Влияние федеральных трансфертов на фискальное поведение региональных органов власти в Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Влияние федеральных трансфертов на фискальное поведение региональных органов власти в Российской Федерации"

На правах рукописи

Волков Александр Вячеславович

ВЛИЯНИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ТРАНСФЕРТОВ НА ФИСКАЛЬНОЕ ПОВЕДЕНИЕ РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2011

4850691

Диссертация выполнена на кафедре мировой экономики и международных финансов Образовательного учреждения профсоюзов (ОУП) «Академия труда и социальных отношений»

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Пилипенко Ольга Ивановна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Морозова Елена Александровна

кандидат экономических наук Савенкова Елена Викторовна

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Всероссийский заочный

финансово-экономический институт»

Защита состоится «5» мая 2011 г. в 12.00 часов в аудитории 222 на заседании диссертационного Совета Д 602.001.03 при ОУП «Академия труда и социальных отношений» по адресу: 117454, Москва, ул. Лобачевского, 90.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ОУП «Академия труда и социальных отношений».

Автореферат разослан «4» апреля 2011 г.

Ученый секретарь

Диссертационного совета Д 602.001.03, кандидат экономических наук, доцент

З.Т. Стрейко

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В 2000-х годах в Российской Федерации было положено начало реализации важных мероприятий в сфере реформирования межбюджетных отношений. Речь идет о Концепциях реформирования межбюджетных отношений в РФ (в 1999-2001 гг.) и разграничения полномочий по вопросам межбюджетных отношений (в мае 2002 г.), о Реформе основ местного самоуправления (в 2003 г.) и Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г., а также о Концепциях реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2005 гг. я межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г.1 Планировалось, что в конечном итоге значительные полномочия по законодательному регулированию системы финансовой обеспеченности субнациональных бюджетов будут закреплены за региональным уровнем при условии наделения субъектов РФ необходимыми инструментами корректировки бюджетной обеспеченности территорий.

Однако финансовый кризис 2008-2009 гг. не позволил достигнуть значимых результатов в решении проблемы адекватного финансового обеспечения расходов региональных бюджетов. Более того, наращивание дефицита федерального бюджета в 2009-2010 гг. сделало архиважной проблему поиска источников финансирования дефицитов бюджетов субъектов РФ в целом и выполнения региональными органами власти растущих расходных обязательств в социальной сфере, в частности.

Эти обстоятельства обусловливают необходимость переосмысления традиционной для российской действительности точки зрения о вертикальной несбалансированности бюджетной системы, вызванной чрезмерным сосредоточением налоговых доходов в федерачьном бюджете. Эта проблема усугубляется сложившейся в последние годы практикой финансовой поддержки региональных бюджетов за счет межбюджетных трансфертов из федерального центра, от стабильности поступлений которых зависело выполнение государством своих обязательств в регионах. В результате в условиях кризиса и посткризисного развития финансовая и социальная стабильность в субъектах РФ стала напрямую коррелироваться с бюджетными поступлениями из центра, что и предопределило фискальное поведение региональных органов власти.

В достаточно сжатые сроки (практически с ноября 2008 г.) правительством была разработана и реализована система антикризисных мер, беспрецедентных как по разнообразию форм и методов воздействия государства на экономику и социальную сферу, так и по объемам предоставленных федеральным центром ресурсов. В результате с конца 2010 г. в российской экономике проявились явные признаки финансовой стабилизации как результат крупномасштабного предоставления бюджетных средств финансовым и нефинансовым организациям.

Что же касается финансовой поддержки региональных органов власти в их борьбе с негативными социальными последствиями финансового кризиса на местах, то они были вынуждены опираться на собственные налоговые доходы и межбюджетные трансферты из федерального центра, масштабы которых сокращались по мере падения экономической активности хозяйствующих субъектов в регионах и наращивания дефицита федерального бюджета. В итоге, несмотря на массированное обеспечение мер антикризисной фискальной политики финансовыми ресурсами из центра, макроэкономический эффект оценивался абсолютным падением ВВП РФ в 2009 г. почти на 8% (по официальным оценкам) и сохранением инфляции на уровне 10-11% (по разным оценкам).

В этих условиях многократно возрастает научная и практическая значимость проблемы адекватного финансового обеспечения расходных обязательств региональных

1 С.ч.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 г. .М' 1 !23-р.

органов власти на разных стадиях макроэкономической динамики с целью устранения негативных последствий их фискального поведения, проявившихся в отсутствии стимулов экономической активности экономичесюгх агентов на территориях субъектов РФ как основы увеличения налоговых доходов их бюджетов.

Однако отсутствие необходимых стимулов для региональных властей по совершенствованию .межбюджетных отношений в части увеличения эффекта финансовой самодостаточности консервирует мотивы их фискального поведения и задерживает пребывание субъектов РФ на стадии экономической депрессии. Все, сказанное выше предопределяет актуальность исследования механизмов воздействия грантов из федерального цетра на расходы региональных органов власти, а также причин возникновения эффекта «липучки» (flypaper effect).

Кроме того, практическая востребованность данной проблематики связана с тем, что неадекватная реализация принципов сбалансированности бюджетов всех уровней, общего (совокупного) покрытия бюджетных расходов, а также результативности и эффективности использования бюджетных средств препятствуют обеспечению востребованного в современных условиях уровня социальных расходов в регионах, основная масса которых имеет устойчивый бюджетный дефицит. А, между тем, в условиях финансовой нестабильности обеспечение социально незащищенных слоев населения напрямую зависит от масштабов социальных расходов региональных бюджетов и от внедрения действенных механизмов укрепления их финансовой базы.

Все обозначенные выше проблемы предопределили актуальность темы диссертационного исследования, его цель и задачи.

Целью диссертационной работы является выявление закономерностей формирования и развития системы межбюджетных трансфертов в контексте механизмов бюджетного выравнивания в РФ, а также разработка методических подходов к обоснованию факторов, предотвращающих фискальную мотивацию региональных органов власти, и эффективных мер антикризисной политики государства, при которой функции органов власти субъектов РФ финансируются на уровне, позволяющем предотвратить их формальное банкротство.

В соответствии с целью исследования в диссертации поставлены следующие основные задачи:

- обобщить концептуальные подходы к трактовке функций государства на основе теории бюджетного федерализма и обосновать их согласование с механизмами бюджетного выравнивания в многоуровневых бюджетных системах с учетом изменения соотношения принципов централизма и децентрализма в условиях финансового кризиса и экономической депрессии;

- выделить структурные элементы механизма вертикального выравнивания в российской модели бюджетного федерализма, дать оценку их эффективности в качестве инструментов решения проблемы несбалансированности региональных бюджетов и факторов, вызывающих «эффект липучки» в поведении субнациональных органов власти, который объективно возрастает в условиях финансовой и экономической зависимости от федерального центра;

- осуществить количественный и качественный анализ особенностей вертикального разделения бюджетных полномочий между органами власти различных уровней в федеративном государстве и выделить вертикальное бюджетное неравенство в качестве предпосылки формирования системы межбюджетных трансфертов, неэффективность которых обусловливает фискальное поведение субнациональных органов власти;

- разработать принципы формирования и реализации эффективного механизма финансовой самодостаточности субъектов РФ, устраняющих фискальную мотивацию

4

региональных органов власти в условиях финансовой нестабильности с учетом антикризисных характеристик таких инструментов, как вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание в контексте доходной составляющей, системы межбюджетных трансфертов из федерального центра и региональных бюджетов, а также потенциала субфедеральных заимствований;

- обосновать механизм повышения устойчивости региональных бюджетов в системе мер профилактики кризисных явлений в централизованных финансах РФ путем повышения эффективности разграничения полномочий по регулированию бюджетных правоотношений как основы вертикального бюджетного выравнивания и увеличения результативности фискальной политики в условиях финансовой нестабильности.

В качестве объекта исследования выступают субъекты РФ с закрепленными за ними доходными и расходными полномочиями и в их вертикальных взаимосвязях по поводу распределения межбюджетных трансфертов из федерального центра на разных стадиях макроэкономической динамики.

Предметом исследования являются особенности формирования и принципы функционирования механизма распределения межбюджетных трансфертов, обусловливающие фискальное поведение региональных органов власти по мере сокращения собственной налоговой базы, наращивания дефицита федерального бюджета и уменьшения возможностей адекватного регулирования бюджетных правоотношений в условиях финансовой нестабильности

Теоретической и методологической основой диссертационной работы послужили исследования известных российских финансистов Л.В. Дробозиной А.Г. Игудина, В.Г. Панскова, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, С.П. Солянниковой и др., занимавшихся проблематикой государственных финансов и первыми начавших разрабатывать теоретические подходы к трактовке механизмов оптимизации принципов централизации и децентрализации в организации межбюджетных отношений в многоуровневых бюджетных системах. Их последователями стала новая плеяда ученых - С.Д. Валентен, И.В. Горский, И.А. Умнов, В.В. Климанов, A.M. Лавров, В.Н. Лексии, Л.Н. Лыкова, В.В. Назаров, П.Б. Пыренков, Л.В. Смирнягин, И.А. Стародубровская, С.А. Шахрай, А.Н. Швецов н др., которые разрабатывали специальные вопросы функционирования национальных финансов и субфедеральных бюджетов, включая проблему вертикального и горизонтального бюджетного неравенства.

Конкретной проблемой фискального поведения региональных органов власти занимались В. Идрнсова, П. Кадочников, С. Синельников, И. Трунин, Л. Фрейнкман, Е. Шкребела.

Принципы бюджетного федерализма в зарубежных странах - Германии, США, Канаде, Австралии, а также мировой опыт урегулирования и профилактики бюджетной задолженности рассматривались в работах А.Г. Гранберга, И.М. Бусыгина, В.Г. Введенского, A.B. Истомина и др.

Среди работ западных ученых, занимавшихся проблематикой межбюджетных отношений, заслуживают внимания публикации Алфандарн Дж\, Говтеапь О.Дж., Ледермана Л., Рамоса A.M., Ростовски Дж„ Шаффера М.Е.

Классическими в проблематике фискального поведения субпациоиальных властей являются работы У.Е. Оутса и P.P. Логана. в которых было эмпирически доказано существование эффекта «липучки». Следует отметить и теоретические разработки проблематики фискального поведения региональных властей У.'А. Ннскансна, М. МакГпливрея, О. Моррнсея п С.Б. Мегдаля.

Основной акцент был сделан па изучение публикаций, в которых исследовались проблемы совершенствования норм законодательства с целью

5

расширения гарантий финансовой обеспеченности для региональных органов власти, разработки методики повышения эффективности межбюджетиых отношений, а также создания стимулов для региональных органов власти по совершенствованию межбюджетных отношений на субнациональном уровне.

Работа выполнена в соответствии с пунктами 2.2. Государственная политика регулирования финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков; 2.3. Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике паспорта научной специальности ВАК РФ 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит».

В качестве информационной и нормативно-правовой базы исследования использовались официальные документы Российской Федерации, а также соответствующие публикации в научной и периодической печати.

При разработке и решении поставленных задач применялись общенаучные методы познания: системный подход, анализ и синтез, группировка, статистический, сравнительный, качественный и количественный анализ теоретического и практического материала, обобщения.

Выводы обосновывались статистическими данными по анализируемым показателям, для решения поставленных задач применялись стандартные математико-статистические методы, факторный и сравнительный анализ, метод аналитических группировок.

При рассмотрении сложившихся теоретических моделей бюджетного федерализма в различных социально-экономических системах использовался историко-логический подход.

Научная новизна исследования заключается в разработке теоретических подходов, методических и практических рекомендаций по повышению эффективности системы финансирования расходов региональных бюджетов в части формирования необходимой налоговой и неналоговой базы, а также распределения межбгаджетных трансфертов из федерального центра и мобилизации рыночных источников финансирования бюджетного дефицита, исключающих негативные последствия фискального поведения органов власти субъектов РФ в модели бюджетного федерализма и позволяющих восстановить финансовую стабильность региональной экономики на стадии посткризисного развития.

Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:

- обобщены теоретические подходы к определению сущности общественных финансов на региональном уровне, специфика которых обусловливается различным сочетанием принципов централизма и децентрализма во взаимоотношениях с федеральным центром; причин возникновения фискального поведения субфедеральных органов власти в условиях сокращения финансовой основы реализации их функций и растущей зависимости от межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, а также факторов, влияющих на масштабы эффекта «липучки» в системе межбюджетных отношений;

- выявлены особенности реализации механизма вертикального бюджетного выравнивания. проявляющиеся в структурных элементах межбюджстпых финансовых потоков, а также обоснованы методические подходы к оценке неэффективности механизма вертикального бюджетного выравнивания, количественные параметры которой определяют масштабы фискального поведения региональных органов власти в условиях бюджетной разбалансированности;

- дана оценка последствий применения различных инструментов фискальной политики государства, в том числе и для случаев нарушения вертикального бюджетного равновесия, во взаимосвязи с реализацией ее антикризисного

б

потенциала, а также определен критерий оптимизации дискреционных мер бюджетно-налоговой политики с точки зрения профилактики фискального поведения субиациональиых органов власти путем реализации принципом «дифференцированного бюджетного выравнивания субъектов РФ», «зависимости бюджетного стимулирования от достигнутых результатов» и т.п.

- рассмотрены механизмы обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов РФ на основе программ развития региональных и муниципальных финансов при условии переноса центра тяжести с трансфертного финансирования па субсидиарное из Фонда реформирования региональных финансов и повышения качества управления бюджетными доходами в чрезвычайных условиях перехода на годовое бюджетное планирование и дефицитности федерального и региональных бюджетов РФ;

- предложены формы и методы сокращения финансовой асимметрии и условиях экономической нестабильности путем усиления целевой направленности бюджетных расходов регионов, разработки эффективных инструментов бюджетного регулирования на основе оценки налогового потенциала субъекта РФ и факторов мотивации региональных органов власти, а также совершенствования механизма обеспечения расходных обязательств органов власти субъектов РФ на основе повышения качества финансового менеджмента в организациях общественного сектора.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке и обосновании автором конкретных рекомендаций по реализации принципов оптимизации системы управления бюджетными расходами в социальной сфере на региональном уровне путем внедрения программно-целевого метода планирования и исполнения бюджетов субфедеральных уровней. Это будет способствовать укреплению финансовой устойчивости регионов, а также разрешению конфликтов между органами власти федерального центра и регионов по поводу разграничения расходных полномочий а поиска источников финансирования бюджетного дефицита.

Результаты научного исследования, а также выводы и оценки могут быть использованы Министерством финансов РФ при реализации принципов повышения эффективности бюджетных расходов в социальной сфере в условиях посткрлзисного реформирования бюджетного процесса и повышения качества финансового менеджмента в общественном секторе, а также администрациями субъектов РФ при реализации всех стадий бюджетного процесса.

Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть использованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях.

Апробации результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях в высших учебных заведениях г. Москвы, а также были использованы при чтении курсов финансовых дисциплин в ОУП «Академия труда и социальных отношений».

Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в 6 статьях и одной брошюре общим объемом 4,8 печатных листа, три из которых - в изданиях из перечня, рекомендованного ВАК РФ.

Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, грех глав, заключения, списка использованных источников литературы, в котором более 130 наименований. ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. Теоретическая трактовка феномена фискального поведения региональных органов власти в контексте ме'/кбюд'жетиых отношений федеративных государств

7

1.1. Методологические основы трактовки фискального поведения субнациональных властей в моделях бюджетного федерализма

1.2. Теоретические концепции эффекта «липучки» в поведении органов власти на региональном уровне

1.3. Система федеральных трансфертов и эффект «липучки» в межбюджетных отношениях

ГЛАВА 2. Анализ эффекта «липучки» в системе распределения

федеральных трансфертов в бюджеты субъектов РФ на разных стадиях макроэкономической динамики

2.1. Фискальная мотивация региональных органов власти в российской модели корпоративного федерализма

2.2. Мягкие бюджетные ограничения - основная предпосылка расширения эффекта «липучки» в системе распределения трансфертов из федерального бюджета в региональные

2.3. Факторы корректировки системы предоставления межбюджетных трансфертов в Федеральном бюджете РФ 2009-2013 гг. и их влияние на фискальное поведение региональных властей

2.4. Сокращение доли помощи в расходах региональных бюджетов в условиях финансового кризиса - причина усиления эффекта «липучки» на уровне субъектов РФ

ГЛАВА 3. Основные направления повышения эффективности механизма финансового обеспечения бюджетных расходов субъектов РФ в системе факторов ограничения фискального поведения региональных органов власти

3.1. Эффективное разграничение полномочий по регулировашко бюджетных правоотношений и повышение результативности фискальной политики

3.2. Механизм бюджетирования, ориентированного на результат, и бюджетные ограничения фискального поведения региональных властей

3.3. Внедрение механизмов и процедур финансового менеджмента в бюджетной сфере предоставления социальных услуг

3.4. Западный опыт ограничения эффекта «липучки» и повышения результативности финансирования расходов региональных бюджетов

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность выбранной темы, определены цель и задачи исследования.

В первой главе - «Теоретическая трактовка феномена фискального поведения региональных органов власти в контексте межбюджстных. отношений федеративных государств» - систематизируются факторы фискального поведения региональных властей в моделях бюджетного федерализма, обобщаются теоретические концепции эффекта «липучки» в поведении органов власти па региональном уровне, а также обосновывается взаимосвязь между системой федеральных трансфертов и эффектом «липучки» в межбюджетных отношениях.

Модели бюджетного федерализма связаны с функционированием государства как центрального института в национальной экономической системе. Методологические основы реализации его функции связаны, в первую очередь, с теорией общественных финансов (public finance), которая, в свою очередь, является составной частью теоретических концепций, трактующих механизм развития

s

экономики общественного (публичного) сектора (public sector economics).

Таблица 1.

Теоретическое представление о распределении расходных полномочий и функций между

Статья расходов и функции Политика стандарты н контроль Осуществление и управление

Оборона Ф Ф

Международные отношения Ф Ф

Международная торговля Ф Ф

Кредитно-денежная политика Ф Ф

Межрегиональная торговля Ф Ф

Трансферты населению Ф Ф

Субсидии предприятиям и отраслям Ф Ф

Иммиграция Ф Ф

Страхование по безработице Ф Ф

Воздушное и железнодорожное сообщение Ф Ф

Налогово-бюджетная политика Ф,Р Ф,Р,М

Регулирование экономической деятельности Ф Ф,Р,М

Природные ресурсы Ф Ф.Р.М

Окружающая среда Ф,Р,М Р.М

Промышленность и сельское хозяйство Ф,Р,М Р,М •

Образование Ф,Р,М Р,М

Здравоохранение Ф,Р,М Р,М

Социальное обеспечение Ф, Р, м Р.М

Полиция Р,М Р.М

Водоснабжение, канализация, утилизация отходов м м

Пожарная охрана м м

Парки и места общественного отдыха Ф,Р,М Ф,Р,М

Дороги федерального значения ф Р,М

Региональные дороги р Р.М

Местные дороги м м

Финансовая помощь ф, р Ф, р

Источник: составлено по: Musgrave R.A. "Approaches to a Fiscal Theory of Political Federalism", Public Finances: Needs, Sources and Utilization. - National Bureau of Economic Research, NY: Princeton University Press, 2005. - P. 97-122.

Фундаментальные работы Ч. Тибу2, Р. Масгрейва'' и У. Оутса4 легли в основу теории бюджетного федерализма, которая к началу 1970-х гг. сформировалась в качестве самостоятельного направления теории экономики общественного сектора. В ее основу американский экономист У. Оутс положил теорему децентрализации. В соответствии с ней помимо общественных благ, предназначенных для всего общества, существуют локальные общественные блага, потребление которых

: Tiebout Cli. A Pure Theory of Local Expenditures // Journal of Political Economy. October 200&. №. 64. P. 416-424.

3 Musgrave R. The Theory of Public Finance. N. Y.: McGraw-Hill, 2000.

4 Oates W. Fiscal Federalism. N. Y.: Ilaicourt, Brace, Jovanovich, 2002.

9

осуществляется географически локализованным подмножеством всего населения. При этом уровень власти, находящийся ближе всего к потребителям бюджетных услуг, способен обеспечить наиболее эффективное расходование бюджетных средств для удовлетворения местных нужд. Это позволяет субнашюнальпым органам власти адекватно учитывать конкретные потребности местного населения и получать выгоды от реализации этих услуг путем оптимизации налоговых платежей в субфедеральные бюджеты н расходов на производство локальных общественных благ.

Практический опыт свидетельствует, что закрепление расходных функции и распределение обязанностей по оказанию услуг целесообразно осуществлять в соответствии с «зоной их использования» (см. таблицу 1).

Общенациональные органы власти нацелены на решение вопросов, связанных непосредственно с удовлетворением потребностей граждан независимо от места их проживания, финансируя данные услуги. К общегосударственным функциям как правило относят оборону, почтовую службу и систему связи, дороги общегосударственного значения, гражданскую авиацию. Кроме того сюда относят также законодательную систему и суды, правоохранительные органы национального уровня, внешнюю политику, научно-исследовательские работы, защиту окружающей среды и пр.

Критерии Итог Характеристики системы

- - межбюджетных

Экономическая эффективность " " '

^Экономия от масштаоэ"

- Конкуренция в государственном секторе

- Ценообразование в госсекторе

- Наиболее рентабельный уровень услуг

- Истинные предпочтения «потребителей-избирателей»

- Оптимальное использование государственных услуг

отношении

Бюджетная справедливость

- Экономические окстернзлии

- Бюджетное выравнивание

- Нет безбилетников

Сокращение различий между

юоисоикииями

Политическая подотчетность - Доступ и контроль -Участие общественности

ДДМИ

ТО

юридическая достаточность «Многоцелевое» государство

Гибкость а межбюджетных отношениях

- Географическая достаточность •Управленческий потенциал

-«Диффузия» политической впасти -Поддержка государственной системы общественностью

- Подотчетность перед юрисдикцией

- Огранич. судебн. вмешательство

- Сотрудничество административных единиц по вертикали и горизонтали -Действенная государственная служба

- Более высокий уровень профессионализма

- Эффективная услуга -эгзлитарность в

предоставлении услуги

Действенные 6 предоставлении услуги

Техничесхэя

компетентность

Рис. 1. Процесс закрепления расходных полномочии между органами власти различных уровней бюджетной системы ¡[сточник: Адаптировано из ACIR. (2006). Governmental Functions and Process: Local and Areawide. Advisory Commission on intergovernmental Relations. A45. Washington, D.C.

На субфедерал ьпые уровни власти целесообразно передать те виды услуг, производство которых обеспечивает «экономию па масштабах» или расширение «зоны использования», но по единым общегосударственным нормам. К расходам региональных органов власти целесообразно относить строительство междугородных шоссе, т.е. - общественные услуги и блага, которые локализируются лишь на определенной территории.

Традиционно считается, что децентрализация приводит к росту эффективности предоставлении общественных благ. Преимущества децентрализованной модели

бюджетного федерализма реализуются при достижении соответствия обязанностей но расходам тем целям, которые ставятся при закреплении тон или иной услуги. При этом целесообразно придерживаться следующих принципов: закрепление полномочии по расходам за уровнями бюджетной системы должно быть обусловлено четырьмя критериями: экономической эффективностью, бюджетной справедливостью, политической подотчетностью и административной действенностью (рис. 1).

Согласно этим характеристикам, расходные полномочия должны закрепляться за темп структурами управления, которые могут: (1) предоставить услугу при минимально возможной стоимости; (2) финансировать ту или иную функцию при максимально возможном бюджетном выравнивании; (3) предоставлять услугу при достаточном общественном контроле; а также (4) исполнять ту пли иную функцию авторитетно, квалифицированно и обеспечивая учет интересов потребителей.

Однако практика проведения децентрализации показала, что максимальный рост эффективности достигается лишь при отсутствии экстерналнй и оппортунистического поведения субнациональных властен по отношению к центральным органам власти. В противном случае проблемы, связанные, в том числе, и с наличием мягких бюджетных ограничений, приводят к сокращению ожидаемых от децентрализации выгод. Эти негативные последствия и названы теоретиками эффектом «липучки» {flypaper effect)', он реализуется в непропорциональном влиянии федеральных трансфертов на величину региональных расходов.

Это обусловлено тем, что децентрализация расходных полномочий органов власти различных уровней не всегда связана с выгодами, так как она сопровождается внешними фискальными эффектами. В этом случае межбюджетные трансферты используются в качестве механизма, компенсирующего возникающие экстерналнй, обеспечивая вертикальную и горизонтальную сбалансированность бюджетной системы.

Специфика межбюджетных отношений в России обусловлена тем, что они функционируют в рамках модели, которую можно охарактеризовать как корпоративный федерализм5 и которая существенно отличается от структур, апробированных в развитых федеративных государствах. Отличительной ее чертой является значительная централизация ряда важнейших полномочии и финансовых ресурсов в руках федерального центра, который обладает широкими полномочиями, устанавливает единообразное законодательство по всем важнейшим вопросам, обеспечивает единство налоговой системы для всей Федерации. Эта система дополняется административно-политическим контролем за субнациональными властями, которые воспринимаются федеральным центром в основном как филиалы корпорации, перед которыми ставятся централизованно стратегические цели и дается оценка региональных властей по результатам их работы.

2005 год стал годом окончательного оформления этой системы: вступил в силу Закон об изменении порядка выборов глав субъектов РФ (в результате чего прямые выборы губернаторов населением были отменены) и был проведен ряд выборов-назначений по новой схеме выборов глав субъектов РФ; федеральный центр принял ряд односторонних решений по «монетизации льгот», осуществлению административной реформы и проведению национальных проектов, при этом субнациональным властям досталась роль «ответственных исполнителей» отдельных мероприятии, спланированных, профинансированных и контролируемых федеральным центром.

Ситуация, при которой федеральные власти при распределении финансовых

5 Подробнее см.: Назаров В. Эволюция моделей федерализма —■ российский м зарубежный опыт// Экономическая полигика. 2007. Март.

ресурсов не придерживаются заранее заявленных принципов и оказывают дополнительную помощь региона,м, в которых наблюдаются финансовые трудности, а регионы, в свою очередь, могут влиять на объемы получаемых трансфертов, в мировой литературе называется мягкими бюджетными ограничениями6.

Можно выделить два источника мягких бюджетных ограничений в период формирования модели корпоративного федерализма. Во-первых, это пересмотр в течение финансового года объемов межбюджетных трансфертом и выделение дополнительной финансовой помощи регионам. Во-вторых, это выделение межбюджетных трансфертов, чье распределение между регионами не зафиксировано в законе о федеральном бюджете на начало финансового года и/или не осуществляется по объективным и прозрачным критериям.

Проблема мягких бюджетных ограничений остро стояла в 1990-е годы, когда федеральное правительство постоянно вынуждено было оказывать регионам финансовую помощь не на основании четких критериев и заранее определенных лимитов, а «в ручном» режиме. Главным источником мягких бюджетных ограничений в те годы были средства, переданные по взаимным расчетам (например, в 1994 г. объем данных средств достиг 2,54% ВВП), и бюджетные ссуды (0,64% ВВП в 1997 г.). В 1998 г. был взят курс на ужесточение бюджетных ограничений: расчеты между федеральным и региональными бюджетами и бюджетные ссуды были почти полностью заменены на более прозрачные и объективные механизмы финансовой помощи. Однако с 2003 г. ситуация вновь обострилась (рис. 2).

1000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 о

_2002_2003_2004_2005_2006_2007

□ предусмотрено законом о федеральном бюджете, принятым перед началом

финансового года ш предусмотрено поправками к закону о федеральном бюджете

Рис. 2. Превышение финансовой помощи регионам, предусмотренной законом о бюджете, принятым перед окончанием финансового года, по сравнению с помощью, предусмотренной законом о федеральном бюджете, принятым перед началом финансового года

Источник. Редакции законов о федеральном бюджете на 2002—2007 гг.

В целом специфика российских межбюджетных отношений заключается в том. что для некоторых регионов трансферты из других бюджетов являются основным источником доходов. Для таких регионов, как Республика Дагестан. Республика Ингушетия. Коми-Пермяцкий ЛО, Усть-Ордынский Бурятский АО. Республика Тыва доля помощи в расходах консолидированного бюджета региона составляет свыше 80% (правда, эти межбюджетные трансферты не включают отчисления от

'' Cm.. uattpitMcp: Fiscal Decentralization and the Challenge of Hard Budget Constraints. Redden. Jonathan. Gunnar Eskeland and Jennie Litvack (eds). Cambridge: MIT Press, 2003.

федеральных налогов, распределяемых на долевой основе7. В среднем по всем регионам отношение собственных доходов н расходов региона в первой половине 2000-х годов составляло не более 50% .

Независимо от возможных причин сложившаяся ситуация оказывает самое негативное влияние на стимулы региональных властен к проведению эффективной бюджетной политики.

На практике это означает, что в ситуации, когда региональные власти имеют основания обоснованно ожидать получения дополнительной финансовой помощи по сравнению с объявленными первоначально объемами, могут наблюдаться несколько видов негативных эффектов. Во-первых, региональные власти могут принимать на себя повышенные риски при осуществлении как бюджетных программ, так и заимствований. Во-вторых, вероятность получения дополнительного финансирования позволяет региональным властям принимать на себя дополнительные обязательства в виде кредиторской задолженности, а также не принимать меры по повышению эффективности бюджетных расходов в регионе. В-третьих, зная на основании опыта предшествующих лет примерный перечень показателей, на основании которых федеральные власти будут распределять между регионами дополнительную финансовую помощь, региональные власти могут оказывать влияние на значение соответствующих индикаторов (например, уровень кредиторской задолженности и регионе, уровень задолженности по заработной плате в бюджетном секторе, уровень задолженности бюджетных учреждений по коммунальным платежам и т. д.). В результате на первый взгляд благоприятное для населения регионов — получателей финансовой помощи решение о предоставлении дополнительной финансовой помощи может привести к последствиям, имеющим негативный эффект не только для жителей конкретных регионов, но и для страны в целом (для состояния ее государственных финансов). При этом вероятность наступления таких эффектов возрастает, если получение дополнительной финансовой помощи наблюдается периодически.

Анализ межбюджетных трансфертов выявил искажающее влияние помощи на фискальные стимулы региональных властей с точки зрения снижения налоговых доходов будущих периодов и прироста налоговых доходов. Речь идет о формирование эффекта «липучки» и мотивировании региональных властей на фискальное поведение. Это обусловлено тем, с тем, что методика расчета трансферта ФФПР не содержит в себе механизма, стимулирующего регион увеличивать фискальные усилия и развивать собственную налогооблагаемую базу. Даже официальная методика Министерства финансов РФ, по сути, предполагает покрытие дефицита регионального бюджета, при этом фактически размер трансферта базируется на своих прошлых значениях.

Обосновано отсутствие положительных фискальных стимулов, что проявляется в незначимой зависимости между улучшением экономического положения региона и объемом предоставляемой помощи. Очевидно, это положение является следствием неэффективных расходов как па функционирование государственного аппарата, так и па развитие промышленности.

Осуществляя расходы и проводя фискальную политику, региональные власти ориентируются на конкретные показатели эффективности - объем собираемых налогов, уровень собираемости налогов, налоговые доходы па душу населения (в том

7 Отчисления от федеральных налогов учитываются только как доходы нижестоящих бюджетов, минуя стадию учета в качестве доходов и расходов вышестоящего (федерального или регионального) бюджета, что искусственно снижает объем межбюджетиых потоков в Российской Федерации и занижает реальную степень централизации доходов.

13

числе, с учетом стоимости потребительской корзины), налоговые доходы на единицу налогооблагаемой базы. Таким образом, усилия региональных властей направляются не на развитие налогооблагаемой базы, а на выполнение другой задачи - обеспечение удельной собираемости не ниже определенного уровня. Все это и предопределяет фискальное поведение региональных органов власти.

В целом, анализ -показывает, что быстрее растут регионы с благоприятными исходными условиями, а положительной зависимости экономического роста от объема трансфертов - не обнаружено. Чем больше исходная обеспеченность ресурсами (что, в значительной степени, отражает высокий ВРП на душу населения), тем выше темны экономического роста, темпы прироста промышленного производства и.т.д. В то же время, связь темпов роста ВРП и промышленности как с трансфертами из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), так и с трансфертами прочих фондов - незначимая. Таким образом, влияние политики выравнивания - незначимо, а бюджетная политика в целом - неэффективна8.

Неравномерное распределение природно-климатических ресурсов и промышленного потенциала, с одной стороны, и потребителей бюджетных услуг, с другой стороны, приводит к необходимости помимо вертикального проводить и горизонтальное выравнивание, для того, чтобы возможности региональных властей по мобилизации доходов совпали с расходным потребностям. Такое прямое регулирование — выравнивание бюджетной обеспеченности регионов — является основной задачей ФФПР.

Одна из основных проблем такого выравнивания заключается в том, что финансирование таких услуг из федерального центра может, в принципе, ослаблять стимулы регионального руководства к осуществлению усилий по развитию налоговой базы регионов. Ведь если нужды населения данного региона обеспечиваются за счет перераспределения, т.е., фактически, усилий других регионов, то действия, направленные на развитие экономического потенциала данного региона, оказываются для регионального руководства избыточными. Иными словами, горизонтальное выравнивание в состоянии оказывать негативное искажающее воздействие на стимулы региональных властей к развитию экономики региона. Такое искажение в теории обычно трактуется в категориях эффекта «липучки» и связывается с фискальной мотивацией поведения субфедеральных властей.

Для того, чтобы воздействие трансферта стало стимулирующим, а регионы-реципиенты переключились с пассивной стратегии на стратегию развития налоговой базы, необходим другой механизм распределения финансовой помощи. Методика определения трансферта должна включать поощрение за увеличение налоговых доходов или экономический рост, то есть размер предоставляемого трансферта должен быть привязан не только к дефициту регионального бюджета, но также к приросту налоговых доходов. Например, включение в трансферт отчислений от федеральных регулирующих налогов (как это принято в большинстве стран), могло бы создать стимулы для увеличения собираемости налога. Кроме того, такое включение позволит более точно оценивать степень централизации доходов в России.

В этом смысле большими возможностями обладает не столько трансферт ФФПР, сколько трансферты прочих фондов, поскольку они не связаны с необходимостью компенсировать выпадение доходов регионального бюджета. Таким образом, эти трансферты могут зависеть не только от того, насколько плохо экономическое положение региона, а также от показателей роста экономики или увеличения эффективности расходов.

4 См.: Л.Д. Ва.штоип. В.шяиис межбюджетпых отношении на ■экономические стимулы регионов. - М.: РЕЦЭП. 2005.

В противном случае лимиты финансирования бюджетополучателей будут п впредь определяться в основном по нормативам, которые в лучшем случае никак не зависят от качества предоставляемых бюджетных услуг, а в худшем - будут оказываться тем больше, чем хуже их качество. Собственно такова форма проявления фискального поведения региональных органов власти в условиях российской модели бюджетного федерализма, которая наиболее ярко проявилась в условиях посткрпзпсного развития российской экономики.

Во второй главе - «Анализ эффекта «липучки» в системе распределения федеральных трансфертов в бюджеты субъектов РФ па разных стадиях макроэкономической динамики» - анализируется структура механизма вертикального выравнивания в российской модели бюджетного федерализма; дается оценка мягких бюджетных ограничений как основной предпосылки расширения эффекта «липучки» в системе распределения трансфертов из федерального бюджета в региональные; выделяются факторы корректировки системы предоставления межбюджетных трансфертов а Федеральнол! бюджете РФ 2009-2013 гг. в контексте их влияния на фискальное поведение региональных властей, а также дается трактовка причин усиления эффект «липучки» на уровне субъектов РФ.

Таблица 2

Механизм межбюджетного регулирования на региональном уровне_

Системообразующие элементы Наименование фондов

РФФПМР' РФФПП2 ФМР3 ФССР4 РФК5

Правовые основания для создания Бюджетный кодекс + + + + +

Закон субъекта РФ

Цель Выравнивание БО° + + - - -

Выравнивание социально-экономического развития - - + - -

Дополнительная поддержка в финансировании социальных мероприятий - - - + -

Финансирование государственных полномочий _ _ „ +

Формируются В составе бюджета субъекта РФ + + + ■ +

Объем фонда и распределение по МО Утверждается законом о бюджете + + + + +

Источники формирования Субвенции из Федерального бюджета - - - + +

Доходы бюджета субъекта РФ + + + +

Отрицательные трансферты + + - - -

Примечания: Региональный фонд финансовой поддержки муниципального района;

2 Региональный фонд финансовой поддержки поселений;1 Фонд .муниципального развития;

3 Региональный фонд компенсаций;6 бюджетной обеспеченности; муниципальным образованиям

Правовой основой современной системы бюджетных отношений в Российской Федерации стала принятая в 1993 г. Конституция РФ. В ней были определены и зафиксированы три уровня компетенции в бюджетной системе: вопросы ведения и полномочия Федерации, субъектов Федерации и вопросы их совместного ведения (табл. 2). Местное самоуправление было отделено от государства н выделена сфера его компетенции.

В результате модель вертикального бюджетного выравнивания в России строится на основе:

- законодательно закрепленных расходных полномочиях разных уровнен государственной власти;

- правовом разграничении доходных, прежде всего, налоговых полномочий;

- функционировании механизма финансового выравнивания.

Однако неадекватная реализация этих принципов предопределила основное противоречие системы российского корпоративного бюджетного федерализма: между сильной централизацией в вопросах налоговых полномочий, с одной стороны, н высокой степенью децентрализации фактических расходов, включая значительный объем полномочии совместного ведения органов власти разного уровня, с другой. Это противоречие обусловлено особенностью системы делегирования прав и ответственности (правомочии) одним уровнем российской бюджетной системы другому. В западных странах реализация принципа субсидиарное™ предполагает изначальное перераспределение ответственности в межбюджетных отношениях от муниципалитетов к федеральным органам власти (снизу вверх), в отличие от процесса делегирования полномочий в обратном порядке (сверху вниз), как это произошло в переходный период в России. Именно эти факторы предопределили фискальное поведение субрегиональных органов власти, которое и привело к эффекту «липучки» в межбюджетных отношениях.

Эти негативные результаты предопределены действием механизма «финансового выравнивания», действующего в РФ. Это понятие не имеет однозначного толкования, предполагая в широком смысле слова обеспечение каждого уровня власти финансовыми ресурсами, достаточными для осуществления присущих ему функций. В узком смысле это относится к вертикальному бюджетному выравниванию, которое ассоциируется с адекватным распределением расходных и доходных полномочий по вертикали бюджетной системы, а также корректировками первоначального налогового распределения.

К общим недостаткам системы разграничения расходных полномочий различных уровней власти в РФ можно отнести:

их нечеткость, поскольку разграничение расходных полномочий регламентируется не только Бюджетным кодексом, но и множеством других нормативно-законодательных актов, кроме того, относясь к совместному ведению, они не конкретизируют компетенцию соответствующего уровня бюджетной системы;

• низкую степень самостоятельности региональных и местных бюджетов, так как их расходы регламентируются в основном федеральными законодательными и нормативными актами, устанавливающими в централизованном порядке натуральные и финансовые нормы.

В итоге ни органы власти субъектов Федерации, ни тем более органы местного самоуправления не имеют возможности оптимально сбалансировать свои бюджеты и поэтому вынуждены осуществлять политику выборочного и/или частичного исполнения своих обязательств. При этом накапливается (в том числе за счет заимствований) безнадежная задолженность и кардинально меняется мотивация органов власти проводить эффективную бюджетную политику, повышать прозрачность бюджетной отчетности, а также качество бюджетных услуг, результативное управление расходными обязательствами. способствовать привлечению инвестиций в общественную инфраструктуру.

Что касается доходных полномочий, то к негативным явлениям, предопределяющим вертикальное бюджетное неравновесие в России. можно отнести следующее:

во-первых, поведение региональных властей не ориентировано па эффективное и действенное использование той доли налоговых поступлении, которую федеральный центр оставляет в их распоряжении;

16

во-вторых, почти полное отсутствие каких-либо налоговых полномочны у региональных властен не позволяет выполнить одно из необходимых условии эффективности бюджетной системы — обеспечение взаимосвязи между уровнем налогообложения и количеством/качеством получаемых населением бюджетных услуг, а также приводит к использованию нелегальных мер воздействия па налогоплательщиков;

в-третьих, слишком частые изменения пропорций разделения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы ликвидируют заинтересованное п. региональных властен наращивать собственную налоговую базу, показывать се в отчетности.

Именно в этой связи в Российской Федерации высока значимость перераспределительной, пли выравнивающей, функции федерального центра в бюджетной системе, в состав которой входит большое количество административных образований, разных по размеру территории, численности населения п уровню социально-экономического развития. Она реализуется посредством механизма распределения финансовой помошн субфедеральным бюджетам, объем которой, однако, не зависит от стоимости оказания государственных услуг в регионе и от их доходного потенциала. Кроме того, проблемы изменения методики распределения дотаций из ФФПР каждые 1-2 года наряду с усложняемыми формулами их распределения не укрепляли стабильность бюджетной системы. В этих условиях федеральная финансовая помощь по своей экономической сути не выравнивала предоставляемые территориям объемы бюджетных услуг, а, следовательно, и не решала проблему вертикального бюджетного выравнивания.

Расходные полномочия слагаются из трех составляющих и представляют собой совокупность прав и обязанностей органов публичной власти по нормативно-правовому регулированию, обеспечению финансовыми средствами и осуществлению определенных видов бюджетных расходов. При этом нормативно-правовое регулирование расходов состоит в определении целей, общих принципов, объема, порядка и условий осуществления бюджетных расходов в нормативных правовых актах. Этапы принятия и исполнения расходных обязательств в бюджетном процессе представлены в табл. 3.

Таблица 3

Этапы принятия расходных обязательств органами власти различных уровней в РФ

Этап Публичные нпрмптппнме общатсльстпа Иные расходные ойнзагсльстпа

1. Правовая основа Законы (акты) «прямого действия» Иные законы (акты), межгосударственные договоры

2. Бюджетное планирование Определение бюджетных обязательств на соответствующий гол

3. Закон (решение) о бюджете Бюджетные ассигнования

4. Лимиты па принятие бюджетных обязательств - Доведение лимитов бюджетных обязательств

5. Принятие . бюджетных обязательств - Договоры. соглашения в пределах ЛБО

6. Подтверждение обязательств Денежные обязательства

Составлено по: Лавров A.M. Бюджетная реформа » России: Ог управлений затратами к управлению результатами. - М.: Ком Книга. 2005.

В новых условиях упор сделан па формирование такого механизма принятия обязательств, когда только тот уровень власти, который непосредственно

устанавливает размеры и направления предоставления бюджетных услуг, может и должен обеспечивать их имеющимися в его распоряжении доходами. Реализация данных принципов в будущем позволит обеспечить полное исключение «нефинапенруемых мандатов» п существенно ограничить масштабы эффекта «липучки».

Однако серьезные внутренние структурные диспропорции в межбюджетиых отношениях, предопределившие фискальное поведение региональных органов власти усугубили негативные последствия глобального экономического кризиса для сбалансированности системы централизованных финансов.

Данные табл. 4 свидетельствуют о том, что за период 1998-2005 гг. произошло существенное снижение доли налоговых доходов субъектов РФ в консолидированном бюджете - с 56,6 до 30,9%. Данная тенденция в большей степени обусловливается экономической конъюнктурой (рост цеп на энергоносители привел к увеличению поступлений таможенных пошлин и ресурсных платежей в федеральный бюджет), нежели перераспределением доходных источников между уровнями бюджетном системы (таблица 4). Это является яркой иллюстрацией причин расширения феномена фискального поведения региональных органов власти.

Таблица 4

Доля некоторых показателей бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете России в 1992-2010 гг. (%)

>J

Налоговые 112 53.1 53.1 17.С 19.5 53.1 5C.G 43.2 13.5 37.1 35.1 39.G 36.1 30.9 31.8 33.9 332 ЗС.С 37.2 доходы

Налоговые 17.7 G1.7 С1.4 5G.0 55.8 59.5 59.9 53.0 19.0 12.0 10.1 11.9 17.5 19.1 52.0 50.5 53.7 51.8 57.1

доходы без

ресурсных

платежей и

таиожеаных

пошлин

Расходы 31.0 10.3 37.7 13.1 15.1 13,1 51.1 51.9 51.1 51.2 19.3 50.0 50.8 19.5 13.1 18.3 19.2 13.1 13.2

Источник: Федеральное казначейство, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

В 2009 г. экономический кризис внес определенные коррективы в рассматриваемые соотношения. Существенно выросла - с 33,2 до 36,6% - доля налоговых доходов субъектов РФ в соответствующих доходах консолидированного бюджета России, прежде всего из-за резкого падения доходов федерального бюджета от НДПИ и таможенных пошлин. Доля региональных бюджетов без учета ресурсных платежей и таможенных пошлин также несколько увеличилась: на 1,1 п.п. - с 53,7 до 54.8%. Во многом это обусловлено устойчивостью поступлений от НДФЛ в региональные бюджеты по время кризиса (1666,2 млрд. в 2008 г. и 1665.8 млрд. руб. в 2009 г.). В 2010 г. наблюдалось некоторое оживление экономической активности в отраслях российской экономики, поданным Росстата, ВВП России вырос в реальном выражении на 4%. В результате более быстрого роста объема налогов, зачисляемых в су б национальные бюджеты, произошло увеличение доли налоговых доходов регионов в консолидированном бюджете России с 36.6 до 37,2%. В то же время доля расходов субпациопальпых бюджетов в расходах консолидированного бюджета РФ в 2009 г. существенно снизилась - с 49.2% в 2008 г. до 43,4%, а в 2010 г. этот показатель практически по изменился и составил 43.2%.

Налоговые доходы консолидированного бюджета субъектов 1>Ф продолжили тенденцию к падению, пх объем сократился па 1.8% в номинальном выражении. В

1S

результате если в 2008 г. их доля в совокупных доходах бюджетов субъектов составляла 9.8%. то в 2009 г. снизилась до 8,7%. а в 2010 г. - уже до 7.7%. Объем трансфертов из федерального бюджета также уменьшился, сократившись в номинальном выражении на 6.0% к уровню 2009 г. Однако, несмотря на некоторое сокращение, объем трансфертов по-прежнему превышает уровень 2008 г. в сопоставимых цепах (рост в реальном выражении на 4,3%). Аналогичная ситуация сложилась и с прочими безвозмездными перечислениями в консолидированный бюджет субъектов РФ-снижение в номинальном выражении на 14.1% к уровню 2009 г.. однако рост в реальном выражении на 32,3% к уровню 2008 г. Необходимо отметить, что значительную часть прочих безвозмездных перечислений составляют поступления от Фонда содействия реформе ЖКХ. В результате доля безвозмездных перечислении из федерального центра в доходной части субнацнональиых бюджетов хотя и снизилась с 27.0% в 2009 г. до 22.8% в 2010 г., но по-прежнему заметно превышает соответствующий показатель 2008 г. (19,1%). В целом доходы консолидированного бюджета субъектов РФ в 2010 г. в реальном выражении выросли на 1,4% к уровню 2009 г., однако к уровню 2008 г. падение составляет ¡0,9%.

Рис. 3. Доходы консолидированного бюджета субъектов РФ в 2008-2010 гг.

по компонентам (в номинальном выражении)

Источник: Федеральное казначейство, расчеты НЭП им. Е.Т. Гайдара.

В целом объем финансовых средств (включая сальдо бюджетных кредитов), переданных из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ. сократился в 2010 г. на 4,1% в номинальном выражении. При этом общий объем федеральных трансфертов снизился па 6.9% - с 1480,4 млрд. до 1378.3 млрд. руб.. а сальдо полученных и погашенных бюджетных кредитов, напротив, выросло па 28,9% - с 127.5 млрд. до 164,4 млрд. руб. Следует отметить, что объем выделенных в 2010 г. из федерального бюджета кредитов регионам остался практически на уровне 2009 г. (169,8 и 170,0 млрд. руб. соответственно). Заметный рост сальдо произошел за счет существенного снижения объемов погашения бюджетных кредитов со стороны регионов - с 43,2 млрд. руб. в 2009 г. до 5.4 млрд. руб. в 2010 г.. что может быть связано с тем. что все большие объемы бюджетных кредитов выдаются федеральным центром на срок более одного года.

В номинальном выражении в 2010 г. относительно 2009 г. снизились объемы всех типов трансфертов, за исключением субвенций, объем которых вырос на 33.1%. В наибольшей степени сократились иные межбюджетные трансферты (МБ П - на 25.2% н субсидии - на 22,4% к уровню 2009 г. Также снизился объем дотаций на

9,6%. Однако если сравнивать суммы трансфертов, переданных на региональный уровень, с объемами 2008 г., го картина несколько изменится. В целом общий объем трансфертов в 2010 г. в ценах 2008 г. на 6,4% больше соответствующей суммы 2008 г. При этом в реальном выражении наблюдается существенное падение иных МВТ - на 51.9% и субсидий - на 20,3% к уровню 2008 г. В го же время объем субвенций в 2010 г. (в ценах 2008 г.) более чем в 2 раза превышает объемы 2008 г. (рост в реальном выражении на 108.8%). Выросли также в 2010 г. дотации - рост в реальном выражении на 13,1% но сравнению с уровнем 2008 г.

IÍC0 1400

a ¡tes«

трансферты

1200

.......... □ Суовеншш

1000 ....

Г 300 г ¿00 .... □ Суосюш

400 200

■ Лотлини

0

2008 2009 2010

Рис. 4. Трансферты регионам из федерального бюджета в 2008-2010 гг. (в ценах 2008 г.)

Источник: Федеральное казначейство, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

В целом, говоря об основных параметрах трансфертов из федерального бюджета в 2010 г., можно отметить следующее. В 2010 г. продолжились тенденции, наметившиеся в 2009 г.: увеличение доли субвенций и уменьшение доли субсидий и иных межбюджетных трансфертов в общей сумме трансфертов из федерального бюджета. Суммарный объем дотаций на сбалансированность и бюджетных кредитов, хотя и сократился в 2010 г., все же значительно превысил уровень 2008 г. Во многом это связано с сохранением определенной напряженности с исполнением консолидированных бюджетов субъектов РФ. Положительной тенденцией 2010 г. стало увеличение доли дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в общей сумме трансфертов из федерального бюджета.

Согласно Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006—2008 гг.9 предполагалось изменить порядок индексации объема ФФПР следующим образом: в случае если фактический уровень инфляции (индекс потребительских цен) в отчетном году оказался выше прогнозируемого на этот год уровня инфляции (индекса потребительских цен), необходимо увеличивать объем средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на разницу между утвержденным на отчетный финансовый год объемом средств фонда и расчетным объемом средств исходя из фактического уровня инфляции, умноженного на прогнозируемый в текущем и очередном финансовых годах уровень инфляции (индекс потребительских цен).

Однако в итоге был реализован радикально иной подход к определению объема ФФПР10 исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной

' Олобрепа распоряжением I |равите.1ьства Российской Федерации от 3 апреля 2006 г. Л"и 467-р. j" I Установление Правительства от 3 ноября 2007 г. РФ .Vj 745.

:о

бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ с учетом дотаций па выравнивание бюджетной обеспеченности субьектов РФ на очередной финансовый год определяется как средний уровень расчетной бюджетной обеспеченности до распределения указанных дотаций но субъектам РФ. не входящим в число 10 субъектов РФ. имеющих самый высокий уровень бюджетной обеспеченности, и 10 субъектов РФ. имеющих самый низкий уровень бюджетной обеспеченности.

В отличие от существовавшего ранее порядка определения объема ФФПР исходя из индексации прошлогоднего объема данного фонда па заложенный в законе о федеральном бюджете индекс потребительских цен новый порядок позволяет в значительной степени учесть реальную потребность регионов в выравнивании уровня бюджетной обеспеченности. Несмотря на некоторую искусственность исключения 10 самых богатых и 10 самых бедных регионов накануне кризиса 2008-2009 гг. при определении объема ФФПР (это сделано для некоторого занижения объема фонда), изменение порядка определения объема фонда можно охарактеризовать как положительное. Однако эффективность использования данных средств исключительно низка, судя по уровню валового регионального продукта, дифференцированного по субъектам РФ в конце 2000-х годов.

В рамках Закона «О федеральном бюджете па 2011 г. и на период до 2013 г.» сохраняется целый ряд существенных проблем, обусловленных фискальным поведением региональных органов власти:

1) недостаточный объем Фонда финансовой поддержки регионов и неоправданно низкая доля дотаций в общем объеме межбюджетных трансфертов приводят к бесконтрольному расходованию бюджетных средств на функции государства в регионах;

2) достаточно большое количество субвенций (в том числе небольших по объему) ставят под сомнение эффективность существующей системы разграничения расходных полномочий между уровнями власти, поскольку последние пользуются этим расширяя масштабы своего фискального поведения;

3) чрезмерное количество субсидий при недостаточно прозрачной и эффективной системе их распределения еще более инициирует фискальную мотивацию органов власти субъектов РФ.

В результате существующая ныне методика распределения дотаций из ФФПР в свете кризисных явлений в бюджетной системе требует серьезных корректировок.

1. Объем ФФПР явно недостаточен для того, чтобы при приложении одинаковых налоговых усилий субфсдсральные власти имели бы равную возможность предоставлять одинаковый уровень сопоставимых общественных благ своим гражданам. Распределение дотаций из ФФПР продолжает оставаться несправедливым по Роулсу". так как минимальный уровень бюджетной обеспеченности после распределения дотаций из ФФПР остается крайне низким.

2. Минимальная бюджетная обеспеченность субъекта РФ во второй половине 2000-х годов составила 62—64% ог среднероссийского уровня, что является недопустимо низким уровнем бюджетной обеспеченности и вызывает необходимость использования . дополнительных трансфертных механизмов для выравнивания горизонтального бюджетного дисбаланса. 11пы.\ш словами, можно говорить о том. что недостаточность объема ФФПР и низкая степень выравнивания уровня бюджетной обеспеченности косвенно приводят к необходимости использования дотаций на поддержание мер по сбалансированности бюджетов субъектов РФ. мягким бюджетным ограничениям и всем) комплексу описанных пыше негативных

" Каи 15 ¡. Л ТЬеогу оПнзНсс. Магулп! итусгак Рто*. 19<)Ч (ипушаП). риЬИн1кч1 1471].

эффектен.

3. Начиная с 2007 г. выполнению основной задачи ФФПР (выравниванию уровня бюджетной обеспеченности регионов) стали мешать попытки достичь с помощью одного финансового инструмента нескольких подчас противоречивых целей политики межбюджетного регулирования. Так, в методику распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации были внесены изменения, создающие механизм стимулирования органов государственной власти субьектов РФ к развитию собственной налоговой базы и сложные компенсационные механизмы, положительно зависящие от финансового положения региона (чем лучше финансовое положение, тем больше компенсация потерь от изменения формулы распределения дотаций из ФФПР). Однако данные инструменты стимулирования и компенсации не способствуют снижению числа дотационных регионов. Регион, однажды получивший дотацию из Фонда финансовой поддержки регионов, с высокой долей вероятности будет получать трансферты и в будущем, даже если необходимость в них давно отпала, а доля дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в доходах региона стала несущественной. Таким образом, данные механизмы стимулирования и компенсации в реальности увеличивают число регионов-реципиентов и препятствует росту числа регионов-доноров, т.е. консервирует все причины, вызывающие фискальное поведение региональных властей.

Не случайно, стало очевидным, что в конце 2000-х годов недостатки в базовых принципах построения российской модели федерализма начали в значительной степени деформировать достижения в области совершенствования межбюджетных отношений: значительно выросло число межбюджетных трансфертов, усилилась роль отраслевых федеральных министерств в распределении финансовой помощи, многие инструменты межбюджетных отношений стали выполнять не свойственные им функции. В результате реформа принципов распределения федеральной финансовой помощи и расходных полномочии остается на повестке дня, так как существующая система является недостаточно прозрачной, что снижает ее эффективность, а также дает основания предполагать, что усиливаются стимулы фискального поведения региональных властей.

В третьей главе - «Основные направления повышения эффективности механизма финансового обеспечения бюджетных расходов субъектов РФ в системе факторов ограничения фискального поведения региональных органов власти» обосновывается эффективная модель участия региональных органов власти в системе заимствований на финансовом рынке, разрабатывается методика повышения эффективности модели БОР в финансировании расходов региональных бюджетов, а также определяются условия эффективного внедрения механизмов и процедур финансового менеджмент в бюджетной сфере.

Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» утвердило трехлетнюю Концепцию реформы бюджетного процесса. Федеральный бюджет РФ уже принят па 2008-2010 гг.. следовательно, идет речь об отладке конкретных процедур, новых правил работы министерств, в том числе в рамках экспериментов, которые уже проведены 2006-2007 гг. Они вылились в поправки в Бюджетный кодекс РФ. которые стали действовать с 1 января 2008 г. н закрепили цель формирования новой системы бюджетирования, ориентированного па результат (БОР).

Однако современных финансовый кризис существенно изменил правила распределения межбюджетиых трансфертов из федерального центра в бюджеты субъектов РФ.

Для обоснования основных направлений совершенствования модели

бюджетного федерализма и России важно дать оценку масштабов асимметрии п возможностей ее устранения по отдельным регионам с помощью таких показа!слеп, как:

процентное соотношение собранных па территории региона и зачисленных в федеральный бюджет доходов и расходов федерального бюджета па данной территории:

разница между собранными па территории региона и зачисленными и федеральный бюджет доходами и расходами федерального бюджета на территории в расчете па душу населения, т.е. баланс доходов и расходов в расчете па душу населения.

Первый показатель позволяет оценить масштабы «донорства» и «рецнннептства» отдельных регионов; второй - характеризует масштабы их зависимости от перечислений из федерального бюджета (или. наоборот, федерального бюджета от перечислений с территории регионов).

Исходя из рассмотренных выше финансовых потоков между федеральным центром н регионами, формулы расчета процента возврата средств в регион выглядят следующим образом:

В1 = р + Е.р)/(Т + ЫТ + Ьп)] х 100% н

В2=[(Р + [.р+0)/(Т + N1 + Ьп)] х 100%,

где В1 — доля возврата по балансу, учитывающему только финансовую помощь;

В2 — доля возврата по балансу, учитывающему как финансовую помощь региональным бюджетам, так и прямые расходы федерального бюджета;

И — финансовая помощь региональным бюджетам;

1_р — непогашенный на конец года остаток бюджетных ссуд;

О — прямые расходы федерального бюджета;

Т — налоговые доходы, собранные на территории региона и зачисленные в федеральный

бюджет;

МТ — неналоговые доходы, собранные на территории региона и зачисленные в федеральный бюджет;

Ьп — превышение объема погашения бюджетных ссуд над объемами привлечения бюджетных ссуд.

Если доля возврата меньше 100% или баланс на душу населения отрицателен, то регион может считаться донором федерального бюджета и. наоборот, если больше 100% или имеет место положительный баланс на душу населения, то регион может считаться реципиентом федерального бюджета.

Полученные данные свидетельствуют о том, что примерно треть регионов РФ относится к числу реципиентов, т.е. даже если в бюджетах этих регионов будут оставаться все собранные на их территории налоги, то им все равно потребуется дополнительная финансовая помощь из федерального бюджета. Таким образом, установление дифференцированных нормативов зачисления налогов в региональные бюджеты, что нередко предлагается в качестве одного из вариантов реформирования системы межбюджетных отношений в России, не сможет полностью решить проблему оказания адекватной финансовой помощи регионам из федерального бюджета.

В этой связи целесообразным представляется разделение специально создаваемого федерального фонда, аккумулирующего средства .тля оказания финансовой помощи регионам, па две части, каждая из которых распределяется по своим критериям. В принципе па любом этапе согласования возможно изменение этих частей, например, исходя из соображений обеспечения максимальной стабильности в распределении трансфертов, поддержки тех или иных географических

регионов, достижения заранее установленного минимального уровня бюджетной обеспеченности, улучшения условий выплаты заработной платы и т.д. При этом объем трансфертов для конкретных регионов (при одних и тех же исходных данных) может меняться в весьма значительных пределах, например, 80% средств текущей финансовой помощи направляется по принципу «гарантированного минимума», а 20% — ((пропорционального выравнивания», как это и происходило в России в 2000—2002 гг.

При анализе воздействия дефицита бюджета субъекта РФ на выбор региональными властями оптимальных величин доходов и расходов следует обратить внимание на следующую закономерность. Величина финансовой помощи зачастую не приводит к сбалансированности налоговых доходов, собираемых в регионе, и осуществляемых региональными властями бюджетных расходов при разных значениях таких параметров, как степень софинансировання бюджетных расходов региона федеральным бюджетом, участие в формировании доходов, величина нормативов расходных потребностей и налогового потенциала.

В этой связи усиливающаяся «траисфертизация» финансовой помощи регионам из федерального бюджета лишь формирует иллюзию бюджетного равенства субъектов Федерации. Фактически же регионы-доноры, несмотря на проводимую ими активную экономическую политику, нередко оказываются весьма неблагополучными с точки зрения социально-экономического обеспечения. Регионы-реципиенты, напротив, нередко оказываются относительно благополучными в этом плане. Это приводит к растущей дифференциации регионов по уровню жизни и социально-экономического развития и естественно к обострению бюджетной асимметрии.

Поэтому приоритетной целью бюджетного выравнивания является выравнивание способности региона к самообеспечению и саморазвитию на базе использования потенциала всех форм собственности.

Основу отечественной модели бюджетного федерализма должны составлять следующие концептуальные условия:

рационализация территориальной структуры налоговой системы, определяющей используемую модель распределения доходной базы между бюджетами всех уровней;

упорядочение функциональной структуры налоговой системы, т.е. оптимизация общего перечня используемых налогов и сборов (налога на прибыль, налога па добавленную стоимость, акцизов и налога на доходы физических лиц) для повышения эффективности и эластичности действия налоговой системы в целом с точки зрения ее влияния на макро- и микроэкономические процессы;

выделение типичных внутренних бюджетных и налоговых систем с целыо создания единого налогового пространства в государстве.

По оценкам Центра фискальной политики, чтобы довести бюджетную обеспеченность до одинакового для всех субъектов Федерации уровня, нужно сконцентрировать в федеральном бюджете 85% налоговых доходов, затем примерно половину из них перераспределить в виде финансовой помощи регионам. Этот расчет наглядно показывает прямую зависимость между централизацией доходов и возможностями федерального бюджета выравнивать бюджетную обеспеченность регионов и гарантировать доступ граждан к основным общественным услугам н социальным гарантиям.

Однако даже в отношении доходов, полномочия по управлению которыми в той пли иной степени принадлежат соответствующим территориальным властям, действуют достаточно жесткие федеральные ограничения (в том числе по уровню максимальных ставок). Это затрудняет реализацию закрепленного Бюджетным

24

кодексом принципа самостоятельности бюджетов всех уровнем.

При разделении конкретных видов налогов п налоговых полномочии между уровнями власти целесообразно учитывать следующие критерии:

стабильность — чем больше налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляются этот налоговый источник и полномочия по его регулированию;

экономическая эффективность — за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги, объект (б;гза) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти;

мобильность налоговой базы — чем выше мобильность налоговой базы, тем па более высоком уровне бюджетной системы она должна облагаться налогом, и наоборот;

• равномерность размещения налоговой базы — чем выше неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне она должна облагаться налогом, п наоборот;

• социальная справедливость — налоги, носящие перераспределительный характер, должны быть закреплены за федеральным уровнем власти;

бюджетная ответственность — сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет органов власти, обеспечивающих соответствующие услуги.

Шаг I

Концепции (^юрмироиання финансовой подспстеми региона (муниципального обраюиаиии)

Шаг 2 -►

Концепция формцрожтня исходного прототипа управлении бюджетной отраслью

Концепция формировании структур'-! уПрП1и1С1Ш!1 субъекта Российской Федерации (му|ищииаль-Н01 о обратоиамил)

ШагЗ

-—И

Концепция формирования

нелепо 10 прототипа регионального правительства (бюджетной отрасли)

Рис. 5. Концепции реструктуризации бюджетной сферы

В условиях постепенно формирующейся конкурентной среды четкое разграничение расходных полномочий, ликвидация пефниапенруемых мандатов, расширение налоговой автопомин должно способствовать созданию у региональных и местных властей стимулов к повышению эффективности управления общественными финансами, сокращению неформальной бюджетной деятельности, обеспечению прозрачности принимаемых решении.

Реальное разграничение расходных бюджетных полномочии между субьектамп федеративных отношении предполагает не только разделение предметов ведения и распределение , функций по финансированию тех или иных расходов между субъектами Федерации и федерацией, но и пере! рушшровку расходной части консолидированного бюджета.

Что же касается муниципальных образований, то установлена взаимосвязь между степенью концентрации и специализации производства и уровнем финансовой самостоятельности муниципального образования. Кслп окажется, что доля внутреннего потребления в общем объеме произволе та совпадает с уровнем самостоятельности муниципального образования, ю это может означать

положительную корреляционную взаимосвязь между этими двумя показателями. И тогда он (уровень самостоятельности) представляется вполне обоснованным. .

Таким образом, решение проблемы повышения эффективности российской модели бюджетного федерализма кроется в адекватном соотношении расходных и доходных полномочий различных органов власти, с одной стороны, и их финансовом обеспечении, с другой.

Опираясь па технологии реинжиниринга, представляется возможным применить существующие технологии для реструктуризации бюджетной сферы, положив в основу Концепцию реструктуризации бюджетной сферы (см. рис. 5).

При этом должны быть решены следующие задачи:

1. Создание исходного прототипа финансовой подсистемы региона.

2. Разработка альтернативных вариантов финансовой подсистемы региона и выбор базового варианта финансовой подсистемы региона.

3. Разработка для базового варианта финансовой подсистемы региона альтернативных вариантов бюджетной подсистемы регионального правительства.

4. Формирование вариантов прогнозов развития на 5 и 10 лет.

5.Построение оптимистического и пессимистического вариантов развития региональной экономики на 3-5-10 лет.

Очень сложной и важной задачей является разработка модели финансовой подсистемы региона (см. рис. 6).

Рис. 6. Модель финансовой подсистемы региона

Основные задачи при формировании финансовой подсистемы субъекта:

1. Освобождение отрасли от органнзацнй-потенциальных банкротов.

2. Выработка условий сохранения плохо работающего субъекта в отрасли в связи с исключительностью предоставляемых услуг.

3. Опенка целесообразности сохранения субъекта в отрасли по причине плохого руководства.

4. Определение форм контроля над производством услуг в отрасли.

Важным элементом реформирования бюджетного процесса является формирование реестров расходных обязательств в процессе программно-целевого формирования бюджетов всех уровней власти. Ему отводится роль важного информационного ресурса, позволяющего объединить в себе все сведения о расходных обязательствах, подлежащих финансированию из бюджета соответствующего уровня.

В новых условиях финансового кризиса субфедеральпые органы власти вынуждены использовать собственные возможности привлечения дополнительных источников финансирования социальных расходов в регионах и на местах, привлекая дополнительные ресурсы путем размещения ценных бумаг под гарантии государства и укрепляя доверие инвесторов путем ответственного управления долгом. В этом случае территориальные органы власти смогут сформировать систему укрепления

2а

доверия на местах, что является существенным обстоятельством для профилактики кризисных явлении в стране.

Кроме того в чрезвычайных условиях нехватки ресурсов одним из важнейших инструментов стабилизации субфедеральных финансов является системный подход в организации управления бюджетными организациями. Он предполагает необходимость тесной увязки всех ключевых элементов управления: бюджетным процессом, доходами, расходами, инвестициями, ликвидностью, бюджетными закупками, долгом и заимствованиями, межбюджегиыми трансфертам» и активами, которые должны функционировать как единая система. Основным принципом функционирования такой системы управления (в том числе управления каждым из этих элементов) является цикличность процесса управления, который состоит из следующих основных стадий: планирования, исполнения н отчета, оценки и контроля эффективности, повышения качества управления но результатам, оценки.

Основные стадии этого цикла можно представить в виде «бюджетирование — учет — аудит». При этом все три стадии цикла должны находиться в тесной взаимосвязи н взаимозависимости. Так, выбор модели бюджетирования — бюджетирование по затратам или бюджетирование по результатам — во многом определяет организацию и методы исполнения бюджета и последующего аудита и контроля эффективности.

Только все механизмы в совокупности способны сохранить достигнутый уровень вертикальной сбалансированности в российской бюджетной системе даже в условиях финансовой нестабильности. В любом случае в условиях кризисного развития бюджетной системы необходимо проводить жесткий мониторинг циклических изменений в состоянии экономики, оценивать соответствие налогово-бюджетной политики среднесрочным целям и разрабатывать рекомендации по различным мерам антикризисного и антиинфляционного порядка на региональном и муниципальном уровнях. Это позволит свести к минимуму политическую пристрастность оценок экономической информации и избежать принятия решений исключительно на основании статистических показателей состояния экономики, которые могут быть неточными. Такой подход позволит повысить своевременность бюджетных стимулов и строже ограничивать их воздействие во времени. Очевидно, что, прежде чем применять такие подходы, требуется тщательное изучение их потенциальных издержек и рисков. Помимо выбора налогово-бюджетных инструментов и административной сложности изменения ставок налогов или планов расходов, система должна координироваться с целями денежно-кредитной политики.

Даже в новых условиях финансовой нестабильности в стране приоритетной целыо бюджетного выравнивания остается выравнивание способности регионов и муниципалитетов к самообеспечению и саморазвитию на базе использования антикризисного потенциала всех форм экономической активности на субфедеральиом уровне.

В заключении диссертационной работы систематизированы основные выводы о результатах исследования и определены возможные направления дальнейшего развития предложенных подходов.

3. ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕ.МЕ ДИССЕРТАЦИИ

Онуолпкоппно в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных ВАК:

1. Волков A.B. Формирование приемлемой структуры каптала компании как одно из условий роста се инвестиционной привлекательности '7 Проблемы современной экономики. Евразийский международный научно-аналитический журнал (issn 181S-3395.

электронная версия 1818-3409). 2007. №2 (22). - 0.3 пл.

2. Волков A.B. Автоматические стабилизаторы и реализация социальных функций государства на региональном уровне в РФ // Вопросы экономики и права, 2011, №1.-0,5 ил.

3. Волков A.B. Система федеральных трансфертов и фискальное поведение региональных властей в РФ // Экономические науки. 2011, JM\i 1.-0,5 и.л.

Публикации в других изданных:

4. Волков A.B. Кому это выгодно? Анализ изменений главы 22 «Акцизы» Налогового Кодекса РФ // Сборник научных статей аспирантов и преподавателей ВЗФЭП. Выпуск 3. - Москва: Изд-во ВЗФЭИ, 2003 г. - 0,2 пл.

5. Россия на рубеже 2004-2005 гг.: социально-экономические аспекты развития // Сборник научных статей аспирантов и преподавателей ВЗФЭИ. Москва: Изд-во ВЗФЭИ, 2005 г. - 0,3 пл.

6. Волков A.B. Бюджетный дефицит и рост социальных расходов в бюджетах субъектов РФ в условиях финансового кризиса // Актуальные проблемы экономической науки и образования / Сборник научных статей. Под ред. проф. Стерлигова Ф.Ф. - М.: МИЭМ, 2009, вып. 1.-0,4 пл.

7. Волков A.B. Механизм фискального поведения региональных органов власти в российской модели бюджетного федерализма / A.B. Волков. Брошюра. - М.: ООО Издательство «Компания Спутцнк+», 2010,-2,6 пл.

Академия труда и социальных отношений

Формат А-5. Объем 1,0 пл. Тираж 100 экз. Заказ № 130-п

Типография Ид «АТИСО»

119454, Москва, ул. Лобачевского, 90 Тел.: 432-47-45

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Волков, Александр Вячеславович

ВВЕДЕНИЕ

ОГЛАВЛЕНИЕ

ГЛАВА 1. Теоретическая трактовка феномена фискального поведения региональных органов власти в контексте межбюджетных отношений федеративных государств.

1.1. Методологические основы трактовки фискального поведения региональных властей в моделях бюджетного федерализма.

1.2. Теоретические концепции эффекта «липучки» в поведении органов власти на региональном уровне.

1.3. Система федеральных трансфертов и эффект «липучки» в межбюджетных отношениях.

ГЛАВА 2. Анализ эффекта «липучки» в системе распределения федеральных трансфертов в бюджеты субъектов РФ на разных стадиях макроэкономической динамики.

2.1. Фискальная мотивация региональных органов власти в российской модели корпоративного федерализма.

2.2. Мягкие бюджетные ограничения — основная предпосылка расширения эффекта «липучки» в системе распределения трансфертов из федерального бюджета в региональные.

2.3. Факторы корректировки системы предоставления межбюджетных трансфертов в Федеральном бюджете РФ 2009-2013 гг. и их влияние на фискальное поведение региональных властей.

2.4. Сокращение доли помощи в расходах региональных бюджетов в условиях финансового кризиса - причина усиления эффекта «липучки» на уровне субъектов РФ.

ГЛАВА 3. Основные направления повышения эффективности механизма финансового обеспечения бюджетных расходов субъектов РФ в системе факторов ограничения фискального поведения региональных органов власти.

3.1. Эффективное разграничение полномочий по регулированию бюджетных правоотношений и повышение результативности фискальной политики.

3.2. Механизм бюджетирования, ориентированного на результат, и бюджетные ограничения фискального поведения региональных властей.

3.3. Внедрение механизмов и процедур финансового менеджмента в бюджетной сфере предоставления социальных услуг.

3.4. Западный опыт ограничения эффекта «липучки» и повышения результативности финансирования расходов региональных бюджетов.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Влияние федеральных трансфертов на фискальное поведение региональных органов власти в Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. В 2000-х годах в Российской Федерации было положено начало реализации важных мероприятий в сфере реформирования межбюджетных отношений. Речь идет о Концепциях реформирования межбюджетных отношений в РФ (в 1999-2001 гг.), и разграничения полномочий по вопросам межбюджетных отношений (в мае 2002 г.), о Реформе основ местного самоуправления (в 2003 г.) и Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г., а также о Концепциях реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2005 гг. и межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г.1 Планировалось, что в конечном итоге значительные полномочия по законодательному регулированию системы финансовой обеспеченности субнациональных бюджетов будут закреплены за региональным уровнем при условии наделения субъектов РФ необходимыми инструментами корректировки бюджетной обеспеченности территорий.

Однако финансовый кризис 2008-2009 гг. не позволил достигнуть значимых результатов в решении проблемы адекватного финансового обеспечения расходов региональных бюджетов. Более того, наращивание дефицита федерального бюджета в 2009-2010 гг. сделало архиважной проблему поиска источников финансирования дефицитов бюджетов субъектов РФ в целом и выполнения региональными органами власти растущих расходных обязательств в социальной сфере, в частности.

Эти обстоятельства обусловливают необходимость переосмысления традиционной для российской действительности точки зрения о вертикальной несбалансированности бюджетной системы, вызванной чрезмерным сосредоточением налоговых доходов в федеральном бюджете. Эта проблема усугубляется сложившейся в последние годы практикой финансовой поддержки региональных бюджетов за счет межбюджетных трансфертов из федерального центра, от стабильности поступлений которых зависело выполнение государством своих обязательств в регионах. В результате в условиях кризиса и посткризисного развития финансовая и социальная стабильность в субъектах РФ стала напрямую коррелироваться с бюджетными поступлениями из центра, что и предопределило фискальное поведение региональных органов власти.

В достаточно сжатые сроки (практически с ноября 2008 г.) правительством была разработана и реализована система антикризисных мер, беспрецедентных как по разнообразию форм и: методов воздействия государства на экономику и социальную сферу, так и по объемам предоставленных федеральным центром ресурсов. В результате с конца 2010 г. в российской экономике проявились явные признаки финансовой стабилизации как результат крупномасштабного предоставления бюджетных средств финансовым и нефинансовым организациям.

Что же касается финансовой поддержки региональных органов власти в

1 См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 г. № 1123-р. 3 их борьбе с негативными социальными последствиями финансового кризиса на местах, то они были вынуждены опираться на собственные налоговые доходы и межбюджетные трансферты из федерального центра, масштабы которых сокращались по мере падения экономической активности хозяйствующих субъектов в регионах и наращивания дефицита федерального бюджета. В итоге, несмотря на массированное обеспечение мер антикризисной фискальной политики финансовыми ресурсами из центра, макроэкономический эффект оценивался абсолютным падением ВВП РФ в 2009 г. почти на 8% (по официальным оценкам) и сохранением инфляции на уровне 10-11% (по разным оценкам).

В этих условиях многократно возрастает научная и практическая значимость проблемы адекватного финансового обеспечения расходных обязательств региональных органов власти на разных стадиях макроэкономической динамики с целью устранения негативных последствий их фискального поведения, проявившихся в отсутствии стимулов экономической активности экономических агентов на территориях субъектов РФ как основы увеличения налоговых доходов их бюджетов.

Однако отсутствие необходимых стимулов для региональных властей по совершенствованию межбюджетных отношений в части увеличения эффекта финансовой самодостаточности консервирует мотивы их фискального поведения и задерживает пребывание субъектов РФ на стадии экономической депрессии. Все, сказанное выше предопределяет актуальность исследования механизмов воздействия грантов из федерального центра на расходы региональных органов власти, а также причин возникновения эффекта «липучки» (flypaper effect).

Кроме того, практическая востребованность данной проблематики связана с тем, что неадекватная реализация принципов сбалансированности бюджетов всех уровней, общего (совокупного) покрытия бюджетных расходов, а также результативности и эффективности использования бюджетных средств препятствуют обеспечению востребованного в современных условиях уровня социальных расходов в регионах, основная масса которых имеет устойчивый бюджетный дефицит. А, между тем, в условиях финансовой нестабильности обеспечение социально незащищенных слоев населения напрямую зависит от масштабов социальных расходов региональных бюджетов и от внедрения действенных механизмов укрепления их финансовой базы.

Все обозначенные выше проблемы предопределили актуальность темы диссертационного исследования, его цель и задачи.

Целью диссертационной работы является выявление закономерностей формирования и развития системы межбюджетных трансфертов в контексте механизмов бюджетного выравнивания в РФ, а также разработка методических подходов к обоснованию факторов, предотвращающих фискальную мотивацию региональных органов власти, и эффективных мер антикризисной политики государства, при которой функции органов власти субъектов РФ финансируются на уровне, позволяющем предотвратить их формальное банкротство.

В соответствии с целью исследования в диссертации поставлены следующие основные задачи:

- обобщить концептуальные подходы к трактовке функций государства на основе теории бюджетного федерализма и обосновать их согласование с механизмами бюджетного выравнивания в многоуровневых бюджетных системах с учетом изменения соотношения принципов централизма и децентрализма в условиях финансового кризиса и экономической депрессии; выделить структурные элементы механизма вертикального выравнивания в российской модели бюджетного федерализма, дать оценку их эффективности в качестве инструментов решения проблемы несбалансированности региональных бюджетов и факторов, вызывающих «эффект липучки» в поведении субнациональных органов власти, который объективно возрастает в условиях финансовой и экономической зависимости от федерального центра;

- осуществить количественный и качественный анализ особенностей вертикального разделения бюджетных полномочий между органами власти различных уровней в федеративном государстве и выделить вертикальное бюджетное неравенство в качестве предпосылки формирования системы межбюджетных трансфертов, неэффективность которых обусловливает фискальное поведение субнациональных органов власти;

- разработать принципы формирования и реализации эффективного механизма финансовой самодостаточности субъектов РФ, устраняющих фискальную мотивацию региональных органов власти в условиях финансовой нестабильности с учетом антикризисных характеристик таких инструментов, как вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание в контексте доходной составляющей, системы межбюджетных трансфертов из федерального центра и региональных бюджетов, а также потенциала субфедеральных заимствований;

- обосновать механизм повышения устойчивости региональных бюджетов в системе мер профилактики кризисных явлений в централизованных финансах РФ путем повышения эффективности разграничения полномочий по регулированию бюджетных правоотношений как основы вертикального бюджетного выравнивания и увеличения результативности фискальной политики в условиях финансовой нестабильности.

В качестве объекта исследования выступают субъекты РФ с закрепленными за ними доходными и расходными полномочиями и в их вертикальных взаимосвязях по поводу распределения межбюджетных трансфертов из федерального центра на разных стадиях макроэкономической динамики.

Предметом исследования являются особенности формирования и принципы функционирования механизма распределения межбюджетных трансфертов, обусловливающие фискальное поведение региональных органов власти по мере сокращения собственной налоговой базы, наращивания дефицита федерального бюджета и уменьшения возможностей адекватного регулирования бюджетных правоотношений в условиях финансовой нестабильности

Теоретической и методологической основой диссертационной работы послужили исследования известных российских финансистов JI.B. Дробозиной

A.Г. Игудина, В.Г. Панскова, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, С.П. Солянниковой и др., занимавшихся проблематикой государственных финансов и первыми начавших разрабатывать теоретические подходы к трактовке механизмов оптимизации принципов централизации и децентрализации в организации межбюджетных отношений в многоуровневых бюджетных системах. Их последователями стала новая плеяда ученых - С. Д. Валентей, И.В. Горский, И.А. Умнов, В.В. Климанов, A.M. Лавров, В.Н. Лексин, Л.Н. Лыкова,

B.В. Назаров, П.Б. Пыренков, Л.В. Смирнягин, И.А. Стародубровская, С.А. Шахрай, А.Н. Швецов и др., которые разрабатывали специальные вопросы функционирования национальных финансов и субфедеральных бюджетов, включая проблему вертикального и горизонтального бюджетного неравенства.

Конкретной проблемой фискального поведения региональных органов власти занимались В. Идрисова, П. Кадочников, С. Синельников, И. Трунин, Л. Фрейнкман, Е. Шкребела.

Принципы бюджетного федерализма в зарубежных странах - Германии, США, Канаде, Австралии, а также мировой опыт урегулирования и профилактики бюджетной задолженности рассматривались в работах А.Г. Гранберга, И.М. Бусыгина, В.Г. Введенского, A.B. Истомина и др.

Среди работ западных ученых, занимавшихся проблематикой межбюджетных отношений, заслуживают внимания публикации Алфандари Дж., Говтеань О.Дж., Ледермана Л., Рамоса A.M., Ростовски Дж., Шаффера М.Е.

Классическими в проблематике фискального поведения субнациональных властей являются работы У.Е. Оутса и P.P. Логана, в которых было эмпирически доказано существование эффекта «липучки». Следует отметить и теоретические разработки проблематики фискального поведения региональных властей У.А. Нисканена, М. МакГиливрея, О. Моррисея и С.Б. Мегдаля.

Основной акцент был сделан на изучение публикаций, в которых исследовались проблемы совершенствования норм законодательства с целью расширения гарантий финансовой обеспеченности для региональных органов власти, разработки методики повышения эффективности межбюджетных отношений, а также создания стимулов для региональных органов власти по совершенствованию межбюджетных отношений на субнациональном уровне.

Работа выполнена в соответствии с пунктами 2.2. Государственная политика регулирования финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков; 2.3. Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике паспорта научной специальности ВАК РФ 08.00.10 -«Финансы, денежное обращение и кредит».

В качестве информационной и нормативно-правовой базы исследования использовались официальные документы Российской Федерации, а также соответствующие публикации в научной и периодической печати.

При разработке и решении поставленных задач применялись общенаучные методы познания: системный подход, анализ и синтез, группировка, статистический, сравнительный, качественный и количественный анализ теоретического и практического материала, обобщения.

Выводы обосновывались статистическими данными по анализируемым показателям, для решения поставленных задач применялись стандартные мате-матико-статистические методы, факторный и сравнительный анализ, метод аналитических группировок.

При рассмотрении сложившихся теоретических моделей бюджетного федерализма в различных социально-экономических системах использовался ис-торико-логический подход.

Научная новизна исследования заключается в разработке теоретических подходов, методических и практических рекомендаций по повышению эффективности системы финансирования расходов региональных бюджетов в части формирования необходимой налоговой и неналоговой базы, а также распределения межбюджетных трансфертов из федерального центра и мобилизации рыночных источников финансирования бюджетного дефицита, исключающих негативные последствия фискального поведения органов власти субъектов РФ в модели бюджетного федерализма и позволяющих восстановить финансовую стабильность региональной экономики на стадии посткризисного развития.

Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной: обобщены теоретические подходы к определению сущности общественных финансов на региональном уровне, специфика которых обусловливается различным сочетанием принципов централизма и децентрализма во взаимоотношениях с федеральным центром; причин возникновения фискального поведения субфедеральных органов власти в условиях сокращения финансовой основы реализации их функций и растущей зависимости от межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, а также факторов, влияющих на масштабы эффекта «липучки» в системе межбюджетных отношений; выявлены особенности реализации механизма вертикального бюджетного выравнивания, проявляющиеся в структурных элементах межбюджетных финансовых потоков, а также обоснованы методические подходы к оценке неэффективности механизма вертикального бюджетного выравнивания, количественные параметры которой определяют масштабы фискального поведения региональных органов власти в условиях бюджетной разбалансированности;

- дана оценка последствий применения различных инструментов фискальной политики государства, в том числе и для случаев нарушения вертикального бюджетного равновесия, во взаимосвязи с реализацией ее антикризисного потенциала, а также определен критерий оптимизации дискреционных мер бюджетно-налоговой политики с точки зрения профилактики фискального поведения субнациональных органов власти путем реализации принципов «дифференцированного бюджетного выравнивания субъектов РФ», «зависимости бюджетного стимулирования от достигнутых результатов» и т.п.

- рассмотрены механизмы обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов РФ на основе программ развития региональных и муниципальных финансов при условии переноса центра тяжести с трансфертного финансирования на субсидиарное из Фонда реформирования региональных финансов и повышения качества управления бюджетными доходами в чрезвычайных условиях перехода на годовое бюджетное планирование и дефицитности федерального и региональных бюджетов РФ;

- предложены формы и методы сокращения финансовой асимметрии в условиях экономической нестабильности путем усиления целевой направленности бюджетных расходов регионов, разработки эффективных инструментов бюджетного регулирования на основе оценки налогового потенциала субъекта РФ и факторов мотивации региональных органов власти, а также совершенствования механизма обеспечения расходных обязательств органов власти субъектов РФ на основе повышения качества финансового менеджмента в организациях общественного сектора.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке и обосновании автором конкретных рекомендаций по реализации принципов оптимизации системы управления бюджетными расходами в социальной сфере на региональном уровне путем внедрения программно-целевого метода планирования и исполнения бюджетов субфедеральных уровней. Это будет способствовать укреплению финансовой устойчивости регионов, а также разрешению конфликтов между органами власти федерального центра и регионов по поводу разграничения расходных полномочий и поиска источников финансирования бюджетного дефицита.

Результаты научного исследования, а также выводы и оценки могут быть использованы Министерством финансов РФ при реализации принципов повышения эффективности бюджетных расходов в социальной сфере в условиях посткризисного реформирования бюджетного процесса и повышения качества финансового менеджмента в общественном секторе, а таюке администрациями субъектов РФ при реализации всех стадий бюджетного процесса.

Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть использованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях в высших учебных заведениях г. Москвы, а также были использованы при чтении курсов финансовых дисциплин в ОУП «Академия труда и социальных отношений».

Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в 6 статьях и одной брошюре общим объемом 4,8 печатных листа, три из которых - в изданиях из перечня, рекомендованного ВАК РФ.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Волков, Александр Вячеславович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Страны, использующие принципы лучшей практики, осуществляют и вертикальное (между различными уровнями власти), и горизонтальное (между органами власти одного уровня) бюджетное выравнивание. Повсеместно проблема определения объема межбюджетной поддержки — политически сложный и острый вопрос, решаемый на основе политического компромисса между стремлением достичь определенного уровня и качества бюджехных^услуг на всей территории страны (региона) и не нарушить стимулы к росту ^налогового потенциала. В международной практике применяются как централизованные (создаваемые на более высоком уровне власти), так и децентрализованные (создаваемые на том же бюджетном уровне) Ъистемы распределения межбюджетных трансфертов. Возможно применение и комбинированных систем, сочетающих элементы централизованной и децентрализованной систем.

Лучшая практика распределения нецелевых и большей части целевых трансфертов (кроме распределяемых на основе конкурсного отбора получателей трансфертов) исходит из необходимости применения трансфертных формул. Основными составляющими большинства формул являются расходные потребности и доходные возможности. Показатель фактических налоговых усилий (как и фактические данные по доходам и расходам) не используется, поскольку рассматривается как «внешний фактор», т. е. фактор, контролируемый органами власти. В большинстве развитых стран доходные возможности оцениваются показателем налогового потенциала. Применяются как очень простые, так и очень сложные расчеты налогового потенциала. Выбор конкретной методики оценки налогового потенциала зависит от многих факторов, например, целей, которые ставятся перед программами выравнивания, числа и значимости региональных (местных) налогов, степени уклонения от налогов, полноты и доступности данных. Оценки расходных потребностей повсеместно требуют большого набора индикаторов и сложных расчетов. Для стран с наиболее развитым бюджетным выравниванием характерно применение и наиболее сложных расчетов расходных потребностей. Важное значение придается выбору индикаторов расходных потребностей, к качеству которых предъявляются достаточно жесткие требования.

Во всех странах с лучшей практикой особую роль в межбюджетных отношениях играет консультационный процесс между органами власти разных уровней по вопросам бюджетного выравнивания и предоста&тения межбюджетной поддержки. Он служит неотъемлемой частью общей политической системы, обеспечивая гибкость межбюджетного регулирования и сбалансированность интересов всех его участников.

Достаточно детальное регламентирование в рамках действующего федерального законодательства (в первую очередь — Бюджетного кодекса Российской Федерации) вопросов межбюджетного регулирования на субнациональном уровне, включая распределение налоговых и неналоговых доходов, формирование, распределение и расходование межбюджетных трансфертов, не препятствует возможности организации эффективной и в наибольшей мере отвечающей территориальной специфике системы межбюджетного регулирования.

Напротив, несмотря на установление четких правил формирования и распределения межбюджетных трансфертов, закрепление налоговых доходов за местными бюджетами (двух типов) по единым нормативам Бюджетным кодексом Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обладают исключительными правами по самостоятельному решению следующих важнейших вопросов:

• передача местным бюджетам дополнительных налоговых доходов, в наибольшей мере отвечающих целям обеспечения органов местного самоуправления стабильными финансовыми ресурсами при минимизации расходов на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

• делегирование органам местного самоуправления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в целях обеспечения гарантированного минимального уровня финансирования и единого порядка реализации этих полномочий по всей территории субъекта Российской Федерации; формирование собственной уникальной системы формирования, распределения и расходования финансовой помощи местным бюджетам, в наибольшей мере позволяю щей обеспечить возможности органов местного самоуправления по предоставлению бюджетных услуг в рамках собственных полномочий, включая вопросы структуры, содержания и особенностей использования средств финансовой помощи;

• использование механизмов стимулирования органов местного самоуправления по повышению эффективности управления общественными финансами, содействию социально-экономическому развитию территории.

При этом важно отметить, что у органов государственной власти субъектов Российской Федерации появился дополнительный инструмент межбюджетного регулирования — «отрицательные трансферты», применение которого позволяет обеспечить перераспределение избыточных финансовых ресурсов от муниципалитетов с наиболее высокими доходами к муниципальным образованиям, не располагающим развитой налоговой базой.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют возможность реализовать формирование системы межбюджетного регулирования в рамках действующего законодательства постепенно в течение переходного периода.

Действующей редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что до 1 января 2009 г. органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют право введения лишь отдельных положений указанных федеральных законов, включая разграничение полномочий, распределение налоговых доходов, формирование и распределение межбюджетных трансфертов.

При этом в отношении порядка (методологии) расчета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и поселений определены дополнительные требования и сроки к применению исходных данных, на основе которых рассчитывается уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

• Система межбюджетного регулирования в субъектах Российской

Федерации должна способствовать, а не препятствовать расширению прав и ответственности органов местного самоуправления не допускать дискриминацию органов местного самоуправления, доходы которых превышают расчетные величины либо расходы которых менее расчетных значений, путем сокращения размеров предоставляемых межбюджетных трансфертов в целях поддержки стимулов для муниципальных образований по поддержке социально. 1.1/1 экономического развития территории и оптимизации расходов;

• минимизировать вмешательство в полномочия органов местного самоуправления в целях сохранения максимальной ответственности местных органов власти за принимаемые решения;

• обеспечить муниципалитеты максимально стабильными финансовыми ресурсами в целях повышения предсказуемости доходов муниципалитетов в ■ > . ( И V О- | I очередном финансовом году и среднесрочной перспективе для повышения качества бюджетного планирования, улучшения процесса формирования и реализации долгосрочных проектов;

• сформировать условия для повышения уровня бюджетной обеспеченности местных бюджетов в первую очередь за счет налоговых доходов.

Основным требованием к системе межбюджетного регулирования в субъектах Российской Федерации в новых условиях является перенос акцента с управления местными финансами с регионального уровня на стимулирование внедрения и активного использования лучших практик в муниципалитетах:

• целесообразно отказаться от излишне детализированного расчета планирования) расходных обязательств местных бюджетов в рамках методологии распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, учитывая не фактические, отчетные расходы по тем или иным направлениям, а потребность населения и хозяйствующих субъектов муниципального образования в получении соответствующих бюджетных услуг;

• стимулирование органов местного самоуправления к повышению качества управления общественными финансами и оптимизации муниципального сектора экономики с помощью оказания методологической, технической и финансовой поддержки использования лучшей практики.

Межбюджетное регулирование должно быть максимально прозрачным для всех субъектов межбюджетных отношений в субъекте Российской Федерации:

• все исходные данные, используемые в расчетах формирования и распределения межбюджетных трансфертов, должны быть доступными для проверки и оценки их обоснованности всеми субъектами межбюджетных отношений;

• изменения в распределении налоговых доходов, расходных полномочий, методологии формирования и распределения межбюджетных трансфертов должно происходить в исключительных случаях (при наступлении обстоятельств, независящих от органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и по четко установленной процедуре и направлениям;

• расчеты по распределению межбюджетных трансфертов между муниципальными образованиями должны быть доступны любым субъектам межбюджетных отношений в полном объеме;

• процедура принятия решений по межбюджетным трансфертам должна быть регламентирована в публичных (а не внутренних ведомственных документах) нормативных правовых актах, доступных любому

1 .и субъекту межбюджетных отношений.

Необходимость улучшения управления общественными финансами поставила в начале 2000-х гг. перед органами государственной власти субъектов Российской Федерации потребность глубокого реформирования региональных межбюджетных отношений. Основными целями системы межбюджетного регулирования, образуемой в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также Бюджетным кодексом Российской Федерации являются:

1 «'••II 192

• обеспечение стабильности распределения доходов и расходных обязательств между региональным бюджетом и бюджетами муниципальных образований (двух типов) на основе законодательного закрепления основных параметров межбюджетных отношений в региональном законодательстве (распределение нормативов отчисления от федеральных и региональных доходов, расходных обязательств, условий и порядка формирования и предоставления финансовой помощи из регионального бюджета);

• недопущение применения мер дискриминационного характера (снижение размеров финансовой помощи, уменьшение нормативов зачисления налоговых доходов в местные бюджеты) в отношении муниципальных образований, проводящих активную политику по оптимизации и повышению эффективности использования бюджетных средств, стимулированию экономической активности;

• повышение качества управления общественными финансами в муниципалитетах за счет создания условий для достижения максимального уровня самостоятельности органов местного самоуправления в области налогово-бюджетной политики, реализации иных собственных полномочий при несении ими полной ответственности за принимаемые решения;

• стимулирование социально-экономического развития муниципальных образований за счет повышения возможностей органов местного самоуправления разрабатывать и реализовывать средне- и долгосрочные программы (концепции, стратегии), инвестиционные проекты, проводить структурные реформы.

Новое бюджетное законодательство не сковывает инициативу субъектов Российской Федерации. Напротив, в каждом регионе открываются широкие возможности по организации собственной уникальной системы межбюджетных отношений на основе поиска оптимального для него соотношения между закреплением налоговых доходов на постоянной основе и распределением средств поддержки через фонды, наилучшего сочетания различных инструментов межбюджетного регулирования.

Лучшие образцы международного опыта межбюджетного регулирования в полной мере реализуемы в российских условиях. При использовании единых базовых принципов межбюджетного регулирования, следование которым должно стать правилом и для российских регионов, возможно применение индивидуальных параметров сочетания распределения налоговых доходов, межбюджетных трансфертов различных видов, объемов и целевой направленности, которые будут способствовать достижению наибольшей эффективности межбюджетных отношений в конкретном субъекте Российской Федерации.

Региональные власти вправе использовать практически любые методы и направления межбюджетного регулирования. Так, в случае, если существуют обоснованные опасения снижения эффективности реализации своих полномочий органами местного самоуправления в результате повышения автономности их деятельности, то субъект Российской Федерации имеет возможность усилить акцент в межбюджетном регулировании на целевой обусловленной помощи, при которой большая часть процедурных вопросов формирования и реализации полномочий органов местного самоуправления будет непосредственно зависеть от соответствующих условий предоставления целевых трансфертов. И, наоборот, когда имеются все основания для полноценной автономии органов местного самоуправления, органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут безо всяких ограничений передать муниципалитетам на безвременной основе максимальный объем финансовых ресурсов, а в части финансовой помощи ограничиться предоставлением дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности ограниченному кругу муниципалитетов, участвуя только в оценке результативности и эффективности реализации местных полномочий.

Оптимальным решением задачи построения эффективной системы межбюджетного регулирования является рассмотрение этой функции органов государственной власти субъектов Российской Федерации с точки зрения бюджетирования, ориентированного на результат. Последовательное решение вопросов распределения налоговых доходов, в первую очередь по единым нормативам, между муниципальными образованиями различных типов на основе оценки расходов на реализацию региональных, районных и поселенческих полномочий, межбюджетных трансфертов, параметров системы мониторинга муниципальных образований в полной мере может быть встроено в процесс формирования и распределения финансовых ресурсов на основе установленных результатов.