Влияние рыночных реформ на развитие местного самоуправления в России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Влияние рыночных реформ на развитие местного самоуправления в России"



На правах рукописи

Ч

Кислицкая Наталья Александровна

ВЛИЯНИЕ РЫНОЧНЫХ РЕФОРМ НА РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Специальности: 08 00 01 - экономическая теория

08.00 05 - экономика и управление народным хозяйством муниципальная экономика и управление местным развитием

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

003159Хаэ

Ростов-на-Дону - 2007

003159135

Диссертация выполнена в ФГОУ ВПО «Северо-Кавказская академия государственной службы»

Научный руководитель.

Научный консультант

Официальные оппоненты.

Ведущая организация

доктор экономических наук, профессор Игнатова Татьяна Владимировна

кандидат экономических наук, доцент Кюрджиев Сергей Пантелеевич

доктор экономических наук, профессор Андреева Лариса Юрьевна

доктор экономических наук, профессор Солдатова Ирина Юрьевна

ГОУ ВПО «Кубанский государственный университет»

Защита состоится 22 октября 2007 г. в 10 00 часов на заседании диссертационного совета К 502.008 02 по экономическим наукам в ФГОУ ВПО «Северо-Кавказская академия государственной службы» по адресу 344002, г Ростов-на-Дону, ул Пушкинская, 70, зал 210

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГОУ ВПО «Северо-Кавказская академия государственной службы» по адресу 344002, г Ростов-на-Дону, ул Пушкинская, 70.

Автореферат разослан 21 сентября 2007 г

Отзывы на автореферат, с указанием должности, подписанные и заверенные печатью, просим направлять по адресу 344002, г Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, к 611, СКАГС, диссертационный совет

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат экономических наук, доцент

ХарченкоИ С

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В настоящее время и в среднесрочной перспективе сложности переходного периода в России отягощаются проблемами, возникающими на местном уровне, и недостаточностью финансовых средств В течение длительного времени развитие местного самоуправления не рассматривалось в числе приоритетных направлений развития государства Переход от административно-командной системы управления к новым формам регулирования, адекватным рыночным отношениям, обусловил необходимость коренных изменений, следствием чего явилось принятие законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 1995 и 2003 годах

Влияние рыночных реформ на развитие местного самоуправления имеет первостепенное значение для теории и практики и в значительной мере определяет развитие большинства стран мира Несмотря на отличительные особенности между отдельными странами, есть много общего в содержании местных проблем. Практически для всех стран независимо от их положения в мировой экономике присущи пространственные различия в обеспечении ресурсами, в уровне экономического развития и качестве жизни населения, инфраструктурном оснащении, в состоянии окружающей природной среды, в остроте национальных и социальных конфликтов Изучение накопленного опыта решения местных проблем в ведущих странах мира является весьма полезным для России, находящейся в стадии перехода к рыночным отношениям Вместе с тем в развитых странах возникают новые местные проблемы, связанные с постиндустриальным развитием, с переходом к глобализации экономики, информационному обществу Россия должна вникнуть в суть происходящих качественных перемен, не упускать их из виду, в противном случае она может надолго остаться в положении вечно отстающей и догоняющей Однако не следует допускать копирования опыта решения местных проблем, в какой либо отдельной стране Необходимы глубокое изучение и тщательный отбор способов решения местных проблем, приемлемых в российских условиях

Эффективное управление развитием муниципальных образований, прежде всего, экономическим, является гарантией обеспечения занятости населения, роста реальных доходов граждан, благоустройства территорий Работа в данном направлении создает базовые условия для повышения

уровня социальной защищенности населения, качества его жизни, удовлетворения постоянно возрастающих потребностей людей

Потребность в изучении местного самоуправления обусловлена необходимостью создания теоретических основ для разработки и реализации научно-обоснованной государственной политики по отношению к местному самоуправлению, для формирования муниципального сознания российских граждан, для повышения организационной культуры государственных и муниципальных служащих и освоения ими инновационных технологий муниципальной политики, содействующей вовлеченности граждан и общественных объединений в дела местных сообществ

Местные бюджеты, средства которых являются основой финансовой базы поселений, городских округов, муниципальных районов, часто не могут обеспечить эффективное функционирование последних, так как, во-первых, местные бюджеты, в основном, дефицитны, что ограничивает возможности их влияния, во-вторых, формы бюджетных отношений слабо взаимосвязаны с материальными интересами участников воспроизводственного процесса

По справедливому мнению многих исследователей, от успешного решения проблем становления местного самоуправления зависят перспективы движения России к правовому государству и гражданскому обществу

Степень разработанности проблемы В различные исторические периоды вопросам, касающимся сущности местного самоуправления, его места в системе государственного управления уделяли внимание в своих научных исследованиях зарубежные ученые К Брюхер, М. Вебер, Р Гнейст, Г Еллинек, В Зомбарт, Э Мейер, А Токвиль, Л Штейн и другие Положения различных теорий местного самоуправления были развиты российскими учеными Анциферовым Н П, Авдеевой Т Т, Безобразовым В П., Бутовым В И, Васильчиковым А И., Велиховым Л А., Градовским А.В , Игнатовым В Г, Коркуновым Н М, Лазаревским Н И, Лешковым В Н, Свешниковым М И., Рожковым Н А, Чичериным Б Н и другими

Проблемы влияния рыночной трансформации на экономику муниципальных образований рассматриваются во многих публикациях Огромный вклад в разработку различных аспектов приватизации внесли Абалкин Л.И, Алексеев С С , Боровская М А., Гайдар Е Т, Глазьев С М, Емельянов Н А, Игнатова Т В , Радыгин А.Н., Широков А Н. и др

Либерализация цен и тарифов рассмотрена в работах Гуртова В К, Зарубиной Е М, Захарченко А В , Маршаловой А С., Пислюкова В В , Симионова Ю.Ф, Соколова В Н., Сологуба В А, Эпштейна А и др

Теоретические основы финансирования и расходования местных бюджетов изложены в трудах Васильевой М В., Врублевской О В, Игониной Л Л, Котляровского С И, Кузнецова С.М, Кюрджиева С П, Озерова И X, Павловой Л П., Пешина Н Л, Поляка Г Б , Родионовой В М, Романовского М В , Солянниковой С П, Ширкевича Н А и др

В трудах названных представителей отечественной и зарубежной науки решены многие важные методологические и прикладные проблемы развития и функционирования местного самоуправления, предлагаются источники финансово-экономического обеспечения деятельности муниципальных образований. Однако они не в полной мере отвечают специфике современного состояния местного самоуправления в РФ, сложности взаимоотношений между федеральным центром, субъектами Федерации и органами муниципального управления Актуальность и недостаточная изученность указанных вопросов, их практическая значимость для развития России определили выбор темы диссертационного исследования, его цель, задачи и практическую направленность.

Цель и задачи исследования Целью диссертационной работы является системное исследование и выявление сущностных особенностей влияния рыночных реформ на развитие местного самоуправление в Российской Федерации, анализ взаимоотношений центра и местного уровня власти, определение основных направлений дальнейшего развития местного самоуправления

Поставленная цель определила необходимость решения следующих взаимосвязанных задач, к которым относятся

- определить роль и место местного самоуправления в системе ры-ночно-трансформационной экономики,

- проанализировать основные теоретические подходы к типологии концепций местного самоуправления,

- выявить основные тенденции развития зарубежных моделей формирования местного самоуправления,

- дать характеристику основным противоречиям современной модели местного самоуправления, определить понятийный аппарат, критерии и показатели, связанные с ее внедрением;

- исследовать воздействие приватизации на экономику муниципаль-

ных образований,

- определить оптимальные пути государственного вмешательства в ценовую и тарифную политику, проводимую в муниципальных образованиях,

- рассмотреть экономическую эффективность доходов и расходов на муниципальном уровне с позиций финансовой стабилизации

Объектом исследования в диссертационной работе выступают муниципальные образования, как базисные единицы национальной экономики, а также связанные с ними проблемы и механизмы их решения

Предметом исследования выступает совокупность экономических отношений, отражающих основные направления проведения рыночных реформ и их влияние на становление и функционирование системы местного самоуправления

Методологическую и теоретическую основу исследования составили концепции и гипотезы, представленные в трудах ведущих отечественных и зарубежных ученых в области теории переходной экономики, институциональной и эволюционной экономики, теории местного самоуправления, реализующие неоклассический и неоинституциональный подходы к обоснованию либеральных реформ, становлению гражданского общества и самоуправления Аргументация теоретических положений и полученных выводов осуществлялась автором на основе применения следующих общенаучных методов и подходов- диалектический метод научного познания, методы теоретико-эмпирического исследования и системный подход к изучению сложных экономических процессов и явлений Применялись методы монографического исследования, структурно-функционального анализа, статистической обработки информации, математического моделирования, а также принципы единства экономической теории, политики и практики, качественного и количественного анализа и синтеза

Информационно-эмпирическую базу исследования составили официальные статистические данные Росстата, аналитические материалы финансовых органов Российской Федерации, планы, прогнозы экономического и социального развития муниципальных образований, Интернет-источники, материалы монографий и периодических изданий, научно-практических конференций по вопросам теории и практики рыночных реформ и развития местного самоуправления

Нормативно-правовую базу работы составили Законы Российской Федерации, Указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ, прочие нормативные правовые акты федерального, регионального и местного уровня, определяющие основные направления либерализации и развития местного самоуправления

Данное диссертационное исследование соответствует специальности 08 00 01 - экономическая теория (п 1 4 - институциональная и эволюционная экономическая теория теория переходной экономики и трансформации социально-экономических систем), специальности 08 00 05 - экономика и управление народным хозяйством (муниципальная экономика и управление местным развитием)

Основные положения, выносимые на защиту: По специальности 08 00 01 — экономическая теория

1 Исследование влияния рыночной модернизации российской экономики на становление системы местного самоуправления потребовало сочетания неоклассического и эволюционного подходов, принципов структурно-функционального анализа, комплексное применение которых позволяет обосновать представление о становлении российской модели местного самоуправления с высоким рыночно-адаптационным потенциалом в результате продолжающегося воздействия приватизации, либерализации цен и тарифов и финансовой стабилизации

2 Эволюция теорий местного самоуправления от теории «свободной общины», общественно-хозяйственной теории и «государственной» теории к теории «дуализма муниципального управления» отражает тенденцию к синтезу либерального и институционального подходов в раскрытии экономических функций местного самоуправления (самостоятельное решение вопросов местного значения, самообложение граждан, свобода выбора формы самоуправления, выполнение делегируемых государством функций социального развития и защиты, только обеспеченное бюджетными трансфертами) Муниципальные образования выступают как самоорганизованные сообщества граждан на определенной территории, объединенные инициативой и самостоятельностью решения вопросов жизнеобеспечения с учетом границ, определяемых государственным управлением и рыночной рациональностью

3 Переходный характер российской экономики в 90-е гг XX в определил систему противоречий складывающейся модели местного самоуправления, близкой к континентальному типу между делегированием

полномочий местному самоуправлению и необеспечением ресурсной субсидиарное™, между дерегулированием муниципальной экономики и сохранением государственных барьеров, между переходом к поселенческому принципу к формированию муниципальных образований и социально-экономическим ограничениям его реализации из-за распада социальной инфраструктуры и ослабления доходной базы. Для их разрешения следует использовать комбинацию РЕБТ-анализа внешней среды и SWOT-aнaлизa муниципального образования, что позволит обосновать стратегию и технологию его социально-экономического развития

По специальности 08 00 05 — экономика и управление народным хозяйством муниципальная экономика и управление местным развитием

4 Реорганизация муниципальных образований в процессе муниципальной реформы приводит к концентрации финансовых ресурсов и созданию механизмов контроля со стороны органов государственной власти и управления субъекта РФ при все возрастающей передаче на уровень местного самоуправления полномочий по предоставлению услуг Система доходов и расходов муниципальных образований является важным структурным звеном обеспечения финансовой стабильности национальной экономики в целом, что предполагает реализацию вертикали финансового управления на местном уровне

5 Муниципализация и приватизация послужили основой формирования устойчивого рыночного ядра экономики муниципального образования, обеспечивающего комплексное развитие территории и коммунально-бытового и социально-культурного обслуживания населения вместо существовавших ранее государственных институтов Дальнейшая реструктуризация муниципального имущества должна проводиться в направлении от преимущественно бюджетопотребляющей к доходопроизводящей собственности, рост капитализации которой может стать дополнительным источником местных доходов.

6 Либерализация цен и тарифов на уровне муниципальных образований наряду с общенациональными тенденциями специфически выражается в росте тарифов на услуги ЖКХ для населения и услуги коммунальной инфраструктуры для предприятий на их территории Переход данных отраслей на полное самофинансирование должен опираться на внедрение федеральных стандартов и социальных норм, прозрачных административных процедур предоставления льгот и субсидий

Научная новизна диссертационного исследования заключается в обосновании специфики перспектив влияния рыночных реформ на развитие местного самоуправления в России Конкретное приращение научного знания выражается в следующем

По специальности 08 00 01 — экономическая теория

- на основе сравнительного анализа теории местного самоуправления с позиций эволюционно-институционального и неоклассического подходов выявлен дуалистический характер местного самоуправления в России и его высокий рыночно-адаптационный потенциал;

- сформулировано оригинальное представление о муниципальном образовании как самоорганизованном сообществе граждан на определенной территории, функционирование которого определяется системой противоречий между самостоятельностью решения местных проблем и императивами государственного влияния и рыночной рациональности;

- доказано, что развитие современной модели территориальной организации местного самоуправления проходит под решающим воздействием основных направлений рыночной трансформации, в результате чего муниципальный сектор экономики сложился в процессе приватизации и муниципализации государственного имущества, доходы и расходы местных бюджетов ориентированы на реализацию целей финансовой стабилизации, компенсации либерализации цен и тарифов, реструктуризации системы социальных льгот,

По специальности 08 00 05 — экономика и управление народным хозяйством муниципальная экономика и управление местным развитием

- выявлена специфика либерализации цен и тарифов на уровне муниципальных образований на основе анализа динамики цен на услуги ЖКХ и возмещения населению соответствующих затрат и предложена оригинальная схема регулирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги,

- обоснованы критерии широкой и узкой эффективности использования муниципальной собственности, ее социально-экономической роли для населения, а также критерии оценки эффективности приватизации муниципального имущества,

- предложены меры по обеспечению принципа единства методических основ формирования бюджетов всех уровней, финансирования общественных услуг, что позволит перенести центр тяжести социальных расходов на местные бюджеты.

Теоретическая и практическая значимость работы вытекает из актуальности рассмотренной в диссертационной работе проблемы и степени научного обоснования содержащихся в ней положений, выводов и рекомендаций. Результаты, полученные в ходе исследования, могут быть полезны представительным и исполнительным органам разных уровней при построении общей концепции дальнейшего развития местного самоуправления в условиях рыночной трансформации экономики Отдельные положения целесообразно использовать в преподавании и изучении курсов «Государственные и муниципальные финансы», «Экономические и финансовые основы местного самоуправления» «Экономика предприятий и отраслей народного хозяйства», в спецкурсах по проблемам экономики муниципальных образований в учреждениях высшего и среднего профессионального образования, а также при подготовке и повышении квалификации государственных и муниципальных служащих

Апробация работы. Основные теоретические результаты диссертационного исследования используются в учебном процессе в СевероКавказской академии государственной службы, а также докладывались и обсуждались на международной российско-германской научно-практической конференции «Инновации в местном самоуправлении Юг России в контексте национального и европейского опыта» (г Ростов-на-Дону, 2005 г ), на всероссийском конкурсе «Наши города - потенциал развития» (г Москва, 2006 г), межвузовских, региональных научно-практических конференциях «Экономика и управление в России на рубеже веков» (г Ростов-на-Дону, 2004 г, 2005 г ), «Актуальные проблемы и ресурсы государственного строительства современной России» (г Ростов-на-Дону, 2004 г), «Экономические интересы и социальная политика» (г Ростов-на-Дону, 2005 г.)

Публикации. Основные положения диссертации опубликованы в 11 печатных работах общим объемом 4,6 п л, в том числе авторских 4,1 п л

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического списка и 2 приложений Основной текст изложен на 184 страницах, содержит И таблиц, 14 диаграмм, 10 графиков и 3 схемы Список литературных источников включает 239 наименований

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, определяется степень ее разработанности, формируются цель и задачи исследования, представлены объект и предмет исследования, методологическая и теоретическая основа, информационно-эмпирическая, нормативно-правовая база, излагаются положения, выносимые на защиту, выделяются элементы научной новизны, указываются теоретическая и практическая значимость, апробация диссертационной работы

Первая глава «Методологические основы анализа сущности и моделей местного самоуправления» посвящена анализу основных концепций местного самоуправления, моделей формирования местного самоуправления, рассмотрены противоречия современной модели местного самоуправления в России

Реформирование местного самоуправления — одно из важнейших направлений социально-экономических преобразований в стране Конец XX - начало XXI веков принесли понимание того, что демократическое, правовое государство может решать основные задачи только при наличии развитой системы местного самоуправления. Жители муниципальных образований должны иметь возможность самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы организации своей жизни, используя формы как прямой демократии, так и через избранные ими органы самоуправления Поэтому в диссертационной работе автор уделил много внимания исследованию места, роли и предназначения местного самоуправления в общественной и государственной структуре Российской Федерации

Однако если необходимость возрождения местного самоуправления в России уже не оспаривается, то вопрос о характере этой системы, ее сущностных чертах продолжает оставаться открытым Мировое сообщество использует разные подходы к организации власти на местном уровне, что в значительной степени отличает муниципальные системы различных стран друг от друга1 Автор в диссертационном исследовании обобщил и представил различные точки зрения и подходы по существующим теориям местного самоуправления При этом учитывал, что каждая теория имеет как достоинства, так и недостатки (См. схема 1)

' Подробнее см Игнатов В Г, Рудой В В Местное самоуправление (Изд 2-е, доп и перераб) -Ростов н/Д «Феникс» 2003 С 21

Схема 1. Классификация теорий местного самоуправления в зависимости от теоретических воззрений

В этой схеме рассмотрены авторские подходы Лазаревского Н И, Стучка П, Михайлова Г С , Игнатова В. Г, Рудого В В , Уварова А А, Кутафина О Е, Фадеева В И, Баранникова В А, Вильямского В С , Емельянова Н А, Мусиновой Н Н

Проведенный анализ показал, что исследователи местного самоуправления выделяют от трех до восьми основных теорий местного самоуправления. Однако необходимо отметить, что представленные типологии не являются исчерпывающими, и в будущем возможно возникновение новых подходов к рассмотрению теорий местного самоуправления

С точки зрения автора, наиболее продуктивным в научном отношении является синтез государственной теории и теории общественного (хозяйственного) самоуправления, так как именно взаимодействие государства и самоорганизованного населения обеспечивает на территории муниципальных образований наиболее эффективное сочетание государственного (управленческого) начала и контроля, с одной стороны, и удовлетворение насущных потребностей населения, с другой В связи с чем местное самоуправление можно определить как систему отношений между государством, самоорганизованными сообществами граждан, отдельными гражданами и хозяйствующими субъектами по поводу оптимального решения вопросов жизнеобеспечения на ограниченной территории и при ограниченных ресурсах с учетом инициативы и самостоятельности данных сообществ Эволюция теорий местного самоуправления от теории «свободной общины», общественно-хозяйственной теории и «государственной» теории к теории «дуализма муниципального управления» отражает тенденцию к синтезу либерального и институционального подходов в раскрытии экономических функций местного самоуправления (самостоятельное решение вопросов местного значения, самообложение граждан, свобода выбора формы самоуправления, выполнение делегируемых государством функций социального развития и защиты, только обеспеченное бюджетными трансфертами)

Раскрыта специфика основных моделей местного самоуправления, заложенных в ходе муниципальных реформ в XIX веке, основной целью которых было преобразование местного самоуправления в часть системы государства, свободную от опеки центральных органов власти На этом этапе местные органы власти воспринимались в виде некоей четвертой

власти, действующей в рамках закона, но не подчиненной центральному правительству По мере развития нейтралистских тенденций в области государственного управления и все большего переплетения компетенции местных и центральных органов власти происходил пересмотр принципов организации межуровневых отношений и постепенное превращение местного самоуправления в «разновидность исполнительной деятельности, осуществляемой в рамках общей государственной политики»2

Оценивая российский опыт с точки зрения противопоставления англосаксонской и континентальной моделей местного самоуправления, автор констатирует, что Россия более близка к континентальному типу В полном соответствии с постулатами континентальной модели в России всегда практиковалось явное и вполне ощутимое присутствие чиновников центрального правительства на местах Далее, вплоть до самого недавнего времени самоуправленческие структуры выстраивались в строгую вертикаль, а вышестоящие органы имели право отменять решения низовых муниципальных властей.

Вместе с тем специфика реформирования современной российской модели местного самоуправления определяется его сочетанием с проводимыми глубокими социально-экономическими преобразованиями рыночно-либеральной направленности. Исходя из взаимосвязи территориальной основы и компетенции местного самоуправления, необходимо одновременно решить две задачи — приблизить местное самоуправление к населению и обеспечить эффективность деятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения Местному населению важно доверять как можно больше управленческих задач, а вмешательство государства целесообразно лишь там, где без него не обойтись, т е «осуществление государственных полномочий, как правило, должно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам» На современном этапе развития российского государства функционируют лишь отдельные элементы самоуправления (созданные для решения вопросов в жилищных и садово-огородных товариществах, в некоторых регионах страны возобновлены родительское патрулирование в школах, помощь органам правопорядка со стороны населения и т п) Все эти формы самоуправления из-

2 Органы местного управления в зарубежных странах сравнительное исследование Науч -аналит обзор -М, 1994 С 6

вестны с советских времен и достаточно эффективны, но самоуправление в виде участия граждан в принятии управленческих решений по вопросам местного значения, обсуждения проблем, контроля за деятельностью органов местного самоуправления, за расходованием средств, организованного выдвижения требований отсутствует

Среди фундаментальных проблем, которые предстоит решить в самое ближайшее время в системе местного самоуправления автор выделяя-ет следующие

а) внутренняя несогласованность, неполнота и бессистемность законодательства о местном самоуправлении,

б) несоблюдение законодательства о местном самоуправлении на всех уровнях власти,

в) отсутствие на практике механизмов четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления,

г) отсутствие обеспеченной ресурсами финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований,

д) дефицит квалифицированных муниципальных кадров, не эффективный и зачастую формальный кадровый резерв, сформированный на местах,

е) несовершенство судебной защиты местного самоуправления и т д

Данные проблемы стало возможным решить именно в последние годы, когда рыночные реформы, коренным образом изменившие политическое и экономическое устройство России обеспечили предпосылки развития полноценного местного самоуправления И видимо, в ближайшем будущем мы станем свидетелями рождения и попыток воплощения в жизнь большого количества пусть не национальных, но зато гораздо более насущных местных идей Местное самоуправление станет действительно эффективным звеном, взаимодействующим с государственной властью, что приблизит и усилит контроль со стороны государства

Во второй главе «Основные направления и динамика рыночной трансформации экономики муниципальных образований» рассмотрено какое воздействие оказывают процессы приватизации и муниципализации, либерализация цен и тарифов на экономику муниципальных образо-

ваний, а также место и роль финансовой стабилизации при продолжении вертикали на муниципальный уровень.

В работе показано, что приватизация обусловлена причинами как макроэкономического, так и ми1фоэкономического характера Цель прива-гизации как фундаментального элемента системных реформ в переходной экономике заключается в обеспечении базовых условий дня нормального функционирования и самовоспроизводства будущей рыночной системы, обеспечении стабильности новой системы отношений собственности, что проявляется в формировании устойчивой структуры прав собственности и всей сопутствующей инфраструктуры и механизмов Именно в ходе трансформации отношений собственности в масштабах страны, возможно формирование новых мотиваций хозяйствующих субъектов и предпосылок для рационального изменения структуры воспроизводства как ключевых условий повышения эффективности производства и роста национального дохода3 Однако, на процесс формирования муниципальной собственности оказала значительное отрицательное влияние принудительная и практически бесплатная приватизация большинства прибыльных объектов в период 1992-1996 годов (См график 1)

График 1. Количество приватизированных муниципальных унитарных предприятий, объектов4

30000 -25000 -20000 -15000 -10000 -

"II ^^^гАУ , Д

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

1 135

——i-1-1-—i » i « 1

3 Игнатова Т В Сидельников А П Управление государственной собственностью Ростов н/Д Изд-во СКАГС 2002 С 134

4 Составлено автором по Россия в цифрах Краткий статистический сборник 2005 С 173-175 Российский статистический ежегодник 2006 Статсб/Росстат М,2006 С 354

Как видно из графика, за это время было приватизировано порядка 60 тысяч муниципальных унитарных предприятий и организаций, составлявших рыночное ядро экономики.

В контексте данног о исследования отмечено, что в настоящее время федеральное законодательство обеспечивает значительное совершенствование процесса приватизации объектов муниципал ьной собственности, повышение коэффициента ее отдачи в финансовую базу местного самоуправления (См. диаграммы 1, 2).

Диаграмма 1. Распределение средств, полученных от приватизации государственного и муниципального имущества в 2005 г., но федеральным округам (доли бюджетов в %)'

Федеральным Субъектов РФ Муниципальные

[□цфо исзфо рюфо аПФО яуфо осфо вдфо

Наибольшие количество средств получили муниципальные бюджеты Сибирского федерального округа — 67,4%, Уральского федерального округа - 64,1 % и Южного федерального округа - 59,3%, а наименьшие в Дальневосточном федеральном округе — 6,4%. На диаграмме 2 более детально показано распределение средств в Южном федеральном округе.

5 Рассчитано автором по: Российский статистический ежегодник. 2006: Стаг.сб./Росстат. М,, 2006 с. 358359.

Диаграмма 2. Распределение средств, полученных от приватизации государственного и муниципального имущества в 2005 г., по Южному федеральному округу (доли бюджетов в %)6

Федеральный Субъектов РФ Муниципальные

ЕЭ Республика Адыгея ■ Республика Дагестан

П Кабарди н о-Балкарс к а 9 Республика □ Ремпублика Калмыкия

■ Каратево-11срл'ссемн Республика £3 Рсспубянкй СевсрЛай Осетия - Алания

Н Чеченская Республика □ Краснодарский кран

■ Ставропольский край 0 Астраханская область

□ В о л го градская область □ Ростовская область

С нашей точки зрения, структура тех доходов, которые бюджет получает от муниципальной собственности является неадекватной, так как в последние годы прослеживается негативная тенденция сокращения поступлений в муниципальные бюджеты. Основными причинами является падение объема производства, изменение доходной части местных бюджетов, недостаточный уровень собираемости налогов, нарушение платежеспособной дисциплины. Господствующими являются доходы от продажи муниципальной собственности и от сдачи ее в аренду (диаграммы 3, 4), в редких случаях фигурируют отчисления от прибыли муниципальных унитарных предприятий, л едва ли не единичными можно считать доходы, получаемые от участия муниципалитетов в немуниципальных предприятиях. Фактически нет данных о получении доходов от передачи муниципальной собственности в трастовое управление, в концессию или от управления портфелем муниципальных акций (не го и оря уже о других, гораздо более сложных по своей конструкции и технологиям, видах собственнических доходов).

* Рассчитано автором по: Российский статистический ежегодник. 2006; Стат.сб./Росстат. М.. 2006. С. 35&359.

0 ЦФО

■ СЗФО

□ ЮФО

□ ПФО

■ УФО ЭСФО

■ ДФО

Диаграмма 3. Доходы, полученные от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности (доли округов в %)

2000 г 2001 г 2002 г 2003 г 2004 г

^ЦФО • СЗФО □ ЮФО ППФО

■ УФО 0СФО

■ ДФО

Диаграмма 4. Доходы, полученные от сдачи в аренду имущества, находящегося в муниципальной собственности (доли округов в %)8

2000 г 2001 г 2002 Г 2003 г 2004 г

В исследовании показано, что проводимая в настоящее время либерализация цен и тарифов в России должна привести и уже приводит к положительным результатам: постепенно улучшается финансирований отрасли ЖКХ, возрастает техническая Оснащенность предприятий отрасли, увеличивается число частных предприятий, обслуживающих жилищный фонд. В тоже время совершенствование политики тарифного регулирования необходимо проводить с учетом соблюдения интересов всех участни-

; Рассчитано автором [¡о: Основным показателям уточненного плана развития муниципального сектора экономики Российской Федерации на 2004 гуд, / http://www.budgctTf.ru

* Рзссчтано автором по: Основным уточненного шганз развития муниципального ccicropa

экономики Российской федерации на 20ÎH год. / http://www.LuKlgetrf.ru

ков процесса реформирования ЖКХ и, в первую очередь, создавая условия для обновления материальной базы отрасли и развития современной инженерной инфраструктуры, позволяющей предоставлять услуги в необходимом количестве и надлежащего качества

Таким образом, только создание механизма ценообразования, не допускающего завышение величины экономически обоснованного тарифа вследствие монопольного положения предприятий ЖКХ, обеспечивающего меры по снижению издержек производителей услуг, а также включающего затраты на восстановление жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры, сделает управление ценообразованием в жилищно-коммунальном комплексе эффективным

Для этого при установлении основ ценообразования в сфере ЖКХ и стандартов оплаты жилья и коммунальных услуг целесообразно учесть.

- тарифы на коммунальные услуги и цены на жилищные услуги должны состоять из абонентской платы и оплаты ЖКУ,

- система типовых норм и нормативов материальных, трудовых, финансовых и энергетических ресурсов должна учитывать инвестиционную составляющую,

- федеральные стандарты оплаты жилья и коммунальных услуг должны содержать перечень видов услуг, которые могут входить в социальную норму, и критерии максимального уровня комфортности жилья, соответствующего понятию «жилищный фонд социального использования» Также федеральные стандарты должны учитывать особенности ценообразования каждого субъекта Российской Федерации;

- методика перерасчета оплагы жилья и коммунальных услуг при оказании их в объеме меньше установленного, а также ненадлежащего качества должна учитывать требование закона об обязательности для собственника оплаты содержания и ремонта принадлежащего ему имущества и с этой целью предусматривать санкции в объеме полной себестоимости услуги только при наличии вины поставщика. Также важно предусмотреть у поставщика услуг обязанность производить расчет за коммунальные услуги как по индивидуальным (поквартирным), так и по групповым (на входе в дом) приборам учета напрямую с потребителями услуг

В результате анализа было установлено, что такие проявления муниципальной финансово-хозяйственной активности, как создание муници-

пальных предприятий в наиболее конкурентоспособных и прибыльных отраслях муниципальной экономики, сдача в аренду муниципального имущества, участие в создании предприятий с долевой собственностью, размещение муниципальных заказов, стимулирование инвестиционной деятельности обладают наибольшей устойчивостью к воздействию различного рода внешних и внутренних факторов и, следовательно, на современном этапе являются наиболее перспективными с точки зрения повышения уровня экономической самостоятельности муниципальных образований

Важным условием эффективной реализации обозначенных направлений является наличие у местных властей грамотно разработанного перспективного плана развития муниципального образования Как показывает практика, планы (программы) являются действенным инструментом управления социально-экономическим развитием и финансовым обеспечением территории, согласования и координации интересов местных органов власти и хозяйствующих субъектов различных форм собственности Наряду с мерами по совершенствованию законодательства о местном самоуправлении, поиску нетрадиционных источников укрепления муниципальной финансово-экономической базы, планирование и прогнозирование развития муниципальных образований может способствовать совершенствованию и упрочению местного самоуправления, повышению эффективности всей системы государственной власти и управления современной России

В заключении диссертационной работы представлены основные выводы и рекомендации, полученные в результате диссертационного исследования

Основные положения и выводы диссертации изложены автором в следующих публикациях:

1 Кислицкая Н А Оптимизация территориальной организации местного самоуправления в России // Экономика и управление в России на рубеже веков Сборник статей Ростов н/Д СКАГС, 2004 - 0,3 п л

2 Кислицкая НА Совершенствование межбюджетных отношений -залог эффективного развития местного самоуправления // Государственное и муниципальное управление Ученые записки СКАГС 2004 № 1-2 - 0,5 п л

3 Кислицкая НА Местное самоуправление через прошлое к настоящему // Государственное и муниципальное управление Ученые записки СКАГС 2004 № 3-4 - 0,7 п л

4 Кислицкая Н А Сравнительный анализ институциональных моделей местного самоуправления // Актуальные проблемы и ресурсы государственного строительства современной России Материалы научно-практической конференции Ростов н/Д СКАГС, 2004 - 0,3 п л

5 Кислицкая Н А, Овакимян М А Современная реформа местного самоуправления в России как элемент государственного строительства // Современные тенденции развития региональной экономики сборник научных статей Ростов н/Д Торг-пром палата Ростовской обл, 2004 - Вып 2 - 0,4 п л

6 Кислицкая Н А , Овакимян М А. Проблема эффективности управления муниципальной собственностью // Экономика и управление в России на рубеже веков Сборник статей Выпуск 3 Ростов н/Д Изд-во СКАГС 2005 - 0,6 п л

7 Кислицкая Н А Противоречия модернизации системы местного самоуправления в России // Инновации в местном самоуправлении Юг России в контексте национального и европейского опыта (Тезисы выступлений на российско-германской научно-практической конференции - Май 2005 г) / Отв ред В Г Игнатов Выпуск первый Ростов н/Д Изд-во СКАГС, 2005 - 0,2 п л

8 Кислицкая Н А Муниципальная собственность и реформа местного самоуправления // Факторы и приоритеты социальной политики трансформационного периода Сборник тезисов выступлений на научно-практической конференции «Экономические интересы и социальная политика», 15-16 декабря 2005 г Ростов н/Д Изд-во СКАГС 2005 - 0,3 п л

9 Кислицкая Н А Институциональная и структурная динамика муниципальной собственности в России // Научные труды Донецкого национального технического университета Серия экономическая Выпуск 100-2 -Донецк ДонНТУ, 2005 -0,5пл

10 Кислицкая Н.А Либерализация цен и тарифов в отрасли жилищно-коммунального хозяйства // Сборник статей и тезисов выступлений на научно-практической конференции «Экономические интересы и социальная политика», 15-16 декабря 2005 г. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС 2006 - 0,4 п л.

11 Кислицкая НА Рыночная модернизация жилищно-коммунального хозяйства в России // Экономический вестник Ростовского государственного университета 2007 Том 5. № 3. Часть 3. - 0,4 п л.

Объем 1,0 п.л. Формат 60 х 84 /16. Печать офсетная. Бумага офсетная Заказ № 63 Тираж 100 экз. Отпечатано в КМЦ "Колибри", Б Садовая, 79

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Кислицкая, Наталья Александровна

Введение

Стр. 3

Глава 1. Методологические основы анализа сущности и моделей местного самоуправления

1.1. Теоретические подходы к типологии концепций местного самоуправления

1.2. Модели формирования местного самоуправления: мировой опыт

1.3. Противоречия современной модели местного самоуправления в России

Глава 2.0сновные направления и динамика рыночной трансформации экономики муниципальных образований

2.1. Воздействие приватизации и муниципализации на экономику муниципальных образований

2.2. Либерализация цен и тарифов в муниципальных образованиях

2.3. Финансовая стабилизация: продолжение вертикали на муниципальный уровень

Диссертация: введение по экономике, на тему "Влияние рыночных реформ на развитие местного самоуправления в России"

Актуальность темы исследования. В настоящее время и в среднесрочной перспективе сложности переходного периода в России отягощаются проблемами, возникающими на местном уровне, и недостаточностью финансовых средств. В течение длительного времени развитие местного самоуправления не рассматривалось в числе приоритетных направлений развития государства. Переход от административно-командной системы управления к новым формам регулирования, адекватным рыночным отношениям, обусловил необходимость коренных изменений, следствием чего явилось принятие законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 1995 и 2003 годах.

Влияние рыночных реформ на развитие местного самоуправления имеет первостепенное значение для теории и практики и в значительной мере определяет развитие большинства стран мира. Несмотря на отличительные особенности между отдельными странами, есть много общего в содержании местных проблем. Практически для всех стран независимо от их положения в мировой экономике присущи пространственные различия в обеспечении ресурсами, в уровне экономического развития и качестве жизни населения, инфраструктурном оснащении, в состоянии окружающей природной среды, в остроте национальных и социальных конфликтов. Изучение накопленного опыта решения местных проблем в ведущих странах мира является весьма полезным для России, находящейся в стадии перехода к рыночным отношениям. Вместе с тем в развитых странах возникают новые местные проблемы, связанные с постиндустриальным развитием, с переходом к глобализации экономики, информационному обществу. Россия должна вникнуть в суть происходящих качественных перемен, не упускать их из виду, в противном случае она может надолго остаться в положении вечно отстающей и догоняющей. Однако не следует допускать копирования опыта решения местных проблем в какой либо отдельной стране. Необходимы глубокое изучение и тщательный отбор способов решения местных проблем, приемлемых в российских условиях.

Эффективное управление развитием муниципальных образований, прежде всего, экономическим, является гарантией обеспечения занятости населения, роста реальных доходов граждан, благоустройства территорий. Работа в данном направлении создает базовые условия для повышения уровня социальной защищенности населения, качества его жизни, удовлетворения постоянно возрастающих потребностей людей.

Потребность в изучении местного самоуправления обусловлена необходимостью создания теоретических основ для разработки и реализации научно-обоснованной государственной политики по отношению к местному самоуправлению, для формирования муниципального сознания российских граждан, для повышения организационной культуры государственных и муниципальных служащих и освоения ими инновационных технологий муниципальной политики, содействующей вовлеченности граждан и общественных объединений в дела местных сообществ.

Местные бюджеты, средства которых являются основой финансовой базы поселений, городских округов, муниципальных районов, часто не могут обеспечить эффективное функционирование последних, так как, во-первых, местные бюджеты, в основном, дефицитны, что ограничивает возможности их влияния, во-вторых, формы бюджетных отношений слабо взаимосвязаны с материальными интересами участников воспроизводственного процесса.

По справедливому мнению многих исследователей, от успешного решения проблем становления местного самоуправления зависят перспективы движения России к правовому государству и гражданскому обществу.

Степень разработанности проблемы. В различные исторические периоды вопросам, касающимся сущности местного самоуправления, его места в системе государственного управления уделяли внимание в своих научных исследованиях зарубежные ученые: К. Брюхер, М. Вебер,

Р. Гнейст, Г. Еллинек, В. Зомбарт, Э. Мейер, А. Токвиль, JL Штейн и другие. Положения различных теорий местного самоуправления были развиты российскими учеными: Анциферовым Н.П., Авдеевой Т.Т., Безобразовым В.П., Бутовым В.И., Васильчиковым А.И., Велиховым JI.A., Градовским А.В., Игнатовым В.Г., Коркуновым Н.М., Лазаревским Н.И., .Пешковым В.Н., Свешниковым М.И., Рожковым Н.А., Чичериным Б.Н. и другими.

Проблемы влияния рыночной трансформации на экономику муниципальных образований рассматриваются во многих публикациях. Огромный вклад в разработку различных аспектов приватизации внесли Абалкин Л.И., Алексеев С.С., Боровская М.А., Гайдар Е.Т., Глазьев С.М., Емельянов Н.А., Игнатова Т.В., Радыгин А.Н., Широков А.Н. и др.

Либерализация цен и тарифов рассмотрена в работах Гуртова В.К., Зарубиной Е.М., Захарченко А.В., Маршаловой А.С., Пислюкова В.В., Симионова Ю.Ф., Соколова В.Н., Сологуба В.А., Эпштейна А. и др.

Теоретические основы финансирования и расходования местных бюджетов изложены в трудах Васильевой М.В., Врублевской О.В., Игониной Л.Л., Котляровского С.И., Кузнецова С.М., Кюрджиева С.П., Озерова И.Х., Павловой Л.П., Пешина Н.Л., Поляка Г.Б., Родионовой В.М., Романовского М.В., Солянниковой С.П., Ширкевича Н.А. и др.

В трудах названных представителей отечественной и зарубежной науки решены многие важные методологические и прикладные проблемы развития и функционирования местного самоуправления, предлагаются источники финансово-экономического обеспечения деятельности муниципальных образований. Однако они не в полной мере отвечают специфике современного состояния местного самоуправления в РФ, сложности взаимоотношений между федеральным центром, субъектами Федерации и органами муниципального управления. Актуальность и недостаточная изученность указанных вопросов, их практическая значимость для развития России определили выбор темы диссертационного исследования, его цель, задачи и практическую направленность.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является системное исследование и выявление сущностных особенностей влияния рыночных реформ на развитие местного самоуправления в Российской Федерации, анализ взаимоотношений центра и местного уровня власти, определение основных направлений дальнейшего развития местного самоуправления.

Поставленная цель определила необходимость решения следующих взаимосвязанных задач, к которым относятся:

- определить роль и место местного самоуправления в системе рыноч-но-трансформационной экономики;

- проанализировать основные теоретические подходы к типологии концепций местного самоуправления;

- выявить основные тенденции развития зарубежных моделей формирования местного самоуправления;

- дать характеристику основным противоречиям современной модели местного самоуправления, определить понятийный аппарат, критерии и показатели, связанные с ее внедрением;

- исследовать воздействие приватизации на экономику муниципальных образований;

- определить оптимальные пути государственного вмешательства в ценовую и тарифную политику, проводимую в муниципальных образованиях;

- рассмотреть экономическую эффективность доходов и расходов на муниципальном уровне с позиций финансовой стабилизации.

Объектом исследования в диссертационной работе выступают муниципальные образования, как базисные единицы национальной экономики, а также связанные с ними проблемы и механизмы их решения.

Предметом исследования выступает совокупность экономических отношений, отражающих основные направления проведения рыночных реформ и их влияние на становление и функционирование системы местного самоуправления.

Методологическую и теоретическую основу исследования составили концепции и гипотезы, представленные в трудах ведущих отечественных и зарубежных ученых в области теории переходной экономики, институциональной и эволюционной экономики, теории местного самоуправления, реализующие неоклассический и неоинституциональный подходы к обоснованию либеральных реформ, становлению гражданского общества и самоуправления. Аргументация теоретических положений и полученных выводов осуществлялась автором на основе применения следующих общенаучных методов и подходов: диалектический метод научного познания, методы теоретико-эмпирического исследования и системный подход к изучению сложных экономических процессов и явлений. Применялись методы монографического исследования, структурно-функционального анализа, статистической обработки информации, математического моделирования, а также принципы единства экономической теории, политики и практики, качественного и количественного анализа и синтеза.

Информационно-эмпирическую базу исследования составили официальные статистические данные Росстата, аналитические материалы финансовых органов Российской Федерации, планы, прогнозы экономического и социального развития муниципальных образований, Интернет-источники, материалы монографий и периодических изданий, научно-практических конференций по вопросам теории и практики рыночных реформ и развития местного самоуправления.

Нормативно-правовую базу работы составили Законы Российской Федерации, Указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ, прочие нормативные правовые акты федерального, регионального и местного уровня, определяющие основные направления либерализации и развития местного самоуправления.

Данное диссертационное исследование соответствует специальности 08.00.01 - экономическая теория (п.1.4. - институциональная и эволюционная экономическая теория: теория переходной экономики и трансформации социально-экономических систем); специальности 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (муниципальная экономика и управление местным развитием).

Основные положения, выносимые на защиту:

По специальности 08.00.01 - экономическая теория:

1. Исследование влияния рыночной модернизации российской экономики на становление системы местного самоуправления потребовало сочетания неоклассического и эволюционного подходов, принципов структурно-функционального анализа, комплексное применение которых позволяет обосновать представление о становлении российской модели местного самоуправления с высоким рыночно-адаптационным потенциалом в результате продолжающегося воздействия приватизации, либерализации цен и тарифов и финансовой стабилизации.

2. Эволюция теорий местного самоуправления от теории «свободной общины», общественно-хозяйственной теории и «государственной» теории к теории «дуализма муниципального управления» отражает тенденцию к синтезу либерального и институционального подходов в раскрытии экономических функций местного самоуправления (самостоятельное решение вопросов местного значения; самообложение граждан; свобода выбора формы самоуправления; выполнение делегируемых государством функций социального развития и защиты, только обеспеченное бюджетными трансфертами). Муниципальные образования выступают как самоорганизованные сообщества граждан на определенной территории, объединенные инициативой и самостоятельностью решения вопросов жизнеобеспечения с учетом границ, определяемых государственным управлением и рыночной рациональностью.

3. Переходный характер российской экономики в 90-е гг. XX в. определил систему противоречий складывающейся модели местного самоуправления, близкой к континентальному типу: между делегированием полномочий местному самоуправлению и необеспечением ресурсной субсидиарно-сти; между дерегулированием муниципальной экономики и сохранением государственных барьеров; между переходом к поселенческому принципу к формированию муниципальных образований и социально-экономическим ограничениям его реализации из-за распада социальной инфраструктуры и ослабления доходной базы. Для их разрешения следует использовать комбинацию PEST-анализа внешней среды и SWOT-анализа муниципального образования, что позволит обосновать стратегию и технологию его социально-экономического развития.

По специальности 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (муниципальная экономика и управление местным развитием):

4. Реорганизация муниципальных образований в процессе муниципальной реформы приводит к концентрации финансовых ресурсов и созданию механизмов контроля со стороны органов государственной власти и управления субъекта РФ при все возрастающей передаче на уровень местного самоуправления полномочий по предоставлению услуг. Система доходов и расходов муниципальных образований является важным структурным звеном обеспечения финансовой стабильности национальной экономики в целом, что предполагает реализацию вертикали финансового управления на местном уровне.

5. Муниципализация и приватизация послужили основой формирования устойчивого рыночного ядра экономики муниципального образования, обеспечивающего комплексное развитие территории и коммунально-бытового и социально-культурного обслуживания населения вместо существовавших ранее государственных институтов. Дальнейшая реструктуризация муниципального имущества должна проводиться в направлении от преимущественно бюджетопотребляющей к доходопроизводящей собственности, рост капитализации которой может стать дополнительным источником местных доходов.

6. Либерализация цен и тарифов на уровне муниципальных образований наряду с общенациональными тенденциями специфически выражается в росте тарифов на услуги ЖКХ для населения и услуги коммунальной инфраструктуры для предприятий на их территории. Переход данных отраслей на полное самофинансирование должен опираться на внедрение федеральных стандартов и социальных норм, прозрачных административных процедур предоставления льгот и субсидий.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в обосновании специфики перспектив влияния рыночных реформ на развитие местного самоуправления в России. Конкретное приращение научного знания выражается в следующем:

По специальности 08.00.01 - экономическая теория:

- на основе сравнительного анализа теории местного самоуправления с позиций эволюционно-институционального и неоклассического подходов выявлен дуалистический характер местного самоуправления в России и его высокий рыночно-адаптационный потенциал;

- сформулировано оригинальное представление о муниципальном образовании как самоорганизованном сообществе граждан на определенной территории, функционирование которого определяется системой противоречий между самостоятельностью решения местных проблем и императивами государственного влияния и рыночной рациональности;

- доказано, что развитие современной модели территориальной организации местного самоуправления проходит под решающим воздействием основных направлений рыночной трансформации, в результате чего муниципальный сектор экономики сложился в процессе приватизации и муниципализации государственного имущества, доходы и расходы местных бюджетов ориентированы на реализацию целей финансовой стабилизации, компенсации либерализации цен и тарифов, реструктуризации системы социальных льгот;

По специальности 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (муниципальная экономика и управление местным развитием):

- выявлена специфика либерализации цен и тарифов на уровне муниципальных образований на основе анализа динамики цен на услуги ЖКХ и возмещения населению соответствующих затрат и предложена оригинальная схема регулирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги;

- обоснованы критерии широкой и узкой эффективности использования муниципальной собственности, ее социально-экономической роли для населения, а также критерии оценки эффективности приватизации муниципального имущества;

- предложены меры по обеспечению принципа единства методических основ формирования бюджетов всех уровней, финансирования общественных услуг, что позволит перенести центр тяжести социальных расходов на местные бюджеты.

Теоретическая и практическая значимость работы вытекает из актуальности рассмотренной в диссертационной работе проблемы и степени научного обоснования содержащихся в ней положений, выводов и рекомендаций. Результаты, полученные в ходе исследования, могут быть полезны представительным и исполнительным органам разных уровней при построении общей концепции дальнейшего развития местного самоуправления в условиях рыночной трансформации экономики. Отдельные положения целесообразно использовать в преподавании и изучении курсов «Государственные и муниципальные финансы», «Экономические и финансовые основы местного самоуправления» «Экономика предприятий и отраслей народного хозяйства», в спецкурсах по проблемам экономики муниципальных образований в учреждениях высшего и среднего профессионального образования, а также при подготовке и повышении квалификации государственных и муниципальных служащих.

Апробация работы. Основные теоретические результаты диссертационного исследования используются в учебном процессе в СевероКавказской академии государственной службы, а также докладывались и обсуждались на международной российско-германской научно-практической конференции «Инновации в местном самоуправлении: Юг России в контексте национального и европейского опыта» (г. Ростов-на-Дону, 2005 г.), на всероссийском конкурсе «Наши города - потенциал развития» (г. Москва, 2006 г.), межвузовских, региональных научно-практических конференциях «Экономика и управление в России на рубеже веков» (г. Ростов-на-Дону, 2004 г., 2005 г.), «Актуальные проблемы и ресурсы государственного строительства современной России» (г. Ростов-на-Дону, 2004 г.), «Экономические интересы и социальная политика» (г. Ростов-на-Дону, 2005 г.).

Публикации. Основные положения диссертации опубликованы в 11 печатных работах общим объемом 4,6 п.л., в том числе авторских 4,1 п.л.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического списка и 2 приложений. Основной текст изложен на 184 страницах, содержит 11 таблиц, 14 диаграмм, 10 графиков и 3 схемы. Список литературных источников включает 239 наименований.

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Кислицкая, Наталья Александровна

Заключение

Современный процесс институционализации местного самоуправления в Российской Федерации происходит фактически «с чистого листа», когда утрачены уникальные традиции российского самоуправления, отсутствует общепризнанная научная теория местного самоуправления, непоследовательно и противоречиво нарабатывается практика муниципального управления. Реальные структуры местного самоуправления нередко создаются в интересах региональных экономических и политических элит при игнорировании интересов местных сообществ, для которых и должен функционировать этот институт.

Нельзя при этом не отметить самого главного: в сознании российских граждан, многих представителей публичной власти и научных кругов преобладают старые, формировавшиеся десятилетиями стереотипы по вопросам организации властных структур. Жива традиция жесткого централизованного управления, не преодолен синдром отчуждения населения и отдельного человека от публичной власти, не возникло достаточных предпосылок для включенности граждан в проблемы местных сообществ. Между тем результаты преобразования любых общественных отношений во многом зависят от того, как люди, члены общества, осознают суть происходящих перемен и их итоги. Неадекватное понимание сущности местного самоуправления препятствует появлению полноценного статуса муниципальных образовании, предполагающего наличие определенных, обеспеченных финансами полномочий органов местного самоуправления, а как следствие - высвобождению потенциала самоорганизации на благо жителям отдельных городов, сел, а значит и государства в целом.

Обобщая результаты исследования сущности понятия «местное самоуправление» и теорий местного самоуправления можно сделать вывод, что с имеющимися многочисленными проблемами наше общество не справится, если не будет подлинного местного самоуправления, развитие которого необходимо для решения задач, связанных с организацией территориального управления. Этнические и исторические особенности России, сложившаяся социально-экономическая и политическая ситуация делают невозможным управление страной только из центра; поэтому организация общественной жизни должна включать и механизмы самоуправления территорий, местных сообществ, которые, фактически, на сегодняшний день находятся ещё в стадии становления, развития, а также в стадии осознания понятия местного самоуправления большинством населения страны.

Наиболее «узким» местом государственного строительства остаются вопросы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Поэтому основная стратегическая задача центральной власти в ближайшей перспективе - обеспечить формирование и юридическое закрепление механизмов взаимодействия двух систем власти и управления, для че

977 го необходимо :

1) установить оптимальную систему распределения полномочий по уровням власти и механизмы ее коррекции и совершенствования в соответствии с реальными возможностями конкретных категорий муниципальных образований, создавая стимулы социально-экономического развития;

2)обеспечить развитие межбюджетных отношений на основе нормативного определения (в натуральных показателях) объемов финансирования государственных (конституционных) социальных гарантий, одновременно определив и включив стимулирующие механизмы,

3)обеспечить государственный и муниципальный контроль за соблюдением законодательства и создание системы взаимной ответственности органов местного самоуправления и органов государственной власти; создать правовые механизмы эффективного контроля за деятельностью органов местного самоуправления; усилить роль представительных органов местного самоуправления, особенно в части контроля за муниципальными финансами

277 Мокрый В. С. Местное самоуправление: вчера, сегодня, завтра./Местное самоуправление в России: Сборник статей/ Под ред. д.э.н., проф. В. Б. Зотова. - М.: «Ось-89», 2003. С. 44. и деятельностью исполнительных органов местного самоуправления, с постепенным переходом к контрактной системе назначения глав местных администраций;

4)разработать целостную государственную политику в отношении поддержки поселений по переходу их на режим устойчивого развития;

5)осуществить меры, направленные на повышение эффективности рассмотрения судебных споров между органами государственной власти и местного самоуправления.

Данные вопросы стало возможным решить именно в последние годы, когда рыночные реформы, коренным образом изменившие политическое и экономическое устройство России обеспечили предпосылки развития полноценного местного самоуправления. И видимо, в ближайшем будущем мы станем свидетелями рождения и попыток воплощения в жизнь большого количества пусть не национальных, но зато гораздо более насущных местных идей. Местное самоуправление станет действительно эффективным звеном, взаимодействующим с государственной властью, что приблизит и усилит контроль со стороны государства. По нашему мнению, основная цель предлагаемых изменений это реорганизация муниципальных образований и создание механизмов действенных контрольных инструментов со стороны органов государственной власти и управления субъекта РФ.

Исследование влияния приватизации на развитие муниципальных образований позволило сделать следующие выводы:

Во-первых, отсутствие согласованной федеральной, региональной и муниципальной программы приватизации объектов собственности сыграло отрицательную роль, поскольку приватизация во многих случаях проводилась в отсутствие нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных образований (большинство нормативных правовых актов принималось после завершения очередного этапа приватизации), либо путем принятия индивидуальных актов главами администраций.

Во-вторых, отношение к приватизации как к одномоментному процессу, не требующему особой подготовки. Между тем «приватизация, как правило, проводится поэтапно: сначала предприятие подвергается санации, заii% тем оценивается экспертом и только потом продается частному капиталу»

В-третьих, отсутствие четкой последовательности процесса приватизации государственного и муниципального имущества. Так, «в процессе размежевания форм собственности «забыли» и о полезных ископаемых. В результате компании, приватизировавшие горно- и нефтедобывающее оборудование, де-факто практически бесплатно получили контроль над природными ресурсами, что привело к денационализации природной ренты. Это в свою очередь привело к финансовому банкротству государства (доходная часть госбюджета неспособна покрыть на достойном уровне те расходы, которые государство обязано нести в силу объективно вменяемых ему функций оборона, содержание правоохранительных органов, система на

77Q чального образования, детских домов и т. д.)»

В-четвертых, организация и проведение инвентаризации имущества, находящегося на территории муниципальных образований, может стать одной из существенных предпосылок укрепления экономической базы местного самоуправления во многих субъектах Российской Федерации.

Проводимая в настоящее время либерализация цен и тарифов в России должна привести и уже приводит к положительным результатам. Постепенно улучшается финансирование отрасли ЖКХ, возрастает техническая оснащенность предприятий отрасли, увеличивается число частных предприятий, обслуживающих жилищный фонд - только эти показатели убеждают нас в эффективности реформировании жилищно-коммунального хозяйства.

В тоже время тарифная политика в отрасли еще не соответствует требованиям сегодняшнего дня. Совершенствование политики тарифного регулирования необходимо проводить с учетом соблюдения интересов всех участников процесса реформирования ЖКХ и, в первую очередь, создавая ус

278 Румянцева Е. Оценка собственности в ходе проведения приватизации в России // Проблемы теории и практики управления. 2005. № I. С. 119.

Петрарков Н. Отношения собственности: анализ трансформации в переходной экономике // Проблемы теории и практики управления. 2005. № 2. С. 15. ловия для обновления материальной базы отрасли и развития современной инженерной инфраструктуры, позволяющей предоставлять услуги в необходимом количестве и надлежащего качества.

Существующая система регулирования цен и тарифов, основанная на ограничении рентабельности предприятий поставщиков услуг, не создает стимулов к повышению эффективности их деятельности, и, как следствие делает невозможным привлечение инвестиционных ресурсов в отрасль.

Таким образом, только создание механизма ценообразования, не допускающего завышение величины экономически обоснованного тарифа вследствие монопольного положения предприятий ЖКХ, обеспечивающего меры по снижению издержек производителей услуг, а также включающего затраты на восстановление жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры, сделает управление ценообразованием в жилищно-коммунальном комплексе эффективным.

Для этого при установлении основ ценообразования в сфере ЖКХ и стандартов оплаты жилья и коммунальных услуг целесообразно учесть:

- тарифы на коммунальные услуги и цены на жилищные услуги должны состоять из абонентской платы и оплаты ЖКУ;

- система типовых норм, и нормативов материальных, трудовых, финансовых и энергетических ресурсов должна учитывать инвестиционную составляющую;

- федеральные стандарты оплаты жилья и коммунальных услуг должны содержать перечень видов услуг, которые могут входить в социальную норму, и критерии максимального уровня комфортности жилья, соответствующего понятию «жилищный фонд социального использования». Также федеральные стандарты должны учитывать особенности ценообразования каждого субъекта Российской Федерации;

- методика перерасчета оплаты жилья и коммунальных услуг при оказании их в объеме меньше установленного, а также ненадлежащего качества должна учитывать требование закона об обязательности для собственника оплаты содержания и ремонта принадлежащего ему имущества и с этой целью предусматривать санкции в объеме полной себестоимости услуги только при наличии вины поставщика. Также важно предусмотреть у поставщика услуг обязанность производить расчет за коммунальные услуги как по индивидуальным (поквартирным), так и по групповым (на входе в дом) приборам учета напрямую с потребителями услуг.

Для предприятий ЖКК в реалиях сегодняшнего дня необходим порядок отнесения затрат на содержание, текущий и капитальный ремонт жилья с соответствующими формами отчетности.

Система цен и тарифов в жилищно-коммунальном хозяйстве должна быть стройной и четкой, рассчитанной на многолетнюю работу и не подверженной радикальным изменениям в ходе дальнейших реформ в отрасли.

Учитывая, что эффективность реформы жилищно-коммунального хозяйства зависит не только от результативной системы ценообразования, продуманной и поступательной политики тарифного регулирования, но и четкой системы социальной защиты населения, учитывающей процесс развития предоставления гражданам жилищных субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг. Переход отрасли ЖКХ на полное самофинансирование должен быть закреплен корректировкой административных процедур и самое главное самих принципов предоставления жилищных субсидий.

В условиях становления рыночных отношений преодолеть социально-экономический кризис и стабилизировать ситуацию, сложившуюся в современной России, невозможно без развития местного самоуправления. Местное самоуправление - это институт, ближе всего стоящий к населению, опирающийся на его творческую и деловую инициативу, позволяющий людям самостоятельно решать свои насущные проблемы. Большинство этих проблем так или иначе связано с экономическим состоянием локальных территорий, в пределах которых реализуется местное самоуправление. В этой связи можно без преувеличения констатировать, что экономическое развитие муниципальных образований становится сегодня приоритетной областью государственной политики, приобретает исключительно важное значение в деле проведения демократических реформ в нашей стране.

В современных условиях местные бюджеты приобретают новые качественные свойства, и их роль в регулировании социально-экономических процессов значительно повышается, являясь следствием расширения властных полномочий территориальных органов управления. Эти обстоятельства вызывают необходимость развития бюджетных отношений на уровне городов и районов таким образом, чтобы максимально обеспечить самостоятельную и полную реализацию управленческих функций органами местной администрации.

Первоочередной проблемой является структурная переориентация доходов на основе принципов стабильности и достаточности средств.

Актуальной становится также проблема реструктуризации системы бюджетных доходов и расходования средств муниципальных бюджетов. Совершенствование этих процессов может идти по линии:

• обеспечения реальной самостоятельности местных бюджетов;

• обеспечения поддержки и стимулирования предпринимательства и хозяйственной инициативы на подведомственных территориях;

• учета приоритетов и специфики социально-экономических условий развития территориальных единиц при разработке фискальной политики.

Осуществление соответствующих мероприятий, по нашему мнению, будет способствовать улучшению качества местных бюджетов Российской Федерации и повышению их роли в социально-экономическом развитии территорий.

Одной из главных проблем, тормозящих процесс становления местного самоуправления, является недостаточная развитость его финансово-экономической основы. Подчеркнем, что для многих муниципалитетов характерна ситуация, когда вновь избранные органы местного самоуправления недееспособны решать многие проблемы по причине отсутствия финансово-экономической базы.

Необходимо решить вопросы закрепления за муниципальными образованиями достаточных доходных источников местных бюджетов, формирования муниципальной собственности, включая собственность на земельные участки, отработать механизм выделения компенсационных средств на покрытие дополнительных расходов и финансирование исполнения органами местного самоуправления отдельных федеральных и региональных полномочий.

Следующим важным шагом является пересмотр структуры источников доходов и увеличение их удельного веса в местных бюджетах. За каждым уровнем власти должны прежде всего закрепляться те источники доходов, которые данным уровнем наиболее контролируемы. Для местных властей - это земля и недвижимое имущество.

Требует пересмотра и порядок зачисления доходов. Все средства, являющиеся доходами местных бюджетов, должны зачисляться непосредственно, минуя бюджеты других уровней. Большая роль должна отводиться и местным налогам и сборам.

Значительная организационная нагрузка и основная практическая работа по укреплению экономического потенциала муниципальных образований в современных условиях ложится на плечи самих муниципалитетов. В этом отношении для работников муниципальных администраций может оказаться полезным анализ потенциально возможных направлений экономической деятельности местных властей.

В результате данного анализа было установлено, что такие проявления муниципальной финансово-хозяйственной активности, как создание муниципальных предприятий в наиболее конкурентоспособных и прибыльных отраслях муниципальной экономики, сдача в аренду муниципального имущества, участие в создании предприятий с долевой собственностью, размещение муниципальных заказов, стимулирование инвестиционной деятельности обладают наибольшей устойчивостью к воздействию различного рода внешних и внутренних факторов и, следовательно, на современном этапе являются наиболее перспективными с точки зрения повышения уровня экономической самостоятельности муниципальных образований.

Важным условием эффективной реализации обозначенных направлений является наличие у местных властей грамотно разработанного перспективного плана развития муниципального образования. Как показывает практика, планы (программы) являются действенным инструментом управления социально-экономическим развитием и финансовым обеспечением территории, согласования и координации интересов местных органов власти и хозяйствующих субъектов различных форм собственности. Наряду с мерами по совершенствованию законодательства о местном самоуправлении, поиску нетрадиционных источников укрепления муниципальной финансово-экономической базы, планирование и прогнозирование развития муниципальных образований может способствовать совершенствованию и упрочению местного самоуправления, повышению эффективности всей системы государственной власти и управления современной России.