конъюнктуры. Эффективность обеспечения населения коммунальными услугами, освещения улиц, работа скорой помощи на местном уровне выше; во-вторых, децентрализация поощряет конкуренцию между местными органами власти (между муниципальными районами, поселениями), что, с одной стороны, предоставляет средство для автоматического применения санкций к неэффективно работающим органам власти (может произойти отток ресурсов из подчиненных им населенных пунктов), а, с другой, позволяет гражданам выбирать для своей деятельности территории с эффективным набором общественных услуг.

К достоинствам децентрализации можно отнести создание механизма уравновешивания властных полномочий на различных уровнях управления73. Это делается для того, чтобы предотвращать излишнее вмешательство в рыночные отношения, и, в более общем плане, привести в соответствие побудительные мотивы действий органов местного самоуправления и граждан. В Российской Федерации становление и реформирование местного самоуправления, процесс «голосования ногами», т.е. миграции населения из муниципалитета в другой фактически отсутствует. Здесь несколько причин: менталитет, привычки, а также проблемы регистрации и неразвитости рынка жилья, неспособного удовлетворить потребности значительных масс населения при их перемещениях по стране. В результате, человек не может жить там, где есть работа, а вынужден работать там, где у него есть жилье, с час

73 Фляйнер Т., Фляйнер.Л. Федерализм. Федеративные государства и децентрализация // Федералист. - 2004. - №4. - c.l 1. тичным сохранением системы натуральных льгот. Расширение бюджетного сектора, большие транспортные издержки на перемещение в ряде регионов становятся тормозом миграции населения.

Российская модель бюджетного федерализма формально строилась с использованием указанных принципов, а именно, опираясь на конституционно декларированное распределение предметов ведения между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями и исходила из законодательно установленной структуры разделения между всеми уровнями власти собираемых в государстве налогов74.

Можно с уверенностью констатировать, что большинство из вышеперечисленных принципов сегодня в России не имеют достаточно прочной основы: единство интересов бюджетов всех уровней должно быть оформлено единой программой социально-экономического развития, которой сегодня пока нет на уровне государства, сочетание централизма и децентрализма также находится под большим вопросом, т.к. полномочия делегированы, но финансовые средства централизованы, из чего вытекает невозможность самостоятельного формирования и расходования бюджетов субъектов федерации и органов местного самоуправления. В силу объективных и субъективных причин вопросы развития бюджетного федерализма в стране невозможно решить одномоментно, и процесс этот только в начале пути75. Понятно, что все вышеуказанные принципы бюджетного федерализма соответствуют условиям устойчивого социально-экономического развития государства, более того, стратегия устойчивого развития государства предполагает решение задач на всех уровнях власти. Решения целесообразнее принимать на централизованной основе в случае, если они связаны с производством таких общественных благ, выгоды от которых получает все население страны в целом. Классическим примером подобного общественного блага является нацио

74 Лексин В., Швецов А. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ // Вопросы экономики. - 1999. -№3.-с. 20.

75 Аболин О. Ю. Всемирный и европейский федерализм. Вероятные перспективы // Политические исследования. - 1994. -№ 5.-С.12 нальная оборона. Децентрализация при принятии решений, связанных с национальной обороной, практически невозможна или ущемляет национальные интересы страны, что отрицательно повлияет на общество в целом. Федеральные законы, затрагивающие интересы всех граждан, также относятся к категории централизованно производимых общественных благ. Для реализации данных законов и целей общенациональной политики создаются общенациональные органы.

Бюджетная децентрализация предполагает наличие самостоятельности в определении уровня потребностей в общественных благах, а также - самостоятельности в поиске ресурсов для производства данных благ. Население муниципалитета должно быть в некотором смысле более однородным по сравнению с населением области в целом в плане определения потребностей и ресурсов, и это является еще одним дополнительным условием эффективного осуществления бюджетной децентрализации.

Становится понятным, что при соблюдении отдельных условий (локализация выгод, финансовая самостоятельность муниципалитетов, относительная однородность населения на территории муниципалитета) создается возможность для более эффективного принятия решения на децентрализованной основе. Правда при этом возникает вопрос о величине выигрыша от децентрализации именно с точки зрения устойчивости государства.

С точки зрения соизмерения общественных издержек и выгод уместно рассмотрение теоремы о децентрализации, где сказано, что если бюджетная децентрализация не влияет на уровень издержек, то децентрализованное принятие решений в отношении поставки локального общественного блага либо эффективнее централизованного, либо, по крайней мере, не уступает ему с точки зрения эффективности. Естественно, что при децентрализации идет увеличение стоимости предоставления общественных локальных благ, в основном, за счет затрат административного характера. На величину выигрыша от децентрализации, по сравнению с централизацией, будут влиять следующие факторы:

- степень межмуниципальных различий (зависимость прямая: чем сильнее межмуниципальные различия, тем больше будут преимущества децентрализованного принятия решений). Степень межмуниципальных различий в России чрезвычайно велика, следовательно, выигрыши децентрализации полномочий на муниципальном уровне вполне обоснованы. Причем они настолько велики даже в пределах одного субъекта федерации, что, возможно, существует объективные предпосылки дифференцирования муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений по нескольким параметрам: экономическим, демографическим, экологическим, природно-ресурсным;

- эластичность спроса (зависимость обратная: чем ниже эластичность, тем больше будут преимущества от децентрализации);

- возможности экономии на масштабах производства (иногда централизация оказывается выгоднее в силу экономии на масштабах производства).

Достаточно сложно точно измерить выигрыш или издержки, которые несет децентрализация . Мы можем говорить лишь о проблемах бюджетного федерализма и о возможности сокращения издержек и увеличения выигрыша. v • - •

Поскольку мы уже пришли к выводу о том, что эффективность децентрализации определяется, возникает другой вопрос: в каких случаях улучшается качество предоставления общественных благ?

Американский экономист Ч. Тибу сформулировал гипотезу: при наличии большого числа территориальных единиц и интенсивной миграции населения бюджетная децентрализация способствует Парето - улучшениям, так как создает предпосылки для адекватного выявления предпочтений, касающихся локальных общественных благ и наиболее полной реализации этих предпочтений. При этом по отношению к локальным общественным благам решает

76 Нечаев В. Децентрализация, демократизация и эффективность. Реформа федеративных отношений и местного самоуправления через призму теории эффективной децентрализации // Политические исследования. -2005.-№3. -с.97. ся проблема определения индивидуальной готовности платить, что позволяет рационализировать налоговую систему.

Тибу подчеркивает возможность миграции между муниципалитетами. Если количество муниципалитетов достаточно высоко, то предоставление общественных благ на локальном уровне становится похожим на конкурентный рынок частных благ. Потребитель демонстрирует свои предпочтения при помощи миграции.

Сильная зависимость региональных и местных органов власти от центрального правительства не оставляет реальной возможности осуществления стратегической фискальной политики. Впервые эта гипотеза была описана Тибу в 1956 г. в его работе "Чистая теория расходов местных органов власти"77. Анализ, проведенный Тибу, включает в себя как нормативную часть (утверждение о желательности производства общественных благ на децентрализованной основе), так и позитивную часть (предположение о перемещении людей в зависимости от сочетания местных налогов и предоставляемого объема общественного блага.

Бесстремянная Г. провела исследования применения гипотезы Тибу для российских муниципалитетов в 2001 году по проекту «Конкуренция между юрисдикциями в России» в рамках программы «Российские и политические институты в процессе реформ» при поддержке фонда Форда и фонда Джона и Кэтрин Мак Артуров. Выяснилось, что существенные различия в экономическом потенциале региона, страны вызывают миграцию населения. Мигранты ищут работу, более высокие жизненные стандарты и социальные условия. Согласно гипотезе Тибу агенты с одинаковыми предпочтениями расселяются по муниципалитетам в соответствии со своими вкусами. В результате осуществления этого механизма становится возможным эффективное представление локальных общественных благ при условии, что сформированные агентами муниципалитеты обладают достаточными фискальными полномочиями и местные правительства избираются путем демократических

77 A Pure Theory of Local Government Expenditures // Journal of Political Economy.- Vol. 64,1956, c.418. процедур. В свою очередь, можно говорить о проблемах проведения стратегической фискальной политики муниципалитетами и о необходимости увеличения фискальной местной автономии и полномочий местных исполнительных органов, т.е. о конкуренции в сфере производства общественных благ. Можно согласиться с тем, что гипотеза Тибу применима для российских муниципалитетов лишь частично, что может свидетельствовать о неэффективности местного общественного сектора, так как локальные общественные блага и услуги не предоставляются на оптимальном уровне.

Есть ряд факторов, которые препятствуют реализации данной модели в полной мере. Во-первых, существуют определенные издержки перемещения индивидов из одного муниципалитета в другой, о чем уже говорилось ранее, причем издержки эти могут быть достаточно велики. Во-вторых, отсутствует полная информация о муниципальных различиях, следовательно, индивиды могут мигрировать или нет, но при этом их решения не будут носить оптимизирующий характер. В-третьих, отсутствует абсолютная локализация выигрышей. Например, улучшение противопожарной безопасности в одном муниципалитете может вызвать ответные действия со стороны администрации их. И, наконец, в-четвертых, количество альтернативных муниципалитетов не безгранично, и индивиды вынуждены выбирать между имеющимися вариантами мест жительства. В силу действия всех этих факторов Гипотезу Тибу следует принимать во внимание при изучении проблемы бюджетного федерализма.

Для российских условий вследствие обычаев, менталитета, состояния экономики муниципалитетов степень миграции чрезвычайно низка по сравнению с другими государствами. Люди, даже оставшись без работы, без доходов не мигрируют, получая доход от личного подворья и случайных заработков. Конкуренция между российскими муниципалитетами фактически отсутствует.

Те законы, программы по финансовым основам местного самоуправления, по развитию бюджетного федерализма, действующие на территории страны просто декларативны. Имеются два подхода к данному процессу: становление бюджетной системы с сильным федеральным бюджетом или же децентрализация бюджетных взаимосвязей и сжатие федерального бюджета до минимально необходимых расходов на содержание федерального центра. Интересы государства и необходимость единства в реализации рыночной политики требуют проведения линии на формирование федеративной бюджетной системы рыночного типа с сильным федеральным бюджетом. Тенденции децентрализации бюджетной системы, налогов, собственности и финансовых ресурсов не могут отменить того, что экономические и социальные процессы, связанные с рыночным развитием, требуют усиления и централизации многих функций государства, в том числе регулирующей и социальной. Поэтому наряду с укреплением и развитием доходной базы субъектов Федерации и местных бюджетов и решением ими проблем бюджетной самодостаточности в России есть потребность в сильном федеральном бюджете, в централизации существенной доли ВВП. Федеральный бюджет должен быть одним из главных рычагов в системе государственного регулирования рыночных процессов, проведения региональной политики, обеспечивать стратегию экономического развития, выравнивание финансовой обеспеченности регионов, сохранение единого социального пространства. Политика сильного федерального бюджета противостоит тенденциям бюджетного сепаратизма и развала бюджетной системы, она полностью соответствует задачам устойчивого социально-экономического развития государства. И в то же время, возвращаясь к вопросу противоречивого единства, необходимо заметить, что устойчивым государство будет тогда, когда устойчивым развитие будет субъектов Федерации и местного самоуправления, следовательно, в решении проблем бюджетного федерализма надо учитывать все факторы. Критерием же эффективности модели, в конечном счете, выступают только качество и объем бюджетных услуг, предоставляемых населению78.

78 Проблемы стратегии и тактики регионального развития : материалы Пятой Российской научно-практической конференции «Стратегия и тактика реализации социально-экономических реформ: региональ

Устойчивость местного самоуправления зависит от многих составляющих: прежде всего, стратегии развития государства, регионов, развития гражданского общества, состояния национальной и региональной экономики, а потом тот факт, что местные органы зависят от решений в отношении трансфертов вышестоящих фискальных звеньев, ограничивает самостоятельность первых в принятии решений.

В мире существует множество бюджетных систем, весьма различных меж собой и часто противоречащих идеальной модели (хотя, конечно, добиться идеала не удалось никому). Самый интересный опыт их исследования принадлежит английским специалистам Г. Хьюзу и С. Смиту. Они сгруппировали страны Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) по нескольким признакам: схожесть подходов к регулированию межбюджетных отношений, особенности исповедуемой философии бюджетного федерализма, соотношение ролей центральных и субнациональных властей.

70

В итоге 19 стран были разбиты на четыре группы . В первую вошли три федеративных государства - Австралия, Канада и США - и два унитарных -Великобритания и Япония. Здесь региональным и местным властям предоставлена относительно большая самостоятельность, опирающаяся на широкие налоговые полномочия. Вторая группа - страны Северной Европы: Дания, Норвегия, Швеция и Финляндия. Для этой группы характерна особенно высокая доля участия нецентральных властей в финансировании социальных расходов. Третья - западноевропейские федерации: Австрия, Германия и Швейцария. Здесь бюджеты разного уровня автономны, но активно сотрудничают между собой. И четвертая группа (юг и запад Европы: Бельгия, Франция, Греция, Италия, Нидерланды, Португалия и Испания) характеризуется значительной финансовой зависимостью регионов от центрального бюджета. Российские специалисты предлагают более обобщающую классиный аспект» (г. Вологда, 25-27 янв. 2006 г.) / [ред. кол.: K.A. Гулин (отв. ред.), А.Г. Гранберг, B.A. Ильин и др.]; Вологодский науч.-координац. центр ЦЭМИ РАН, СПб. гос. инженерно-экон. ун-т. - Вологда, 2006. -с. 123

79 Федерализм: модели и реальность [электронный ресурс], - режим доступа: http://dit.perm.ru/articles/naIog/ data/031205.htm. фикацию, деля модели бюджетного федерализма на 2 типа: кооперативные и конкурентные, которые будут рассмотрены в следующем параграфе.

1.5 . Модель бюджетного федерализма как условие социально-экономической устойчивости государства

В мире реализованы две модели бюджетного федерализма: кооперативная и конкурентная.

Кооперативный бюджетный федерализм связан с политикой преодоления диспропорций в развитии различных регионов и предполагает вмешательство центральных властей в деятельность региональных органов власти. Для него характерны следующие характеристики80:

- повышение роли региональных властей в системе распределения налоговых доходов, в том числе и национальных; укрепление собственной доходной базы регионов путем: улучшения сбора налогов; сокращения налоговых льгот; повышения цен на городские земельные участки и арендной платы; предоставления регионам права на введение единой ставки, ограниченной верхним пределом, налога на доходы физических лиц; предоставления регионам права на введение налога на розничные продажи отдельных товаров; распределения доходов от региональной доли в сборе НДС не только в соответствии с местонахождением источника налога, но и по удельному весу региона в общей численности населения;

- активное участие региональных властей в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации, что ведет к более тесному бюджетному сотрудничеству региональных и центральных государственных структур. На практике, это означает, что федеральному центру и регионам предоставлены равные права и обязанности сообща планировать, принимать решения, финансировать и осуществлять ряд мероприятий, по преимуществу, в таких сферах, как строительство новых образовательных

80 Каш Э. Американский федерализм: прошлое, настоящее, будущее // Политические исследования. - 2003. -№4.-с. 18. учреждений, региональные хозяйственные структуры, научные исследования, имеющие надрегиональное значение (германский вариант политики взаимодействия)81;

- активная политика горизонтального бюджетного выравнивания82 (между регионами), повышенная ответственность центра за состояние региональных бюджетов, уровня социально-экономического развития территорий, что ведет к усилению контроля со стороны центра, и некоторому ограничению самостоятельности региональных властей. Иногда это выражается в высокой степени централизации управления и превращения региональных властей фактически в агентов центральных структур83. Кооперативная модель позволяет использовать все основные инструменты бюджетного выравнивания: распределения налоговых доходов по уровням власти, выделение грантов. Создание эффективного механизма такого выравнивания во многом зависит от выработки компромиссных решений по определению целей выравнивания: выравнивания стартовых условий (повышение уровня доходов, налогового потенциала) или уровня потребления государственных услуг (дотирование расходов в соответствии с финансовыми потребностями). При их одновременной постановке нужно решить вопрос масштабы горизонтального выравнивания, которое предполагает увеличение ресурсов одних регионов за счет других, что может привести к усилению иждивенческих настроений реципиентов и ослаблению фискальной заинтересованности доноров.

Развитие межбюджетных отношений в рамках кооперативной модели позволяет в целом сохранить нынешнюю систему распределения доходов по разным бюджетным уровням. Названные меры не решат всех проблем горизонтальной и вертикальной несбалансированности84, но позволят заметно

81 Богачева О. Становление российской модели бюджетного федерализма. // Вопросы экономики. - 1995. -№8.-с. 14.

82 горизонтальное выравнивание - это выравнивание через перераспределение бюджетных ресурсов между бюджетами одного уровня без вмешательства бюджетов других уровней.

83 Богачева О. Становление российской модели бюджетного федерализма. // Вопросы экономики. - 1995. -№8. -с. 15.

84 Вертикальная несбалансированность - отсутствие баланса достижения сбалансированности между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов. В случае, если улучшить состояние бюджетной системы. Параллельно с ними следует решать задачи совершенствования механизма формирования и распределения федерального фонда финансовой поддержки регионов, создания качественно новой системы целевых грантов. Это предполагает проведение классификации регионов по уровню социально-экономического развития и бюджетным потребностям, инвентаризации всех поступлений из федерального в региональные бюджеты. Необходимо упорядочить разные формы федеральных платежей - дотации, субвенции, взаимные расчеты, инвестиционные и кредитные программы, включив их в единую систему целевых трансфертов, управляемых на основе специального законодательства.

Данная модель федерализма появились в США в период «Нового курса Ф. Рузвельта» как ответ федеральной системы на социально- экономический кризис (основное значение «Нового курса» состояло в том, что он в общих чертах обозначил контуры государственного планирования и программирования экономики, адекватных XX столетию. В рамках «Нового курса» были сформированы такие рычаги государственного регулирования и хозяйствования, как федеральная резервная и контрактная система, а также блок органов государственного управления, предназначенных обеспечивать' чёткое функционирование и взаимодействие элементов «политического треуголь

Of ника»: государства, капитала и труда ). В сложившейся ситуации требовались мобилизационные меры - распределение субсидий регионам и другие стабилизирующие акции. В рамках модели «кооперативного федерализма» власть центра в федерации распространяется на все сферы ведения органов потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для финансирования предоставления услуг (выполнения функции), за которые отвечает тот или иной региональный или местный орган, то центральное правительство обязано предоставить этому нижестоящему уровню власти недостающие бюджетные ресурсы.

Горизонтальная несбалансированность означает непропорциональное распределение налогов между субъектами Федерации (регионами) по определенной формуле для устранения (или снижения) неравенства в налоговых возможностях (потенциалах) различных территорий (субъектов Федерации и муниципалитетов). Такие проявления неравенства регионов рассматриваются в теории бюджетного федерализма аналогично неравенству в распределении доходов и материальных ценностей среди различных слоев населения, как форма проявления социального неравенства, вызываемая территориальным фактором.

Общая характеристика межбюджетных отношений в федеративных государствах (на примере Соединенных Штатов Америки, Канады, Германии, Австрии, Австралии и Индии) [электронный ресурс], - режим доступа: http://budgetrf.ru/PubIications/2001/Methodology. государственной власти, в том числе и находящиеся в компетенции субъектов федерации. Основной упор делается на взаимодействие власти различного уровня, отсюда сам термин «кооперативность». Регионы, включенные в единую систему власти, участвуют в осуществлении общенациональной политики, выполняют функции, которые они способны осуществить эффективно. Переход к данной модели был связан с необходимостью модернизации общества, переходу от локальных аграрных общин к единому полю сложных взаимодействий индустриального общества. Основным инструментом осуществления кооперативного федерализма явились субсидии - система, в соответствие с которой федеральное правительство использовало свои финансовые ресурсы для оказания помощи субъектам федерации в осуществлении согласованных программ. Примером успеха кооперативного федерализма было строительство в США в 50-х и 60-х гг. системы шоссейных дорог, соединяющих различные субъекты федерации. Федеральное правительство обеспечивало 90 % ассигнований, оказывало техническую помощь штатам и устанавливало технические нормы для вновь строящихся автомобильных дорог. Фактически же строительство и эксплуатация автомобильных дорог осуществлялись штатами.

В реализованной США системе кооперативного федерализма были важны следующие элементы:

• федеральное правительство и правительства штатов совместно разрабатывали цели;

• в осуществлении этих программ участвовали только федеральное правительство и правительства штатов. В 50-х - начале 60-х гг. муниципалитеты и другие органы местного самоуправления не являлись полноправными партнерами в системе кооперативного федерализма.

• «субсидии на оказание помощи» касались лишь некоторых областей: строительства и эксплуатации автомобильных дорог, аэропортов, жилья и городского строительства.

Модель «кооперативного федерализма» Германии породила проблему, связанную с институционализацией политики взаимодействия разноуровневых структур власти. Она заключалась в том, что в стране уже имелись институты общественного управления, а «кооперативный федерализм» породил параллельные структуры общественного управления, которые наслаивались на уже имеющиеся. Это не только усложнило процесс государственного управления в целом, но, учитывая социально-экономическую дифференциацию демократического общества, почти не оставило возможности центральным политическим структурам принимать решения, что привело к решению децентрализации принятия решений в соответствии с полномочиями уровней власти.

Сопоставляя принципы бюджетного федерализма с моделью «кооперативного федерализма», можно констатировать с уверенностью соблюдение принципа единства общегосударственных, региональных интересов, а также участие власти всех уровней в формировании и реализации бюджетной и налоговой политики, т.к. данная модель предполагает сотрудничество всех уровней власти. В рамках данной модели реализуется система межбюджетного выравнивания, усиливается ответственность центра за уровень социально-экономического развития территорий, обеспечение его устойчивости. Данная модель демонстрирует тяготение в сторону централизации, а именно федерального центра, который определяет основные цели и задачи социально-экономического развития страны, регионов и определяет размер и виды субсидии на их реализацию, воплощение в жизнь. Действие данной модели на местное самоуправление в условиях российского варианта бюджетного федерализма дает возможность муниципалитетам увеличивать собственные доходы местных бюджетов вследствие вертикального выравнивания в зависимости от уровня налогового потенциала каждого муниципального образования. Применение данной модели рассчитано на прочную систему местного самоуправления и развитое гражданское общество и в определенном смысле обеспечивает устойчивое социально-экономическое развитие государства.

При формировании и становлении федеративного государства чрезвычайно важны критерии децентрализации, к которым относятся степень распределяемых полномочий по уровням власти, установление доходных источников бюджетов, способы «бюджетного выравнивания».

Отметим основные достоинства и недостатки анализируемой модели. Достоинствами кооперативной модели бюджетного федерализма являются экономичность централизованного сбора налогов и широкие возможности по аккумулированию средств в целях горизонтального выравнивания положения территориальных бюджетов, а через бюджеты субъектов федерации осуществлять вертикальное выравнивание муниципалитетов.

Недостатки модели связаны с опасностью излишней централизации налоговых функций и увеличением объема перераспределения налоговых поступлений через федеральный бюджет. В применении данной модели упор делается на сотрудничестве уровней власти, упуская из вида конфликтную составляющую их взаимоотношений и постоянное стремление федерального центра к доминированию и это ведет к нарушению основного принципа бюджетного федерализма, связанного с распределением полномочий по уровням власти с соответствующими источниками финансирования этих полномочий.

На наш взгляд, важно наличие развитых институтов общественного управления, которые в России пока только формируются, тогда как в странах Западной Европы, США данные структуры работают давно и успешно.

Конкурентный (децентрализованный) бюджетный федерализм связан с высокой степенью децентрализации и финансовой самостоятельностью региональных властей, слабым участием центрального правительства в политике выравнивания горизонтальных диспропорций86. Он требует высокоразвитой экономики, небольшой территории и отсутствия значительного разрыва между регионами и территориями по основным социально-экономическим параметрам (размер территории регионов, численность насе

86 Ревенко С. Конкурентен ли российский федерализм /Препринт #BSP/01/052R.M.: Российская экономическая школа, 2001. - 40с. ления, уровень жизни, средняя заработная плата, уровень безработицы и т.д.). Важнейшим условием функционирования данной модели является высокая мобильность населения.

Концепция конкурентного федерализма предполагает создание условий соревновательности субъектов федерации; конкурентное начало, присущее федеративной системе, рассматривается в ней как одно из важнейших преимуществ федерации.

В настоящее время в странах Западной Европы усиливается роль региональных и местных бюджетов в решении задач территориального развития, представляющих собой общую тенденцию в развитии межбюджетных отношений. При этом средства регионального и местных бюджетов идут строго на реализацию соответствующих функций и инициатив, закрепленных за этими уровнями87.

Говоря о применении принципов бюджетного федерализма к модели конкурентного федерализма, необходимо отметить, что, в отличии от предыдущей модели, принцип сочетания централизма и децентрализма смещен в сторону децентрализации с целью увеличения самостоятельности бюджетов всех уровней, конкурентного участия субъектов федерации и*органов местного самоуправления, продвижения по пути повышения темпов экономического роста и обеспечения финансовой самостоятельности нижестоящих уровней бюджетной системы.

Согласно концепции данной модели уровни власти существуют самостоятельно в пределах своей компетенции, их взаимоотношения строятся на максимальном невмешательстве в дела друг друга, и каждая инстанция полноправно распоряжается в отведенной ей сфере компетенции (табл. 2).

Наибольшее развитие кооперативная модель получила в Германии. Важнейшим положением Конституции Германии служит признание потребностей Федерации равноценными потребностям земель и общин в финансовых

87 Хоменко В. Концептуальные основы и мировой опыт межбюджетных отношений. // Казанский федералист. Специальный выпуск Формирование российской модели межбюджетных отношений: взгляд из Татарстана." 2005.- №4.- с. 11. [электронный ресурс], режим flocTyna:http://www. kazanfed.ru. средствах, что на практике означает примерно равную долю налоговых поступлений в доходной части бюджетов всех уровней. Для удовлетворения этого требования осуществляется сложное многоступенчатое перераспределение налоговых поступлений между бюджетами.

Заключение

На всех этапах институционального реформирования местного самоуправления в стране важнейшая роль принадлежит государству. На сегодняшний день государственное регулирование на уровне муниципальных образований является необходимым условием эффективности муниципальной экономики.

Для устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований необходимо решение фундаментальных бюджетных проблем, проведения широкомасштабных рыночных реформ, повышения конкурентоспособности производимой продукции и благосостояния населения.

Проведенное в диссертационной работе исследование устойчивости местных бюджетов как условие устойчивости государства позволяет сделать следующие выводы:

1. Местное самоуправление - институт, призванный решать вопросы местного значения на уровне поселений, районов, городских округов при наличии достаточных доходов в местном бюджете. Развитие местного самоуправления напрямую зависит от стратегии государства в области социально-экономического развития регионов - экономической, социальной и экологической сфер деятельности. Устойчивое развитие муниципальных образований означает такое социально-экономическое состояние, при котором обеспечивается улучшение качества жизни населения за счет эффективного функционирования ресурсов внутри муниципального образования при сбалансированном их притоке и оттоке.

При исследовании проблем взаимоотношений государства и местного самоуправления можно прийти к выводу, что в федеративном государстве используется комплекс выравнивающих трансфертов для обеспечения устойчивого развития государства и местного самоуправления.

Различие методологических подходов в реализации помощи зависит от развития рыночных отношений, принятого на федеральном уровне курса экономической политики страны, степени децентрализации и т.п.

Построение стратегии социально-устойчивого развития государства возможно при применении принципа противоречивого единства устойчивого социально-экономического развития, который при принятии экономических решений для определения пропорций государства, региона, местного самоуправления в вопросах полномочий, источников финансирования данных полномочий, определение наиболее эффективного уровня власти для исполнения тех или иных полномочий для обеспечения развития территорий, снижения рисков сепаратизма и жесткой централизации может при сравнительном анализе вариантов повлиять на решение, которое принесет более эффективный результат.

2. Теория общественного выбора, как одна из базовых теоретических основ устойчивого развития местного самоуправления, указывает на необходимость наличия определенных принципов сформированных институтов власти, на организацию контроля со стороны общества за принимаемыми решениями, за ограничение экономических функций государства. В данной теории налоги и бюджетные ассигнования трактуются как два аспекта одного и того же акта обмена налоговых платежей на государственные и муниципальные услуги, осуществляемого между государством (местным самоуправлением), с одной стороны, и получателями благ - избирателями (налогоплательщиками) - с другой.

Теория общественного выбора интересна для рассмотрения именно в условиях реформирования системы местного самоуправления, когда на уровне поселений идет формирование политической элиты, которая будет принимать управленческие решения в целях устойчивого социально-экономического развития муниципального образования. Самоуправление является правом граждан, социальной ценностью гражданского общества и ресурсом городского, сельского развития, а не низшей ступенькой местного управления. Самоуправление основывается на информированном согласии граждан в отношении местной политики, проводимой властями (в том числе и в отношении прав на самоуправление).

3. В условиях переходной экономики, имущественной стратификации населения, необходимости социальной поддержки граждан требует внимательного рассмотрения институциональное направление, которое основано на активной социальной роли государства по обеспечению всех граждан равными правами в получении социальных благ и повышение их благосостояния. Применение некоторых положений экономической теории Ф. Перру для анализа экономической ситуации на уровне местного самоуправления позволяет сконцентрировать усилия муниципалитетов на полюсах роста для получения эффекта агломерации с целью создания зон развития и в каждом конкретном случае структурная политика будет избирательной в зависимости от условий муниципального образования. Цель данной политики направлена на преобразование экономических структур в направлении устойчивого развития местного самоуправления. При формировании программы социально-экономического развития Колпашевского района учитывались некоторые элементы данной теории в определении точек роста в районе в целом и, в поселениях, в частности. Местное самоуправление является неустоявшимся институтом, когда основы, традиции претерпевают значительные изменения в сознании граждан, процесс этот во времени достаточно длительный и требует участия самих граждан. Своеобразие гражданского самоуправления состоит в том, что оно не предполагает заранее заданной принадлежности граждан к той или иной самовоспроизводящейся общности людей, т.е. это добровольное и сознательное участие, опирающееся на осознание жизненной важности той или иной ценности или проблемы.

3. В разных странах распределение предметов ведения и полномочий между уровнями власти обусловлено многими факторами, в том числе историческими особенностями государства, природными условиями, плотностью населения и развитием экономики, но во всех рассмотренных в работе странах на местный уровень отнесены общественные блага, в которых человек нуждается постоянно. К общим чертам рассмотренных моделей местного самоуправления можно отнести принцип предоставления общественных благ населению своего муниципалитета хорошего качества и должного объема и то, что практически во всех рассматриваемых моделях коммунальные услуги, пожарная охрана, здравоохранение отнесено на уровень местного самоуправления говорит в пользу принципа субсидиарности, когда эффективнее такого рода услугу приблизить к получателю. Отличительными чертами является то, что в США и России институт местного самоуправления не входит в систему государственной власти, в Германии местное самоуправление - это государственное управление, осуществляемое территориальными корпорациями публичного права. Основные принципиальные различия также касаются формирования местных бюджетов и введения налогов на уровне местного самоуправления. Управление доходами в США осуществляется муниципалитетом за счет роста одних и уменьшения других местных налогов в зависимости от развития муниципальной экономики, определения льготных ставок для отдельных видов деятельности, постоянного контроля поступления денежных средств в доходную часть бюджета. От объема ресурсов, аккумулированных в финансовой системе государства, зависит выполнение поставленных перед обществом задач. Значительная роль при этом отводится местным бюджетам, которые, с одной стороны, являются фундаментом всей бюджетной системы, с другой - эффективным инструментом социально-экономического развития муниципалитета, региона, страны в целом.

4. Используемый в России механизм формирования местных бюджетов и системы выравнивания имеет много общего с подходами, используемыми в других федеративных государствах, особенно в связи с принятием нового федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Спецификой модели современных межбюджетных отношений в России является акцент на значительную централизацию финансовых ресурсов при децентрализации полномочий на уровень местного самоуправления. Пути построения эффективного механизма межбюджетных отношений между субъектами федерации и районами, между районами и поселениями, заключаются, прежде всего, в изменении самого механизма бюджетного процесса. В основном система бюджетного федерализма России отлична тем, что формирование федерализма в стране прошло сверху-вниз, тогда как чаще всего это происходит снизу-вверх, но основными проблемами сегодняшнего состояния российского местного самоуправления является ментальность и условия жизни современных граждан России. Внедряемая англосаксонская модель местного самоуправления минимально пригодна для России в силу отсутствия основы такой системы - граждан-собственников.

Отсутствие среднего класса, который в рыночной экономике является основным плательщиком в местный бюджет сказывается на инвестиционной активности муниципалитета, состоянии местных бюджетов, развитии предпринимательства, на возможностях реализации различных социальных программ. По сути, на уровне местного сообщества, там, где люди живут, учат детей, именно представители среднего класса заинтересованы в стабильности и как минимум в сохранении своих социальных позиций. По нашему мнению, проблема в том, что класс собственников, в том числе и на уровне местного самоуправления, только формируется и процесс этот займет значительное время. Несоответствие основных принципов формирования института местного самоуправления (философия англосаксонской модели - высокая степень самостоятельности местного самоуправления подкреплена фискальной автономией местных бюджетов, в случае России полномочия определены, но финансовые ресурсы централизованы) вызывает дисбаланс между возложенными полномочиями и бюджетной возможностью доходной части местного бюджета выполнять указанные полномочия. К этому необходимо добавить высокий уровень износа жилищного фонда, переданного муниципалитетам фактически без денег, объектов коммунального хозяйства, всю инфраструктуру предприятий, которые либо обанкротились, либо отказались содержать на счет средств предприятий данные объекты. Важным элементом формирования устойчивого социально-экономического развития местного самоуправления является развитие малого и среднего предпринимательства, способного производить товары и услуги, востребованные местным сообществом.

Поэтому в целях построения эффективной модели межбюджетных отношений необходимо формировать бюджеты поселений, района, области и страны, в целом, руководствуясь определенными стандартами. Причем, при всей сложности мы считаем необходимым принятие минимальных социальных стандартов именно на федеральном уровне. Процесс принятия данных стандартов затянулся на годы, а теперь вообще сошел «на нет» в связи с принятием закона ФЗ-131, где предлагается утвердить минимальные социальные стандарты на уровне местного самоуправления. Сейчас это невозможно сделать даже формально, т.к. отсутствует статистическая информация в разрезе поселений для формирования расходных обязательств местных бюджетов, и не определены стандарты на муниципальные услуги. Основной нерешенной проблемой остается обеспеченность жильем, поэтому необходимы целевые федеральные программы по переселению из аварийного и ветхого жилья и строительство социального жилья на уровне муниципальных образований. Реформа жилищно-коммунального хозяйства, о которой так много говорят, фактически идет за счет средств местного бюджета, который не в силах решить проблемы, которые копились десятилетиями, здесь тоже нужна целевая поддержка бюджетов других уровней.

Проведенный анализ бюджетной обеспеченности на примере муниципальных образований Колпашевского, Верхнекетского, Молчановского районов Томской области показывает невысокую эффективность системы местного самоуправления в стране, одной из причин которой является модель бюджетно-финансовой организации, принятая федеральным центром и которая характеризуется чрезвычайно высокой централизацией финансовых ресурсов. Еще одной проблемой является появление с 1 января 2006 года большого числа муниципальных образований, где отсутствует реальная способность осуществлять решение вопрос местного значения ввиду полного отсутствия собственных доходов. Бюджетно-финансовая организация лишена самостоятельности распоряжения средствами. Для совершенствования системы межбюджетных отношений, а значит и усиления устойчивости местных бюджетов некоторые проблемы решены, а именно: распределены расходные функции между уровнями власти, закреплены источники финансирования и формирования доходной части местных бюджетов, принята единая методика распределения средств на уровне области и на уровне районов. Данная методика делает невозможным заключение индивидуальных договоров и соглашений по выделению денежных средств.

Сформирован на уровне бюджета Томской области областной фонд муниципального развития, который предназначен для предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований Томской области. Сформирован на уровне бюджета Томской области фонд стимулирования муниципальных образований Томской области для стимулирования роста собственных доходов и сокращения расходов бюджетов поселений и муниципальных районов (городских округов).

В то же время постоянное изменение законодательства в сторону увеличения числа полномочий не приводит к аналогичному увеличению доходов местного бюджета, источники, определенные для доходной базы местного бюджета явно не достаточны для исполнения данных функций на местном уровне.

Проведенный анализ налогового потенциала поселений, уровня бюджетной обеспеченности поселений Колпашевского, Верхнекетского, Молчановского районов показал, что фактически большинство муниципальных образований на уровне поселений дотационны. Местные бюджеты поселений являются крайне неустойчивыми, т.к. не имеют налогооблагаемой базы, следовательно, доходы даже с дотацией не могут позволить осуществить необходимые расходы в полном объеме, реальные доходы населения крайне низки, население стареет. Ситуацию некоторым образом можно изменить увеличением собственных доходов местных бюджетов поселений, но это не решит проблему самостоятельности местных бюджетов, а значит и самого института.

Устойчивость социально-экономического развития местного самоуправления зависит, прежде всего, от экономической состоятельности граждан, составляющих местное сообщество, от развития гражданского общества, от понимания населением задач, которые стоят перед органами местного самоуправления и то, какими средствами данные задачи могут быть решены. Финансовая устойчивость местных бюджетов поселений и района напрямую связана с уровнем децентрализации и увеличением уровня собственных доходов бюджетов.

На наш взгляд, необходимо ввести изменения в федеральное законодательство, где отметить, что под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Под реальной способностью необходимо понимать, прежде всего, экономические возможности местной территории и сообщества на местное самоуправление. Усиление реальных возможностей организации выполнения полномочий местного значения при увеличении доли собственных налогов местного бюджета, безусловно, усилит устойчивость местных бюджетов поселений, хотя не решит проблему в целом.

При реализации муниципальной экономики упор необходимо сделать на увеличение собственных доходов местных бюджетов, чтобы появился стимул у местных властей работать над увеличением своей налогооблагаемой базы, а не увеличивалось иждивенчество.

Для создания эффективной модели взаимодействия государства и местного самоуправления в будущем необходима перестройка системы межбюджетных отношений, всей системы межрегионального и межмуниципального перераспределения средств со смещением центра тяжести в сторону целевых трансфертов и инвестиционных субсидий. Именно целевые трансферты и инвестиционные субсидии должны финансировать систему выравнивания регионов и муниципальных образований. Система выравнивания будет иметь шансы на успех только в случае, если большая часть средств пойдет на инвестиционные цели. Лишь значительные капиталовложения в экономику кризисных территорий могут коренным образом изменить ситуацию в районе.

В рамках решения проблемы формирования устойчивого социально-экономического развития местного самоуправления, на наш взгляд, необходимо вернуться к рассмотрению проблемы по соблюдению на всей территории страны конституционных социальных гарантий и; в разрезе этих гарантий необходимо предусмотреть разработку первоочередных государственных минимальных социальных стандартов.

Влияние экономических теорий на правильность принятия управленческих решений, уровень государственного регулирования, принципы распределения предметов ведения и полномочий между уровнями власти, пути построения межбюджетных отношений, устойчивость бюджетной системы в целом и местных бюджетов в частности являются составляющими элементами самого главного, для чего существует государство, институт местного самоуправления -для организации жизнеобеспечения населения, улучшения качества жизни гражданина, проживающего в муниципальном образовании любого субъекта федерации российского государства.