Эффективность деятельности органов исполнительной власти в системе государственных закупок региона тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Эффективность деятельности органов исполнительной власти в системе государственных закупок региона"

На правах рукописи

Батуева Дина Игоревна

ЭФФЕКТИВНОСТЬ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК РЕГИОНА

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

9 ОКТ 2014

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Улан-Удэ-2014

005553087

Работа выполнена в ФГБОУ ВПО «Восточно-Сибирский государственный университет технологий и управления»

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

доктор экономических наук, профессор, Слепнева Людмила Романовна

Белокрылова Ольга Спиридоновна, доктор экономических наук, профессор, ФГОУ ВПО «Южный федеральный университет», заведующий кафедрой экономической теории (г. Ростов-на-Дону)

Соколова Лариса Георгиевна, доктор экономических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Байкальский государственный университет экономики и права», профессор кафедры экономики и государственного управления (г. Иркутск)

ФГБОУ ВПО «Рязанский государственный университет имени С.А. Есенина»

Защита состоится «30» октября 2014 года в 10.00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.039.04 при ФГБОУ ВПО «ВосточноСибирский государственный университет технологий и управления» по адресу: 670013, Республика Бурятия, г. Улан-Удэ, ул. Ключевская, 40 в, ауд. 251 (зал заседаний Ученого совета).

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ВосточноСибирского государственного университета технологий и управления по адресу: 670013, Республика Бурятия, г. Улан-Удэ, ул. Ключевская, 40 в.

Объявление о защите и автореферат размещены 29 августа 2014 года на официальном сайте ВАК Министерства образования и науки РФ: www.vak2.ed.gov.ru и на официальном сайте Восточно-Сибирского государственного университета технологий и управлений: www.esstu.ru.

Автореферат разослан «29» сентября 2014 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета, у ,

доктор экономических /-..'{/"

наук, профессор 1 Слепнем Людмила Романовна

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В настоящее время роль государственного управления экономикой возрастает в связи с объективными причинами функционирования экономической системы в условиях проявления разнонаправленных процессов глобализации и регионализации. Совершенствование государственного регулирования экономики связано с поиском новых подходов, механизмов территориального управления, способных обеспечить развитие и эффективное функционирование регионов в условиях рыночной среды. Одним из важнейших механизмов государственного регулирования экономики является система государственных закупок.

Сегодня вклад государственных закупок в развитие региона практически не учитывается, в хозяйственной практике утвердился затратный подход к освоению выделяемых бюджетных средств на удовлетворение государственных нужд. Однако эффективное функционирование системы государственных закупок способствует формированию широкого круга предпосылок устойчивого социально-экономического развития регионов путем стимулирования отечественных производителей и обеспечения баланса общественных потребностей и финансовых ресурсов для их удовлетворения.

Практика оценки эффективности деятельности системы государственных закупок на сегодня не сложилась. В научной литературе предпринимались попытки разработать методику оценки эффективности системы, но пока практического применения они не получили. При этом не учитывается множественность объективных и субъективных факторов процесса регионального управления, который образует своеобразную сложную систему, в которой субъектом управления социально-экономическим развитием региона выступают органы власти, объектом - сам регион как социально-экономическая система.

В настоящее время система государственных закупок находится на пороге глубоких изменений, которые связаны с принятым и вступившим в законную силу новым Федеральным законом №44-ФЗ.

Указанное обстоятельство дополнительно актуализирует потребность в углубленной разработке комплексной научной проблемы осуществления государственных закупок на мезоуровне.

Таким образом, в настоящее время требуются исследования по совершенствованию организации и оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти в системе государственных закупок и повышению ее эффективности с учетом изменяющихся условий хозяйствования. Неполная методическая и методологическая разработанность этой проблемы обусловила выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Экономическая наука имеет богатый опыт научного исследования вопросов развития экономики регионов, представленный трудами как зарубежных авторов: Дж. Кейнса,

Дж. Стиглица и др., так и российских ученых: В.И. Видяпина, А.Г. Гранбер-га, Н.Г. Кузнецова, В.В. Курнышева, С.Г. Тяглова, А.Г. Степанова и др.

Исследованию необходимости государственного регулирования экономики посвятили труды H.A. Волгина, A.A. Исаков, М.И. Кныш, В.И. Кушли-на, А.Н. Петров, Л.И. Якобсон и др.

Оценка эффективности применения инструментов государственного воздействия в национальной экономике проводилась в работах Л.И. Абалкина, H.A. Волгиной, Т.А. Дробышевской, А.Ф. Ноздрачева, М.Г. Покидченко, Е.В. Попова, Л.Н. Сперанской, в том числе с учетом региональных особенностей в трудах В.Г. Беломестнова, Л.Р. Слепневой, Л.В. Потапова и др.

Вопросы организации и функционирования системы государственных закупок, а также региональные факторы ее развития рассматриваются в работах О.С. Белокрыловой, Е.Л. Богорад, А.Е. Иванова, Е.Д. Казаковой, Е.В. Красильниковой, И.В. Кузнецовой, Е.В. Лабазновой, О.Б. Ломакиной, Н.В. Нестеровича, Л.В. Никифоровой, К.А. Перова и др.

Однако, несмотря на достаточно большое количество работ, касающихся вопросов функционирования системы государственных закупок, направления оптимизации системы управления организацией и проведением государственных закупок на региональном уровне недостаточно исследованы. Опыт же проведения государственных закупок за время осуществления в России рыночных реформ показал их потенциал в сфере уменьшения стоимостной и повышения качественной составляющих поставляемой продукции.

Недостаточная разработанность проблем воздействия системы государственных закупок на функционирование и развитие региональной экономики в совокупности с указанными выше аспектами обусловила выбор темы, основные цели и задачи диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования являются теоретическое обоснование и разработка методических положений по совершенствованию организации и повышению эффективности деятельности органов исполнительной власти в системе государственных закупок региона.

В соответствии с целью исследования поставлены и решены следующие задачи:

- изучить сущность и систематизировать подходы к определению понятия «система государственных закупок»;

- проследить эволюционное развитие и становление системы государственных закупок;

- систематизировать инструменты регулирования системы государственных закупок;

- выявить особенности системы государственных закупок региона;

- усовершенствовать процесс осуществления государственной закупочной деятельности;

- разработать и обосновать направления совершенствования системы государственных закупок в регионе.

Объектом диссертационного исследования является система государственных закупок региона.

Предметом диссертационного исследования выступает совокупность экономических отношений, складывающихся в процессе организации и регулирования системы государственных закупок, обеспечивающих эффективное использование возможностей системы государственных закупок как интегрального элемента практики управления социально-экономическим развитием региона.

Область исследования. Диссертационная работа соответствует п. 3.21 «Организация и оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и администраций муниципальных образований; применение таких оценок в системе государственного управления и контроля» паспорта специальности 08.00.05 — Экономика и управление народным хозяйством.

Теоретической и методической основой диссертационного исследования послужили теории региональной экономики, теории систем, труды отечественных и зарубежных ученых в области регионоведения, институциональной экономики, по вопросам осуществления государственных закупок, их управления, российское законодательство, нормативно-правовые акты, регулирующие государственную закупочную деятельность. В процессе диссертационного исследования для решения поставленных задач были использованы: логический метод; системный подход к исследуемому предмету и объекту; метод экономико-социологического опроса; методы сравнительного, экономико-статистический, структурно-функционального анализа; метод социально-экономического прогнозирования.

Информационную и эмпирическую базу исследования составили: материалы Министерства экономического развития Российской Федерации, Министерства экономики Республики Бурятия, Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Республике Бурятия, материалы и статистические данные Республиканского агентства по государственным закупкам Республики Бурятия, федеральные, региональные нормативно-правовые акты по изучаемой проблеме, статистические данные, опубликованные в печати, материалы научных конференций по исследуемой проблеме, а также правила закупок экономически развитых стран и международных финансовых институтов, информация, размещенная на официальных сайтах сети Интернет и электронных средствах массовой информации.

Научная новизна результатов исследования состоит в обосновании и разработке теоретических положений, моделей и практических рекомендаций по организации системы государственных закупок как целостной, динамично развивающейся подсистемы региональной экономики, обеспечивающей оптимизацию общественных потребностей и выделенных бюджетных ресурсов для их удовлетворения.

Конкретные результаты, определяющие научную новизну исследования, состоят в следующем:

- систематизированы по характеру воздействия и временному критерию инструменты регулирования системы государственных закупок, включающие систему планирования, содействие субъектам малого предпринимательства, ведение реестра недобросовестных поставщиков, создание конкурентной среды, начальную (максимальную) цену контракта, систему софи-нансирования, аудит, экспертизу, общественный контроль, что позволило разработать предложения по совершенствованию организации и повышению эффективности системы государственных закупок;

- на основе проведенного анализа рынка государственных закупок в Республике Бурятия выявлены особенности системы государственных закупок, включающие возврат суммы экономии по результатам торгов в бюджет региона на протяжении всего года, а не только по итогам его окончания, влияние отраслевой специфики на структуру расходов по госзакупкам, что позволило определить основные элементы управления системой государственных закупок на региональном уровне;

- расширена система критериев для проведения комплексной оценки эффективности государственной закупочной деятельности, в частности степени активности регионального бизнес-сообщества в системе государственных закупок, доли социально значимых закупок в регионе, что позволит сформировать направления совершенствования системы государственных закупок региона;

- усовершенствован процесс осуществления государственной закупочной деятельности на основе уточнения этапов его проведения (планирование, определение поставщика, исполнение контракта, оценка эффективности закупки) и разработки алгоритма осуществления оценки эффективности закупки, что дает возможность для повышения эффективности закупочной деятельности.

В диссертации сформулированы и обоснованы следующие положения, содержащие элементы научной новизны:

- уточнено понятие «система государственных закупок», которое в отличие от законодательно закрепленного определения включает совокупность государственных заказчиков и участников закупки, взаимодействующих между собой с целью взаимовыгодного обмена товарами, работами и услугами, и осуществляемых ими, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок в соответствии со сложившейся базой нормативно-правовых актов, формальных и неформальных правил, ограничений, а так же государственных органов, действующих во взаимосвязи, с целью наиболее полного обеспечения удовлетворения государственных нужд, посредством мониторинга, планирования, контроля и аудита. Это позволило сформировать объектную структуру системы государственных закупок;

- выделены критерии периодизации становления и развития отечественной системы государственных закупок, включающие нормативный правовой акт, регулирующий отношения в изучаемой системе, характеристику

системы и критерий оценки эффективности деятельности системы, что позволило обосновать особенности и тенденции современного периода;

- усовершенствована методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти в системе государственных закупок региона на основе включения в методику дополнительного индикатора «доля обоснованных жалоб», позволяющего оценить качество деятельности этого органа. На основе усовершенствованной методики спрогнозированы основные показатели деятельности органов исполнительной власти на среднесрочный период.

Практическая значимость исследования заключается в том, что основные выводы и предложения могут быть использованы региональными органами исполнительной власти, администрациями местного самоуправления при организации и осуществлении совершенствования системы государственных закупок.

Теоретические результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе при совершенствовании программ учебных курсов по региональной экономике, государственному регулированию и экономической политике, а также при разработке курса для повышения квалификации госслужащих, занятых в системе государственных закупок, при разработке региональных концепций социально-экономического развития, модернизации системы управления регионом, совершенствовании федерального, регионального и муниципального законодательства по государственным закупкам.

Практическую значимость имеют конкретные предложения по модернизации деятельности и оценке эффективности органов исполнительной власти в системе государственных закупок, предложенные критерии для проведения комплексной оценки эффективности государственной закупочной деятельности. Выводы и предложения по модернизации деятельности и оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти в системе государственных закупок носят универсальный характер и могут использоваться в других регионах России.

Публикации. Основные положения, теоретические и методические обобщения, практические выводы и рекомендации исследования изложены в 8 научных работах общим объемом 2,4 п. л. в том числе 3 статьи в рецензируемых научных журналах и изданиях.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, выводов и предложений, списка литературы, изложена на 171 страницах, содержит 16 таблиц, 15 рисунков.

Во введении обоснованы актуальность проблемы, степень ее изученности, цель, задачи, предмет и методы исследования, раскрываются ее научная новизна и практическая значимость.

В первой главе «Теоретические основы организации и оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти в системе государственных закупок» рассматриваются основные понятия и сущность государственных закупок, проводится анализ становления системы государственных

закупок, формирование ее как института рынка, систематизируются инструменты регулирования системы, функции, рассматриваются подходы к оценке эффективности функционирования органов власти в системе государственных закупок.

Во второй главе «Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти в системе государственных закупок региона» проведен анализ развития системы государственных закупок в Республике Бурятия, выявлены ее особенности и недостатки, определено влияние отраслевой специфики на структуру расходов по госзакупкам, выделены основные элементы управления системой государственных закупок на региональном уровне, определены проблемы функционирования и оценки эффективности системы государственных закупок в регионе, расширена система критериев для оценки эффективности государственной закупочной деятельности.

В третьей главе «Совершенствование организации и повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти в системе государственных закупок» предложены мероприятия по совершенствованию деятельности органов исполнительной власти в системе государственных закупок, усовершенствована методика оценки эффективности деятельности органа исполнительной власти в системе государственных закупок региона на основе разработки дополнительного индикатора - «доля обоснованных жалоб». На основе предложенного показателя выполнен прогноз эффективности деятельности исполнительного органа власти, что дает возможность для повышения эффективности системы государственных закупок.

В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, сформулированы основные выводы и предложения, полученные в ходе исследования.

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Уточнено понятие «система государственных закупок».

Развитие экономической системы России сегодня требует постоянного совершенствования механизма государственного регулирования, а это, в свою очередь, связано с поиском новых подходов, механизмов территориального управления, способных обеспечить развитие и эффективное функционирование регионов в условиях рыночной среды. Регионы становятся субъектами взаимодействия глобального хозяйственного пространства, в связи с чем формируются новые требования к их конкурентоспособности. Указанные обстоятельства значительно повышают требования к качеству государственного управления ресурсной базой экономического развития регионов и, в первую очередь, к качеству государственных закупок на данном уровне, а именно их эффективности.

Госзакупки подразумевают выполнение государством разнообразных функций, ориентированных на повышение централизованной управляемости,

предотвращение неконтролируемого нарастания затрат, сокращение расходов государственного бюджета, управление материальными потоками при условии соответствия их рыночным отношениям.

За время своего становления и формирования госзакупки охватили множество разнообразных субъектов экономических отношений, сформировался определенный объем формальных и неформальных правил, поэтому в работе предлагается назвать всю совокупность сложившихся на определенный момент времени норм, правил и порядка осуществления и регулирования закупочной деятельности системой.

Практика становления государственных закупок в странах с развитой рыночной экономикой показала, что, по мере развития нормативно-правовой базы по государственным закупкам и совершенствования механизма управления контрактными отношениями формируется система государственных закупок как институт, который упорядочивает деятельность по планированию, размещению и выполнению государственных заказов. Система госзакупок мобильна, внутри нее развиваются процессы взаимодействия между ее элементам, порождающие трансакционные издержки, что требует отлаженной работы целостного механизма управления системой. Однако, в отличие от стран с развитой рыночной экономикой, где система государственных закупок является результатом длительного эволюционного развития, перед Россией сегодня стоит задача формирования системы государственных закупок в кратчайшие сроки.

На эти цели направлен Федеральный закон №44-ФЗ от 05.04.2013 о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, который содержит следующее определение контрактная система в сфере закупок - совокупность участников контрактной системы в сфере закупок и осуществляемых ими, в том числе с использованием-единой информационной системы в сфере закупок, в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд.

Приведенное выше понятие является на сегодня первым законодательно закрепленным, так как до этого закон не содержал какого-либо основополагающего понятия, характеризующего всю совокупность отношений, возникающих при осуществлении государственной закупочной деятельности.

Понятие «система государственных закупок» в отличие от законодательно закрепленного определения включает совокупность государственных заказчиков и участников закупки, взаимодействующих между собой с целью взаимовыгодного обмена товарами, работами и услугами, и осуществляемых ими действий, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок в соответствии со сложившейся базой нормативно-правовых актов, формальных и неформальных правил, ограничений, а также государственных органов, действующих во взаимосвязи, с целью наиболее

полного обеспечения удовлетворения государственных нужд, посредством мониторинга, планирования, контроля и аудита.

2. Проведена периодизация становления и развития отечественной системы государственных закупок.

Образование системы государственных закупок произошло не одномоментно, а постепенно, претерпевая изменения в течение долгого времени.

Таблица 1 - Периоды становления системы государственных закупок

Критерии выделения периода Наименование периода

Период царской России Период плановых (централизованных) закупок Период размещения заказа Период контрактной системы

Норматив-но-правовой акт Регламент Адмиралтейства и Верфи, Свод законов гражданских 1832 г. Постановление Совета Министров РСФСР от 26.03.1956 N289 «Об образовании Главного управления снабжения и сбыта при Совете Министров РСФСР» Федеральный закон №94-ФЗ от 21.07.2005 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» Федеральный закон №44-ФЗ от 05.04.2013 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»

Порядок организации и регулирования Договоры, заключенные с казной, имели особый публичный интерес. Был определен возможный круг подрядчиков и тех, кто мог выступать их контрагентами от имени казны, порядок организации торгов, предусматривал ответственность за нарушения исполнения контрактов Материально-техническое обеспечение государственных нужд происходило в условиях административно-плановой экономики. Система централизованного обеспечения материальными ресурсами. Централизованное планирование осуществлялось сверху донизу, роль конкретного исполнителя сводилась к роли пассивного получателя Переход к рыночной экономике - коренные изменения в материально-техническом обеспечении бюджетной сферы. Становление системы государственных закупок. Урегулирован только этап размещения государственного заказа. Основной акцент сделан на ценовую конкуренцию. На первый план вышел вопрос по противодействию коррупции Регулирование всего цикла закупочной деятельности. Обеспечение прозрачности на всех этапах от планирования до оценки результативности, обеспечение качества закупок, уход от демпинговых цен. Создание условий для конкуренции по качеству предоставляемого товара. Закупки планируются на основе стратегических целей и приоритетов, утвержденных в программах.

Критерии оценки эффективности «Нижайшая цена подряда» Соблюдение плановых норм Система индикаторов Комплексная система оценки эффективности

Ю

Становление цивилизованной системы государственных закупок в России связывают с развитием рыночных отношений. Необходимость постоянного совершенствования системы государственных закупок и учет опыта предыдущих периодов в дальнейшем невозможен без проведения периодизации и прослеживания процесса формирования института государственных закупок.

При проведении периодизации в работе учитывается промежуток времени, начиная с царской России и заканчивая днем сегодняшним, в связи с тем, что типы экономического хозяйствования на этом отрезке времени разные, а функции государства остаются неизменными. Данные обстоятельства позволяют нам выделить четыре основных периода в развитии государственной закупочной деятельности: период царской России, период плановых (централизованных) закупок, период размещения заказа, период контрактной системы (табл. 1).

Проведенная периодизация отличается учетом основного нормативно-правового акта, регулирующего отношения, возникающие при осуществлении государственной закупочной деятельности в конкретный период времени, характеристики системы и критерия оценки эффективности деятельности системы, что позволяет обосновать особенности и тенденции современного периода.

С принятым Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» №44-ФЗ от 05.04.2013 связаны большие ожидания перемен к лучшему. Существенное совершенствование закупочной деятельности в плане обеспечения прозрачности на всех этапах закупочного цикла: от планирования до оценки результативности, обеспечения качества закупок, ухода от демпинговых цен. Создание не ценовой конкуренции, а конкуренции по качеству предоставляемого товара, работы, услуги. Обязательное планирование на основе стратегических целей и приоритетов, утвержденных в государственных программах. Использование таких инструментов, как общественный контроль в бюджетной сфере, экспертиза, контроль за выполнением обязательств, также должно дать положительные результаты.

3. Выделены и систематизированы инструменты регулирования системы государственных закупок по характеру воздействия и временному критерию.

Система государственных закупок является мощным рычагом влияния на национальную экономику. Для успешного функционирования системы необходимы инструменты, ее регулирующие.

Анализ системы государственных закупок, позволил выделить десять инструментов регулирования системы (рис. 1).

- Начальная (максимальная) цена; - Ведение реестра недобросовестных поставщиков; - Экспертиза; - Аудит; - Краткосрочное планирование - Общественный контроль; - Долгосрочное планирование

- Система софинансирования - Создание конкурентной среды; - Содействие субъектам малого предпринимательства

Краткосрочные Долгосрочные

Рисунок 1. Инструменты регулирования системы государственных закупок

В диссертационной работе выделено четыре вида инструментов. Все они систематизированы по характеру воздействия и временному критерию.

Задача развития и модернизации экономики России не может быть решена без четкого планирования государственных (муниципальных) закупок, и без постоянного контроля за реализацией планов закупок. Контроль за исполнением плана закупок — очень важный элемент в системе планирования. Вся информация о выполнении плана закупок должна анализироваться для корректировки бюджета. При таком позиционировании план перестает быть просто графиком проведения торгов, а становится одной из основных составляющих бюджетного процесса.

Ведение реестра недобросовестных поставщиков как инструмент регулирования системы государственных закупок призван защитить государственного заказчика от недобросовестных поставщиков путем доступности, открытости сведений, содержащихся в реестре. Одновременно он выполняет карательную функцию в виде санкции за недобросовестное поведение поставщика путем запрета доступа к государственному заказу на некоторый срок.

Создание и нормальное функционирование конкурентной среды также играет немаловажную роль в регулировании системы государственных закупок. Чем больше предпринимателей примет участие в проводимых торгах, тем выше эффективность закупки. Здесь могут и должны сыграть особую роль в становлении целостной системы региональных госзакупок негосударственные институты - ассоциация поставщиков, консалтинговые структуры, организаторы торгов и т.д.

Со вступлением в законную силу Федерального закона №44-ФЗ широкое применение должен найти новый инструмент регулирования системы государственных закупок — общественный контроль. Общественный контроль включает в себя общественное обсуждение, являющееся существенной новацией системы государственных закупок, который дает возможность каждому человеку принять участие в распределении государственных средств, проконтролировать предмет закупки. В обществе назревает необходимость по-

нимать, насколько эффективно, открыто теми налогами, которые оно платит, распоряжается государство.

Сильная, стабильная конкурентная среда является эффективным инструментом регулирования системы государственных закупок, к чему и стремятся сегодня государство и бизнес-сообщество. Этому способствуют уже созданные и работающие преференции субъектам малого предпринимательства.

Опора в рамках софинансирования на частный сектор экономики обеспечивает государству ряд экономических преимуществ, поскольку освобождает его от необходимости создавать собственные основные производственные фонды, нанимать необходимый персонал и позволяет воспользоваться уже существующим производственным потенциалом частного сектора.

Аудит в сфере закупок предназначен для анализа и оценки результатов закупок, достижения их целей. Экспертиза как инструмент регулирования системы государственных закупок призвана контролировать качество закупаемого товара, работы, услуги на соответствие предъявляемым к ним требованиям и ожидаемым результатам.

Создание сообщества квалифицированных, профессиональных заказчиков определено зависимостью уровня эффективности системы государственных закупок от уровня развития системы управления государственными закупками, в частности от уровня и механизмов развития профессионализма должностных лиц государственных заказчиков.

Таким образом, на основе анализа выделенных и систематизированных инструментов регулирования системы возможно выработать предложения по совершенствованию организации системы государственных закупок.

4. Выявлены особенности системы государственных закупок в Республике Бурятия.

На основе проведенного анализа рынка госзакупок в Республике Бурятия, определено влияние отраслевой специфики на структуру расходов по госзакупкам, что позволило выявить основные элементы управления системой государственных закупок на региональном уровне.

Представлен механизм функционирования системы государственных закупок в Республике Бурятия (рис. 2). Дано подробное его описание.

Выделены основные элементы управления системой государственных закупок на региональном уровне.

Формирование рыночной экономики, в том числе системы государственных закупок, происходит под воздействием усиливающейся роли регионального фактора, поскольку преобразования проводятся в пределах конкретных территорий, существенно различающихся по природно-географическим, социально-демографическим, экономическим и иным условиям.

Народный Хурал

РБ

Глава Республики Бурятия__

С

Закон РБ «О республиканском бюджете»

О

Г

Доходы республиканского бюджета

Министерство финансов РБ

1 X 1

Расходы республиканского бюджета

Проект Закона РБ «О республиканском

бюджете -;

Главные распорядители

Республиканское агентство по государственным закупкам (ГРБС)

* г *

Получатели бюджетных средств

V

Поставщики то-

—> варов и услуг

Бюджетная заявка Финансирование

^__ Экономия по торгам

<■......... Документооборот

Рисунок 2. Механизм функционирования системы государственных закупок в Республике Бурятия.

Особенность регионального хозяйства заключена в его относительной воспроизводственной самостоятельности.

воспроиз д ие текущее состояние системы государствен-

ных закупок Республики Бурятия за 2008-2012 годы, представлены в табли-ТТ и получены с официального сайта Республиканского агентства по госзакупкам Республики Бурятия, которое является уполномоченным, исполнительным органом государственной власти Республики Бурятия.

^1°е содержащиеся в отчетах Республиканского агентства по государственным закупкам Республики Бурятия, свидетельствуют о том что з денежном выражении первое место среди типов размещения госзаказа занимает открытый аукцион, который в 2009 году составил чества торгов, завершенных заключением контраста, а в 2010 уже 88,3 /о.

Таблица 2 - Динамика числа процедур, проведенных различными способами определения поставщика (шт.)

Способы определения поставщика открытый конкурс открытый аукцион аукцион в электронной форме запросы котировок всего

2008 Объявленные 399 970 243 2402 4014

Завершенные 235 904 221 2340 3700

2009 Объявленные 265 782 426 3137 4610

Завершенные 236 750 420 3037 4443

2010 Объявленные 233 1119 199 3223 4774

Завершенные 191 884 197 3025 4297

2011 Объявленные 45 56 1547 158 1806

Завершенные 39 38 1547 137 1761

2012 Объявленные 76 - 2284 174 2534

Завершенные 54 - 1961 128 2143

В то же время открытый конкурс заметно сдал свои позиции, так, если в 2009 году на его долю в денежном выражении от общего количества торгов, завершенных заключением контракта, приходилось 24%, то в 2010 году — лишь 4%. Запрос котировок, который лидировал в 2009-2010 годы по количеству процедур в денежном выражении не играет значительной роли и составляет лишь 0,004% от общего количества торгов завершенных заключением контракта в 2009 году, но в 2010 году его роль заметно возросла, и на его долю приходится 5,3%. Аукцион в электронной форме в 2009 году составил 7,3%, потеряв почти 5%, в 2010 году на его долю пришлось 2,4%. Приведенные цифры соотносимы с тем количеством запросов котировок в 2010 году, которые увеличились на 5% в указанный период. Возможно, это связано с тем, что заказчику дешевле и быстрее провести запрос котировок, нежели аукцион в электронной форме, есть возможность заключить контракт с местными организациями, обеспечив тем самым более быстрое исполнение контракта.

Система государственных закупок Республики Бурятия характеризуется следующими показателями. Среди завершенных процедур, запрос котировок занимает первое место по количеству и составляет в процентном соотношении к общему количеству завершенных торгов в 2008 году 63,2%, в 2009 году - 68,04%, в 2010 году - 70,4%. Второе место по количеству завершенных торгов занимает открытый аукцион, который составил 20,5% в 2010 году от общего количества завершенных процедур. Такой популярный среди заказчиков способ размещения заказа, как открытый конкурс, в количественном выражении выглядит следующим образом: 4,4% в 2010 году, 2,1% в 2011 году. Таким образом, видно, что доля размещения заказов путем проведения открытых конкурсов неуклонно сокращается.

Таблица 3 - Динамика показателей по способам определения поставщика (млн. руб.)

Показатели в денежном выражении Открытый конкурс Открытый аукцион Аукцион в электронной форме Всего

2010 Начальная цена по состоявшимся торгам 422,9 8440,5 246,9 9 725,5

Стоимость заключенных контрактов 372,2 8141,2 219,8 9223,8

Экономия 50,7 299,3 27,2 501,7

2011 Начальная цена по состоявшимся торгам 4726,1 1121,8 3225,6 9073,5

Стоимость заключенных контрактов 4721,7 1082,5 2869,8 8674

Экономия 4,4 39,3 355,8 399,5

2012 Начальная цена по состоявшимся торгам 1399,3 0 9747,1 11146,4

Стоимость заключенных контрактов 1239,7 0 7031,4 8271,1

Экономия 159,5 0 915,8 2875,3

Процентное соотношение денежных средств, освоенных при проведении аукциона, по группам товаров, свидетельствует о том, что самой значимой группой товаров является строительный подряд и ПИР, на его долю приходится 56,21% от общего количества денежных средств освоенных при проведении аукциона в 2010 году. Анализ данных показал, что наибольшие денежные средства расходуются при строительстве, что объяснимо спецификой, а именно дороговизной данных закупок, а также наличием крупных строительных объектов в этот период времени.

Медикаменты и медицинское оборудование с показателем в 12,33% заняли третью позицию. Примерно одинаковое количество денежных средств было освоено по таким группам товаров, как продукты питания, транспортные средства, горюче-смазочные материалы, оборудование.

В связи с принятием Федерального закона о контрактной системе Республика Бурятия активно готовилась к работе в новых условиях. Исходя из выше приведенного анализа республиканской системы государственных закупок, можно говорить о том, что механизм планирования и размещения заказа путем проведения электронного аукциона наработан. Республика провела подготовку кадрового обеспечения системы, подготовку и принятие подзаконных нормативно-правовых актов, административных регламентов для министерств и ведомств. Ожидается, что произошедшие изменения в системе приведут к повышению качества удовлетворения государственных нужд, сокращению временных издержек на проведение повторных процедур, повышению прозрачности закупок для общества.

5. Расширена система критериев для оценки эффективности государственной закупочной деятельности.

Федеральным законом №94-ФЗ был регламентирован только один этап -размещение заказа, то есть определение поставщика (подрядчика, исполнителя), в связи с проводимой реформой процесс осуществления закупочной деятельно-

ста стал более полным в соответствии в принятым и вступившим законную силу Федеральным законом №44-ФЗ о контрактной системе (рис. 3).

1-й этап Пла- -нирование

2 этап Определение поставщика

3-й этап Исполнение контракта

4-й этап Оценка эффективности осуществления закупки

Рисунок 3. Схема осуществления государственной закупочной деятельности

На основе проведенного анализа выявлен недостаток системы, заключающийся в отсутствии четкого регламентирования четвертого этапа - этапа оценки эффективности осуществления государственных закупок, не разработан механизм оценки эффективности осуществления закупки, не налажен сбор и анализ информации о функционировании системы государственных закупок.

В работе предложены практические рекомендации по осуществлению оценки эффективности системы государственных закупок на основе сбора, анализа, обработки информации, которая должна аккумулироваться централизованно в одном органе, расчет критериев оценки, а затем разработка предложений по совершенствованию системы.

В диссертационном исследовании отмечены такие недостатки системы государственных закупок, как отсутствие своевременного сбора корректирующей информации при исполнении контрактов, недостаточность сбора и обработки информации в целом по работе системы отсутствие законодательно регламентированной методики оценки эффективности функционирования системы государственных закупок.

Выделен один из основных недостатков - отсутствие комплексной оценки эффективности системы. Анализ существующих методик оценки эффективности системы государственных закупок показал, что в них рассчитывается эффективность размещения заказа в связи с тем, что до реформирова-

ния изучаемой системы был урегулирован только этот этап. Однако считаем, что эффективность системы государственных закупок - комплексное понятие. Так некоторые авторы, рассматривая эффективность системы государственных закупок комплексно, предлагают методику, включающую в себя расчет следующих критериев (показателей): К1 - Экономия при размещении заказов, К2 - Соблюдение законодательства при размещении заказов, КЗ — Доля конкурентных закупок, К4 - Выполнение планов при размещении заказов, К5 - Дисциплина исполнения контрактов, Кб - Обоснованность определения начальной (максимальной) цены контрактов.

В связи с необходимостью всесторонней оценки эффективности деятельности системы в диссертационном исследовании предложено дополнительно рассчитывать следующие показатели:

- степень активности регионального бизнес-сообщества в системе государственных закупок,

- доля социально значимых закупок в регионе.

Так, для оценки показателя степени активности регионального бизнес-сообщества в системе государственных закупок Республики Бурятия в настоящей работе были предложены и рассчитаны критерии, представленные в таблице 4.

Таблица 4 - Критерии, рассчитанные при оценке степени активности регионального бизнес-сообщества

№ Наименование критерия 2010 2011 2012

1. Удельный вес поставщиков, которые являются налоговыми резидентами РБ, принявших участие в торгах к общему количеству участников торгов 0,67 0,59 0,56

2. Соотношение налоговых резидентов, выигравших торги к общему количеству резидентов, принявших участие в торгах 0,92 0,6 0,66

3. Соотношение налоговых нерезидентов, выигравших торги к общему количеству нерезидентов, принявших участие в торгах 0,66 0,5 0,62

4. Удельный вес стоимости торгов, выигранных налоговыми резидентами РБ 0,6 0,37 0,7

5. Удельный вес стоимости торгов, выигранных налоговыми не резидентами РБ 0,34 0,66 0,3

Необходимость сбора и анализа критериев, представленных в таблице 4, объясняется тем, что при их комплексной оценке виден срез ситуации в предпринимательской среде Республики Бурятия.

Для оценки доли социально-значимых закупок в системе государственных закупок Республики Бурятия были предложены и рассчитаны критерии, представленные в таблице 5.

Приведенные в таблице критерии показывают долю денежных средств осваиваемых в социально-значимых отраслях государственной сферы деятельности. Комплексный показатель доли социально значимых закупок в регионе (Кв), показатель степени активности регионального бизнес-сообщества

в системе государственных закупок (Кр) рассчитываются путем суммирования значений по каждому из вышеприведенных критериев (табл. 4, 5) с учетом их весовых коэффициентов.

Таблица 5 - Критерии социально-значимых закупок

№ Наименование критерия 2010 2011 2012

1 Доля состоявшихся торгов в денежном выражении в социальной сфере к общему объему закупок в РБ за указанный период 0,012 0,0014 0,2

2. Доля состоявшихся торгов в денежном выражении в сфере образования к общему объему закупок в РБ за указанный период 0,02 0,03 0,05

3. Доля состоявшихся торгов в денежном выражении в сфере культуры и искусства к общему объему закупок в РБ за указанный период 0,001 0,0012 0,0004

4. Доля состоявшихся торгов в денежном выражении в сфере сельское хозяйство к общему объему закупок в РБ за указанный период 0,001 0,002 0,002

5. Доля состоявшихся торгов в денежном выражении в сфере дорожно-транспортном сообщении к общему объему закупок в РБ за указанный период 0,01 0,01 0,38

Весовые коэффициенты рассчитываются путем математической обработки результатов экспертного опроса значимости критериев.

Для оценки эффективности системы государственных закупок необходимо соотнести полученные результаты с понесенными затратами. Затраты, связанные с осуществлением государственных закупок, включают в себя следующие составляющие: постоянные издержки, связанные с содержанием институтов, осуществляющих государственные закупки, и переменные издержки, связанные непосредственно с реализацией закупки. Учитывая то, что фактически отсутствует действующий порядок учета и списания затрат на проведение конкурсов, а учет фиксируемых по статистической форме затрат является номинальным и не отражает реального уровня затрат, необходимо наладить сбор требуемой информации.

Объективно осознавая невозможность рассчитать предложенные показатели на сегодня ввиду отсутствия необходимой информации так как она не аккумулировалась централизованно и не вся нашла отражение в информационных базах, доступных для широкого круга лиц, в настоящей работе рассмотрен эффект от функционирования системы с точки зрения материального аспекта, а именно при необходимости нести финансовые расходы на удовлетворение государственных и муниципальных нужд актуальной становится экономия денежных средств и приобретение качественного товара. Таким образом, принцип конкуренции и доступности процедур должен найти свое широкое применение на практике.

6. Усовершенствована методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти в системе государственных закупок региона.

На основе анализа моделей системы государственных закупок определено, что для Республики Бурятия характерна смешанная модель системы, ключевым элементом которой является Республиканское агентство по государственным закупкам РБ. Обоснована необходимость проведения мероприятий по совершенствованию его организации, а также отмечено, что оценка эффективности деятельности этого органа исполнительной власти отражает эффективность системы в целом.

Республиканское агентство по государственным закупками является ключевым элементом республиканской системы государственных закупок и мероприятия по совершенствованию его организации, оценка эффективности его деятельности в целом положительно скажутся на изучаемой системе, а также позволит оценить ее эффективность через эффективность деятельности уполномоченного органа.

Приведен анализ данных об ошибках, недочетах существующих как со стороны заказчиков, так и со стороны поставщиков.

Предложено для выхода из этой ситуации расширить полномочия сотрудников аналитического отдела Республиканского агентства по государственным закупкам РБ в целях повышения эффективности взаимодействия заказчиков между собой и с Агентством, в частности для решения текущих проблем, обмена положительным опытом, а также проведения методической работы как с заказчиками, так и с поставщиками. Таким образом, будет налажен диалог между органами власти и представителями бизнес сообщества, для повышения доверия общества к органам власти в целом и снижения количества ошибок при подготовке документации с обеих сторон в частности, что приведет к повышению конкуренции на торгах. Так как, если большинство подавших заявки на участие в торгах будут допущены, снизится доля несостоявшихся торгов по причине неявки участников или отсутствия заявок (предложений).

В целях повышения эффективности деятельности органа исполнительной власти в системе государственных закупок в рамках предложенного расширения полномочий сотрудников Агентства предложено разработать и внедрить Методические рекомендации по организации закупочной деятельности в Республике Бурятия для государственных заказчиков, которая могла бы стать настольной книгой контрактных управляющих.

Систематическая оценка эффективности деятельности органов власти является важным инструментом для определения эффективности реализации государственной политики в области социально-экономического развития региона. Кроме того, по итогам такой систематической оценки могут быть предложены меры по повышению эффективности деятельности органов власти на всех уровнях управления.

Оценка эффективности деятельности Республиканского агентства по государственным закупкам Республики Бурятия сегодня проводится на основе индикативного подхода.

За Республиканским агентством по государственным закупкам Республики Бурятия с 2011 года закреплены индикаторы оценки эффективности его деятельности, представленные в таблице 6 в динамике по годам.

Индикаторы, закрепленные за РАГЗом, устанавливаются Индикативным планом Правительства Республики Бурятия по реализации программы социально-экономического развития Республики Бурятия.

Таблица 6. - Динамика значений индикаторов, закрепленных за Республиканским агентством по государственным закупкам РБ

№ Индикаторы Ед. изм. 2011 2012 2013

план факт план факт план факт

1 Доля государственных закупок, осуществляемых на основе открытых торгов (конкурсы и аукционы) % 75 84,5 78 78,7 80 80,3

2 Доля стоимости государственных контрактов, заключенных по результатам несостоявшихся торгов и запросов котировок у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), в общей стоимости заключенных государственных контрактов % 55 55 40 39,2 65 61,9

3 Доля государственных контрактов, заключенных путем запроса котировок, либо по результатам несостоявшихся торгов, либо запросов котировок у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), либо закупок малого объема, в общем количестве заключенных государственных контрактов, за исключением государственных контрактов, заключенных с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком) без проведения торгов % 98,4 98,4 98 96,3 98 95,3

4 Доля стоимости государственных контрактов, осуществленных посредством электронных аукционов, в общей стоимости государственных контрактов % 25 25 44 69,6 44,5 64

Помимо индикаторов, представленных выше, в 2011 году за Агентством был закреплен пятый индикатор - «среднее количество поставщиков, принявших участие в одном конкурсе, аукционе, закупке». Указанный индикатор составлял 3,1 участника закупки, при установленной норме - 2 участника закупки на одну процедуру.

Однако в 2012 году от данного индикатора отказались, вероятно, потому что количество участников процедуры не зависит напрямую от деятельности уполномоченного органа

В 2014 году в связи с проводимой реформой за Республиканским агентством по государственным закупкам закрепленными остались только два первых индикатора. По нашему мнению, использование 2 индикаторов,

оценивающих деятельность Республиканского агентства по государственным закупкам, отражает лишь сторону организации закупочной деятельности, при этом оценка деятельности самого агентства не осуществляется.

Для повышения объективности оценки деятельности Республиканского агентства по государственным закупкам предложен и разработан дополнительный индикатор — «доля обоснованных жалоб», который позволяет наиболее полно оценивать качество деятельности органа исполнительной власти в системе государственного заказа.

Таблица 7. Динамика значений индикаторов оценки эффективности деятельности органа исполнительной власти по авторской методике

Индикаторы Ед. изм Вес Годы

2012 2013 2014 2015

Доля государственных закупок, осуществляемых на основе открытых торгов (конкурсы и аукционы) % 0,88 78,7 80,3 81,0 81,5

Доля стоимости государственных контрактов, заключенных по результатам несостоявшихся торгов и запросов котировок у единственного поставщика, в общей стоимости заключенных государственных контрактов % 0,08 39,2 51,9 52,0 52,0

Доля обоснованных жалоб % 0,04 23,75 14,15 15,0 15,0

Интегральный показатель 1 70,20 71,23 7188 72,32

Таким образом, можем в динамике наблюдать рост эффективности деятельности РАГЗ.

Рисунок 4. - Интегральный показатель эффективности деятельности органа исполнительной власти в системе государственных закупок

В диссертационной работе представлен прогноз эффективности деятельности органа исполнительной власти (уполномоченного органа) и результаты прогнозирования позволяют сделать вывод о том, что величина показателя «доли обоснованных жалоб» в динамике является величиной относительно устойчивой. Это значит, что его применение не зависит от действующего законодательства и других условий, определяющих институциональную среду, а значит указанный показатель является универсальной мерой оценки деятельности органа исполнительной власти.

22

Предложено выделение в аналитическом отделе Республиканского агентства по государственным закупкам РБ специалистов, которые выполняли бы в рамках мероприятий по совершенствованию его организации функции по координации деятельности заказчиков по консультированию потенциальных поставщиков по возникающим у них вопросам, разработали бы унифицированные методические рекомендации по проведению закупок для заказчиков, по ведению информационного сопровождения закупок в соответствующих программах.

III. ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ АВТОРА

Статьи в рецензируемых научных журналах и изданиях

1. Батуева Д.И. Состояние и механизм регулирования системы государственных закупок в регионе: на примере Республики Бурятия / Д.И. Батуева // Вестник Иркутского государственного технического университета. - 2012. -№4 (63). -С. 205-211.

2. Батуева Д.И. Развитие системы государственных закупок в Республике Бурятия: текущее состояние и перспективы / Л.Р. Слепнева, Д.И. Батуева // Вестник Восточно-Сибирского государственного университета технологий и управления. - 2013. - № 1 (40). - С. 127-134 (авторские 0,3 п.л.).

3. Батуева Д.И. Оценка эффективности региональной системы государственной закупочной деятельности / Д.И. Батуева // Российское предпринимательство. -2013,-№ 16 (238).-С. 71-80.

Прочие публикации по теме диссертационного исследования

4. Батуева Д.И. Система государственных закупок: проверка жизнью / Д.И. Батуева // Сб. науч. тр., сер.: экон. науки. - Улан-Удэ: Изд-во ВСГТУ, 2010.-Т. 1.-С. 77-80.

5. Батуева Д.И. Периодизация этапов развития системы государственных закупок в России/ Д.И. Батуева // Сб. науч. тр., серия: экономические науки.- Улан-Удэ: Изд-во ВСГТУ, 2011.-Т. 1.-С. 20-24.

6. Батуева Д.И. Этапы становления государственной закупочной деятельности в России / Д.И. Батуева // Материалы II Международной научно-практической конференции «Социально-экономическое развитие России и Монголии: проблемы и перспективы». - 2011. - Т. 1. - С. 83-86.

7. Батуева Д.И. Элементы и принципы формирования региональной системы государственных закупок / Д.И. Батуева // Сб. науч. тр., сер.: экон. науки. - Улан-Удэ: Изд-во ВСГТУ. - 2012. - Т. 1. - С. 73-79.

8. Батуева Д.И. Пути совершенствования региональной системы государственной закупочной деятельности / Д.И. Батуева // Модернизация экономики: проблемы и перспективы: материалы Международной научно-практической конференции - Улан-Удэ. - 2013. -Т. 1. - С. 35-37.

Подписано в печать 29.08.2014. Формат 60x84 1/16 Усл. п. л. 1,39. Тираж 100 экз. Заказ №234.

Издательство ВСГУТУ 670013, г. Улан-Удэ, ул. Ключевская, 40 в ©ВСГУТУ, 2014