Антикризисное управление жилищно-коммунальным хозяйством муниципальных образований тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Ряховская, Антонина Николаевна

ВВЕДЕНИЕ.

Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА И АНТИКРИЗИСНОГО УПРАВЛЕНИЯ В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ.

§ 1.1. Антикризисное управление в муниципальных образованиях как экономическая проблема.

§ 1.2. Экономическая классификация форм и видов местного хозяйства.

§ 1.3. Проблемы банкротства предприятий жилищно-коммунальной сферы и его совершенствование.

Глава 2. ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНАЯ РЕФОРМА С

ПОЗИЦИЙ АНТИКРИЗИСНОГО УПРАВЛЕНИЯ.

§2.1. О роли науки и Концепции - 97 в реформировании жилищнокоммунального хозяйства.

§ 2.2. Основные направления реформы.

§ 2.3. Программа реформирования и модернизации жилищнокоммунального комплекса России.

Глава 3. СОДЕРЖАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В

КОММУНАЛЬНОЙ СФЕРЕ И РЫНКИ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ.

§ 3.1. Типология деятельности в коммунальной сфере.

§ 3.2. Особенности рынка жилищно-коммунальных услуг.

§ 3.3. Рынок услуг инженерного обеспечения.

§ 3.4. Взаимосвязь коммунальной сферы с классическими типами рынков.

Глава 4. РЫНОЧНОЕ ЦЕНООБРАЗОВАНИЕ В КОММУНАЛЬНОЙ СФЕРЕ И ЕГО РЕГУЛИРОВАНИЕ В УСЛОВИЯХ

ТЕХНОЛОГИЧЕСКОЙ МОНОПОЛИИ.

§4.1. Экономическая теория о моделях рыночного ценообразования в коммунальной сфере деятельности.

§ 4.2. О затратной сущности цен при технологической монополии.

Глава 5. ОСНОВЫ НОВОЙ ТАРИФНОЙ ПОЛИТИКИ

В ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОМ ХОЗЯЙСТВЕ И АНТИКРИЗИСНОЕ УПРАВЛЕНИЕ.

§ 5.1. Тарифная политика в реформируемом жилищнокоммунальном комплексе.

§ 5.2. Новая тарифная политика в жилищно-коммунальной сфере.

§ 5.3. Механизм антикризисного управления жилищно-коммунальным хозяйством.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Антикризисное управление жилищно-коммунальным хозяйством муниципальных образований"

Актуальность темы исследования определяется необходимостью поиска эффективных путей преодоления глубокого кризисного состояния муниципального хозяйства Российской Федерации, источники и причины которого не находят должного объяснения в научных исследованиях. Путь к антикризисному управлению, очевидно, лежит через создание новых экономических механизмов и отношений в муниципальной деятельности как особой сферы экономики, где использование известных инструментов рынка в чистом виде, как показывает мировой опыт развития, не всегда и не во всех сферах функционирования приносит успех.

Одной из таких сфер является коммунальное хозяйство, формирующее в муниципальном образовании инфраструктуру первичного уровня, вокруг которой развиваются другие сектора — бытовое обслуживание, социально-культурная сфера, транспорт и т.д. Экономическое благополучие и стабильное воспроизводство муниципального образования во многом, если не решающим образом, определяется тем, насколько бесперебойно, надежно и устойчиво работает система его жизнеобеспечения, - жилищно-коммунальное хозяйство.

С точки зрения целей и задач, стоящих перед жилищно-коммунальной реформой, ее следует, на взгляд соискателя, рассматривать как систему мер по антикризисному управлению жилищно-коммунальным хозяйством, реализуемую в масштабе страны с учетом местных особенностей в каждом муниципальном образовании. Предстоит сформировать в отрасли новые экономические механизмы, обеспечивающие предприятиям жилищно-коммунального хозяйства необходимые финансовые условия хозяйствования, независимость от внешних факторов. Другими словами, антикризисное управление жилищно-коммунальным хозяйством предполагает реформирование отрасли на рыночных началах в условиях переходного периода. Однако десять лет реформы не привели к ожидаемым результатам, появлению эффективных форм управления экономическими отношениями.

Одной из основных причин того тупика, в котором оказалось коммунальное хозяйство в результате его реформирования, является отсутствие фундаментальных исследований в рассматриваемой сфере. Отсюда настоятельная потребность подвергнуть научному анализу концепцию, программу и реальную практику проводимой реформы с целью выявления причин несостоятельности предпринятых мер. Критическое и в то же время конструктивное изучение этих документов и действительности позволяют установить, почему оказались несостоятельными принципы и методологические подходы, применяемые в ходе реформы, в чем состоит слабость ее теоретических положений и каковы пути выхода из сложившегося положения.

Состояние научной разработанности проблемы. Сложность реформирования жилищно-коммунального хозяйства заключается в том, что в научных исследованиях не находят должного объяснения источники и причины затянувшегося кризиса. Это затрудняет поиск эффективных направлений его преодоления, несмотря на определенный вклад в теорию и практику функционирования муниципальных образований таких отечественных исследователей как Л.А.Велихов, С.В.Вобленко, А.Г.Воронин, А.А.Замотаев, В.Н.Лексин, В.И.Фадеев, А.Н.Широков, А.Н.Швецов. До сих пор нет фундаментальных экономических работ о развитии коммунальной сферы, не раскрыты законы ее функционирования. Обращение к трудам исследователей современной экономической теории показывает, что эти и другие аспекты жилищно-коммунального хозяйства не входили в круг их научных интересов. Например, полезные в познавательном плане высказывания Людвига фон Мизеса о «монополиях ограниченного пространства» (коммунальных предприятиях - А.Р.) являются всего лишь классификационной характеристикой, попыткой выделения их в особый тип экономических субъектов, которые нельзя идентифицировать с монополиями, порождаемыми условиями свободного рынка1.

Экономическая наука всегда рассматривала деятельность в коммунальном хозяйстве как прикладную область, где получают подтверждение постулированные ею теоретические положения. Такое отношение к рассматриваемому сектору как к сфере чисто прикладных исследований сложилось давно. И не только в академической среде. Так, известный русский ученый, внесший своими трудами в изучение проблем коммунального хозяйства солидный научный вклад, Л.А.Велихов писал: «Муниципальная наука не может себе ставить задачи раскрытия каких-либо общих закономерностей, как, например, политическая экономия или социология. Наука о муниципальном, то есть единичном хозяйстве интересуется не столько причинами, сколько планомерно поставленными и осуществляемыми целями. Она носит, следовательно, прикладной, то есть описательный характер. Как дисциплина описательная, наука о муниципальном хозяйстве должна, исходя из эмпирической данности, отобразить в систематическом порядке весь полезный опыт, накопленный человечеством в данном направлении»2.

Подобным образом рассуждают о роли экономической науки в решении отраслевых проблем и современные исследователи муниципального хозяйства: «В основе муниципальной науки лежит исключительно эмпирика, конкретные данные о конкретном муниципалитете, собирание и объединение всегда индивидуальных знаний и опыта»3. «Наука о муниципальном хозяйстве не ставит целью раскрытие и исследование каких-либо закономерностей. Ее интересует не столько объяснение причин,

1 См.: Мизес Л. Человеческая деятельность. Трактат об экономической теории. - М.: Экономика, 2000. С.351.

Велихов Л.А. Основы городского хозяйства (стереотипное издание книги 1928 г.). -М.: Наука, 1996. С. 230-231.

3 Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. - М.: Муниципальная власть, 1999. С.322. сколько постановка и способы достижения целей социального и экономического развития местного сообщества. Таким образом, наука о местном хозяйстве носит не каузально теоретический, а прикладной характер»1.

Отношение к науке о муниципальном хозяйстве как к прикладной ограничивает исследовательский поиск рамками отрасли, ориентирует лишь на использование известных принципов или положений теории к решению отраслевых проблем. Такая позиция исследователей в теории ведет к тому, что они не всегда осмысливают имеющиеся противоречия, трудности так глубоко, как этого требует их решение. В то же время она не позволяет теоретикам посмотреть на свои выводы с точки зрения практики, в качестве которой может служить, например, коммунальная деятельность.

Многие экономисты и политики до сих пор убеждены в том, что положенные в основу реформы коммунального хозяйства принципы сами по себе не могут подвергаться сомнению. Просто экономическая ситуация в стране сложилась таким образом, что реформа оказалась в настоящее время неподъемной для населения. Но сами принципы, с точки зрения экономической теории, на их взгляд, верны. Отсюда констатация того, что альтернативных предложений по корректировке концепции проводимой жилищно-коммунальной реформы пока в России нет. Само же экономическое состояние жилищно-коммунального хозяйства ставит экономическую науку перед необходимостью изучения особенностей функционирования данной сферы и возможностей повышения ее эффективности в новых, по существу, рыночных условиях, научного объяснения причин неприятия ею ряда рыночных форм хозяйствования, основных направлений антикризисного управления этой отраслью экономики в муниципальных образованиях страны и продолжения такого рода исследований, чтобы

1 Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т. Основы развития местного хозяйства. - М.: Дело, 2000. С.264. найти оптимальное объяснение курса реформы и путей ее реального осуществления.

Актуальность разработки теоретических и практических аспектов реформы жилищно-коммунального хозяйства муниципальных образований, антикризисного управления ими обусловили выбор темы настоящей диссертации.

Основной целью исследования является разработка концепции антикризисного управления жилищно-коммунальным хозяйством муниципальных образований и теоретическое обоснование на этой основе необходимости применения действенных мер по дальнейшему реформированию данной отрасли экономики, практических путей ее вывода из глубокого кризиса.

Для достижения указанной цели в работе ставились следующие задачи:

- раскрыть содержание антикризисного управления в муниципальных образованиях, изучить причины кризиса жилищно-коммунальной сферы, роль органов местного самоуправления в организации и управлении муниципальным хозяйством;

- разработать классификацию форм и видов муниципального хозяйства, обобщить основные причины банкротства муниципальных унитарных предприятий;

- определить роль науки о муниципальном хозяйстве в реформировании жилищно-коммунального комплекса, раскрыть важные положения Концепции-97, других программных документов;

- сформулировать ключевые ориентиры жилищно-коммунальной политики государства с позиции антикризисного управления и модернизации изучаемой отрасли экономики;

- обобщить типологию деятельности в коммунальной сфере и выявить особенности рынка жилищно-коммунальных услуг;

- исследовать рынок услуг инженерного обеспечения и выявить взаимосвязь коммунальной сферы с классическими типами рынков;

- изучить особенности рыночного ценообразования и его применения в коммунальной сфере;

- разработать основы новой тарифной политики в коммунальной сфере и механизм антикризисного управления;

- сформировать новую систему взглядов на принципы, методы и средства антикризисного управления деятельностью в коммунальном хозяйстве в условиях его перехода на рыночные условия функционирования.

Объектом исследования являются жилищно-коммунальное хозяйство муниципальных образований, деятельность органов управления ими и особенности их функционирования и развития как системы коммунального обслуживания городов.

Предметом исследования выступает совокупность социально-экономических отношений, складывающихся в процессе антикризисного управления жилищно-коммунальным хозяйством муниципальных образований в условиях его реформирования.

Методологической основой работы являются теоретические положения и выводы, изложенные в трудах известных зарубежных ученых и специалистов, а именно: Джозефа Э. Стиглица, Энтони Б. Аткинсона по теории общественных благ, Рональда Г.Коуза и Оливера И. Уильямсона и их последователей по теории фирмы и институционализма, Вальтера Ой-кена, Людвига фон Мизеса и Фридриха А.Хайека, развивших положения австрийской школы и немецкой теории экономического порядка.

Значительное влияние на формирование авторской версии теории функционирования коммунального хозяйства оказали теоретические обобщения и выводы, содержащиеся в трудах отечественных исследователей: по проблемам народнохозяйственной эффективности - В.С.Немчинова, В.В.Новожилова; экономической статики (рыночного равновесия) -Н.Д.Кондратьева; совершенствования экономического механизма управления и планового ценообразования — Е.С.Городецкого, Н.Я.Петракова,

A.В.Бачурина; развития естественных монополий - Д.С.Львова, А.А.Макарова, Л.А.Мелентьева; общественного сектора — Н.А.Римашевской,

B.М.Рутгайзера, Л.И.Якобсона.

В диссертации отражен также труд ученых кафедры МГУ «Экономика социальной сферы» во главе с Е.Н.Жильцовым, внесших существенный научный вклад в разработку соответствующих проблем; по конкретным проблемам управления - А.К.Шрейбера, А.Ю.Жданьковой; по различным аспектам отраслевой науки - И.Г.Минц, В.Ф.Пивоварова; по экономическим проблемам городского транспорта - Ю.М.Коссого; по экономике жилищного хозяйства - А.Н.Кирилловой, Е.М.Блеха, М.Л.Кру-пицкого; по экономике энергетики городов - Ф.Г.Таги-заде; по математическим методам в управлении — Е.Ю.Фаермана.

Исследование опирается на положения Конституции РФ и ряда других законов России. Особое значение при этом имели Жилищный Кодекс РФ, закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, Федеральная целевая программа «Жилище», Концепция-97, Программа-98 и другие официальные документы по вопросам жилищно-коммунальной реформы, действующие экономико-правовые нормы.

В качестве научного инструментария использованы системный подход к изучению рассматриваемых явлений, методы абстрактно-логического, сравнительно-аналитического и экономико-статистического анализа.

Информационной базой послужили статистические материалы о развитии экономики России, ее субъектов и муниципальных образований;

10 аналитические записки, прогнозы, материалы по исполнению федерального и местных бюджетов; архивные материалы ФСФО России.

В целом тема диссертации отражает важный аспект научных исследований кафедры конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации «Государственная экономическая и финансовая стратегия» в рамках академической комплексной проблемы «Государственность России и государственная служба: пути развития».

Основные научные результаты, полученные лично соискателем, и их научная новизна. В диссертации представлено комплексное решение вопросов теории и практики антикризисного управления жилищно-коммунальным хозяйством муниципальных образований, выявлены основные особенности организации данного процесса, обобщены новые тенденции в развитии коммунальных услуг, разработаны рекомендации по регулированию ценообразования на них, а также предложены основы новой тарифной политики в рассматриваемой сфере, связанные с рыночной трансформацией, обеспечением устойчивого роста экономики и удовлетворением потребности населения в такого рода услугах.

1. Разработан механизм антикризисного управления муниципальным образованием на основе классификации сфер его экономической компетенции. Городская инфраструктура, в частности, включает пять видов услуг: жизнеобеспечения (жилищно-коммунальное хозяйство); материального характера; социально-культурной сферы; транспорта; по обеспечению общественной безопасности. Инфраструктура услуг жизнеобеспечения, в свою очередь, представлена, например, такими сферами как: жилищное хозяйство; системы инженерного оборудования; внешнее благоустройство. Ее основные признаки - комплиментарный (сопутствующий) характер услуг по отношению к градостроительным объектам; квазиобщественный характер услуг при товарной форме их реализации; обезличенный характер потребления услуг; неконкурентоспособность услуг.

С помощью данной классификации органы местного самоуправления получают возможность достаточно четко разграничивать сферы и формы деятельности предприятий, действующих на территории муниципального образования, создавать экономическую среду и благоприятные условия для их эффективного функционирования, осознанно проводить в отношении той или иной группы предприятий политику, которая обеспечивает им благоприятное поле деятельности в интересах всего муниципального сообщества.

2. Раскрыто содержание антикризисного управления в муниципальных образованиях, которое рассматривается как комплексный, многоплановый способ воздействия на объект, переживающий экономический кризис, направленный на обеспечение его функционирования в соответствии с заданной программой, указывающий, в каком конкретном направлении осуществляется управление и включающий в себя, кроме прочего, специальные финансовые процедуры, особый маркетинговый план, чрезвычайные мероприятия по мобилизации персонала и другие меры, предполагающие цивилизованное решение спора между кредиторами и предприятием-должником.

При этом формы экономической организации и деятельности разнообразны: муниципальные и частные предприятия; акционерные общества; муниципальные заказы; регулируемые тарифы; особая муниципальная тарифная политика; регулирование отношений с естественными монополиями.

3. Обобщена практика банкротства муниципальных предприятий жилищно-коммунальной сферы, их арбитражных дел, необоснованность ряда из них. При этом вскрыты ошибки и упущения законодательства о банкротстве в части реализации процедур в отношении указанных предпри

12 ятий, разработаны практические предложения по его совершенствованию, в том числе рекомендовано включить в закон «О несостоятельности (банкротстве)» отдельную статью о порядке банкротства особых категорий должников — муниципальных унитарных предприятий жилищно-коммунального хозяйства или распространить на них положения закона «Об особенностях несостоятельности субъектов естественных монополий».

4. Сформулирован ряд положений о коммунальной деятельности, согласно которым, в отличие от представлений, господствующих в экономической науке, для нее характерно:

- коммунальные услуги (несмотря на реализацию в форме частных товаров) обладают свойством общественных благ, в силу чего деятельность в коммунальном хозяйстве приобретает общественный (публичный) характер;

- монополия систем коммунального обслуживания имеет естественный характер и представляет в современных условиях прогрессивное направление их развития;

- рынок коммунальных услуг - это особый тип рынка, где присутствуют элементы конкурентного рынка, однако конкуренция здесь невозможна.

5. На основе признания общественного характера деятельности в коммунальной сфере, по существу, впервые сформулированы важные, с экономической точки зрения, выводы:

- источники и способы возмещения затрат на коммунальное обслуживание определяются не формой собственности на объекты и виды деятельности в коммунальном хозяйстве, а возможностью индивидуализации потребления услуг (степенью их делимости и доступности);

- общественный характер деятельности в коммунальной сфере тре-г бует (в целях обеспечения доступности услуг всему муниципальному сообществу) сохранения объектов, сооружений и систем коммунального хозяйства в муниципальной собственности, но в любом случае, в том числе при частной форме хозяйствования, - признания необходимости регулирования их деятельности со стороны органов местного самоуправления;

- индивидуальная форма оплаты услуг при общественной их сущности становится источником разного рода конфликтов и противоречий в коммунальном хозяйстве, одним из проявлений которых является уравнир тельный характер распределения стоимости услуг между потребителями.

6. Раскрыты особенности рынка коммунальных услуг на основе сопоставления механизмов функционирования классических типов рынка и их проецирования в коммунальную сферу, выражающиеся в: а) отсутствии соперничества в сфере коммунальной деятельности и, следовательно, необходимости не рыночного, а осознанного регулирования цен; б) изначально равновесном характере рынка коммунальных услуг; в) особом (скорее всего, деформированном) характере механизма спроса и предложения коммунальных услуг; г) превращении цены из регулятора отношений в средство противостояния экономических интересов производителей коммунальных услуг и их потребителей.

7. Конкретизировано экономическое содержание естественной монополии технологического типа, к которым отнесены системы коммунального обслуживания, отличающиеся:

- равновесным характером рынка, обеспечивающим доступность продукции естественной монополии для конкретного потребителя системы в любом объеме;

- наличием в системе незагруженной избыточной мощности, которой обуславливается снижающий вектор кривой средних издержек коммунальных услуг;

- наличием в системе жесткой взаимосвязи и взаимозависимости между производством и потреблением продукции коммунальной сферы;

- абсолютно неэластичными кривыми спроса на коммунальные услуги.

Предложена научная категория «эффект естественной монополии», под которой понимается экономия, обусловленная концентрацией и централизацией производства в системах коммунального обслуживания, благодаря которой последние развиваются в форме централизованных систем.

8. Определен особый характер действия закона спроса и предложения, закона издержек в коммунальной сфере:

- влияние цены на изменение потребления услуг ничтожно мало по сравнению с воздействием прочих факторов;

- отсутствует непосредственная зависимость между ценой и предложением услуг;

- существует неопределенность в выборе уровня цены услуг.

Обосновано, что в силу перечисленных и других факторов регулирование цены в коммунальной сфере при помощи механизма конкуренции затруднено. Оно осуществляется не так, как в других отраслях экономики, и на понимание которого ориентируют как учебная, так и научная экономическая литература. Установлено, что регулируемая цена, независимо от того, каким способом она рассчитывается и устанавливается, на практике становится затратной и стимулирует у производителей коммунальных услуг антиресурсосберегающее поведение. Доказано также, что в системах коммунального обслуживания эффект естественной монополии распределяется асимметрично в пользу богатых потребителей.

9. Высказана гипотеза ценообразования в сфере естественных монополий технологического типа, определены новые принципы тарифного регулирования и тарифной политики в коммунальном хозяйстве. В частности, обосновано, что новые тарифные отношения должны:

- исключать существующую уравнительную систему оплаты услуг и обеспечивать социально справедливое распределение бремени коммунальных платежей между различными группами потребителей в соответствии с уровнем их платежеспособности;

- обеспечить защиту интересов потребителей от возможного злоупотребления монопольной властью со стороны поставщиков услуг, исключить проявление затратных тенденций в их поведении;

- способствовать формированию саморегулируемых механизмов отношений.

10. Сформирована новая система взглядов на принципы, методы и средства антикризисного управления коммунальным хозяйством в условиях его перехода на рыночные условия функционирования. В частности, разработаны новые механизмы регулирования тарифных отношений для расчетов с поставщиками услуг, с населением, производственными и коммерческими потребителями. Для оплаты услуг населением предложена оригинальная модель симметричного распределения эффекта естественной монополии между различными социальными группами общества, свободная от уравнительности. В ее основу положена скользящая шкала тарифных ставок, авторская методика обоснования и расчета параметров скользящего тарифа.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

• Муниципальная деятельность является в переходной экономике новой предметной областью антикризисного управления, направленного на повышение эффективности функционирования муниципальных образований, включая коммунальное хозяйство.

• Антикризисное управление предприятиями жилищно-коммунальной сферы в современных муниципальных образованиях становится составной частью жилищно-коммунальной реформы, проводимой в стране, и требует учета местных особенностей каждого города. Новые экономические механизмы при этом призваны обеспечить жилищно-коммунальным предприятиям стабильные финансовые условия хозяйствования, независимость от внешних факторов и полную ответственность по обязательствам перед кредиторами.

• Наука о муниципальном хозяйстве должна исходить из уникальности его свойств в каждом городе, найти экономические модели и принципы, позволяющие их обобщать, и свести к общему основанию. На базе этого экономическая наука призвана либо расширить сферу практического использования полученных выводов, либо корректировать их в соответствии с требованиями практики.

•Деятельность в коммунальной сфере удовлетворяет общественные потребности, а ее монопольный характер проявляется как рациональная форма организации и развития системы коммунального обслуживания. Независимо от того, идет ли речь об отдельном здании, территории или городе в целом, система коммунального обслуживания любого звена данной совокупности представляет собой монопольную структуру. Для ее потребителей важна не столько возможность индивидуального выбора услуг, сколько причастность к системе, надежный и бесперебойный доступ к ее услугам.

•Различие между частным и общественным товаром заключается в том, что первый предназначен для индивидуального потребления, а второй — одновременно для всех членов сообщества (коллектива, группы), потребление которого кем-нибудь одним из них ничьи интересы не ущемляет. Индивидуальный выбор наряду с возможностью сделать его

17 недоступным другим потребителям приводит к их соперничеству (т.е. к конкуренции) за данный товар. Отсутствие такой возможности исключает конкуренцию.

•Причина монопольного поведения на рынке коммунальных услуг заключается не в отсутствии конкурентов на нем, а в невозможности индивидуального выбора и индивидуальной оценки качества услуг потребителем, вследствие чего механизм спроса и предложения деформирован.

• Власть коммунального предприятия-монополиста своеобразна. С одной стороны, оно не может по своему усмотрению устанавливать объем услуг, а обязано удовлетворять потребности в своей продукции независимо от величины получаемой выгоды. С другой - монополизм коммунальных предприятий приобретает смысл абсолютной власти над потребителями, лишенными свободы индивидуального выбора. Они могут навязать потребителям услуги, не соответствующие стандартам качества, фактическому уровню потребностей, устанавливать график подачи услуг, ущемляющий интересы потребителей.

•Проблемы ценообразования на коммунальные услуги в действительности сводятся к тому, чтобы найти оптимальное соотношение между регулируемой ценой, принимающей дискретное значение, и средними издержками, имеющими динамический характер. Экономические интересы коммунальных предприятий заставляют их лоббировать установление высоких цен на услуги, гарантирующих избежание негативных последствий в их деятельности, а также проводить политику поощрения потребителей на увеличение потребления услуг.

• Экономической основой антикризисного управления коммунальной отраслью является формируемый в каждом муниципальном образовании самостоятельный независимый Фонд коммунальных предприятий. Он образуется как единый источник финансирования деятельности коммуналь

18 ных предприятий и проектов модернизации и развития систем коммунального обслуживания муниципальных образований за счет платежей, поступающих от потребителей коммунальных услуг, и средств муниципального бюджета (включая трансферты, получаемые из регионального и федерального бюджетов в различных формах).

Практическая значимость результатов исследования состоит в том, что его основные теоретико-методологические положения, концептуальные предложения и выводы доведены до конкретных рекомендаций по выбору и применению направлений антикризисного управления жилищно-коммунальным хозяйством муниципальных образований.

Разработанные рекомендации могут быть применены при формировании антикризисных управленческих методик, конкретных расчетах тарифов на услуги жилищно-коммунального комплекса на разных его уровнях, в частности, в целях:

- дальнейшей разработки основ углубленного исследования проблем антикризисного управления как муниципальным хозяйством городов, так и предприятиями различных отраслей экономики;

- формирования механизма совершенствования ценообразования и тарифной политики и разработки эффективных направлений их регулирования в рыночных условиях;

- практической реализации вопросов антикризисного управления, ценообразования и тарифов в законотворческой и исполнительской деятельности всех ветвей власти и органов управления муниципальными образованиями и их хозяйствами;

- подготовки учебников, учебных пособий и других учебно-методических разработок по курсам государственного и муниципального управления, финансов и кредита, экономики городов.

Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования осуществлены на десяти международных и региональных научно-практических конференциях и семинарах, в том числе: «Государственное и муниципальное управление» (ИПКгосслужбы, Москва, 1998 г.); «Актуальные проблемы профессионализации на пороге XXI века» (Минтруд РФ, РАГС при Президенте РФ, Военная Академия РВСН им. Петра Великого, Москва, 2000 г.); «Современная практика арбитражного управления» (Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству, НП «Российская гильдия профессиональных антикризисных управляющих», Высшая школа приватизации и предпринимательства, Санкт-Петербург,

2000 г.); «Современные психотехнологии в образовании, бизнесе, политике» (РАГС при Президенте РФ, Москва, 2001 г.); «Актуальные проблемы антикризисного управления: практика и перспективы» (ФСФО России, РАГС при Президенте РФ, ИПКгосслужбы РАГС при Президенте РФ, Институт экономики и антикризисного управления, Москва, 2001 г.); «Современная практика антикризисного управления» (ФСФО России, межрегиональный территориальный орган ФСФО России в Южном федеральном округе, Институт экономики и антикризисного управления, Волгоград,

2001 г.); «Современные аспекты жилищно-коммунальной реформы в России» (Москва, Кремль, 2001 г.).

Ряд положений диссертации в виде аналитических записок и рекомендательных материалов по различным аспектам антикризисного управления муниципальным хозяйством городов направлен в федеральные органы, управленческие структуры субъектов Федерации и местного самоуправления. Теоретические положения, выводы и сами материалы исследования широко использовались в учебном процессе ИПК работников государственной службы, на авторских занятиях в нем и ряде вузов Москвы.

Основные положения диссертации опубликованы в 45 работах общим объемом свыше 70 п. л., включая три монографии, среди которых: Проблемы антикризисного управления жилищно-коммунальным хозяйством в муниципальных образованиях. - М.: ИГЖгосслужбы, 2001 (10.25 п.л.); Ценообразование и тарифная политика как инструмент антикризисного управления муниципальным хозяйством. — М.: ИГЖгосслужбы, 2001 (16.75 п.л.); Стратегия антикризисного управления в муниципальных образованиях,- М.-СПб: ГУП ЦРП, 2000 (11.5 п.л.).

Структура работы соответствует логике исследования. Она включает введение, 5 глав, заключение, список использованных источников и литературы и приложения. Ее содержание раскрывается в следующей последовательности :

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Ряховская, Антонина Николаевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Основные положения диссертации можно обобщить и подытожить следующим образом.

1. Антикризисное управление в муниципальных образованиях как новое направление научных исследований включает изучение и определение роли органов местного самоуправления в:

1) финансовом оздоровлении предприятий-должников, деятельность которых имеет важное экономическое значение для развития данной территории (например, градообразующие предприятия);

2) процессах банкротства муниципальных унитарных предприятий жилищно-коммунального хозяйства;

3) антикризисном управлении муниципальным образованием как целым хозяйственно-территориальным комплексом.

Как часть общей задачи антикризисного управления муниципальными образованиями в диссертации исследуются проблемы антикризисного управления предприятиями жилищно-коммунального хозяйства. Сфера жилищно-коммунального хозяйства определена как элемент структуры муниципального хозяйства; в таком качестве она впервые получила классификационную характеристику в структуре предметов ведения муниципальных образований. Одна из задач диссертации состояла в обосновании тезиса о том, что путь к антикризисному управлению лежит через создание новых экономических механизмов и отношений в муниципальной деятельности как особой сфере, где использование известных инструментов рынка не дает положительных результатов. Разработанная в диссертации экономическая классификация муниципальной деятельности позволила свести всю сложную систему инфраструктур города к пяти группам, вполне прозрачным для понимания содержания муниципальной деятельности, дала возможность определить стратегию экономического развития муниципального образования предметно осознанной и конкретно аргументированной.

2. В настоящее время жилищно-коммунальное хозяйство во всех регионах страны переживает глубокий экономический кризис, на устранение которого направлена проводимая государством жилищно-коммунальная реформа. Ее целью является формирование в отрасли новых экономических механизмов, обеспечивающих предприятиям жилищно-коммунального хозяйства стабильные финансовые условия хозяйствования, полную независимость их экономических показателей от внешних факторов. Другими словами, антикризисное управление жилищно-коммунальным хозяйством сегодня состоит в реформировании отрасли на рыночных началах в условиях переходного периода. Однако десять лет реформы в отрасли не привели к ожидаемым результатам, появлению эффективных форм управления экономическими отношениями.

Отсюда потребность подвергнуть научному анализу концепцию и программы жилищно-коммунальной реформы с целью выявления причин несостоятельности предлагаемых мер по реформированию отрасли. Критическое изучение этих документов показало несостоятельность принципиальных основ и методологических положений концепции коммунальной реформы, ложный характер ее теоретических предпосылок. Практика реформы подтверждает правильность полученных выводов, следовательно, остается настоятельная потребность поиска новых путей реформирования отрасли на рыночных началах.

Принципиальное значение для развития темы исследования имели следующие выводы из критики программных документов реформы:

1) главной теоретической ошибкой концепции реформы была и остается ориентация коммунальной деятельности на конкурентные отношения. Современной экономической наукой доказано, что принципы свободного рынка (конкуренции) являются наиболее эффективными инструментами управления экономической деятельностью. Однако попытки их претворения в сфере коммунальной деятельности приводят к обратным результатам;

2) причины кризиса жилищно-коммунального хозяйства не находят должного объяснения в научных исследованиях, и это в значительной мере затрудняет поиск эффективных направлений его устранения. Коммунальная деятельность не входит в сферу интересов экономической науки как предмет фундаментальных исследований. Поэтому наука оказалась неспособной предложить эффективные способы реформирования отрасли.

Проведенный автором научный анализ сущности коммунальной деятельности позволил выдвинуть и доказать:

• тезис о коммунальных услугах как об общественных благах (товарах) и об общественном характере (сущности) коммунальной деятельности;

• идею о централизованных системах инженерного обеспечения как о наиболее эффективной и рациональной форме развития коммунального обслуживания современных городов;

• положение о рынке коммунальных услуг как об особом типе рынка, где присутствуют все признаки конкурентного рынка, однако конкуренция невозможна.

Признание общественного характера коммунальной деятельности приводит к следующим важным, с экономической точки зрения, выводам:

• источники и способы возмещения затрат на коммунальное обслуживание определяются не формой собственности на объекты и виды коммунальной деятельности, а возможностью индивидуализации потребления услуг (степенью делимости и доступности услуг). Формы собственности на объекты обслуживания могут нивелировать общественный характер коммунальной деятельности, но не в состоянии устранять ее содержание;

• общественная сущность коммунальной деятельности является непосредственным аргументом для признания объектов, сооружений и систем коммунального хозяйства муниципальной собственностью, что обеспечивает всем жителям города право равного доступа к ним. Вместе с тем не исключается частная форма управления этими предприятиями, но при непременном условии — сохранении системы ценового регулирования их деятельности.

3. Деятельность в коммунальной сфере характеризуется как форма производства общественных благ, а централизация систем коммунального обслуживания - как рациональная форма организации и развития систем коммунального обслуживания. Для потребителей этих систем важна не возможность индивидуального выбора системы, которой они не располагают, а причастность к системе, надежный и бесперебойный доступ к ней. Монополия систем коммунального обс;луживания объективно обусловлена, она является предпочтительней как с точки зрения технологической организации, так и с позиции экономической эффективности их функционирования.

4. Отсутствие конкурентных условий в сфере коммунальной деятельности при сохранении в ней формы рыночных отношений купли—продажи, создает серьезные экономические проблемы для эффективного функционирования предприятий отрасли.

Проблема 1. Затратная основа формирования цен на коммунальные услуги. Это - прямое следствие невозможности развития конкуренции в сфере коммунальной деятельности. Не найдя цену на рынке, производители устанавливают ее сами, прибегая к подсчету затрат на производство. Формирование цен на затратной основе изменяет коренным образом экономические отношения между субъектами рынка: а) производители получают возможность оказать непосредственное влияние на цену услуг, которая становится зависимой от них; б) экономические интересы, направленные при конкуренции на снижение себестоимости, теперь получают переориентацию на рост стоимости услуг; в) потребители услуг, наоборот, полностью лишаются возможности своим выбором оказывать влияние на уровень цен, попадают под диктат структур, формирующих и регулирующих тарифы.

Проблема 2. Затратная ориентация коммунального производства. Она является следствием развития систем коммунального обслуживания в форме технологической монополии. Экономическую сущность естественной монополии технологического типа как рыночной структуры определяют следующие ее свойства:

• состояние полной насыщенности рынка, равновесный характер рынка естественной монополии, делающий доступной продукцию любому потребителю в любом объеме и требующий постоянной готовности системы для удовлетворения потребностей в услугах (круглосуточное, круглогодичное производство);

• невозможность полного использования производительности системы и наличие в производственной системе избыточной мощности, обусловленной неравномерностью потребления услуг и гарантирующей надежность и бесперебойность их представления.

Названные свойства коммунального производства делают его экономически «ущербным». Оно не может изменять направление своей деятельности, не может свои производственные мощности загрузить полностью, устранить влияние природных факторов на экономические показатели производства. Другими словами, экономические интересы коммунальных предприятий оказываются вовлеченными в поле действия рыночных механизмов, но реализации этих интересов мешают особенности коммунальной деятельности, замкнутость системы на конкретный объем потребностей, общественный характер продукции.

Однако положение коммунального предприятия как естественного монополиста позволяет ему воспользоваться этим обстоятельством в ущерб общественным и потребительским интересам. Экономические интересы предприятий оказываются ложно ориентированными, их выгода оборачивается ущербом для потребителей и общества.

Проблема 3. Уравнительный характер оплаты коммунальных услуг. В условиях, когда отсутствует индивидуальный выбор (невозможность конкуренции), цена услуг принимает форму средних издержек на единицу выбранного измерителя количества. Средняя цена, в отличие от индивидуальной цены, ведет к уравниловке в оплате услуг. Потребитель коммунальных услуг лишен возможности индивидуального выбора и вынужден делить все расходы наравне с другими потребителями. Здесь и количество услуг, и цена навязываются потребителю со стороны вопреки его желанию сократить или оптимизировать свои расходы.

Таким образом, уравнительная система оплаты оказывается несправедливой; она приводит к ущемлению интересов малоимущих, перераспределяя потребительские излишки и эффект естественной монополии в пользу состоятельных потребителей. При этом общество вынуждено искать дополнительные средства для помощи малоимущим, а на самом деле, - для компенсации недоплаченной богатыми части стоимости услуг.

Все эти проблемы связаны с искажением цен на коммунальном рынке, и, следовательно, путь к их решению лежит через изучение и совершенствование ценовых отношений и тарифной политики в коммунальной сфере. Поэтому вторая часть диссертации посвящена изучению механизма ценообразования при различных рыночных структурах и исследованию возможностей их применения в коммунальной сфере.

5. Сравнительный анализ основных типов рыночных структур и деятельности в коммунальной сфере приводит к заключению, что последняя имеет неоднозначную характеристику. С точки зрения потребления продукции (услуг), она должна быть отнесена к общественному сектору, а как производственная система — к естественной монополии. Свойство общественных благ является её сущностью, а монополизм — естественной формой организации отрасли. Как общественные блага коммунальная деятельность требует бюджетного финансирования — полного в случае, например, содержания объектов городского благоустройства и частичного во всех остальных сферах. В частности, бюджетное финансирование должно выступать основным источником инвестиций в развитие инженерной инфраструктуры города и городского общественного транспорта. Как естественная монополия коммунальная деятельность требует общественного (государственного) регулирования цен, конструирования экономических механизмов, учитывающих отраслевые особенности и позволяющих безболезненно входить в условия рыночных отношений.

6. Изучение моделей и механизмов рыночного ценообразования привели к выводу, что существующая модель ценообразования для естественной монополии не пригодна для объяснения механизма формирования цен на коммунальные услуги, так как в этой модели используется эластичная кривая спроса, которая для коммунальной деятельности не является характерной; в общем случае она не типична и для технологической монополии.

В предложенной модели ценообразования для технологической монополии, в частности, для коммунальных предприятий, спрос изображается абсолютно неэластичной кривой, указывающей на его независимость от изменения цены. Анализ этой модели выявил следующие особенности механизма ценообразования на рынке коммунальных услуг: а) в сфере технологической монополии не действует правило выбора цены, равной предельным издержкам; б) выбор цены услуг по правилу средних издержек возможен при задании величины спроса на период ее действия. Однако кратковременные колебания потребления услуг делают эту цену непредставительной; в) независимость цены от потребления услуг создает «проблему устойчивости», которая в условиях технологической монополии не имеет удовлетворительного решения.

Анализ ценообразования по модели «издержки плюс прибыль» позволил дать новое объяснение затратной сущности плановой цены, доказать невозможность ее использования как объективного (независимого) инструмента регулирования коммунального производства.

Причина затратного характера цены заключается в прекращении действия механизма спроса и предложения в процессах обмена, в силу этого цена перестает испытывать влияние потребительского выбора. Ориентация плановых цен на издержки есть следствие, а не сущность затратности.

Затратная цена стимулирует формирование в экономическом поведении технологической монополии тенденций, оказывающих отрицательное влияние на стимулирование эффективности коммунальной деятельности, формирует устойчивые тенденции к росту стоимости услуг и противостояния политике энерго-, ресурсосбережения.

7. Отсутствие конкуренции, технологический монополизм, затратная цена — вот три объективные причины, которые не позволяют сбалансировать экономические интересы субъектов рынка коммунальных услуг. Поэтому истинной, а не формальной целью жилищно-коммунальной реформы должно стать создание в отрасли новых экономических механизмов и тарифных отношений, свободных от существующих противоречий.

Выработаны цели новой тарифной политики в жилищно-коммунальном хозяйстве: 1. Создание экономических условий для устойчивой работы коммунальных предприятий; 2. Создание условий для преодоления затратных тенденций и стимулирования роста эффективности производства и ресурсосбережения; 3. Устранение уравниловки в оплате услуг населением; 4. Создание механизма защиты интересов потребителей от возможного злоупотребления монопольной властью со стороны поставщиков; 5. Создание системы энергосберегающих тарифов.

Общие принципы, положенные в основу новой тарифной политики в сфере коммунальной деятельности, состоят в следующем:

- Расходы предприятий на производство коммунальных услуг как общественных товаров обязано оплатить в полном объеме муниципальное сообщество, т.к. ему невыгодно, в конечном итоге, поставить коммунальные предприятия в зависимость от платежеспособности каждого отдельного потребителя услуг.

- Оплата услуг семьей должна производиться в соответствии с уровнем ее доходов в равной доле с расходами других семей.

- Для обеспечения равномерного распределения бремени коммунальных расходов и социальной справедливости эффект естественной монополии может быть перераспределен в пользу малообеспеченных семей.

- Механизмы тарифных отношений и формы расчетов с потребителями формируют у них энерго- и ресурсосберегающее поведение.

8. Для решения поставленных выше проблем предложено разделение тарифной системы на две части при помощи создания единого Фонда коммунальных предприятий в каждом муниципальном образовании. Это мера позволяет решать задачу возмещения стоимости услуг производителям и оплаты услуг потребителями раздельно, а также отделить тарифную политику от политики финансирования предприятий отрасли. Этим актом навсегда устраняется противостояние интересов поставщиков и потребителей услуг.

Интересы населения как потребителей коммунальных услуг можно считать защищенными лишь тогда, когда ему гарантировано полное и надежное удовлетворение потребностей в услугах соответствующего качества и стандарта.

Такая гарантия возможна только в том случае, если, в свою очередь, предприятия жилищно-коммунального хозяйства имеют возможность полного возмещения своих затрат на содержание и развитие коммунального производства вне зависимости от уровня платежеспособности населения. Такая возможность может быть гарантирована им только бюджетом. Поэтому проблема ликвидации дотационности жилищно-коммунального хозяйства состоит не в прекращении бюджетной помощи коммунальным предприятиям, а, наоборот, в создании нормальных экономических условий для восстановления и развития коммунального хозяйства городов, в том числе при помощи бюджета.

Таким образом, независимый самостоятельный Фонд коммунальных предприятий становится инструментом регулирования отношений и сбалансирования интересов субъектов рынка коммунальных услуг.

9. В основу финансовых расчетов с коммунальными предприятиями положена двухканальная система тарифов и параметрическая модель формирования стоимости коммунальных услуг. Разработана методология и методика обоснования и расчета, корректировки ставок тарифа для различных типов коммунальных предприятий. Предлагаемая методика расчетов стоимости единицы услуг значительно упрощает вычислительные работы, состав и количество учитываемых показателей, количество исходной документации, подлежащей проверке и, в конечном счете, уменьшает в существенной мере объем управленческой работы. Простота и наглядность расчетов тарифов и лежащих в их основе параметров позволяют сделать контроль со стороны регулирующих органов действенным и эффективным.

10. Для перераспределения коммунальных расходов автором предложен метод симметричного распределения эффекта естественной монополии, который позволяет достичь следующих результатов: формирование и проведение эффективной тарифной политики в муниципальном образовании; перераспределение эффекта естественной монополии от богатых и состоятельных семей к семьям с низким уровнем доходов; интернализация положительных внешних эффектов, имеющих место при потреблении коммунальных услуг; достижение и сохранение баланса интересов субъектов коммунального рынка; освобождение местных бюджетов от дополнительной финансовой нагрузки для текущей деятельности коммунальных предприятий.

Для устранения уравниловки в распределении бремени коммунальных расходов предложена тарифная система со скользящей шкалой ставки оплаты. Скользящий характер тарифа позволяет идеально гладко перераспределять эффект естественной монополии между потребителями пропорционально уровню их доходов. Автором разработана методология и методика обоснования и расчета параметров скользящего тарифа, проведено численное исследование условий его применения в тарифной политике муниципального образования.

Тарифная политика администрации муниципального образования в отношении производственных и непроизводственных предприятий, учреждений и организаций строится на принципе стимулирования энерго- и ресурсосбережения в потребительских системах и установках. В этих целях предложены новые модели энергосберегающих тарифов для расчета с потребителями услуг.

11. Как итоговый результат исследований автором предложена Концепция антикризисного управления жилищно-коммунальным хозяйством муниципальных образований.

В предложенной модели антикризисного управления жилищно-коммунальным хозяйством главным элементом управления является механизм отношений, обладающих свойством саморегулирующихся систем и обеспечивающих согласованное движение экономических интересов всех субъектов коммунального рынка.

Экономической основой антикризисного управления отраслью является формируемый в каждом муниципальном образовании самостоятельный независимый Фонд коммунальных предприятий. Он образуете^ как единый источник финансирования текущей деятельности коммунальных предприятий и проектов модернизации и развития систем коммунального обслуживания муниципальных образований. Фонд коммунальных предприятий создается в основном за счет коммунальных платежей, поступающих от потребителей коммунальных услуг.

В новой схеме управления жилищно-коммунальным хозяйством предложен механизм финансовых потоков отрасли, который устраняет существующие противоречия в отрасли, увязывает воедино интересы всех субъектов экономических отношений. Этот механизм построен по принципу самоуправляющихся (саморегулируемых) систем, в основе которых лежит возможность реализации экономических интересов каждого субъекта рынка без ущерба для других. Благодаря этому становится возможным строить политику реформирования жилищно-коммунального хозяйства предметно осознанной и конкретно аргументированной, появляется возможность для обоснования муниципальной экономической политики, формирования и проведения эффективной тарифной политики в жилищно-коммунальном хозяйстве.