Бюджетная политика современной России и ее реализация на субфедеральном уровне тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Бюджетная политика современной России и ее реализация на субфедеральном уровне"

На правах рукописи

КОВАЛЕВА ТАТЬЯНА МИХАЙЛОВНА

БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ И ЕЕ РЕАЛИЗАЦИЯ НА СУБФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное

обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Саратов 2003

Работа выполнена на кафедре финансов Саратовского государственного социально-экономического университета

Научный консультант - доктор экономических наук, профессор

Барулин Сергей Владимирович

Официальные оппоненты: - доктор экономических наук, профессор

Коломин Евгений Васильевич

- доктор экономических наук, профессор Поляк Георгий Борисович

- доктор экономических наук, профессор Казак Александр Юрьевич

Ведущая организация - Санкт-Петербургский государственный

университет экономики и финансов

Защита состоится 30 июня 2003 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 212.241.03 при Саратовском государственном социально-экономическом университете по адресу: 410600, г. Саратов, ул. Радищева, 89, Саратовский государственный социально-экономический университет, ауд. 843

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Саратовского государственного социально-экономического университета

Автореферат разослан 29 мая 2003 г.

Ученый секретарь __<____/}

диссертационного совета J ---3 ------ ^ ' Богомолов С.М.

2с*»з-д

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В настоящее время Россия вступила в качественно новый этап развития. Мировое сообщество признало российскую экономику как рыночную структуру, происходит относительная стабилизация экономики и финансов, расширяются социальные функции государства и местных органов самоуправления. Нынешний этап развития России в целом можно охарактеризовать как этап государственного, экономического, финансового и социального реформирования. В то же время нельзя не отметить и тот факт, что многие реформы не дают пока желаемого результата. Важнейшей причиной тому обычно называют отсутствие достаточной и стабильной финансовой базы. Однако в конечном счете все упирается в отсутствие целостной научно обоснованной концепции, стратегии и тактики развития государственного (муниципального) финансового хозяйства.

В современных условиях проблемы формирования и реализации на практике эффективной бюджетной политики в масштабах всей страны в целом и на субфедеральном уровне приобретают особую значимость. Последний аспект является сейчас наиболее важным. Финансовая стабильность такой огромной страны, как Россия, будет гарантирована только при условии финансового благополучия ее многочисленных территорий. Отсюда - значимость проблем разработки концепции эффективной бюджетной политики в регионах и на местах, позволяющей на деле обеспечить финансовую самостоятельность, получение населением достаточного объема общественных благ, доходную самодостаточность и ответственность субъектов Федерации и их территорий.

Более конкретно актуальность темы диссертационного исследования выражается в необходимости дальнейшей разработки механизмов реализации таких приоритетных направлений бюджетного реформирования, как реструктуризация и оптимизация бюджетных расходов, переориентация бюджетных отношений на их построение на основе "расходной концепции", реструктуризация и оптимизация доходной части бюджетов, совершенствование бюджетного устройства, бюджетных процедур и управления бюджетным процессом, построение эффективной системы межбюджетных отношений на основе развития российского бюджетного федерализма.

Острота названных проблем, несмотря на попытки правительства их посильного решения, не только не снизилась, но усилилась. Причина этого, видимо, кроется в отсутствии комплексного подхода, синтезирующего в единую концепцию теоретические, методологические и методические разработки в области построения и реализации эффективной бюджетной политики на субфедеральном уровне как

сийской бюджетной стратегии и тактики. | библиотека )

Все вышесказанное и предопределило выбор темы диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Считается, что разработка основ бюджетной политики - это в большей степени прерогатива государственных органов власти, а науке отводится лишь роль комментатора ее направлений, предлагаемых правительственными кругами. Поэтому и научных работ, специально посвященных бюджетной политике, крайне мало. Чаще всего в экономической и учебной литературе встречаются лишь отдельные параграфы или аспекты, связанные с названной проблемой. Тем не менее наука о бюджетной политике не может развиваться только на основе эмпирического опыта, ее концепция должна опираться, прежде всего, на научные разработки по вопросам теории финансов и государственного финансового хозяйства, бюджета и бюджетной системы, налогов и расходов государства, а также управления и организации бюджетно-налоговых отношений.

В данной связи методологической основой при разработке исследуемых проблем послужили научные труды в области теории финансов и бюджета таких экономистов, как A.M. Александров, Ю.М. Березкин, Э.А. Вознесенский, О.В. Врублевская, JI.A. Дробозина, В.П. Иваницкий,

A.Ю. Казак, A.M. Ковалева, Е.В. Коломин, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Б.М. Сабанти, В.К. Сенчагов, А.П. Сычев и др. Региональный аспект финансовых и бюджетных отношений освещен в трудах

B.Н. Лексина, В.И. Самарухи, Л.И. Сергеева, В.Е. Черкасова, Г.К. Шехов-цова, М.Н. Яндиева и др. Проблемы теории налогов, налоговой политики и налогового реформирования широко представлены в работах C.B. Барулина, Л.П. Павловой, В.Г. Панскова, Т.Ф. Юткиной и др. Исследованиями межбюджетных отношений занимаются такие ведущие специалисты в этой области, как С.А. Авакьян, С.С. Артемьева, И.В. Данилевич, А.Г. Игудин, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин, А.Ю. Юдин и др. Это далеко не полный перечень российских экономистов, исследующих в большей или меньшей степени различные аспекты бюджетной политики. Учитывая международный характер отдельных бюджетных проблем, в работе были использованы труды и зарубежных ученых (Э.Б. Аткинсона, Дж. Кейнса, Р.Дж. Кэмпбел-ла, Д. Сазерлэнда, П. Самуэльсона, Дж.Э. Стиглица и др.).

Вместе с тем в современной экономической литературе вряд ли можно найти сколь-нибудь значимый научный труд, специально посвященный комплексному исследованию категории бюджетной политики в системе финансовых и бюджетных отношений, теории и концептуальных основ построения эффективной бюджетной политики в России на субфедеральном уровне.

Требуют своего нового теоретического осмысления или вообще остались за рамками научных исследований немало вопросов, касающихся теоретических, методологических и организационных основ функ-

ционирования финансовых и бюджетных отношений - объективной основы бюджетной политики, а также содержания и взаимосвязи совокупности организационно-финансовых категорий управления бюджетным процессом (бюджетно-налоговое право, система бюджетов, бюджетная система, бюджетный механизм), через которые реализуется концепция бюджетной политики.

До сих пор неразработанными остаются вопросы экономического содержания бюджетной политики как комбинированной организационно-финансовой категории управления бюджетным процессом и концептуальные основы построения эффективной бюджетной политики. Требуют также своей корректировки методологические основы построения системы доходов, расходов и приоритеты бюджетной политики с позиций реализации расходного подхода при формировании бюджетов на субфедеральном уровне. Не менее острыми являются в настоящее время проблемы разработки действенных адекватных механизмов реализации эффективной бюджетной политики, основанных на организации бюджетного менеджмента, развития методологии бюджетного планирования, реформирования бюджетного устройства, бюджетной системы и системы межбюджетных отношений на региональном и местном уровнях.

Таким образом, недостаточная степень разработанности проблемы подтверждает актуальность темы исследования и необходимость ее теоретического, методологического и практического развития, что предопределило цель, задачи и структуру работы.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертаци- 1 онного исследования является разработка концепции построения эффективной бюджетной политики в России на субфедеральном уровне путем развития теоретических и методологических основ бюджетной политики и механизмов реализации ее приоритетов.

Для достижения цели в процессе исследования были поставлены и решены следующие задачи:

- обобщить и развить теоретические и методологические основы функционирования бюджетных отношений и построения системы бюджетных доходов и расходов как экономической базы бюджетной политики;

- исследовать содержание и взаимосвязь элементов системы организационно-финансовых категорий управления бюджетными отношениями, через которую реализуется бюджетная политика;

- рассмотреть специфику и предложить концептуальные подходы к построению бюджетной политики на субфедеральном уровне;

- раскрыть экономическое содержание бюджетной политики как комплексной организационно-финансовой категории управления бюджетным процессом;

- разработать методологические основы построения эффективной бюджетной политики;

- определить и конкретизировать приоритеты бюджетной региональной политики в области доходов, расходов и межбюджетного регулирования;

- предложить систему мер по организации бюджетного менеджмента как стратегического направления развития бюджетной политики;

- разработать концептуальные основы и механизмы реформирования бюджетных отношений, бюджетного устройства и бюджетной системы на федеральном уровне;

- сформировать модель межбюджетных отношений и предложить механизмы реализации бюджетного федерализма на местном уровне;

- разработать методологические и организационные основы бюджетного планирования.

Предмет исследования. Предметом диссертационного исследования выступают бюджетные отношения, складывающиеся в процессе формирования и реализации бюджетной политики как организационно-финансовой категории управления бюджетным процессом.

Объект исследования. Объектом исследования являются бюджетная система Российской Федерации, включая региональные и местные бюджеты, а также деятельность органов государственной (муниципальной) власти в области построения бюджетной политики.

Теоретическая и методологическая база исследования. В основе диссертационного исследования лежат труды российских и зарубежных экономистов по теории финансов, государственного финансового хозяйства, бюджета, межбюджетных отношений и бюджетного федерализма, теории государственного регулирования Дж. Кейнса и налогового предела А. Лаффера, а также труды, посвященные актуальным проблемам бюджетной политики, функционирования бюджетной системы и бюджетного механизма России, управления бюджетным процессом, организации бюджетного планирования и реформирования различных сторон бюджетных отношений. В работе использованы программные документы, законодательные и нормативные акты органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, имеющие отношение к формированию бюджетной политики, бюджетной системы и межбюджетных отношений.

При проведении исследования применялись методы системного подхода, группировки, обобщения, конкретно-статистического анализа и синтеза, функциональной классификации и др.

Информационная база исследования. В работе использованы материалы Госкомстата РФ и субъектов Федерации, Министерства экономики и Министерства финансов РФ, а также результаты и данные специальных экономических исследований, опубликованные в печати и полученные самим автором.

Научная новизна исследования. Научная новизна в целом заключается в разработке концептуальных и теоретических основ бюджетной политики, методологических и организационных подходов построения эффективной бюджетной политики в России и механизмов реализации ее приоритетов на субфедеральном уровне.

Наиболее важные научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем.

1. Комплексно раскрыты теоретические, методологические и организационные основы функционирования бюджетных отношений в системе финансовых отношений и производных от них организационно-финансовых категорий управления бюджетным процессом, составляющие экономическую базу бюджетной политики, а именно:

- на основе нетрадиционных подходов раскрыто содержание финансов, государственного (муниципального) финансового хозяйства и бюджета с двух методологических позиций - категориальной (абстрактной) и практической (глобализационной), сущность которых составляет движение финансовых ресурсов в частноправовой и публично-правовой форме в результате замещения реальных денег финансовыми инструментами, образования и использования частнохозяйственных и государственных (муниципальных) доходов;

- выделены специфические функции финансовой категории бюджета, конкретизирующие общие функции финансов (государственных финансов): обеспечение доходными источниками органов государственной (муниципальной) власти; финансирование функциональных обязанностей органов государственной (муниципальной) власти; контрольно-регулирующая;

- в дополнение к традиционной классификации бюджетных доходов и расходов предложено вернуться к их делению на "обыкновенные" и "чрезвычайные";

- на основе принципиально новых методологических подходов (с технической и экономической, с узкоспециальной и широкой позиций) раскрыты содержание и взаимосвязь бюджетно-налогового прав*а, бюджетного процесса, системы бюджетов, бюджетной системы и бюджетного механизма как организационно-финансовых категорий управления бюджетными отношениями (или бюджетным процессом в широком, экономическом его понимании), через которые реализуется бюджетная политика.

2. Определены и обоснованы общие направления политики бюджетного реформирования и концептуальные подходы к построению бюджетных отношений на субфедеральном уровне от расходов, а не от доходов (на основе расходной концепции), в частности:

- предложено формирование региональной бюджетной системы, основанной на консолидации бюджетов не только по вертикали власти, но и по горизонтальному принципу - путем формирования относительно самостоя-

тельных обыкновенных и чрезвычайных бюджетов (предложены методологические подходы к формированию их доходной и расходной частей и примерный перечень чрезвычайных доходов и расходов);

- рекомендованы подходы к оптимизации уровня налогового бремени путем оптимизации ставок основных налогов и к оптимизации государственных расходов с учетом полезности путем их деления на необходимые и избыточные;

- построено основное бюджетное уравнение, балансирующее обыкновенные и чрезвычайные расходы и доходы при оптимальных параметрах обыкновенных государственных расходов и налогового бремени;

- рекомендовано создание окружного (на уровне федерального округа) фонда выравнивания и развития территорий, входящих в состав округа;

- предложены подходы к формированию двухуровневой системы местных бюджетов, состоящей из бюджетов местных государственных образований (городов регионального значения и укрупненных муниципальных образований) с полными бюджетно-налоговыми полномочиями и бюджетов нижестоящих территорий органов местного самоуправления, формируемых и исполняемых по смете доходов и расходов;

- рекомендованы формы участия бюджетов субъектов РФ в формировании и использовании средств союзного бюджета России и Беларуси.

3. Разработаны теоретические, методологические и организационные основы бюджетной политики и ее эффективности, а именно:

- раскрыто содержание (место, сущность, объект, субъекты, цель, принципы) бюджетной политики как комплексной организационно-финансовой категории управления бюджетным процессом, которая синтезирует в себе объективное (базисное) и субъективное (надстроечное) начала и реализуется через систему других организационно-финансовых категорий управления бюджетными отношениями;

- дано определение сущности организационно-финансовой категории бюджетной политики как системы мер и действий органов власти в области управления бюджетным процессом на основе концепции развития бюджетных отношений в составе общей экономической политики, направленной на реализацию всех функций бюджета в целях достижения определенного на данном этапе экономического и социального эффекта; под последним понимается удовлетворение на базе роста чистого внутреннего продукта страны растущих потребностей населения и субъектов хозяйствования в общественных благах (государственных услугах) на уровне не ниже научно обоснованных государственных социальных стандартов;

- впервые проведена комплексная, расширенная типизация (видовая классификация) бюджетной политики по критериям: масштабности и дол-говременности; приоритетам целевой направленности мер в области управления бюджетным процессом; стратегической направленности бюд-

жетного регулирования; территориальной ограниченности; предметной специализации;

- впервые раскрыта сущность понятия "эффективная бюджетная политика", определены и формализованы основной критерий эффективности бюджетной политики в целом (максимум общественных благ в стоимостной оценке оптимальных государственных расходов, при оптимальных параметрах совокупного налогового бремени), частные критерии эффективности доходной, расходной и контрольно-регулирующей, бюджетной политики и критерии оптимизации бюджетных доходов и расходов;

-обобщены и дополнены общие направления реформирования действующей бюджетной системы с целью ее рационализации: налоговое реформирование на основе реструктуризации и оптимизации доходных источников; реструктуризация и оптимизация системы бюджетных расходов; совершенствование бюджетного устройства, бюджетных процедур и управления бюджетным процессом на основе реализации концепции построения бюджетов "от расходов"; построение эффективной системы межбюджетных отношений на основе развития российского бюджетного федерализма

.4. Определены приоритеты эффективной бюджетной политики в области доходов, расходов и межбюджетных отношений в современной России, включая субфедеральный уровень.

5. Разработаны концептуальные подходы и конкретные механизмы реализации эффективной бюджетной политики на субфедеральном уровне:

- предложены методологические и организационные основы бюджетного менеджмента как системы программно-целевого управления бюджетными потоками с целью оптимизации доходов и расходов бюджета для обеспечения эффективного решения задач и функций органов власти;

- разработано Положение об окружном фонде выравнивания и развития территорий субъектов Федерации по разделам: общие вопросы, доходные источники фонда, порядок расходования средств фонда;

- сформирована и разработана принципиально новая модель двухуровневого бюджетного устройства и бюджетной системы" на местном уровне, основанная на концепции формирования обыкновенных и чрезвычайных бюджетов, консолидируемых по горизонтали в суммарный бюджет местных государственных образований субъектов РФ, в дополнение к вертикальной консолидации обыкновенных бюджетов местных государственных образований (бюджетов центров субъектов РФ, городов с районным административным делением и укрупненных муниципальных образований), в состав которых входят по сметам доходов и расходов соответствующие нижестоящие бюджеты органов местного самоуправления (бюджеты городов регионального значения и районов этих городов, центров укрупненных муниципальных образований и их муниципальных районов, центров муниципальных районов, городских и сельских поселений);

- построена трехзвенная модель Государственного бюджета Российской Федерации, включающая в себя суммарные государственные бюджеты Российской Федерации, субъектов РФ и местных государственных образований, в которых консолидируются соответствующие горизонтальные обыкновенные и чрезвычайные бюджеты, а также традиционно консолидированные по вертикали обыкновенные бюджеты Российской Федерации, субъектов РФ и местных государственных образований (с учетом окружного фонда выравнивания и развития территорий);

- разработаны методологические и организационные основы бюджетного планирования, направленные на реализацию концепции построения бюджетов от расходов;

-уточнены, развиты и адаптированы к двухзвенной модели местной бюджетной системы органов местной государственной власти и нижестоящих органов местного самоуправления положения правительственной Программы развития бюджетного федерализма на период до 2005 г. в части разграничения расходных и доходных полномочий и межбюджетного регулирования;

- разработана в форме проекта законодательного акта модель формирования системы местных бюджетов, распределения расходных полномочий (вопросов местного значения) и доходных источников, включая средства финансовой помощи для выравнивания бюджетной обеспеченности органов местной государственной власти и органов местного самоуправления.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке нетрадиционных подходов к экономическому содержанию финансов, в развитии теории бюджета как финансовой категории и теоретических основ системы организационно-финансовых категорий управления бюджетными отношениями. Приведены в систему и разработаны теоретические, методологические и принципиальные основы бюджетной политики как организационно-финансовой категории и эффективной бюджетной политики, бюджетного менеджмента и бюджетного планирования. Построена целостная, научно обоснованная концепция построения и реализации эффективной бюджетной политики в России и на субфедеральном уровне.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в разработке рекомендаций построения рациональной бюджетной системы на территориях субъектов Федерации, а также конкретных механизмов и моделей реализации эффективной бюджетной политики (налоговой, доходной, расходной, контрольно-регулирующей, межбюджетного регулирования). Разработаны организационные основы и методическое обеспечение бюджетного менеджмента и бюджетного планирования.

Апробация результатов исследования. Основные выводы и рекомендации диссертационного исследования докладывались и обсуждались

!

| п

на международных конференциях (Пенза, 2003 г.; Саратов, 2003 г.), на всероссийских конференциях (Самара, 1996 г., 2002 г.; Пенза, 2003 г.), на межрегиональном приволжском форуме "Стратегия регионального развития" (Самара, 2001 г.), на региональных конференциях "Бюджетное устройство и бюджетный процесс в Самарской области" (Самара, 2001 г.), "О соблюдении действующего бюджетного законодательства при формировании и исполнении бюджетов муниципальных образований" (Самара, 2001 г.) и на внутривузовских конференциях (Самарская государственная экономическая академия, 1996 г., 1997 г., 1998 г., 1999 г., 2000 г., 2001 г., 2002 г.; Саратовский государственный социально-экономический университет, 2003 г.).

Результаты исследования и предложения автора легли в основу научно-исследовательских работ, выполненных по заказу Администрации Самарской области: "Стратегия социально-экономического развития Самарской области до 2010 г." (2000 г.); "Программа реформирования региональных финансов" в рамках Проекта МБРР "Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне" (2002 г.). Отдельные предложения автора использовались при разработке законов Самарской области: "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Самарской области" от 16 мая 1995 г., "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Самарской области" от 30 июля 2001 г. Все вышеизложенное подтверждается справками о внедрении.

Основные положения и выводы диссертационного исследования используются в учебном процессе Самарской государственной экономической академии, в Федеральной программе подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации, в Приволжском центре переподготовки военнослужащих (Российско-Британская программа), на факультете второго высшего и дополнительного образования СГЭА, что также подтверждено справкой о внедрении в учебный процесс.

. По теме диссертационной работы опубликовано три монографических

исследования: изд-во Рос. экон. акад. им. Г.В. Плеханова, 2000 г.; изд-во Самарской государственной экономической академии, 2000 г.; изд-во СПбГУЭФ, 2001 г. Под редакцией автора опубликовано три сборника научных трудов (1998 г., 1999 г., 2001 г.), издано два учебных пособия с грифом УМО (2000 г., 2002 г.). В целом основные результаты диссертационной работы опубликованы в пяти учебных пособиях (1996 г., 1997 г.,1999 г., 2000 г., 2002 г.), а также в научных сборниках и журналах, в том числе в издательствах, рекомендуемых ВАК. Общий объем опубликованных работ по теме исследования составил свыше 100 печ. л.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих в себя 14 параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.

ОСНОВНЫЕ ИДЕИ, ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Проведенное диссертационное исследование, а также основные идеи, выводы и рекомендации, выносимые на защиту, условно можно разделить на пять логически взаимосвязанных групп теоретических, методологических и организационно-прикладных проблем, составляющих в совокупности общую концепцию формирования и развития бюджетной политики в современной России.

I. Теоретические, методологические и организационные основы функционирования бюджетных отношений в системе финансовых отношений и производных от них организационно-финансовых категорий управления бюджетным процессом, составляющих экономическую базу бюджетной политики.

Бюджетные отношения, на которых покоится бюджетная политика, составляют важнейшую часть финансовых отношений. Однако до сих пор в мировой и отечественной теории и практике не сложилось однозначного представления о сущности финансов, содержании и месте бюджета и производных от них инструментов управления бюджетными отношениями. Мировая экономика вступила в новый этап своего развития, характеризующийся глобали-зационными процессами. В этих условиях назрела необходимость методологического переосмысления названных и других теоретических вопросов, без чего невозможно построение адекватной концепции эффективной финансовой и бюджетной политики в современной России.

Исторически различные авторы в разных странах и в разные времена понятие "финансы" связывали с самыми различными видами денежных, казначейских, кредитных, биржевых операций и платежей, а финансистами называли и казначеев правителей, и кредиторов короля, и банкиров, и чиновников бюджетной системы, и биржевиков, и менеджеров, контролирующих денежные потоки компаний. По-разному трактуется и происхождение термина "финансы" (от латинского, английского, французского): finse -государственная казна; finis - сделка; fini - документ, регистрирующий денежную сделку; fien, finanz - хитрость, лукавство, присущие частным денежным сделкам; la finance - частный денежный платеж, плата королю при получении государственной должности. То есть термин "финансы" в его различных интерпретациях применим как к государственному, так и к частному денежному (финансовому) хозяйству.

При обобщении результатов исследования сущности категории финансов советскими и российскими экономистами обращается внимание на определенную стереотипность подходов, выражающуюся в поиске отличительных черт, границ (сферы) действия финансов, денег и других стоимостных категорий, финансовых и денежных отношений, финансовых и денежных ресурсов.

Это выразилось в попытках придания финансам отличного от денег бытия: фондового характера, исключительности в опосредовании стоимостных распределительных (перераспределительных) отношений, императивности финансовых отношений и т.п. Однако до сих пор наука и практика не дали единодушного и вразумительного ответа на вопросы: в чем же сегодня заключается принципиальное отличие финансов от денег, финансовых ресурсов от денежных ресурсов, почему деньги трансформируются в финансы, где проходит четкая грань между ними, когда происходят метаморфозы денежных и финансовых отношений? Поэтому резонно возникает другой вопрос: а может быть и не существует уже никаких принципиальных различий между современными деньгами и финансами? Ответ на этот вопрос предлагается искать с другой методологической стороны, не с поиска отличий, а с поиска общности искомых категорий в современных условиях глобализации всех экономических процессов.

Согласно теоретическим выкладкам отечественной экономической науки, государственные финансы и частные финансы (предприятий, корпораций, домашних хозяйств) существенно различаются по своему внутреннему содержанию в рамках общей категории финансов, что противоречит научной логике. Большинство экономистов называют основным отличительным признаком финансовых отношений их распределительный (перераспределительный), фондовый характер. От общих денежных отношений и ресурсов отделяется та их часть, которая связана с процессами распределения и (или) перераспределения стоимости национального продукта, формирования и использования на этой основе фондов денежных средств (централизованных и децентрализованных). Государственные финансы опосредуют процессы перераспределения стоимости общественного продукта в государственно-правовом (императивном) порядке, а финансы предприятий - распределения созданной стоимости в порядке частной инициативы. Все это обусловило выделение из числа теоретиков-финансистов так называемых "государственников", не признающих факта существования частных финансов и связывающих понятие финансов только с деятельностью государства, что противоречит реальной действительности.

В результате в работе делается вывод о том, что в условиях рыночной экономики фондовый характер финансов, как их всеобщий отличительный признак, теряет свою актуальность (особенно в отношении частных финансов), поскольку рынок, как правило, отвергает фондирование средств (за исключением отдельных случаев резервных и страховых фондов). Создание целевых фондов (амортизации, развития, стимулирования и т.д.) предполагает выведение из хозяйственного оборота денежных ресурсов, что было возможно в государственном плановом хозяйстве, но неэффективно в частной рыночной экономике. Влияние же государства на распределительные отношения ограничивается в основном налогами и государственными заказами. Все это еще более отдаляет частное от государственно-

го финансового хозяйства с позиций традиционных подходов к пониманию сущности категории финансов. Тем не менее термин "финансы" используется в теории и практике применительно и к государственному сектору, и к частному сектору экономики, включая домашние хозяйства. По большому счету, с точки зрения узкоцелевой направленности и бюджет страны вряд ли можно считать классическим фондом. Он представляет собой централизованный счет государства как макроэкономического хозяйствующего юридического лица, на котором аккумулируются разнообразные финансовые ресурсы (денежные средства в налоговой и неналоговой форме), не имеющие чаще всего конкретного целевого назначения, т.е. не привязанные к конкретному бюджетному расходу (за исключением немногочисленных целевых налогов и сборов).

Таким образом, независимо от организационно-правовых и общественных форм бытия существует некое общее начало, объединяющее государственные и частные финансы.

В связи с вышеизложенным предлагается рассматривать сущность финансов с двух методологических позиций: с категориальной и практической, в реалиях глобальной .экономики. Как экономические категории (определенная абстракция) финансы и деньги различаются способами своего бытия и соотносятся между собой как форма и содержание (например, как цена и стоимость), но как реальность и финансовые, и денежные отношения находят свое материальное воплощение в форме движения финансовых ресурсов. Деньги были и остаются первичной сущностью финансов, но в глобальной экономике произошло и происходит настолько тесное сращивание денег и финансов, стирание границ между ними, что отделить чисто финансовые отношения от денежных можно лишь используя метод глубокой абстракции, полностью оторванной от жизни, а в реальной действительности это представляется абсолютно невозможным. Чрезмерное увлечение абстрактным подходом в науке создает лишь иллюзию познания сущности явления. Современные деньги успешно функционируют лишь потому, что они принимают форму финансов. Финансовые механизмы и инструменты приводят деньги в движение, превращают их в финансовые ресурсы, обеспечивая непрерывность процесса формирования и использования доходов государства (муниципалитетов), предприятий и домашних хозяйств.

В условиях глобальной экономики бумажные (наличные и безналичные) деньги, полностью потерявшие прямую связь с золотым обеспечением (полноценными деньгами), сами по себе превращаются в разновидность финансовых инструментов, в финансовые средства обращения, платежа и т.д. Современные деньги выступают финансовыми представителями полноценных денег, финансовыми ресурсами в их чистом виде, обслуживающими временные разрывы в товарном и нетоварном оборотах, а также процессы формирования доходов и их расходования всеми субъектами

общественного воспроизводства. Современные деньги приняли форму финансовых расчетных, инвестиционных, кредитных, страховых, налоговых и других платежных механизмов и инструментов.

При обобщении результатов исследования в работе сделан ряд заключительных теоретических выводов.

С глобализационных позиций любые денежные отношения - одновременно и финансовые отношения, а все денежные ресурсы (платежные, кредитные, инвестиционные и т.д.) суть финансовые ресурсы. Финансы как экономическая реальность выступают (функционируют) в форме движения частных (децентрализованных) и государственных (централизованных) финансовых ресурсов. В свою очередь, финансовые ресурсы - это вся совокупность денежных средств, которые потенциально могут быть использованы и используются для осуществления финансовой деятельности и выполнения финансовых (денежных) операций субъектами хозяйствования и органами государственной (муниципальной) власти.

Как экономическая категория финансы занимают определенную нишу в системе экономических отношений. С этих позиций финансы опосредуют денежные отношения в процессе движения финансовых ресурсов в частноправовой и публично-правовой формах, образования и использования на этой основе частнохозяйственных и государственных доходов в результате приведения в действие финансовых инструментов и механизмов. Под финансовыми инструментами и механизмами следует понимать векселя, ценные бумаги и операции с ними, электронные, инвестиционные и кредитные деньги, нормы амортизации и формы расчетов, кредит и кредитование, страховые платежи и страхование, проценты и дивиденды, налоги и налогообложение, дотации, субвенции и т.д.

Из предыдущего следует, что система финансов включает в себя два больших звена: частнохозяйственные (децентрализованные) и государственные (муниципальные) финансы. К частнохозяйственным (частным) финансам отнесены финансы предприятий, функционирующих на коммерческой основе, финансы некоммерческих организаций, финансы предприятий и организаций смешанного (бюджетно-коммерческого) типа, финансы домашних хозяйств. Финансовой деятельностью названных предприятий, организаций и домашних хозяйств является деятельность, связанная с аккумуляцией финансовых ресурсов, получением доходов и осуществлением расходов и накоплений для достижения определенного полезного эффекта, с уплатой налоговых платежей и получением государственных заказов, привлечением заемных средств и погашением задолженности, уплатой страховых взносов и получением страховых возмещений, с операциями с ценными бумагами и другими финансовыми активами.

Государственные (муниципальные) финансы включают в себя бюджет (точнее, систему бюджетов), государственный (муниципальный) кредит,

государственные внебюджетные фонды, финансы иных государственных и муниципальных институтов. Вся деятельность государственных, муниципальных органов власти и институтов, связанная с обеспечением процесса движения централизованных денежных потоков и доходов (их формирования и использования), является финансовой.

Учитывая, что государственные (муниципальные) финансы и бюджет составляют часть общей системы финансов, сущность и функции названных частных категорий не должны принципиально отличаться от сущности и функций общей категории финансов, но вместе с тем должны иметь свою специфику. Экономическое содержание государственных финансов составляет движение финансовых ресурсов в публично-правовой форме, образование и использование на этой основе доходов органов государственной власти и местного самоуправления в результате приведения в действие соответствующих финансовых инструментов и механизмов. Финансовыми инструментами и механизмами выступают в данном случае налоговые и неналоговые платежи, государственные (муниципальные) займы, средства финансовой помощи регионам и муниципалитетам, государственные заказы и программы, бюджетные кредиты, субсидии, субвенции и т.п.

В бюджете концентрируется основная масса централизованных финансовых ресурсов, доходов и расходов всех звеньев системы государственных (муниципальных) финансов, поэтому сущность последних наиболее полно реализуется через финансовую категорию бюджета, в основе которой лежат бюджетные отношения, возникающие в процессе движения бюджетных ресурсов в форме образования и использования государственных (муниципальных) доходов. Таким образом, экономическое содержание бюджета как синтетической категории государственных финансов составляет движение бюджетных ресурсов в публично-правовой форме образования и использования государственных (муниципальных) доходов в результате приведения в действие бюджетно-налоговых механизмов и инструментов.

Новые подходы к содержанию исследуемых категорий требуют уточнения функций финансов и бюджета. Учитывая результаты исследования сущности искомых понятий, а также экономическую мотивацию субъектов приведения ими в действие финансовых механизмов и инструментов, финансы выполняют следующие функции: образования централизованных и децентрализованных доходов, использования централизованных и децентрализованных доходов, контрольную функцию. Государственные (муниципальные) финансы имеют отношение лишь к функциональным процессам формирования и использования централизованных доходов и к государственному (муниципальному) контролю за движением централизованных финансовых ресурсов.

Функции бюджета, как частной финансовой категории, с одной стороны, не могут быть оторваны от общего функционального назначения государственных финансов, а, с другой стороны, должны конкретизировать общие

функции финансов с учетом узкой специализации бюджетных отношений. В результате делается вывод о том, что в рамках общих функций государственных финансов сущность бюджета проявляется в следующих специфических функциях: обеспечения доходными источниками органов государственной (муниципальной) власти; финансирования функциональных обязанностей органов государственной (муниципальной) власти; контрольно-регулирующей функции. Надлежащее комбинированное исполнение бюджетом этих функций позволит обеспечить в стране состояние бюджетного равновесия, т.е. сбалансированности государственных финансов на базе роста экономики. Обеспечение такого бюджетного равновесия - основная миссия бюджетной политики, реализуемой через систему бюджетных доходов и расходов.

Обобщая в историческом плане методологические основы теории государственных (бюджетных) доходов и расходов, в работе делается ряд выводов, необходимых для разработки концепции бюджетной политики в современной России. Подчеркивается первостепенная значимость государственных расходов и необходимость деления бюджетных доходов и расходов на частноправовые и общественно-правовые, на обыкновенные и чрезвычайные, а также указывается на производительный характер основной массы государственных (бюджетных) расходов.

Эти положения вытекают из теории государственного финансового хозяйства, призванного предоставлять обществу коллективные блага (государственные услуги). Государственные расходы выступают стоимостной оценкой последних, отражают цель и движущий мотив государственного финансового хозяйства.

Обыкновенные (постоянные, из года в год повторяющиеся) расходы должны покрываться обыкновенными доходами (налогами, пошлинами и другими стабильными общественно-правовыми доходами), а чрезвычайные (случайные, временные, рисковые) расходы - чрезвычайными доходами (частноправовыми доходами от государственной собственности, средствами государственных резервов, займами, новыми налогами). Поддерживая позицию известного русского финансиста Л. Косса, в качестве производительных государственных расходов следует отметить те расходы, которые или увеличивают имущественное достояние государства, или укрепляют экономические основы частного хозяйства; непроизводительные расходы - это те, которые не дакгг таких результатов, но не являются бесполезными, которые рано или поздно превращаются в блага хозяйственные, направленные на повышение благосостояния общества.

Далее в работе проводится анализ структуры системы доходов и расходов федерального и территориальных бюджетов в Российской Федерации по укрупненным группам, дается ее оценка и обращается внимание на наличие структурной асимметричности.

Сущность, функции и роль финансовой категории бюджета реализуются в сфере практических действий и деятельности государства по предоставлению коллективных (общественных) благ (услуг), связанной с функционирова-

нием таких форм организации бюджетных отношений, как бюджетно-налоговое право, бюджетный процесс, бюджетная система, бюджетный механизм и бюджетная политика. Эти формы наполняют бюджетные отношения практическим содержанием и выступают организующим началом категории бюджета. Каждая из названных организационных составляющих бюджетных отношений занимает определенную нишу в процессе управления бюджетом или государственным (муниципальным) финансовым хозяйством, т.е. является надстроечной организационно-финансовой категорией управления объективными бюджетными отношениями, или категориями бюджетного управления. С этих методологических позиций и раскрываются в работе содержание и взаимосвязь искомых понятий.

Бюджетно-налоговое право представляет собой совокупность законодательных и других нормативных актов, регламентирующих содержание бюджетно-налоговых отношений и основы организации бюджетного устройства, бюджетного процесса, налоговой системы, механизмов финансирования бюджетных расходов и взимания установленных налогов и сборов по основным элементам налогообложения. Бюджетно-налоговое право обеспечивает юридическое оформление и законодательно-правовую организацию бюджетных, включая налоговые, отношений. Оценивая современную российскую действительность, следует констатировать чрезмерную нестабильность бюджетно-налогового законодательства, ущемление бюджетно-налоговых прав органов власти субъектов РФ и муниципальных образований, которые снижают финансовую заинтересованность и ответственность региональных и местных органов власти, мешают им проводить собственную территориальную бюджетную политику.

Бюджетный процесс рассматривается с двух позиций: узкой (технической, юридической) и широкой (экономической). С узкой точки зрения бюджетный процесс - это деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов. С широких позиций бюджетный процесс - комбинированная категория, включающая в себя собственно процесс составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, бюджетное право, систему бюджетов, бюджетную систему и бюджетный механизм, т.е. синтезирующая весь комплекс отношений организации и управления бюджетами всех уровней власти. Таким образом, отношения, закрепленные нормами бюджетно-налогового права, возникающие в процессе управления и функционирования бюджетной системы и бюджетного механизма, составляют содержание бюджетного процесса в широком, экономическом понимании его как организационно-финансовой категории. Поэтому и все другие организационно-финансовые категории управления бюджетом точнее называть категориями управления бюджетным процессом (в широком его понимании).

В результате анализа бюджетного процесса в современной России для обеспечения реалистичности бюджетов всех уровней в работе предлагаются к внедрению в российскую практику следующие концептуальные под-

ходы к их составлению и исполнению: во-первых, перейти к построению бюджетов от расходов, а не от доходов; во-вторых разрабатывать и выносить на рассмотрение в законодательные органы власти одновременно три варианта проекта бюджета: оптимистический, пессимистический и компромиссный; в-третьих, провести четкое разделение консолидированного бюджета РФ и консолидированных бюджетов субъектов РФ на два относительно самостоятельных вида бюджетов: обыкновенный и чрезвычайный.

В специальной литературе зачастую ставится знак равенства, между понятиями "система бюджетов" и "бюджетная система", хотя как организационно-финансовые категории они не идентичны и различаются между собой качественно и количественно. Система бюджетов - более узкое понятие и является лишь частью бюджетной системы. Содержание системы бюджетов как организационно-финансовой категории составляют денежные отношения, возникающие в процессе формирования по расходам и доходам совокупности относительно самостоятельных видов бюджетов всех уровней государственной власти и бюджетов органов местного самоуправления. Бюджетная система как организационно-финансовая категория - это организованная на определенных принципах и управляемая органами законодательной и исполнительной власти страны система бюджетов и государственных внебюджетных фондов, выражающая отношения их формирования по расходам и доходам, взаимодействия, исполнения и контроля, закрепленные нормами бюджетно-налогового права. Схематично бюджетная система РФ представлена на рис. 1.

Для эффективного управления системой бюджетных и межбюджетных отношений на всех уровнях государственной власти, претворения в жизнь важнейших направлений бюджетной политики государства, исполнения законов о бюджетах необходим четкий и отлаженный бюджетный механизм. Бюджетный механизм приводит в действие систему бюджетов и бюджетную систему, бюджетный процесс в целом в соответствии с принятой правительством бюджетной политикой и на основании норм бюджетного права.

Бюджетный механизм предлагается рассматривать с двух позиций: как конкретную бюджетную технологию и как организационно-финансовую категорию. С узкой точки зрения, бюджетный механизм представляет собой конкретную бюджетную технику приведения в действие, функционирования и управления бюджетной системой страны (сбора налогов и других доходов, финансирования расходов и т.д.). С широкой (экономической) точки зрения, содержание бюджетного механизма составляет совокупность организационно-финансовых отношений, закрепленных нормами бюджетно-налогового права, складывающихся в процессе управления бюджетной системой, планирования (прогнозирования), организации, регулирования и контроля доходной частей бюджетов и внебюджетных фондов всех уровней власти. Организационно-технические и экономические начала в бюджетном механизме составляют органическое целое.

« о

2 ю

а

я я о к

ЕГ И

К >>

■е-

з а к я а

о. С

Законодательные (представительные) органы власти всех уровней, устанавливающие нормы бюджетно-налогового права

Бюджетная система Российской Федерации

Система бюджетов

Система внебюджетных фондов

Консолидированный бюджет РФ

I

Федеральный бюджет Консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации

Федеральные внебюджетные фонды

Территориальные внебюджетные фонды

' 1 г

!Г 1

Республиканские, краевые, областные бюджеты и бюджеты

г.г. Москвы и Санкт-Петербурга

алудпу^ ни | и^чгдио

республиканского, краевого, областного значения, в том числе столиц (центров) субъектов РФ

Бюджеты районов республик, краев и областей и бюджеты городов местного значения

Городские бюджеты

Бюджеты районов городов

Бюджеты сельских районов

Бюджеты городов местного (районного)

значения (подчинения)

1

Сельские, поселковые

и т.д. бюджеты

Исполнительные органы власти всех уровней, непосредственно участвующие в управлении бюджетной системой на основе норм бюджетно-налогового права

Я чэ

Я §

3

о "9

к

3

»

К

3

к

о »

о к

9

п> 5

Рис 1. Содержание и состав бюджетной системы Российской Федерации

Бюджетный механизм, с одной стороны, опосредует совокупность организационно-финансовых, правовых отношений, складывающихся в процессе реального движения бюджетных и внебюджетных потоков (их планирования, организации, регулирования и контроля), с другой стороны, -это комплекс конкретных действий органов управления бюджетной системой и бюджетным процессом по применению финансовых инструментов, стимулов, санкций, методических приемов и техники бюджетного планирования, организации, регулирования и контроля.

Без четкого понимания основных организационно-финансовых категорий управления бюджетным процессом невозможно перейти к исследованию еще одной организационно-финансовой категории - бюджетной политики, а также к разработке научной бюджетной концепции и механизмов ее реализации.

II. Общие направления политики бюджетного реформирования и концептуальные подходы к построению бюджетных отношений на субфедеральном уровне.

Большое внимание в работе уделено анализу отечественного исторического опыта становления и развития бюджетного устройства с первых лет установления советской власти по настоящее время. При этом делается важный вывод о возможности использования определенных принципов бюджетного устройства бывшего СССР при построении бюджетной системы современной России на местном уровне, с учетом национальных, территориальных и иных особенностей страны, включая историческое стремление к централизации.

Концептуально современная российская система построения бюджетных отношений и бюджета существенно отличается принципиальными подходами от дореволюционной российской и современной западной систем. Российский бюджет строится от доходов, а не от расходов, как этого требуют развитые рынок, финансы и государственное хозяйство, а также вытекает из финансовой теории государственных услуг (коллективных благ) и теории налогов как цены услуг государства. Основной целью государственного финансового хозяйства является предоставление общественных благ, денежной оценкой которых выступают бюджетные расходы и которые общество оплачивает в виде налогов по цене совокупного налогового бремени.

Построение бюджетных отношений от расходов означает в целом, что планирование, составление, утверждение и исполнение бюджета нацелено и начинается с определения необходимых расходов по объему и структуре, под которые подводится соответствующий объем доходов и доходных источников. Признавая определенные трудности перехода на расходную концепцию бюджета, следует отметить, что уже сейчас необходимо подготовить соответствующую теоретическую и методологическую базу. Учи-

тывая специфику российской бюджетной системы и экономику, начинать этот процесс нужно с субфедерального уровня.

Для реализации расходного подхода, учитывая преемственность национальных, экономических, геополитических и иных российских условий и традиций, предлагается вернуться к бюджетной системе, консолидируемой не только по вертикали власти (как это имеет место сейчас), но и по горизонтальному принципу, т.е. к практике построения относительно самостоятельных обыкновенного и чрезвычайного бюджетов в составе консолидированного бюджета РФ и консолидированных бюджетов субъектов Федерации путем деления расходов и доходов на обыкновенные (основные) и чрезвычайные.

Другим важным условием перехода на расходную концепцию бюджета является установление в стране оптимального налогового бремени, при котором государство получает достаточно доходных источников для покрытия обыкновенных расходов, а налогоплательщики согласны относительно безболезненно для своих доходов отдать государству часть добавленной стоимости. Оптимальное совокупное налоговое бремя можно сформировать только путем установления оптимальных ставок основных налогов, определяющих основную фискальную и регулирующую роль действующей налоговой системы (НДС, акцизы, налог на прибыль, налог на доходы физических лиц, единый социальный налог, налог на имущество организаций, налог на добычу полезных ископаемых). Опираясь на результаты расчетов российских экономистов, следует признать обоснованными следующие значения налогового бремени, на которые следует ориентироваться в бюджетной политике современной России: оптимальное налоговое бремя начисленных налогов к чистой добавленной стоимости - 27-28%.

Оптимизации должны подлежать и государственные (бюджетные) расходы в разрезе следующих групп: 1) по министерствам и ведомствам;

2) с учетом степени полезности (необходимые, полезные, избыточные);

3) федеральные, региональные, местные. К обыкновенным расходам могут быть отнесены из п.2 только необходимые и полезные (полностью или частично).

В результате выводится уравнение бюджетного равновесия (основное бюджетное уравнение):

ОРош+ЧР=НД01Г14ННД+(Д-П), где ОРопт - обыкновенные оптимальные государственные (бюджетные) расходы; ЧР - чрезвычайные государственные (бюджетные) расходы; НД0[ГГ - налоговые доходы, полученные в режиме оптимального налогового бремени (оптимальных налоговых ставок); ННД - неналоговые доходы и поступления; Д -дефицит бюджета; П - профицит бюджета. Дефицит и профицит бюджета в данном случае должны быть либо случайными, либо результатом некачественной оптимизации расходов и доходов. Они выступают балансирующими

показателями, связанными с формированием и использованием резервного фонда либо с корректировкой расходов следующего года при невозможности изыскания дополнительных доходных источников.

Наибольшая неопределенность заключена в построении чрезвычайного бюджета субъекта Федерации, под расходы которого должны быть найдены способы их покрытия (так определял чрезвычайные доходы М.М. Сперанский). Учитывая российский исторический опыт и современную российскую специфику, определены основные группы укрупненных статей чрезвычайных расходов и доходов:

1. Чрезвычайные расходы: 1) затраты на реализацию крупных федеральных и региональных социальных программ; 2) финансирование федеральных военных заказов; 3) расходы на реализацию федеральных и региональных железнодорожных проектов; 4) расходы на реализацию федеральных и региональных автодорожных проектов и программ развития других видов транспортных услуг; 5) финансирование региональных программ государственного и муниципального жилищного строительства; 6) строительство новых или приобретение действующих объектов производственного назначения, в том числе на долевых началах, быстроокупаемых, приносящих прибыль и (или) имеющих стратегическое значение; 7) погашение государственного долга.

2. Чрезвычайные доходы (доходные источники): 1) средства от приватизации, продажи и аренды государственного (муниципального) имущества; 2) доходы от государственных (муниципальных) предприятий и объектов, приносящих прибыль; 3) доходы в виде дивидендов, долей, полученные от долевого участия в других предприятиях; 4) средства региональных дорожных, целевых бюджетных и других фондов в части, предназначенной для финансирования затрат капитального характера в развитие транспортной инфраструктуры и государственного (муниципального) жилищного строительства; 5) региональная доля от налогов и доходов естественных монополий и государственной внешнеэкономической деятельности, а также крупных компаний, занимающихся разработкой природных ресурсов (нефти, газа, рудных месторождений, лесного фонда и т.п.); 6) доходы и поступления от выпуска федеральных и региональных займов под строительство прибыльных предприятий, проекты развития железнодорожного и авиационного транспорта, автодорожного хозяйства и жилищного строительства; 7) субвенции федерального и регионального обыкновенных (основных) бюджетов; 8) средства федерального и регионального финансового резерва (резервных фондов); 9) прочие неналоговые доходы и поступления. Предложенный подход к построению чрезвычайного бюджета может быть использован и на федеральном уровне.

В связи с созданием в России административно-территориальных округов субфедеральный уровень управления расширяется за рамки субъекта

Федерации. Однако бюджетными отношениями этот уровень управления не охвачен. В то же время внутри единых округов в разрезе субъектов Федерации существуют огромные различия в уровне бюджетной (расходно-доходной) обеспеченности и чаще всего по причинам, мало зависящим от усилий региональных властей. Как известно, в единой стране или на первых порах хотя бы в едином округе население должно получать примерно равное количество общественных благ. В этой связи поднимается вопрос о целесообразности создания окружного бюджетного фонда выравнивания и развития территорий. Он должен консолидироваться в федеральном бюджете РФ, составляться по доходам и расходам органами управления округом, но утверждаться Государственной Думой РФ. Окружной фонд может формироваться за счет следующих источников: рентных доходов, изымаемых государством в виде налогов при добыче и экспорте полезных ископаемых; субсидий федерального бюджета, исчисленных на формализованной основе; субвенций федерального бюджета для инвестиционных целей; отчислений от поступлений налога на доходы физических лиц; других доходных источников. Средства фонда должны использоваться для целей доведения бюджетной обеспеченности субъектов Федерации, входящих в федеральный округ, до средних окружных социальных стандартов, но не ниже средних стандартов в целом по стране, а также на развитие собственного производственного потенциала нуждающихся регионов с целью расширения налогооблагаемой базы.

Далее в диссертации ставится проблема необходимости разрешения противоречия между двухзвенной системой государственного устройства Российской Федерации (федеральный и региональный уровни) и трехзвенной бюджетно-налоговой системой (федеральный, региональный и местный уровни). В этом противоречии видится главная причина финансового бесправия органов местного самоуправления независимо от того, какими бы правами они формально (юридически) не наделялись. В связи с вышеизложенным в работе предлагаются концептуальные и методологические подходы к разрешению данного противоречия, а значит, к обеспечению фактического финансового равноправия всех трех звеньев бюджетной системы.

Учитывая историческое тяготение России к централизации власти и управления, а также огромные территориальные пространства страны, имеет смысл не дробить территории, а укрупнять их и распространить статус государственной власти на города регионального значения и укрупненные муниципальные образования с центрами только в средних и крупных для данного региона городах. Сформируется третий уровень государственной власти - местный, с полными бюджетно-налоговыми полномочиями, которыми наделяются центры субъектов РФ, города с административным районным делением и укрупненные муниципальные образования. Нижестоящие негосударственные органы местного самоуправления районов городов регионального значе-

ния, центров укрупненных муниципальных образований (без районного административного делений), муниципальных районов укрупненных муниципальных образований, центров этих районов, городских и сельских поселений ограничиваются в бюджетно-налоговых правах и будут выполнять финансовые полномочия как представители соответствующих местных государственных органов на своих территориях по сбору налогов на основе установленных контрольных цифр (сметы доходов) и по финансированию вопросов местного значения на основе сметы расходов. Названные нижестоящие бюджеты органов местного самоуправления будут входить своими доходами и расходами в бюджеты местных органов государственной власти. Таким образом, система местных бюджетов будет состоять из двух звеньев: бюджетов местных органов государственной власти с полными бюджетно-налоговыми полномочиями и бюджетов органов местного самоуправления, входящих в первые, формируемых и используемых по смете расходов и доходов.

И наконец, еще одна проблема, которая может возникнуть в самые ближайшие годы, но определиться в подходах к решению которой нужно уже сейчас. Имеется в виду проблема будущего объединения России и Беларуси в полноценное союзное государство и формирования в этой связи союзного бюджета и союзной бюджетной системы. Субъекты РФ прежде всего заинтересованы экономически в таком союзе, а поэтому должны участвовать в образовании и использовании средств союзного бюджета. В работе схематично представлены одна из моделей формирования сводной бюджетной системы Союза России и Беларуси и степень участия ее звеньев в формировании союзного бюджета.

III. Теоретические, методологические и организационные основы бюджетной политики и ее эффективности.

В работе подчеркивается, что сущность, функции и роль бюджета реализуется через такие организационно-финансовые категории управления бюджетным процессом, как бюджетное право, система бюджетов, бюджетная система, бюджетный механизм, а все они, вместе взятые, находят свое концентрированное выражение, реализуются в бюджетной политике. То есть бюджетная политика выступает комплексной организационно-финансовой категорией управления бюджетными отношениями (бюджетным процессом в широком его понимании), синтезирующей в себе объективные (базисные) и субъективные (надстроечные) начала. Кроме того, бюджетная политика - это еще и область практической реализации научных знаний о бюджете и разработанной на их основе научно обоснованной концепции развития бюджетных отношений, т.е. это категория прикладной финансовой науки. Место бюджетной политики в системе базисных отношений и управления бюджетным процессом схематично представлено на рис. 2.

Базисные (экономические) отношения, возникающие в процессе воспроизводства общественного продукта (производства, обмена, распределения и потребления)

Финансовые отношения (экономическая категория финансов)

Бюджетные отношения (финансовая категория бюджета)

Государственные (муниципальные) доходы

Государственные (мунищщялыше) РЗСХОДЬ!

Функции образования централизованных денежных доходов

Функции использования централизованных денежных доходов

Контрольная функция

я

Б

я

I

щ

и ?

<и *

ч 2

ю §

к

и

I

8.

с

1

8

2 и

СПЕЦИФИЧЕСКИЕ ФУНКЦИИ: обеспечение доходными источниками органов государственной

(муниципальной) власти; финансирование функциональных обязанностей органов государственной (муниципальной) власти; _контрольно-регулирующая_

Бюджетный процесс (утверждение бюджетов)

Бюджетно-налоговое право

Система бюджетов и бюджетная система

Бюджетный механизм по элементам

§

я

ее

Я

§

и

£

1

2

из

2 8

\о о

£

о. 8

Бюджетно-налоговое право

Бюджетный процесс (исполнение бюджетов)

а

I

1

ё

X

&

о

2

8

1 «

3

х

н

о *

4

2 м

Бюджетная политика (концепция)

Рис 2. Место бюджетной политики в системе базисных отношений и управления бюджетным процессом

В работе впервые из известных автору научных трудов проводится подробный теоретический анализ бюджетной политики как организационно-финансовой категории, опосредующей субъективные (управленческие) и объективные (бюджетные) отношения, возникающие в процессе сознательного, целенаправленного воздействия государства на общественное воспроизводство путем использования функциональных возможностей категории бюджета и системы обслуживающих ее других организационно-финансовых категорий управления бюджетным процессом (см. рис. 2). Такой подход позволяет осознать, что бюджетная политика, хотя и является управленческим понятием, должна в полной мере учитывать объективные законы и закономерности. В противном случае вряд ли можно рассчитывать на соответствие проводимой бюджетной политики критериям эффективности.

С учетом результатов предыдущего исследования дается определение сущности бюджетной политики как организационно-финансовой категории. Она представляет собой систему мер и действий органов власти в области управления бюджетным процессом на основе концепции развития бюджетных отношений в составе общей экономической политики, направленную на реализацию всех функций бюджета в целях достижения определенного на данном этапе экономического и социального эффекта. Под последним следует понимать удовлетворение на базе роста чистого внутреннего продукта страны растущих потребностей населения и субъектов хозяйствования в общественных (коллективных) благах (услугах) на уровне не ниже научно обоснованных государственных стандартов.

Исследование бюджетной политики продолжается в разрезе обобщения и уточнения ее субъектов, объекта и принципов построения. В частности, доказывается, что более научно и практически обоснованным было бы признание в качестве объекта бюджетной политики всего бюджетного процесса, включающего в себя бюджетно-налоговое право, бюджетную систему (систему бюджетов) и бюджетный механизм.

До сих пор в специальной литературе отсутствует подробная, расширенная типизация, или видовая классификация, бюджетной политики, хотя это крайне необходимо для разработки научно обоснованной концепции бюджетной политики и комплексной оценки ее результативности. Чаще всего такая типизация ограничивается стратегией и тактикой, федеральной и региональной бюджетной политикой. Содержание многогранной бюджетной политики наиболее полно раскрывается в детализации ее на разноплановые типы, виды и формы реализации на основе соответствующих критериев:

1) по масштабности и долговременности целей и задач различают стратегическую долговременную и тактическую текущую составляющие бюджетной политики. Если тактические цели и задачи постоянно меняются, оставаясь до конца не решенными, или противоречат общей стратегии, то вряд ли можно ожидать от такой бюджетной политики значимых результатов, экономического и социального эффекта;

2) в зависимости от приоритетов целевой направленности мер в области управления бюджетным процессом следует выделять следующие типы бюджетной политики: доходную, расходную, контрольно-регулирующую, комбинированную (равновесную). Подробное раскрытие содержания каждого из перечисленных типов бюджетной политики позволяет сделать вывод о том, что применительно к современной России более эффективной и сбалансированной является комбинированная бюджетная политика, нацеленная на реализацию в комплексе всех функций бюджета. Такую политику можно назвать по-другому равновесной, т.е. обеспечивающей необходимое бюджетное равновесие. Основными приоритетными направлениями реализации такой бюджетной политики могут бьггь разработка и внедрение системы научно обоснованных государственных социальных стандартов, упорядочение системы государственных заказов, повышение доли инвестиционной составляющей в общих государственных расходах, сокращение неэффективных расходов, оптимизация налогового бремени, рационализация структуры налоговой системы и налоговых льгот, создание эффективных механизмов распределения расходных и доходных полномочий между бюджетами различных уровней, системы межбюджетного регулирования;

3) по признаку предметной специализации в составе различных типов бюджетной политики можно выделить налоговую, социальную, инвестиционную, выравнивающую и другие узкоспециальные виды бюджетной политики;

4) в зависимости от стратегической направленности бюджетного регулирования следует различать стимулирующую и сдерживающую бюджетную политику. В современной России речь может идти только о стимулирующей бюджетной политике в товаропроизводящей сфере с использованием элементов политики сдерживания инфляции;

5) по территориальному признаку бюджетную политику в России условно можно разделить на федеральную, региональную и местную. Условность такого деления объясняется тем, что региональные, а особенно местные органы власти не наделены пока еще такими бюджетно-налоговыми правами и полномочиями, которые позволили бы в полной мере проводить им самостоятельную бюджетную политику. Однако даже при известной правовой децентрализации бюджетного процесса за федеральным центром должно остаться эксклюзивное право разработки основных направлений (стратегии и тактики) бюджетной политики, в рамках которых территориальные органы власти должны строить свою политику.

Впервые в экономической литературе сделана попытка разработки методологических основ построения эффективной бюджетной политики. В работе обосновывается вывод о том, что эффективной можно считать бюджетную политику, концепция которой обеспечивает максимально воз-

можное на данном этапе достижение цели государственного финансового хозяйства и обеспечение бюджетного равновесия на основе наиболее полной реализации всех функциональных возможностей (функций) бюджета. Таким образом, основным критерием эффективности бюджетной политики будет критерий максимума общественных благ (государственных услуг), выражающихся по стоимости в оптимальной величине государственных расходов, при оптимальных параметрах совокупного налогового бремени, т.е.:

ГУ

1 макс

X ч

ГРопх - Нопт

По-другому, эффективная бюджетная политика должна обеспечивать выполнение основного бюджетного уравнения (уравнения бюджетного равновесия):

ОРот+ЧР=НДот+ЧД, где ОРопт - обыкновенные государственные расходы, оптимизированные в разрезе необходимых и полезных расходов по статьям бюджетной классификации; ЧР - чрезвычайные государственные расходы; НДоПТ - оптимальные налоговые доходы при оптимальных параметрах совокупного налогового бремени (оптимальных ставках основных налогов); ЧД - чрезвычайные государственные доходы.

Основной критерий эффективности бюджетной политики реализуется через частные критерии эффективности выполнения бюджетом своих функций, т.е. через критерии оптимальности доходов, оптимальности расходов и контрольно-регулирующего эффекта. В работе подробно описываются названные критерии и представляются в формализованном виде.

Эффективная бюджетная политика в области доходов включает в себя налоговый и неналоговый компоненты, оценивается и стратегически строится на предмет оптимальности налогового бремени. Акцентируется внимание на том, что оптимизация налогов - это одна проблема, не зависящая от объема собираемых неналоговых доходов, а увеличение чрезвычайных (неналоговых) доходов - это другая проблема, которая не должна влиять на оптимизацию налогового бремени.

Критерий эффективности налоговой политики выражается следующим образом: (ДНД)'< (АДС)', где первый показатель - индекс роста налоговых доходов, а второй - индекс роста добавленной стоимости (валового внутреннего продукта без амортизации) как источник уплаты всех налогов. Индексы следует рассчитывать с учетом коэффициента дефляции (Кд), чтобы полностью исключить влияние инфляционного фактора.

Критерием эффективности в области неналоговых (чрезвычайных) доходов является возможность их быстрого получения в случае необходимости и относительная стабильность источников их пополнения. Подходы к ним должны быть индивидуальными, поэтому общий критерий трудно формализовать.

Оптимальная система государственных (бюджетных) расходов - это такие объем и структура расходов, которые при запланированных параметрах дают максимально возможный экономический, социальный и иной потребительский полезный эффект, т.е.:

ГР0ПТ —► ГРплан —► (XАПГУ • Цпл + ДГДИНВ • Кд)макс,

где ЛПГУ- прирост натуральных показателей государственных услуг (по услугам, благам, которые поддаются прямому или косвенному измерению); Ц™ -плановая стоимостная оценка (цена, стоимость и т.д.) единицы услуги (контингента и т.п.); ДГДИНВ • Кд - прирост реальных государственных доходов (налоговых и неналоговых) в результате осуществления государственных расходов инвестиционного характера с учетом коэффициента дефляции (Кд).

Критериями эффективности контрольно-регулирующей бюджетной политики являются следующие соотношения индексов результирующих параметров:

(ДГД • Кд)',£(ДПГУ • Цпл )' > (ДВВПУ > (ДДС)' > (ДЧП)',

где ВВП - валовой внутренний продукт; ДС - добавленная стоимость (без амортизации); ЧП - чистый внутренний продукт, или национальный доход.

Особо акцентируется внимание на том, что рост благосостояния населения - главный приоритет бюджетной политики. Повышение реальных доходов населения, в том числе работников бюджетной сферы, позволит не только решить социальные задачи, но и повысить потребительский (платежеспособный) спрос, являющийся условием стабильного общего экономического роста и роста доходов бюджета.

IV. Приоритеты эффективной бюджетной политики в области доходов, расходов и межбюджетных отношений в современной России, включая субфедеральный уровень.

На основе критического анализа российской федеральной и территориальной бюджетной политики на предмет ее эффективности определены и обоснованы приоритеты развития и построения эффективной бюджетной политики.

1. В области доходной политики намечены следующие стратегические направления налогового реформирования и увеличения неналоговых поступлений в бюджет: проведение структурной перестройки российской системы налогов и налогообложения (увеличение доли прямых подоход-

ных налогов до 60% в общем объеме налоговых поступлений); реальное снижение совокупного налогового бремени до оптимального для России уровня (27-28% начисленных налогов к чистой добавленной стоимости); создание действенных механизмов наиболее полного изъятия в бюджет на общенациональные нужды природной, ценовой и других форм рентных доходов; полная автоматизация налогового процесса, создание на этой основе единой универсальной базы данных, включающей всех налогоплательщиков России.

Для реализации названных стратегических направлений эффективной бюджетной политики в области доходов необходимо решить комплекс следующих первоочередных задач:

- отмена налога с продаж, акциза на природный газ, налога на операции с ценными бумагами; упрощение порядка исчисления НДС, налога на прибыль, налога на доходы физических лиц, акцизов на нефтепродукты и единого социального налога;

- введение рентных налогов на сверхдоход при добыче полезных ископаемых (кроме общераспространенных) и при заготовке леса на корню; перевод регионов на систему единого поимущественного налогообложения, основанного на рыночной оценке недвижимости, финансовых активов (ценных бумаг, долей и т.п.), транспортных средств и другого движимого имущества;

- установление оптимальных для современной России ставок основных налогов: НДС - 16%, налог на прибыль - 26%, единый налог на имущество (недвижимость, финансовые активы, транспортные средства по рыночной оценке) - 0,9%; приведение в количественное равновесие ставок совокупных налоговых начислений на оплату труда (налога на доходы физических лиц и страховые взносы) с оптимальной ставкой налога на прибыль путем разделения единого социального налога на две части: страховые взносы на обязательное пенсионное страхование, включая накопительную часть, по ставке 13% к расходам на оплату труда и социальный налог по ставке 7-8% к выручке от реализации (это создаст условия для легализации заработной платы);

- введение государственной монополии на экспорт углеводородного сырья с целью полного изъятия в бюджет ценовой ренты, усиления борьбы с "лжеэкспортерами" и пополнения за счет этого государственной казны (в частности, отпадет необходимость возмещения из бюджета огромных сумм НДС в связи с применением ставки 0%); ориентация на расширение сферы арендных отношений в системе доходов от государственной (муниципальной) собственности;

- снятие ограничений с налоговых льгот инвестиционного характера, включая инвестиционный налоговый кредит, связанных с развитием производства и прикладной науки и техники; установление налоговых льгот по лизингу в производственной и научно-технической сфере;

- с целью расширения налоговой базы по подоходным налогам и борьбы с нелегальными схемами выплаты заработной платы организациями установление как временной меры местного налога штрафного типа с сумм превышения среднего по муниципальному образованию уровня оплаты труда над фактически начисленной оплатой труда по каждому работнику в отдельности (для организаций, выплачивающих заработную плату в размерах, меньших названного норматива);

- создание условий, ограничивающих бартерные сделки, являющиеся одним из способов занижения или уклонения от налогов, например, установление по таким сделкам повышенных в полтора-два раза ставок НДС.

2. В области расходной политики предусмотрены следующие стратегические направления и тактические меры, направленные на повышение ее эффективности: реализация концепции построения, планирования и исполнения бюджетов от расходов; повышение значимости (доли в общем объеме расходов субфедеральных бюджетов) расходов на развитие хозяйства (нельзя территориальные бюджеты превращать в бюджеты социально-культурных мероприятий); ориентация расходов на систему научно обоснованных государственных социальных стандартов; сокращение до минимума сферы совместного финансирования бюджетных расходов органами власти различных уровней; законодательное закрепление механизмов финансового обеспечения передачи на места государственных полномочий и сметного финансирования этих полномочий; перевод на полное сметное финансирование определенной части нижестоящих муниципальных образований; осуществление процесса планирования расходов снизу, от бюджетополучателей; замена социальных налоговых льгот адресными формами социальной поддержки; создание контрольно-стимулирующей системы мониторинга результативности бюджетных расходов. 1

3. В области политики реформирования межбюджетных отношений выделяются следующие приоритетные направления: \

- разработка механизмов децентрализации бюджетных Отношений, обеспечения бюджетной самостоятельности и самодостаточности регионов и их территорий, учитывая специфику российского бюджетного федерализма;

- разработка бюджетных механизмов приведения в соответствие друг другу государственного и бюджетного устройства, переход к формированию на этой основе Государственного бюджета Российской Федерации, консолидированного по вертикали государственной власти и по горизонтальному принципу;

- справедливое и четкое разграничение бюджетных полномочий на субфедеральном уровне власти и управления; более широкое использование разделенных ставок и (или) принципа дифференциации нормативов отлислений по регулирующим налогам;

- переход в межбюджетном регулировании от системы трансфертов к системе субсидий и субвенций; полный отказ от двусторонних соглашений по вопросам межбюджетных отношений.

V. Концептуальные подходы и механизмы реализации эффективной бюджетной политики на субфедеральном уровне.

Впервые в экономической литературе комплексно разработаны методологические и организационные основы бюджетного менеджмента как стратегического направления и одновременно механизма реализации на практике эффективной бюджетной политики (политики обеспечения бюджетного равновесия).

Для того чтобы все элементы бюджетного механизма эффективно функционировали и взаимодействовали, необходимо привести его в действие. Таким "приводом" и должен выступать бюджетный менеджмент. Его можно охарактеризовать как систему управления бюджетными потоками, доходами и расходами бюджета в масштабе страны или ее территории. С этих методологических и организационных позиций и раскрывается в работе содержание бюджетного менеджмента как науки, искусства и практики управления бюджетными активами и пассивами государства (муниципалитетов), как системы программно-целевого управления бюджетными потоками через элементы бюджетного механизма с целью оптимизации доходов и расходов бюджета для обеспечения эффективного решения задач и функций органов власти.

Особое внимание уделяется построению организационных основ бюджетного менеджмента в субъекте Федерации, раскрываются его объекты, субъекты, цели, функции и методы, в том числе на примере Самарской области. Применительно к бюджетному менеджменту территории адаптируется теория рисков и практика реализации системы предварительного контроля органов региональной государственной власти и в процессе казначейского исполнения бюджета. Поднимаются и решаются другие проблемы организации бюджетного менеджмента, которым посвящен отдельный параграф работы.

В развитие концептуальныех положений к построению бюджетных отношений на территориальном уровне разработано Положение об окружном фонде выравнивания и развития территорий субъектов Федерации (ОФВРТ) по разделам: общие вопросы, доходные источники, порядок расходования средств. Положение об ОФВРТ достаточно подробно и постатейно описывает порядок его формирования и использования, что приближает Положение к проекту соответствующего законодательного акта. Поэтому ограничиться здесь несколькими выводами не представляется возможным.

В развитие концептуальных подходов к делению бюджетов на обыкновенные и чрезвычайные и к реформированию бг йства на местном уровне строится принципиально нбва модель

t

бюджетного устройства и системы бюджетов органов местной государственной власти и органов местного самоуправления (см. рис. 3).

Рис 3. Двухуровневая местная система бюджетов

Преимущества предложенной модели системы местных бюджетов очевидны: расширяются финансовая самостоятельность, права и ответственность наиболее крупных муниципальных государственных образований (МГО), создается возможность концентрации финансовых ресурсов, оперативного маневрирования бюджетными средствами и проведения относительно самостоятельной единой территориальной бюджетной политики на более широких пространствах, а органы местного самоуправления нижестоящих территорий получат бездефицитные бюджеты.

В последние годы в экономической литературе поднимается вопрос о необходимости формирования в России государственного бюджета, но для этого не было реальной основы - соответствующего государственного и

бюджетного устройства страны. Учитывая же предложенную в работе систему бюджетов на местном уровне, а также подходы к комбинированной горизонтальной и вертикальной консолидации трехзвенной модели государственных бюджетов (федерального, региональных и местных) появляются все основания не только переименовать, но и реально построить Государственный бюджет Российской Федерации, который представлен на рис. 4.

Переход на двухзвенную систему местных бюджетов и на составление и исполнение Государственного бюджета РФ требует реформирования действующих систем бюджетного планирования и межбюджетных отношений на субфедеральном уровне.

В данной связи разработаны методологические и организационные основы бюджетного планирования, направленные, в частности, на реализацию построения бюджетов от расходов. Бюджетное планирование рассматривается с различных позиций: как элемент бюджетного механизма, как инструмент управления системой бюджетов и межбюджетными отношениями, наконец, как важнейший механизм реализации эффективной бюджетной политики. Организационно бюджетное планирование строится на ряде принципов, основными из. которых являются самостоятельность, научность и гласность.

Процесс планирования тесно связан с его методологией. В отличие от традиционных подходов методология бюджетного планирования представляется как совокупность методов планирования, отражающих объективные закономерности развития бюджетных отношений, которые используются в практической деятельности при решении органами власти планируемых задач.

Методология современного бюджетного планирования включает в себя следующие методы разработки планов, программ и прогнозов: балансовый, нормативный, системного анализа и синтеза, экономико-математические методы.

В целях дальнейшего развития методологии и практики бюджетного планирования предлагается использовать еще такие методы, как перманентный, вариантный и резервирования. В работе подробно описываются все перечисленные методы, порядок и условия их применения в современной России на субфедеральном уровне.

В целях совершенствования и повышения эффективности территориального бюджетного планирования от расходов предлагается ряд мер и методологических подходов, в частности:

- перейти к практике планирования расходов на основе государственных минимальных стандартов и нормативов затрат по категориям населения, а не на душу населения, проживающего на данной территории;

- осуществлять планирование в два этапа: планирование расходов бюджетополучателями и планирование расходов финансовыми органами;

I =

Суммарный Государственный бюджет Российской Федерации (по горизонтали)

Чрезвычайный бюджет Российской Федерации

/I

Суммарные государственные бюджеты субъектов РФ (по горизонтали)

Чрезвычайные бюджеты субъектов РФ

Суммарные государственные бюджеты местных государственных образований (МГО) субъектов РФ (по горизонтали)

Консолидированные обыкновенные бюджеты субъектов РФ (по вертикали')

Консолидированный обыкновенный бюджет Российской Федерации (по вертикали)

Федеральный бюджет Российской Федерации

Федеральные внебюджетные Фонды

Окружные фонды выравнивания и развития территорий субъектов РФ

/

X

Бюджеты субъектов РФ

\

Чрезвычайные бюджеты МГО _субъектов РФ_

Территориальные внебюджетные фонды

Консолидированные обыкновенные бюджеты МГО субъектов РФ

Бюджеты городов регионального значения (центров субъектов РФ, городов с административным районным делением)

Бюджеты укрупненных муниципальных образований (УМО) I

Городские бюджеты городов регионального значения

Бюджеты центров УМО

Бюджеты муниципальных образований (МР) УМО

Бюджеты районов городов регионального значения

Бюджеты центров МР

Бюджеты городских и сельских поселений МР

Рис. 4. Состав и взаимосвязь звеньев Государственного бюджета Российской Федерации согласно концепции реформирования бюджетной системы и бюджетного устройства

- использовать в практике бюджетного планирования методику оценки результативности и эффективности расходов областного бюджета, в основе которой лежит система числовых индикаторов отдельных направлений расходования средств, характеризующих объем и тип расходов, результативность, стоимость, эффективность бюджетных услуг и т.п.

В области реализации эффективной бюджетной политики межбюджетного взаимодействия можно выделить два основных научных результата, являющихся логическим завершением результатов предыдущих исследований бюджетных отношений на местном уровне.

Во-первых, уточнены, развиты и адаптированы к двухзвенной модели местной бюджетной системы органов местной государственной власти и нижестоящих органов местного самоуправления положения правительственной Программы развития бюджетного федерализма на период до 2005 г. в части разграничения расходных и доходных полномочий и межбюджетного регулирования.

Во-вторых, разработана в виде проекта закона модель формирования системы местных бюджетов, распределения бюджетных расходных полномочий и доходных источников, включая средства финансовой.помощи для целей выравнивания бюджетной обеспеченности органов местной государственной власти и органов местного самоуправления. Проект (модель) включает в себя следующие разделы: общие положения; расходы бюджетов городов регионального значения и укрупненных муниципальных образований; доходы бюджетов органов местной государственной власти, включая механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности всех нижестоящих бюджетов органов местного самоуправления (районов городов регионального значения, центров укрупненных муниципальных образований, их муниципальных районов, центров муниципальных районов, городских и сельских поселений). Доходное обеспечение и выравнивание последних построено на системе нормативных отчислений от федеральных и региональных налогов и на системе субсидий и субвенций из соответствующих фондов.

Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах:

Монографии

1. Ковалева Т.М. Бюджет и бюджетный процесс в РФ. - М.: Изд-во Рос. экон. акад. им. Г.В. Плеханова, 2000. - 9,5 печл.

2. Экономика Самарской области на рубеже веков: Коллективная монография / Под ред. А.П. Жабина. - Самара: Изд-во Самар. гос. экон. акад., 2000. -Всего 12,5 печл., доля соискателя 0,4 печл.

3. Ковалева Т.М. Бюджетная политика и бюджетное планирование в субъекте Российской Федерации. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2001. -12,0 печл.

Учебники и учебные пособия

4. Финансы и кредит: Курс лекций / Под ред. Т.М. Ковалевой. - Самара: Изд-во Самар. гос. экон. акад., 1996. - 10,25 печ.л.

5. Основы формирования бюджетной политики в регионе: Учеб. пособие / Под ред. Т.М. Ковалевой. - Самара: Изд-во Самар. гос. экон. акад., 1997. - 4,5 печл.

6. Ковалева Т.М., Сангинова Л.Д. Налогообложение имущества физических лиц: теория и практика: Учеб. пособие. - Самара: Изд-во Самар. гос. экон. акад., 1999. - Всего 9,0 печл., доля соискателя 4,5 печ.л.

7. Финансы и кредит: Учеб. пособие / Под ред. Т.М. Ковалевой. Рекомендовано УМО в качестве учебного пособия для студентов, обучающихся по специальностям: "Финансы и кредап", "Бух. учет, анализ и аудит", "Мировая экономика". - Самара: Изд-во Самар. гос. экон. акад., 2000. -17,5 печ.л.

8. Финансы и кредит: Учеб. пособие / Под ред. Т.М. Ковалевой. - 2-е изд., персраб. и доп. Рекомендовано УМО по образованию в. области финансов, учета и мировой экономики в качестве учебного пособия для студентов, обучающихся по экономическим специальностям. - Самара: Изд-во Самар. гос. экон. акад., 2002. - 25,25 печл.

Статьи в журналах и научных сборниках:

9. Ковалева Т.М., Кузьменко Т.Н. Основы формирования бюджета города в условиях регионального хозрасчета (на примере г. Куйбышева) // Современные проблемы финансово-кредитных отношений и методические вопросы перестройки учебного процесса: Тез. докладов и выступлений Всесоюзной науч.-метод. конф. / Иркут. ин-т нар. хоз-ва. - Иркутск, 1990. - 0,1 печ.л.

Ю.Ковалева Т.М., Осипова JI.H. К вопросу о формировании и использовании финансовых ресурсов областного Совета и областной администрации // Совершенствование управления в условиях рыночных отношений: Сб. науч. тр. / Самар. экон. ин-т. - Самара, 1993. - 0,3 печл.

11. Ковалева Т.М. Бюджетный федерализм // Реализация и эффективность новых форм экономических отношений: Материалы Всерос. науч. семинара / Самар. гос. экон. акад. - Самара, 1996. - 0,15 печл.

12. Ковалева Т.М. Бюджетный федерализм: региональный аспект // Проблемы финансово-кредитных отношений в рыночной экономике: Сб. науч. тр. / Под ред. Т.М. Ковалевой. - Самара: Изд-во Самар. гос. экон. акад., 1998. - 0,25 печ.л.

13. Ковалева Т.М. Межбюджетные трансферты в системе межбюджетных отношений РФ // Проблемы финансово-кредитной системы: Сб. науч. тр. / Под ред. Т.М. Ковалевой. - Самара: Изд-во Самар. гос. экон. акад., 1999. - 0,4 печл.

14. Ковалева Т.М. Вопросы совершенствования бюджетного планирования в субъектах Российской Федерации // Финансово-кредитные методы развития рыночных отношений: Сб. науч. тр. / Под ред. Т.М. Ковалевой. - Самара: Изд-во Самар. гос. экон. акад., 2001. - 0,4 печ.л.

15. Ковалева Т.М. Роль бюджетного механизма в управлении бюджетами территорий // Изв. Самар. научного центра Рос. акад. наук. - 2002. - Спец. вып. -0,5 печл.

16. Ковалева Т.М. Проблемы функционирования бюджетов территорий в РФ // Всерос. науч.-практ. конф. "Программирование регионального развития" (18-19 декабря 2002 г.) / Самар. гос. экон. акад. - Самара, 2002. - 0,3 печл.

17. Ковалева Т.М. Вопросы совершенствования расходов бюджетов // Всерос. науч.-практ. конф. "Социально-экономические аспекты современного развития России" / Приволж. Дом знаний. - Пенза, 2003. - 0,2 печ.л.

18. Ковалева Т.М. Развитие методологических основ бюджетного планирования // Инновационные технологии научных исследований социально-экономических процессов: Сб. статей Межцунар. науч.-практ. конф. / Приволж. Дом знаний. - Пенза, 2003. - 0,3 печл.

19. Ковалева Т.М. Основы организации бюджетного менеджмента в субъекте Федерации // Финансы и кредит. - 2003. - № 6. -1,0 печл.

20. Ковалева Т.М. Концепция построения бюджетных отношений на территориальном (субрегиональном) уровне // Веста. Самар. гос. экон. акад. -2003,-№ 1(10).-0,8 печл.

Формат 60x84/16. Бум. писч. бел. Печать офсетная. Гарнитура "Times New Roman". Объем 2,0 усл. печ. л. Тираж 100 экз. Заказ № 169 Отпечатано в типографии СГЭА. Самара, ул. Советской Армии, 141.

Р11343

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Ковалева, Татьяна Михайловна

Введение.

Глава 1. Теоретические, методологические и организационные основы функционирования бюджетных отношений как экономической базы бюджетной политики.

1.1. Экономическое содержание бюджета в системе финансовых отношений.

1.2. Основы теории государственных (бюджетных) доходов и расходов.

1.3. Организационно-финансовые категории управления бюджетным процессом.

1.4. Становление и развитие бюджетного устройства и бюджетной системы.

1.5. Специфика и концептуальные подходы к построению бюджетных отношений на территориальном субрегиональном) уровне.

Глава 2. Категориальный анализ, эффективность и приоритеты бюджетной политики на субфедеральном уровне.

2.1. Содержание бюджетной политики как организационно-финансовой категории.

2.2. Методологические основы построения эффективной бюджетной политики.

2.3. Приоритеты бюджетной политики в области доходов.

2.4. Приоритетные направления бюджетной политики в области расходов.

2.5. Политика построения межбюджетных отношений в условиях бюджетного федерализма.

Глава 3. Механизмы реализации эффективной бюджетной политики на субфедеральном уровне.

3.1. Организация бюджетного менеджмента как направления развития бюджетной политики.

3.2. Концептуальные основы и механизмы реформирования бюджетных отношений, бюджетной системы и бюджетного устройства.

3.3. Развитие методологических и организационных основ бюджетного планирования.

3.4. Модель развития и механизмы реализации бюджетного федерализма и межбюджетных отношений.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Бюджетная политика современной России и ее реализация на субфедеральном уровне"

Актуальность темы исследования. В настоящее время Россия вступила в качественно новый этап развития. Мировое сообщество признало российскую экономику как рыночную структуру, происходит относительная стабилизация экономики и финансов, расширяются социальные функции государства и местных органов самоуправления. Нынешний этап развития России в целом можно охарактеризовать как этап государственного, экономического, финансового и социального реформирования. В то же время нельзя не отметить и тот факт, что многие реформы не дают пока желаемого результата. Важнейшей причиной тому обычно называют отсутствие достаточной и стабильной финансовой базы. Однако в конечном счете все упирается в отсутствие целостной научно обоснованной концепции, стратегии и тактики развития государственного (муниципального) финансового хозяйства.

В современных условиях проблемы формирования и реализации на практике эффективной бюджетной политики в масштабах всей страны в целом и на субфедеральном уровне приобретают особую значимость. Последний аспект является сейчас наиболее важным. Финансовая стабильность такой огромной страны, как Россия, будет гарантирована только при условии финансового благополучия ее многочисленных территорий. Отсюда - значимость проблем разработки концепции эффективной бюджетной политики в регионах и на местах, позволяющей на деле обеспечить финансовую самостоятельность, получение населением достаточного объема общественных благ, доходную самодостаточность и ответственность субъектов Федерации и их территорий.

Более конкретно актуальность темы диссертационного исследования выражается в необходимости дальнейшей разработки механизмов реализации таких приоритетных направлений бюджетного реформирования, как реструктуризация и оптимизация бюджетных расходов, переориентация бюджетных отношений на их построение на основе "расходной концепции", реструктуризация и оптимизация доходной части бюджетов, совершенствование бюджетного устройства, бюджетных процедур и управления бюджетным процессом, построение эффективной системы межбюджетных отношений на основе развития российского бюджетного федерализма.

Острота названных проблем, несмотря на попытки правительства их посильного решения, не только не снизилась, но усилилась. Причина этого, видимо, кроется в отсутствии комплексного подхода, синтезирующего в единую концепцию теоретические, методологические и методические разработки в области построения и реализации эффективной бюджетной политики на субфедеральном уровне как составного элемента общероссийской бюджетной стратегии и тактики.

Все вышесказанное и предопределило выбор темы диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Считается, что разработка основ бюджетной политики - это в большей степени прерогатива государственных органов власти, а науке отводится лишь роль комментатора ее направлений, предлагаемых правительственными кругами. Поэтому и научных работ, специально посвященных бюджетной политике, крайне мало. Чаще всего в экономической и учебной литературе встречаются лишь отдельные параграфы или аспекты, связанные с названной проблемой. Тем не менее наука о бюджетной политике не может развиваться только на основе эмпирического опыта, ее концепция должна опираться, прежде всего, на научные разработки по вопросам теории финансов и государственного финансового хозяйства, бюджета и бюджетной системы, налогов и расходов государства, а также управления и организации бюджетно-налоговых отношений.

В данной связи методологической основой при разработке исследуемых проблем послужили научные труды в области теории финансов и бюджета таких экономистов, как A.M. Александров, Ю.М. Березкин, Э.А. Вознесенский, О.В. Врублевская, JI.A. Дробозина, В.П. Иваницкий, А.Ю.

Казак, A.M. Ковалева, Е.В. Коломин, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Б.М. Сабанти, В.К. Сенчагов, А.П. Сычев и др. Региональный аспект финансовых и бюджетных отношений освещен в трудах В.Н. Лексина, В.И. Самарухи, Л.И. Сергеева, В.Е. Черкасова, Г.К. Шеховцова, М.Н. Яндиева и др. Проблемы теории налогов, налоговой политики и налогового реформирования широко представлены в работах С.В. Барулина, Л.П. Павловой, В.Г. Панскова, Т.Ф. Юткиной и др. Исследованиями межбюджетных отношений занимаются такие ведущие специалисты в этой области, как С.А. Авакьян, С.С. Артемьева, И.В. Данилевич, А.Г. Игудин, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин, А.Ю. Юдин и др. Это далеко не полный перечень российских экономистов, исследующих в большей или меньшей степени различные аспекты бюджетной политики. Учитывая международный характер отдельных бюджетных проблем, в работе были использованы труды и зарубежных ученых (Э.Б. Аткинсона, Дж. Кейнса, Р.Дж. Кэм-пбелла, Д. Сазерлэнда, П. Самуэльсона, Дж.Э. Стиглица и др.).

Вместе с тем в современной экономической литературе вряд ли можно найти сколь-нибудь значимый научный труд, специально посвященный комплексному исследованию категории бюджетной политики в системе финансовых и бюджетных отношений, теории и концептуальных основ построения эффективной бюджетной политики в России на субфедеральном уровне.

Требуют своего нового теоретического осмысления или вообще остались за рамками научных исследований немало вопросов, касающихся теоретических, методологических и организационных основ функционирования финансовых и бюджетных отношений - объективной основы бюджетной политики, а также содержания и взаимосвязи совокупности организационно-финансовых категорий управления бюджетным процессом (бюджетно-налоговое право, система бюджетов, бюджетная система, бюджетный механизм), через которые реализуется концепция бюджетной политики.

До сих пор неразработанными остаются вопросы экономического содержания бюджетной политики как комбинированной организационнофинансовой категории управления бюджетным процессом и концептуальные основы построения эффективной бюджетной политики. Требуют также своей корректировки методологические основы построения системы доходов, расходов и приоритеты бюджетной политики с позиций реализации расходного подхода при формировании бюджетов на субфедеральном уровне. Не менее острыми являются в настоящее время проблемы разработки действенных адекватных механизмов реализации эффективной бюджетной политики, основанных на организации бюджетного менеджмента, развития методологии бюджетного планирования, реформирования бюджетного устройства, бюджетной системы и системы межбюджетных отношений на региональном и местном уровнях.

Таким образом, недостаточная степень разработанности проблемы подтверждает актуальность темы исследования и необходимость ее теоретического, методологического и практического развития, что предопределило цель, задачи и структуру работы.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка концепции построения эффективной бюджетной политики в России на субфедеральном уровне путем развития теоретических и методологических основ бюджетной политики и механизмов реализации ее приоритетов.

Для достижения цели в процессе исследования были поставлены и решены следующие задачи:

- обобщить и развить теоретические и методологические основы функционирования бюджетных отношений и построения системы бюджетных доходов и расходов как экономической базы бюджетной политики;

- исследовать содержание и взаимосвязь элементов системы организационно-финансовых категорий управления бюджетными отношениями, через которую реализуется бюджетная политика;

- рассмотреть специфику и предложить концептуальные подходы к построению бюджетной политики на субфедеральном уровне;

- раскрыть экономическое содержание бюджетной политики как комплексной организационно-финансовой категории управления бюджетным процессом;

- разработать методологические основы построения эффективной бюджетной политики;

- определить и конкретизировать приоритеты бюджетной региональной политики в области доходов, расходов и межбюджетного регулирования;

- предложить систему мер по организации бюджетного менеджмента как стратегического направления развития бюджетной политики;

- разработать концептуальные основы и механизмы реформирования бюджетных отношений, бюджетного устройства и бюджетной системы на федеральном уровне;

- сформировать модель межбюджетных отношений и предложить механизмы реализации бюджетного федерализма на местном уровне;

- разработать методологические и организационные основы бюджетного планирования.

Предмет исследования. Предметом диссертационного исследования выступают бюджетные отношения, складывающиеся в процессе формирования и реализации бюджетной политики как организационно-финансовой категории управления бюджетным процессом.

Объект исследования. Объектом исследования являются бюджетная система Российской Федерации, включая региональные и местные бюджеты, а также деятельность органов государственной (муниципальной) власти в области построения бюджетной политики.

Теоретическая и методологическая база исследования. В основе диссертационного исследования лежат труды российских и зарубежных экономистов по теории финансов, государственного финансового хозяйства, бюджета, межбюджетных отношений и бюджетного федерализма, теории государственного регулирования Дж. Кейнса и налогового предела

А. Лаффера, а также труды, посвященные актуальным проблемам бюджетной политики, функционирования бюджетной системы и бюджетного механизма России, управления бюджетным процессом, организации бюджетного планирования и реформирования различных сторон бюджетных отношений. В работе использованы программные документы, законодательные и нормативные акты органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, имеющие отношение к формированию бюджетной политики, бюджетной системы и межбюджетных отношений.

При проведении исследования применялись методы системного подхода, группировки, обобщения, конкретно-статистического анализа и синтеза, функциональной классификации и др.

Информационная база исследования. В работе использованы материалы Госкомстата РФ и субъектов Федерации, Министерства экономики и Министерства финансов РФ, а также результаты и данные специальных экономических исследований, опубликованные в печати и полученные самим автором.

Научная новизна исследования. Научная новизна в целом заключается в разработке концептуальных и теоретических основ бюджетной политики, методологических и организационных подходов построения эффективной бюджетной политики в России и.механизмов реализации ее приоритетов на субфедеральном уровне.

Наиболее важные научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем.

1. Комплексно раскрыты теоретические, методологические и организационные основы функционирования бюджетных отношений в системе финансовых отношений и производных от них организационно-финансовых категорий управления бюджетным процессом, составляющие экономическую базу бюджетной политики, а именно:

- на основе нетрадиционных подходов раскрыто содержание финансов, государственного (муниципального) финансового хозяйства и бюджета с двух методологических позиций - категориальной (абстрактной) и практической (глобализационной), сущность которых составляет движение финансовых ресурсов в частноправовой и публично-правовой форме в результате замещения реальных денег финансовыми инструментами, образования и использования частнохозяйственных и государственных (муниципальных) доходов;

- выделены специфические функции финансовой категории бюджета, конкретизирующие общие функции финансов (государственных финансов): обеспечение доходными источниками органов государственной (муниципальной) власти; финансирование функциональных обязанностей органов государственной (муниципальной) власти; контрольно-регулирующая;

- в дополнение к традиционной классификации бюджетных доходов и расходов предложено вернуться к их делению на "обыкновенные" и "чрезвычайные";

- на основе принципиально новых методологических подходов (с технической и экономической, с узкоспециальной и широкой позиций) раскрыты содержание и взаимосвязь бюджетно-налогового права, бюджетного процесса, системы бюджетов, бюджетной системы и бюджетного механизма как организационно-финансовых категорий управления бюджетными отношениями (или бюджетным процессом в широком, экономическом его понимании), через которые реализуется бюджетная политика.

2. Определены и обоснованы общие направления политики бюджетного реформирования и концептуальные подходы к построению бюджетных отношений на субфедеральном уровне от расходов, а не от доходов (на основе расходной концепции), в частности:

-предложено формирование региональной бюджетной системы, основанной на консолидации бюджетов не только по вертикали власти, но и по горизонтальному принципу - путем формирования относительно самостоятельных обыкновенных и чрезвычайных бюджетов (предложены методологические подходы к формированию их доходной и расходной частей и примерный перечень чрезвычайных доходов и расходов);

- рекомендованы подходы к оптимизации уровня налогового бремени путем оптимизации ставок основных налогов и к оптимизации государственных расходов с учетом полезности путем их деления на необходимые и избыточные;

- построено основное бюджетное уравнение, балансирующее обыкновенные и чрезвычайные расходы и доходы, при оптимальных параметрах обыкновенных государственных расходов и налогового бремени;

- рекомендовано создание окружного (на уровне федерального округа) фонда выравнивания и развития территорий, входящих в состав округа;

- предложены подходы к формированию двухуровневой системы местных бюджетов, состоящей из бюджетов местных государственных образований (городов регионального значения и укрупненных муниципальных образований) с полными бюджетно-налоговыми полномочиями и бюджетов нижестоящих территорий органов местного самоуправления, формируемых и исполняемых по смете доходов и расходов;

- рекомендованы формы участия бюджетов субъектов РФ в формировании и использовании средств союзного бюджета России и Беларуси.

3. Разработаны теоретические, методологические и организационные основы бюджетной политики и ее эффективности, а именно:

- раскрыто содержание (место, сущность, объект, субъекты, цель, принципы) бюджетной политики как комплексной организационно-финансовой категории управления бюджетным процессом, которая синтезирует в себе объективное (базисное) и субъективное (надстроечное) начала, реализуется через систему других организационно-финансовых категорий управления бюджетными отношениями;

- дано определение сущности организационно-финансовой категории бюджетной политики как системы мер и действий органов власти в области управления бюджетным процессом на основе концепции развития бюджетных отношений в составе общей экономической политики, направленной на реализацию всех функций бюджета в целях достижения определенного на данном этапе экономического и социального эффекта; под последним понимается удовлетворение на базе роста чистого внутреннего продукта страны растущих потребностей населения и субъектов хозяйствования в общественных благах (государственных услугах) на уровне не ниже научно обоснованных государственных социальных стандартов;

- впервые проведена комплексная, расширенная типизация (видовая классификация) бюджетной политики по критериям: масштабности и долговремен-ности; приоритетам целевой направленности мер в области управления бюджетным процессом, стратегической направленности бюджетного регулирования, территориальной ограниченности, предметной специализации;

- впервые раскрыта сущность понятия «эффективная бюджетная политика», определены и формализованы основной критерий эффективности бюджетной политики в целом (максимум общественных благ в стоимостной оценке оптимальных государственных расходов при оптимальных параметрах совокупного налогового бремени), частные критерии эффективности доходной, расходной и контрольно-регулирующей функций бюджетной политики и критерии оптимизации бюджетных доходов и расходов;

- обобщены и дополнены общие направления реформирования действующей бюджетной системы с целью ее рационализации: налоговое реформирование на основе реструктуризации и оптимизации доходных источников; реструктуризация и оптимизация системы бюджетных расходов; совершенствование бюджетного устройства, бюджетных процедур и управления бюджетным процессом на основе реализации концепции построения бюджетов "от расходов"; построение эффективной системы межбюджетных отношений на основе развития российского бюджетного федерализма.

4. Определены приоритеты эффективной бюджетной политики в области доходов, расходов и межбюджетных отношений в современной России, включая субфедеральный уровень.

5. Разработаны концептуальные подходы и конкретные механизмы реализации эффективной бюджетной политики на субфедеральном уровне:

-предложены методологические и организационные основы бюджетного менеджмента как системы программно-целевого управления бюджетными потоками с целью оптимизации доходов и расходов бюджета для обеспечения эффективного решения задач и функций органов власти;

- разработано Положение об окружном фонде выравнивания и развития территорий субъектов Федерации по разделам: общие вопросы, доходные источники фонда, порядок расходования средств фонда;

- сформирована и разработана принципиально новая модель двухуровневого бюджетного устройства и бюджетной системы на местном уровне, основанная на концепции формирования обыкновенных и чрезвычайных бюджетов, консолидируемых по горизонтали в суммарный бюджет местных государственных образований субъектов РФ, в дополнение к вертикальной консолидации обыкновенных бюджетов местных государственных образований (бюджетов центров субъектов РФ, городов с районным административным делением и укрупненных муниципальных образований), в состав которых входят по сметам доходов и расходов соответствующие нижестоящие бюджеты органов местного самоуправления (бюджеты городов регионального значения и районов этих городов, центров укрупненных муниципальных образований и их муниципальных районов, центров муниципальных районов, городских и сельских поселений);

- построена трехзвенная модель Государственного бюджета Российской Федерации, включающая в себя суммарные государственные бюджеты Российской Федерации, субъектов РФ и местных государственных образований, в которых консолидируются соответствующие горизонтальные обыкновенные и чрезвычайные бюджеты, а также традиционно консолидированные по вертикали обыкновенные бюджеты Российской Федерации, субъектов РФ и местных государственных образований (с учетом окружного фонда выравнивания и развития территорий);

- разработаны методологические и организационные основы бюджетного планирования, направленные на реализацию концепции построения бюджетов от расходов;

- уточнены, развиты и адаптированы к двухзвенной модели местной бюджетной системы органов местной государственной власти и нижестоящих органов местного самоуправления положения правительственной Программы развития бюджетного федерализма на период до 2005 г. в части разграничения расходных и доходных полномочий и межбюджетного регулирования;

- разработана в форме проекта законодательного акта модель формирования системы местных бюджетов, распределения расходных полномочий (вопросов местного значения) и доходных источников, включая средства финансовой помощи для выравнивания бюджетной обеспеченности органов местной государственной власти и органов местного самоуправления.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке нетрадиционных подходов к экономическому содержанию финансов, в развитии теории бюджета как финансовой категории и теоретических основ системы организационно-финансовых категорий управления бюджетными отношениями. Приведены в систему и разработаны теоретические, методологические и принципиальные основы бюджетной политики как организационно-финансовой категории и эффективной бюджетной политики, бюджетного менеджмента и бюджетного планирования. Построена целостная, научно обоснованная концепция построения и реализации эффективной бюджетной политики в России и на субфедеральном уровне.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в разработке рекомендаций построения рациональной бюджетной системы на территориях субъектов Федерации, а также конкретных механизмов и моделей реализации эффективной бюджетной политики (налоговой, доходной, расходной, контрольно-регулирующей, межбюджетного регулирования). Разработаны организационные основы и методическое обеспечение бюджетного менеджмента и бюджетного планирования.

Апробация результатов исследования. Основные выводы и рекомендации диссертационного исследования докладывались и обсуждались на международных конференциях (Пенза, 2003 г.; Саратов, 2003 г.), на всероссийских конференциях (Самара, 1996 г., 2002 г.; Пенза, 2003 г.), на межрегиональном приволжском форуме "Стратегия регионального развития" (Самара, 2001 г.), на региональных конференциях "Бюджетное устройство и бюджетный процесс в Самарской области" (Самара, 2001 г.), "О соблюдении действующего бюджетного законодательства при формировании и исполнении бюджетов муниципальных образований" (Самара, 2001 г.) и на внутривузовских конференциях (Самарская государственная экономическая академия, 1996 г., 1997 г., 1998 г., 1999 г., 2000 г., 2001 г., 2002 г.; Саратовский государственный социально-экономический университет, 2003 г.).

Результаты исследования и предложения автора легли в основу научно-исследовательских работ, выполненных по заказу Администрации Самарской области: "Стратегия социально-экономического развития Самарской области до 2010 г." (2000 г.); "Программа реформирования региональных финансов" в рамках Проекта МБРР "Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне" (2002 г.). Отдельные предложения автора использовались при разработке законов Самарской области: "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Самарской области" от 16 мая 1995 г., "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Самарской области" от 30 июля 2001 г. Все вышеизложенное подтверждается справками о внедрении.

Основные положения и выводы диссертационного исследования используются в учебном процессе Самарской государственной экономической академии, в Федеральной программе подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации, в Приволжском центре переподготовки военнослужащих (Российско-Британская программа), на факультете второго высшего и дополнительного образования СГЭА, что также подтверждено справкой о внедрении в учебный процесс.

По теме диссертационной работы опубликовано три монографических исследования: изд-во Рос. экон. акад. им. Г.В. Плеханова, 2000 г.; изд-во Самарской государственной экономической академии, 2000 г.; изд-во СПбГУЭФ,

2001 г. Под редакцией автора опубликовано три сборника научных трудов (1998 г., 1999 г., 2001 г.), издано два учебных пособия с грифом УМО (2000 г.,

2002 г.). В целом основные результаты диссертационной работы опубликованы в пяти учебных пособиях (1996 г., 1997 г., 1999 г., 2000 г., 2002 г.), а также в научных сборниках и журналах, в том числе в издательствах, рекомендуемых ВАК. Общий объем опубликованных работ по теме исследования составил свыше 100 печ. л.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих в себя 14 параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Ковалева, Татьяна Михайловна

Выводы, сделанные JI. Косса, имеют важное значение для разработки методологических основ эффективной бюджетной политики в современной России (см. § 2.2). Кроме того, они служат серьезным аргументом, опровергающим тезис о том, будто бы «в основной массе государственные расходы являются непроизводительными, поскольку они являются долей национального дохода, выбывающего из производственного процесса»2.

Содержание государственных (бюджетных) расходов рассматривается и с других методологических позиций. Государственные расходы делят на расходы действительные и расходы по взиманию. Первые связаны с государственными услугами по удовлетворению общественных потребностей, а вторые — со взы-еканием (сбором) налогов и эксплуатацией государственных предприятий . По составу действительные расходы включают в себя расходы на управление, на экономику, на социальную политику, на военные нужды и т.д. в соответствии с принятой бюджетной классификацией страны. В этой связи заслуживает вни

1 Косса Л. Основы финансовой науки. - М., 1900. - С. 20.

2 Сабанти Б.М. Теория финансов: Учеб. пособие. - М.: Менеджер, 1998. - С. 103.

3 Пушкарева В.М. История финансовой мысли и политики налогов. — М., 2001. - С. 46. мания определение расходов бюджета, данное М.В. Романовским и О.В. Вруб-левской, как «денежные средства, предусмотренные в бюджете соответствующего уровня для финансирования задач и функций органов государственной власти и местного самоуправления»1. Близкое по смыслу и форме дается определение бюджетных расходов в Бюджетном кодексе РФ .

Не менее важным является деление государственных расходов с учетом характера финансируемых потребностей на обыкновенные и чрезвычайные. Обыкновенные расходы предназначены покрывать постоянные, возобновляемые каждый финансовый год, потребности государства. Чрезвычайные расходы связывались со случайными, кратковременными и меняющимися потребностями органов власти. Обыкновенные государственные расходы должны финансироваться за счет обыкновенных государственных доходов, а чрезвычайные расходы — за счет чрезвычайных доходов.

Бюджетные расходы, так же как и доходы, делятся по территориальному признаку в соответствии с принятым в стране бюджетным устройством. В федеративных государствах выделяются доходно-расходные полномочия и ответственность федерального центра, субъектов федерации и органов местного самоуправления.

Итак, система бюджетных расходов представляет собой закрепленную нормами бюджетного права совокупность направлений, форм и методов целевого расходования доходов бюджетов различных уровней согласно бюджетной классификации, принципов построения и распределения расходных полномочий (прав и обязанностей) органов государственной власти и местного самоуправления. В качестве основополагающих принципов построения и функционирования рациональной системы бюджетных расходов можно особо выделить следующие:

- обязанности осуществления запланированного объема расходов;

1 Бюджетная система Российской Федерации / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. - М., 1999. - С. 620.

2 Бюджетный кодекс Российской Федерации. — М., 1998. - С. 5.

- целевого назначения расходов на основе установленной бюджетной классификации;

- рационального распределения расходов по уровням бюджетной системы;

- экономической и социальной эффективности (результативности) и экономичности;

- недопущения дискриминации пользователей;

- экономической и правовой обоснованности;

- обеспечения населения общественными благами на уровне не ниже минимальных социальных стандартов.

Перечисленные выше принципиальные основы построения рациональной системы бюджетных расходов - это база и одновременно ориентир создания эффективного бюджетного механизма и концептуальной направленности эффективной бюджетной политики современной России в области государственных (муниципальных) расходов.

Исследование бюджетных доходов и расходов было бы неполным без структурного анализа их системы в современной России по укрупненным группам.