Разработка комплексного подхода к оценке функционирования региональной закупочной системы города Москвы тема диссертации по экономике, полный текст автореферата
Автореферат- Ученая степень
- кандидата экономических наук
- Автор
- Хвостов, Александр Анатольевич
- Место защиты
- Москва
- Год
- 2010
- Шифр ВАК РФ
- 08.00.05
ДиссертацияАвтореферат диссертации по теме "Разработка комплексного подхода к оценке функционирования региональной закупочной системы города Москвы"
89461
573."
На правах рукописи
Му?
ХВОСТОВ АЛЕКСАНДР АНАТОЛЬЕВИЧ
РАЗРАБОТКА КОМПЛЕКСНОГО ПОДХОДА К ОЦЕНКЕ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ ЗАКУПОЧНОЙ СИСТЕМЫ ГОРОДА МОСКВЫ
Специальность 08.00.05 — Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук
- 2 ден 2010
Москва-2010
004615783
Работа выполнена на кафедре «Менеджмент» в Московском городском университете управления Правительства Москвы.
Научный руководитель:
Официальные оппоненты:
доктор экономических наук, профессор Глущепко Василий Максимович
доктор экономических паук Попадюк Никита Кириллович
кандидат экономических наук Кабалинский Алексей Игоревич
Ведущая организация:
Государственный университет - Высшая школа экономики (ГУ-ВШЭ)
Защита состоится
«
ЪъС' 2010 г. в /Л.,
____,_____ ___________ _ ______ .. . _ часов на
заседании диссертационного совета Д 520(030.01 при Институте региональных экономических исследований (ИРЭИ) по адресу: 119002, г. Москва, пер. Сивцев Вражек, д. 29/16, этаж 3. Зал заседаний.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института региональных экономических исследований.
Автореферат диссертации разослан «
2010 г.
Ученый секретарь диссертационного совета, доктор экономических наук, профессор
И.А. Рождественская
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Федеративное устройство Российской Федерации, а также экономико-географические, хозяйственные, демографические различия российских регионов определяют необходимость утверждения на законодательном уровне государственной региональной политики, важной составляющей которой является региональная экономическая политика. В настоящих условиях региональным органам власти приходится самостоятельно решать вопросы устойчивого развития регионов, в частности организации эффективного функционирования региональных систем государственных закупок. Вместе с тем, следует отметить возросшую роль государственных закупок как средства реализации региональной экономической политики. На это указывает последовательное увеличение удельного веса объема региональных закупок для государственных нужд в общей структуре расходов соответствующих бюджетов на протяжении ряда последних лет. К примеру, в таком крупном регионе как город Москва за период с 2003 по 2008 год объем закупок в форме торгов в денежном выражении вырос более чем в тринадцать раз, с 66 до 860 млрд. рублей.1 Существенно увеличился и удельный вес государственных закупок в общих расходах московского городского бюджета с 19% в 2003 году до 65% в 2008 году.2
В настоящее время региональные системы государственных закупок являются одной из основных форм расходования бюджетных средств, в том числе для реализации региональной экономической политики. Этим определяется растущая роль государственных закупок для удовлетворения потребностей регионов в различной продукции, а также работах и услугах необходимых для выполнения соответствующих задач и функций, финансирование которых осуществляется за счет средств региональных бюджетов. Учитывая тот факт, что государственные закупки становятся одной из основных форм расходования средств региональных бюджетов, можно констатировать, что без эффективной системы государственных закупок невозможна реализация региональной экономической политики. В связи с этим, вопросы комплексной оценки функционирования региональных закупочных систем и повышения их эффективности приобретает особую актуальность именно с позиций развития экономики регионов.
Необходимо отметить, что в настоящее время у региональных органов государственной власти фактически отсутствует объективная информация о функционировании региональной системы государственных закупок как целостной системы, а также об эффективности закупочного процесса, осуществляемого государственными заказчиками региона на всех его этапах. С учетом данных обстоятельств, у региональных органов власти проявляется насущная потребность в комплексной (качественной и количественной) оценке как региональной системы государственных закупок в целом, так и деятельности региональных государственных заказчиков на всех этапах
1 Данные Департамента города Москвы по конкурентной политике (http://tender.mos.ru). 3 Данные Законов города Москвы об исполнении бюджета города Москвы за соответствующий год.
закупочного процесса. Таким образом, тема исследования определяется необходимостью разработки комплексного подхода к оценке функционирования региональной закупочной системы, соответственно является актуальной и востребованной на практике.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы формирования и реализации региональной экономической политики рассматриваются в работах таких ученых как Л.И. Абалкин, П.И. Бурак, В.М. Глущенко, А.Г. Гранберг, А.Н. Кириллова, В.Н. Лексин, М.Б. Мазанова, И.М. Рукина, И.И. Смотрицкая, А.В.Топилин, Е.Г. Чистяков, Л.И.Якобсон и других.
Большой вклад в исследование проблем функционирования региональных закупочных систем, включая вопросы прикладного характера, внесли A.A. Гладков, С.Н. Данилова, В.М. Дидковский, А.Е. Зуев, Р.Э.Каллагова, В.В.Мельников, Н.В.Нестерович, К.Б.Норкин, Д.Г.Павлов, К.А. Перов, А.Г. Свинаренко, В.И. Смирнов, Г.А. Сухадольский, E.H. Толстокорова, Л.К. Фатеева, A.A. Храмкин, Р.В. Хрущев, E.H. Черных, Е.В.Шадрина. Среди иностранных исследователей данного вопроса следует выделить Кхи В. Тай, О. Соудри, Дж.Дж. Шил.
За годы проведения экономических преобразований в Российской Федерации появилось большое количество работ, посвященных вопросам государственных закупок, включая региональный уровень. Однако, как правило, в них рассматривались отдельные правовые вопросы применения законодательных норм при осуществлении закупок для государственных нужд. В тоже время в научной литературе наблюдается определенный дефицит работ как теоретического, так и прикладного характера, посвященных оценке функционирования региональной закупочной системы.
В связи с этим имеет место противоречие между потребностью в комплексной (количественной и качественной) оценке региональных систем государственных закупок и отсутствием соответствующих подходов. Это позволяет сделать вывод об актуальности темы исследования.
Цель и задачи исследования. Основная цель исследования заключается в углублении теоретических представлений о принципах и процессах функционирования системы государственных закупок на региональном уровне, разработке методических положений и практической апробации комплексного подхода к оценке функционирования региональной системы государственных закупок и деятельности региональных государственных заказчиков на всех этапах закупочного процесса.
Достижение поставленной цели обусловило постановку и решение следующих задач:
• исследовать теоретико-методологические аспекты функционирования региональных систем государственных закупок и выявить основные цели и функции государственных закупок в региональной экономике;
• проанализировать принципы формирования и функционирования региональных систем государственных закупок и обосновать основные принципы осуществления эффективных закупок;
• рассмотреть основные модели региональных систем государственных закупок и подходы к их оценке;
• исследовать существующие методы оценки деятельности государственных заказчиков по осуществлению закупочного процесса в регионе;
• разработать комплексный подход к оценке функционирования региональной системы государственных закупок города Москвы;
• оценить действующую региональную систему государственных закупок города Москвы на соответствие основным принципам эффективных закупок, а также деятельность государственных заказчиков города Москвы на всех этапах закупочного процесса и дать предложения по его совершенствованию.
Область диссертационного исследования соответствует следующим пунктам паспорта специальности 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством»: п.3.10 Исследование традиционных и новых тенденций, закономерностей, факторов и условий функционирования и развития региональных социально-экономических систем, п.3.21. Организация и оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и администраций муниципальных образований; применение таких оценок в системе государственного управления и контроля.
Объектом исследования выступает региональная система государственных закупок, в частности система государственных закупок города Москвы, как элемент региональной инфраструктуры.
Предметом исследования являются принципы и процессы функционирования региональной системы государственных закупок.
Теоретической и методологической основой исследования являются научные разработки и публикации отечественных и зарубежных ученых по проблемам оценки функционирования систем государственных закупок на региональном уровне, а также нормативно-правовые акты органов государственной власти Российской Федерации и города Москвы по организации процесса государственных закупок. В ходе исследования использовались общенаучные методы исследования, в том числе системный подход, методы комплексного экономического анализа, аналитический метод, приемы сравнения и аналогии.
Информационную базу исследования составили материалы конференций и международных организаций, статистические и аналитические данные по тематике региональной экономики и государственных закупок, другие материалы, посвященные проблемам региональной экономики и государственных закупок, а также законодательные и нормативные правовые акты Российской Федерации и города Москвы.
Научная новизна диссертации состоит в теоретическом обосновании новых методических положений и практических рекомендаций комплексной оценки функционирования региональной системы государственных закупок города Москвы, позволяющих повысить эффективность ее функционирования на всех этапах закупочного процесса.
Наиболее значимые научные результаты, полученные лично автором, и обусловившие научную новизну исследования:
• уточнены формулировки понятий «государственные закупки» и «государственный заказ», отличительной особенностью которых является более полное раскрытие экономического содержания указанных категорий, обосновывающее их различия, что позволило использовать их при исследовании факторов и условий функционирования региональной закупочной системы города Москвы; определены основные принципы осуществления эффективных закупок на основе международного и национального опыта, с учетом региональных особенностей города Москвы и их предметное содержание, обусловившее выделение характеристик оценки региональной закупочной системы города Москвы;
• обосновано, что выбор модели региональной системы государственных закупок должен быть обусловлен объективными характеристиками региона, такими как площадь территории региона, количество государственных заказчиков в регионе, их удаленность от центра принятия решений, объем региональных закупок и некоторые другие, оказывающих влияние на функционирование региональной закупочной системы; предложен подход для определения наиболее целесообразной модели региональной закупочной системы на основе анализа указанных характеристик региона;
• разработан и предложен комплексный подход к оценке функционирования региональных систем государственных закупок, на основе сформулированных методических положений, определяющих функционирование региональных закупочных систем; сущность комплексного подхода заключается в использовании характеристик и показателей (качественных и количественных), всесторонне оценивающих факторы и условия функционирования закупочной системы на всех этапах закупочного процесса;
• определены показатели оценки деятельности региональных государственных заказчиков города Москвы на этапах формирования и исполнения государственного заказа, с учетом особенностей функционирования закупочной системы города Москвы, в результате чего стало возможным всесторонне (комплексно) оценить деятельность региональных государственных заказчиков;
• скорректированы формулы расчета абсолютного и относительного сокращения расходов регионального бюджета, обеспечивающие расчет экономии от закупок, произведенных с использованием всех предусмотренных законодательством процедур, проведенных региональными государственными заказчиками включая неконкурентные закупки, а также доказана необходимость разделения экономии полученной по результатам размещения и исполнения регионального государственного заказа;
• на основе проведенной комплексной оценки функционирования региональной закупочной системы и деятельности региональных государственных заказчиков города Москвы на всех этапах закупочного процесса сформулированы практические предложения по совершенствованию деятельности региональных государственных заказчиков, в частности разработать и утвердить единые нормативы по определению предельных размеров потребностей и методические документы но планированию закупок, внести изменения в законодательство о размещении государственного заказа в части упрощения процедуры расторжения государственных контрактов, закрепить нормативно-правовыми актами региона обязанность государственных заказчиков размещать региональный государственный заказ на электронных аукционах, что будет способствовать повышению эффективности их деятельности.
Практическая значимость результатов исследования. Результаты исследования могут быть использованы контролирующими органами и органами государственной власти регионального уровня для оценки эффективности функционирования региональных закупочных систем, как элемента региональной инфраструктуры. Реализация практических рекомендаций, сформулированных по результатам исследования позволит повысить эффективность функционирования закупочной системы региона в целом. Теоретические и методические положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе и подготовке методических пособий по региональной экономике для студентов экономических специальностей, а также для обучения специалистов в сфере государственных закупок.
Апробация и внедрение результатов исследования. Отдельные результаты исследования были использованы при разработке методических рекомендаций проведения проверки исполнения бюджета города Москвы по расходам главным распорядителем, получателем бюджетных средств, используемой Контрольно-счетной палатой Москвы, в частности для оценки деятельности региональных государственных заказчиков города Москвы с учетом особенностей организации региональной закупочной системы города Москвы. Результаты настоящего исследования используются в учебном процессе Московского городского университета управления Правительства Москвы при обучении студентов всех специальностей в рамках дисциплины «Конкурентные закупки и торги», используемые при подготовке работников органов управления регионального уровня.
Основные положения данного исследования докладывались, обсуждались и получили положительную оценку на научно-практических конференциях Московского городского университета управления Правительства Москвы «Современные тенденции и актуальные проблемы развития столичного мегаполиса» в 2007 и 2009 годах.
Публикации. По материалам исследования автором было опубликовано 8 статей, в том числе 5 статей, общим объемом 4,4 п.л. в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ.
Структура диссертационной работы обусловлена логикой, целью и поставленными задачами исследования, а также полученными практическими результатами. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы, включающим 178 наименований. Общий объем работы составляет 152 страницы, включает 12 таблиц и 23 рисунка.
Структура диссертационного исследования следующая. Введение
Глава 1. Теоретико-методологические аспекты функционирования
региональной системы государственных закупок
1.1. Экономическая сущность основных понятий, используемых в сфере региональных государственных закупок
1.2. Анализ целей и функций государственных закупок в региональной экономике
1.3. Выделение принципов осуществления эффективных закупок на региональном уровне
Глава 2. Исследование методического аппарата оценки региональных закупочных систем
2.1. Анализ основных моделей региональных систем государственных закупок и методов оценки их функционирования
2.2. Анализ действующих методов оценки деятельности региональных государственных заказчиков
2.3. Разработка комплексного подхода к оценке функционирования региональной системы государственных закупок города Москвы
Глава 3. Оценка функционирования региональной закупочной системы города Москвы и направления совершенствования процесса закупок
3.1. Характеристика региональной системы государственных закупок города Москвы на соответствие принципам эффективных закупок
3.2. Оценка деятельности государственных заказчиков города Москвы и предложения по совершенствованию закупочного процесса
Заключение Литература
И. ОСНОВНЫЕ НАУЧНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ
1. Уточнены понятия «государственные закупки» и «государственный заказ» и обоснованы их различия, а также определено предметное содержание основных принципов осуществления эффективных закупок, сформулированных на основе зарубежного и отечественного опыта. В отличие от стран с развитой рыночной экономикой, где бюджетная система является результатом длительного эволюционного развития, перед Россией стоит задача формирования эффективной национальной бюджетной системы, отвечающей современным требованиям. Следствием проводимых в экономике трансформаций и возникновения новых институтов стало формирование и использование ранее не использовавшихся или
заимствованных дефиниций, определяющих новый облик бюджетной системы, бюджетного устройства и межбюджетных отношений регионов и центра. В частности, это характерно для сферы государственных закупок, в которой только формируются основные дефиниции. Исследование терминологического аппарата сферы государственных закупок, показало, что в научной среде еще нет общепризнанных и устоявшихся трактовок таких понятий, как «государственные закупки» и «государственный заказ».
В настоящее время дискуссионным является вопрос тождественности указанных понятий. Во многом споры об идентичности указанных понятий связаны с тем, что в современной ¡¡аучной среде существуют разнообразные по содержанию трактовки вышеуказанных понятий. Каждый из авторов стремится дать свое собственное определение одному из понятий или, что гораздо реже, обоим понятиям сразу. На наш взгляд, необходимо разграничить категории «государственные закупки» и «государственный заказ». Рассматривая этимологию слов «закупки» и «заказ», можно увидеть их важные сущностные отличия. Если слово «закупки» характеризуется определенным динамизмом, который подразумевает процесс, то слово «заказ» статично, и определяет предмет, причем как в единственном, так и во множественном числе. Используя этимологию данных слов, автор сформулировал наиболее адекватные определения понятий «государственные закупки» и «государственный заказ», уточняющие экономическое содержание указанных категорий.
«Государственные закупки» - это процесс, в рамках которого государственный заказчик формирует, размещает и исполняет государственный заказ за счет средств бюджета, необходимый для выполнения государственным заказчиком возложенных на него полномочий и функций. В свою очередь «.государственный заказ» - это совокупность государственных нужд (общественных потребностей), вытекающих из полномочий, функций, задач государственного заказчика, удовлетворение которых осуществляется за счет средств бюджета. Автор считает, что внесенные авторские уточнения в указанные понятия наиболее полно раскрывают их экономическое содержание, и позволяют использовать их при исследовании принципов и процессов функционирования региональной закупочной системы города Москвы.
Анализ научной литературы показал, что среди исследователей региональных систем государственных закупок большое внимание уделяется принципам их функционирования, причем отдельными исследователями выделяются большое количество различных принципов. В связи с этим, по нашему мнению, необходимо обратиться к мировому опыту в данной сфере. В мировой практике выделяют несколько принципов функционирования закупочных систем, которые условно можно определить как принципы осуществления эффективных закупок:
1. транспарентность;
2. подотчетность и соблюдение процедур;
3. открытая и эффективная конкуренция;
4. справедливость.
Для того, чтобы определить характеристики оценки соответствия региональной системы государственных закупок основным принципам эффективных закупок, раскроем содержание этих принципов, учитывая опыт функционирования региональной закупочной системы города Москвы.
Принцип транспарентности (прозрачности) заключается в доступности и открытости всей необходимой информации для любого заинтересованного лица. Это в равной степени относится как к открытости и доступности законодательной и нормативной базы, обеспечивающей нормативное регулирование процесса закупок, так и информации, касающейся непосредственно закупочных процедур. Имеются в виду, например, информация о планируемых различными государственными заказчиками закупках, сроках и месте их проведения, предмете закупок, начальной (максимальной) стоимостью закупаемой продукции и другая сопутствующая информация. Немаловажным для реализации данного принципа является доступность и открытость информации, напрямую не связанной с процессом конкретной закупки. Например, справочная информация, позволяющая потенциальному поставщику в доступной и четкой форме ознакомиться с основными условиями и общими правилами закупок, а также информация по рассмотренным жалобам и процессе обжалования неправомерных решений.
Принцип подотчетности и соблюдения процедур подразумевает четкое следование закупочным процедурам при государственном и общественном контроле. Данный принцип должен быть наполнен законодательной и нормативной правовой базой, определяющей закупочные процедуры, а также регламентирующей их взаимосвязь с бюджетным процессом. Особенно это важно для взаимной увязки различных этапов закупочного процесса: формирования, размещения и исполнения государственного заказа. Реализация этого принципа должна быть подкреплена системой сбора и мониторинга информации о закупках (включая статистическую информацию). При этом данная информация должна обеспечивать возможность применения, в случае необходимости, корректирующего воздействия. Реализация этого принципа невозможна без использования механизмов внутреннего и внешнего контроля. Указанный принцип предполагает также своевременность закупки, исполнения договоров и оплаты.
Принцип открытой и эффективной конкуренции направлен на недопущение дискриминации при проведении закупок. Основной задачей при реализации данного принципа является обеспечение участия в закупках широкого круга поставщиков. Однако необходимо оговориться, что наличие многочисленных участников процесса закупок хотя и является необходимым, но не достаточным условием для обеспечения эффективной конкуренции. Важно создать конкурентную среду, то есть необходимо законодательное обеспечение эффективной конкуренции, включая меры противодействия нечестной конкуренции, недопущение любой дискриминации, соблюдение конкурентности в процессе закупок, а также отсутствие системных ограничений к доступу на рынок государственных контрактов.
Принцип справедливости подразумевает обеспечение равных возможностей для всех участников закупочной процедуры, что может быть достигнуто публичностью условий проведения закупок, критериев оценки и порядка определения победителя. Эти условия должны устанавливаться заранее и быть одинаковыми для всех участников процесса закупок. Принципиально важным для обеспечения справедливости при проведении закупок является наличие механизма апелляции в случае нарушения прав и законных интересов участников процесса закупок. Прежде всего, механизм апелляции должен обеспечивать своевременное рассмотрение жалоб, а также защиту законных интересов и нарушенных прав. Механизм апелляции должен действовать на справедливой основе, т.е. результаты рассмотрения жалоб должны быть сбалансированы и оправданны. Решения по жалобам должны быть обязательны для исполнения всеми сторонами закупочного процесса.
На основе указанных принципов в диссертации определен перечень характеристик для оценки региональной закупочной системы города Москвы на соответствие этим принципам.
2. Обоснован выбор модели региональной системы государственных закупок на основе количественных и качественных характеристик региона. Основной организационной характеристикой региональной системы государственных закупок является модель, используемая при построении соответствующей системы. Определение модели системы государственных закупок, формируемой на региональном уровне, оставлено на усмотрение соответствующих региональных органов власти. В результате, выбор модели региональной системы государственных закупок во многом субъективен и зависит от политической воли, предпочтений и организационных возможностей руководства соответствующей территории (см. табл. 1).
Таблица 1
Характеристики отдельных регионов Российской Федерации и используемые
модели региональных систем государственных закупок
№ пп Название региона Площадь территории региона, кв.км Количество государственных заказчиков, шт. Общий объем закупок за 2009 год, тыс. рублей Используемая модель системы государственных закупок
1. г. Москва 1081 3549 189 547 696 Смешанная
2. Республика Адыгея 7600 29 682 427 Смешанная
3. Республика Хакасия 61900 110 1 119 999 Централизованная
4. Приморский край 165 900 147 I 955 177 Централизованная
5. Чукотский автономный округ 737 700 52 722 369 Децентрализованная
Источник: данные сайта «Росгосзатраты. Мониторинг государственных контрактов» (http://rosspending.ru/).
По нашему мнению, выбор модели региональной системы государственных закупок должен быть обусловлен объективными характеристиками соответствующего региона, влияющими на величину финансовых затрат, которые понесет соответствующий регион в случае использования той или иной модели, а также на качество формирования, размещения и исполнения государственного регионального заказа. Такими объективными характеристиками могут быть: площадь территории региона, количество государственных заказчиков в регионе, их удаленность от центра принятия решений, объем региональных закупок и некоторые другие. Например, в крупном по территории регионе исходя из его площади, удаленности отдельных государственных заказчиков от центра принятия решений и разветвленной сети подведомственных учреждений, значительных объемах региональных закупок - обоснованно применение децентрализованной модели региональной системы государственных закупок. В противоположность этому, в небольших по территории регионах, учитывая близость государственных заказчиков к центру принятия решения, незначительное количество государственных заказчиков, а также сравнительно малые объемы закупок, - целесообразно применение централизованной модели закупочной системы. В иных случаях, целесообразно применение смешанной региональной закупочной системы.
Данные примеры выбора типа региональной системы государственных закупок в зависимости от характеристик региона не означают что применение иной модели невозможно. В данном исследовании, основным критерием при выборе модели является соотношение затраты/качество. Это означает, что применение иной модели возможно, но это приведет к росту затрат на функционирование системы при условном сохранении того же качества закупочной деятельности.
3. Разработан комплексный подход к оценке функционирования региональных систем государственных закупок. Эффективность региональной экономической политики во многом зависит от эффективности функционирования средств ее реализации, к которым следует отнести региональную систему государственных закупок. Региональная закупочная система - это сложный механизм, функционирующий на основе определенных принципов и обеспечивающий проведение региональным государственными заказчиками многоэтапного закупочного процесса. Для комплексной оценки функционирования региональной закупочной системы необходимо, во-первых, охарактеризовать региональную закупочную систему в целом, на соответствие определенным принципам ее организации, во-вторых, оценить деятельность региональных государственных заказчиков, как государственных агентов, использующих региональную закупочную систему. Таким образом, необходим комплексный подход к оценке функционирования региональной системы государственных закупок, который позволит оценить отдельные этапы процесса закупок, их совокупность, а также систему закупок в целом.
Сущность предлагаемого комплексного подхода к оценке функционирования региональной системы государственных закупок
заключается в том, что для оценки используются как количественные, так и качественные показатели и характеристики, позволяющие дать всестороннюю (комплексную) оценку закупочной системе в целом, выявить недостатки деятельности государственных заказчиков на всех этапах закупочного процесса, а также обосновать предложения по их совершенствованию. Указанный комплексный подход может быть использован для оценки любой региональной закупочной системы.
Комплексный подход к оценке региональной системы государственных закупок строится на следующих методических положениях:
1. Рассматриваются все три этапа закупочного процесса - формирование, размещение и исполнение государственного заказа.
2. В каждом из блоков оценки выделяются система характеристик и показателей (качественных и количественных).
3. Определяются ключевые характеристики функционирования региональной закупочной системы (приведены в табл. 2).
4. Определяются ключевые показатели деятельности региональных государственных заказчиков (приведены в табл. 3 и 4).
5. Определяется экономическая эффективность проведенного закупочного процесса, раздельно по итогам размещений и итогам исполнения государственного заказа.
Рис 1. Схематичное представление комплексного подхода к оценке региональной системы государственных закупок.
Для реализации указанных методических положений необходимо использовать следующие три основных блока оценки, два из которых оценивают деятельность региональных государственных заказчиков (см. рис.1):
1. Характеристики для оценки региональной системы государственных закупок на соответствие общим принципам эффективных закупок (Блок 1);
2. Показатели, характеризующие деятельность регионального государственного заказчика по осуществлению полного цикла процесса государственных закупок (Блок 2.), начиная с этапа формирования (Блок 2.1) до этапа исполнения государственного заказа (Блок 2.3);
3. Показатели, характеризующие деятельность региональных государственных заказчиков по критерию экономичности для отдельной закупочной процедуры (Блок 3).
В основу оценки региональной системы государственных закупок на соответствие принципам осуществления эффективных закупок, легли их предметное содержание, раскрытое в исследовании и позволившее определить их как качественные, так и количественные характеристики оценки. Характеристики для оценки региональной закупочной системы на соответствие общим принципам эффективных закупок, сведены в табл. 2.
Таблица 2
Характеристики для оценки соответствия региональной системы
N2 хар-ки Наименование характеристики Содержание характеристики
1. Транспарентность (открытость и доступность всей необходимой информации)
1.1 Степень открытости и доступности законодательной и нормативной базы Информация публикуется и распространяется на основе имеющихся средств массовой информации при поддержке информационных технологий
1.2 Наличие доступных и четких правил проведения торгов и документации Существуют положения, регулирующие процесс закупок, дополняющие и детализирующие законодательные акты о закупках, наличие типовой конкурсной (аукционной) документации.
1.3 Наличие справочной информации по организации и проведению процесса закупок и ее доступность Существует руководство или пособие по организации и проведению процесса закупок как для государствеш1ых заказчиков, так и для поставщиков.
1.4 Степень доступности информации о проводимых государственных закупках Информация публикуется и распространяется на основе имеющихся средств массовой информации при поддержке информационных технологий
1.5 Степень доступности информации по рассмотренным жалобам Решения по жалобам опубликованы и доступны для всех заинтересованных сторон и общественности
1.6 Транспарентность конкурсной (аукционной) документации Обеспечивается ясность, полнота и объективность в описании товаров, работ или услуг, которые будут закуплены
2. Подотчетность и соблюдение процедур (четкое следование закупочным процедурам при государственном и общественном контроле)
2.1 Наличие законодательной и нормативной базы регулирующей процесс государственных закупок Существует законодательство которое определяет возможные (допустимые и/или обязательные) способы осуществления закупок, а также обязательные требования и ограничения при госзакупках
Продолжение Таблицы 2
№ хар-ки Наименование характеристики Содержание характеристики
2.2 Четкое следование закупочным процедурам Государственные заказчики обеспечивают соблюдение всех процедур предусмотренных законодательством и нормативно-правовыми актами
2.3 Функционирование системы сбора и мониторинга информации о закупках Существует централизованная система и процедуры сбора и мониторинга статистической информации о государственных закупках, которая функционирует на постоянной основе
2.4 Своевременность сбора информации Система контроля обеспечивает своевременность сбора информации, с тем, чтобы принять корректирующие меры
2.5 Качество системы внешнего контроля Система контроля достаточно подготовлена, чтобы проводить аудит эффективности и контроля качества
2.6 Многосторонность кошроля Существует как государственный, так и общественный контроль за процессом закупок
2.7 Своевременность закупки, исполнения договоров и их оплаты Финансовые процедуры обеспечивают своевременность закупки, исполнения договоров и оплаты
2.8 Взаимосвязь с бюджетным процессом Планирование закупок является частью бюджетного процесса. Закупочная деятельность невозможна без выделения бюджетных ассигнований
3. Открытая и эффективная конкуренция (недопущение дискриминации)
3.1 Обеспечение участия в закупках наиболее широкого круга потенциальных поставщиков Расширение и стимулирование участия в закупках потенциальных поставщиков, независимо от форм собственности и государственной принадлежности
3.2 Недопущение дискриминации При осуществлении закупок обеспечивается справедливое и беспристрастное отношение ко всем участникам процесса закупок
3.3 Конкурентность закупок Закупки должны осуществляться на конкурентной основе как наиболее предпочтительным способом
3.4 Функциональность ранка государственных контрактов Отсутствие системных ограничений (например, недостаточный доступ к кредитам, заключению контрактов и т.д.), препятствующих к доступу на рынок государственных контрактов
3.5 Законодательное обеспечение эффективной конкуренции Законодательство определяет обязанность, ответственность и меры наказания для лиц и фирм, уличенных в мошенничестве или коррупции
3.6 Меры противодействия нечестной конкуренции Принятие специальных мер для предупреждения и выявления мошенничества и коррупции при осуществлении государственных закупок
4. Справедливость (равные возможности для всех участников закупок)
4.1 Равенство всех участников процесса закупок Условия проведения закупок, принципы, критерии и порядок определения победителя устанавливаются заранее, и для всех участников они одинаковы
4.2 Эффективность механизма апелляции Система рассмотрения жалоб обеспечивает качественное рассмотрение жалоб и является эффективным средством обеспечения защиты
4.3 Механизм апелляции действует на справедливой основе Результаты решений по жалобам сбалансированы и оправданы, решения выносятся на основе всей имеющейся информации
4.4 Обязательность исполнения решений по жалобам Система рассмотрения жалоб гарантирует, что орган, рассматривающий жалобы имеет полную власть и независимость для реализации принимаемых решений по жалобам
4. Определены показатели оценки деятельности региональных государственных заказчиков города Москвы на этапах формирования и исполнения государственного заказа. Исследование отечественной практики оценки деятельности региональных государственных заказчиков показало, что основное внимание отечественных исследователей закупочного процесса и заинтересованных органов государственной власти сосредоточено только на оценке деятельности региональных государственных заказчиков, причем исключительно на этапе размещения государственного заказа. Этапы формирования и исполнения регионального государственного заказа практически не исследуются. В данной диссертации были определены соответствующие показатели оценки этапов формирования и исполнения государственного заказа с учетом особенностей региональной закупочной системы города Москвы.
Планирование является важной частью закупочного процесса. При этом региональный государственный заказчик должен соблюдать требования законодательства при выборе процедуры размещения заказа, а также качественно запланировать и организовать закупку.
Таблица 3
Показатели, характеризующие деятельность регионального государственного
заказчика на этапе формирования государственного заказа в городе Москве
Наименование показателя Описание показателя Назначение показателя
Доля процедур размещения государственного заказа соответствующих требованиям законодательства (Д1) Отношение процедур размещения государственного заказа соответствующих требованию законодательства к общему количеству процедур размещения государственного заказа Оценивает соблюдение государственным заказчиком требований законодательства при формировании государственного заказа
Доля объявленных закупочных процедур к общей величине запланированных закупочных процедур (по стоимости) (Д2) Отношение суммарной стоимости объявленных закупочных процедур к суммарной стоимости закупочных процедур, запланированных к проведению Оценивает качество планирования и организации размещения государственного заказа
Для объективности оценки, не следует принимать во внимание изменения и дополнения, вносимые в план-график по закупкам товаров, работ и услуг, необходимость в которых возникла по причинам, не зависящим от государственного заказчика (например: чрезвычайные ситуации, изменения законодательства, предписания вышестоящих организаций и т.п.).
Исполнение регионального государственного заказа является ответственным этапом закупочного процесса, поскольку от его реализации зависит удовлетворение потребностей. Качество исполнения заказа следует оценивать по таким критериям как полнота, качество и своевременность.
Таблица 4
Показатели, характеризующие деятельность регионального государственного заказчика на этапе исполнения государственного заказа в городе Москве
Наименование показателя Описание показателя Назначение показателя
Доля проведенных закупочных процедур в объявленных закупочных процедурах (по количеству) (ДЗ) Отношение количества проведенных к общему количеству объявленных закупочных процедур Оценивает степень удовлетворения потребностей государственного заказчика по количеству
Доля проведенных закупочных процедур в объявленных закупочных процедурах (по стоимости) (Д4) Отношение стоимости проведенных к общей стоимости объявленных закупочных процедур Оценивает степень удовлетворения потребностей государственного заказчика по сумме
Доля дополнительных соглашений в общем количестве заключенных контрактов (Д5) Отношение количества заключенных дополнительных соглашений к общему количеству заключенных государственных контрактов Дает оценку качеству исполнения государственного заказа
Доля неисполненных государственных контрактов в общем количестве заключенных контрактов (Д6) Отношение количества контрактов, срок действия которых закончился, и которые не были исполнены в срок к общему количеству заключенных контрактов Дает оценку качеству исполнения государственного заказа
Доля государственных контрактов к которым применялись штрафные санкции в общем количестве неисполненных заключенных контрактов (Д7) Отношение количества контрактов, по которым применялись штрафные санкции за неисполнение контрактов в срок к общему количеству контрактов, срок действия которых закончился, и которые не были исполнены в срок Дает оценку качеству исполнения государственного заказа
Региональный государственный заказчик на данном этапе осуществляет контроль исполнения государственного заказа, а в случае необходимости -обеспечение защиты интересов региона. Защита интересов региона заключается в применении региональным государственным заказчиком штрафных или иных санкций к недобросовестным поставщикам. Внесение изменений в государственные контракты также является показателем качества работы регионального государственного заказчика.
5. Скорректированы формулы расчета абсолютного и относительного сокращения расходов регионального бюджета от проведения закупочных процедур. Для оценки закупочной деятельности региональных государственных заказчиков в городе Москве по критерию экономичности внесены коррективы в «Методические рекомендации по оценке эффективности проведения конкурсов на размещение заказов на поставки
товаров для государственных нужд», утвержденные Министерством экономического развития России в 2003 году. В диссертации скорректированы формулы, позволяющие определять размер экономии, полученной по результатам размещения и исполнения регионального государственного заказа. Главный недостаток существующих способов расчета абсолютного и относительного сокращения расходов бюджета состоит в том, что их предлагается исчислять от начальной стоимости государственного контракта, которую произвольно задает государственный заказчик и которая ограничена только выделенными лимитами бюджетного финансирования. При этом, искусственно завышая или занижая начальную стоимость государственного контракта, государственный заказчик может манипулировать достигаемым уровнем сокращения расходов бюджета.
На наш взгляд, при определении абсолютного сокращения расходов {АС) и относительного сокращения расходов (ОС) регионального бюджета необходимо отказаться от начальной стоимости государственного контракта. Вместо этого необходимо использовать сравнительную стоимость, за которую принимать стоимость предложения поставщика, с которым заключен государственный контракт, предлагаемую им для соответствующих товаров, работ, услуг на свободном рынке. Таким образом, предлагаются следующие уточненные формулы расчета.
Абсолютное сокращение (АС) расходов регионального бюджета рассчитывается по формуле:
АС = СС-ФСгк-Зг3,(1.1)
где:
СС - сравнительная стоимость предложения поставщика, с которым заключен государственный контракт, предлагаемую им для соответствующих товаров, работ, услуг на свободном рынке;
ФСгк ~ фактическая стоимость государственного контракта, заключенного с поставщиком;
Згз - затраты государственного заказчика на организацию и проведение закупки.
Относительное сокращение (ОС) расходов регионального бюджета рассчитывается следующим образом:
АС
ОС =—ХЮ0%. (1.2) СС к
Таким образом, если сравнительная стоимость равна или ниже стоимости государственного контракта, то можно однозначно утверждать, что результаты закупки нельзя признать экономными, поскольку не реализована возможность приобретения соответствующего товара по наименьшей стоимости. Более того, государственным заказчиком были затрачены бюджетные средства на организацию и проведение закупочной процедуры, а в результате приобретен товар, работа или услуга по стоимости равной или выше, чем если бы государственный заказчик приобрел данный товар, работу или услугу у данного поставщика без затрат на организацию и проведение закупки. Если же сравнительная стоимость выше чем в государственном
контракте, то разница между ними и затратами на организацию и проведение закупки покажет величину реальной экономии.
К достоинству данного подхода относится то, что он может применяться в случае, когда в торгах принял участие только один участник, закупка проводилась без проведения торгов (например, запрос котировок), а также при закупке у единственного поставщика, так как для определения сравнительной стоимости необходима только информация от поставщика, с которым заключен государственный контракт, и неважно по результатом какой процедуры он был заключен.
Законодательство о закупках допускает в определенных случаях изменение стоимости заключенного государственного контракта. В связи с этим, необходимо разделение экономии полученной по результатам размещения государственного заказа и по результатам исполнения государственного заказа. Для этого необходим отдельный расчет абсолютного и относительного сокращения по итогам исполнения государственного заказа. Он осуществляется по тем же формулам (1.1) и (1.2), однако вместо фактической стоимость государственного контракта, по результатам конкурса необходимо использовать фактические расходы государственного заказчика на исполнение государственного контракта.
6. Проведена оценка и даны практические предложения по совершенствованию региональной закупочной системы города Москвы и деятельности региональных государственных заказчиков. Оценка существующей региональной системы государственных закупок города Москвы в соответствии с разработанными в диссертации методическими положениями осуществлена в два этапа.
На первом этапе проведена оценка применяемой в городе Москве модели системы государственных закупок, а также ее соответствие принципам осуществления эффективных закупок. Учитывая объективные характеристики города Москвы, а именно: большое количество государственных заказчиков, большой объем размещаемого государственного заказа с одной стороны, а также небольшую площадь региона и близость центра принятия решений с другой - смешанная (частично-централизованная), двухуровневая модель региональной закупочной системы города Москвы наиболее целесообразна. Основу оценки региональной закупочной системы города Москвы на соответствие принципам осуществления эффективных закупок составили характеристики, предметное содержание которых раскрыто в настоящем исследовании с учетом особенностей региональной закупочной системы города Москвы (см. табл. 2).
Для обеспечения объективности оценки учитывались как качественные, так и количественные показатели функционирования системы государственных закупок города Москвы в динамике за несколько лет. Отдельные количественные показатели, характеризующие функционирование региональной системы государственных закупок города Москвы за период 2007, 2008 годы и первое полугодие 2009 года сведены в табл. 5.
Таблица 5
Отдельные количественные показатели, характеризующие функционирование
региональной системы государственных закупок города Москвы _за период 2007 год - первое полугодие 2009 года_
Показатель 2007 год 2008 год 2009 год
1 полугодие 2 полугодие 1 полугодие 2 полугодие 1 полугодие
Среднее число заявок на 1 лот при проведении торгов для нужд города Москвы, шт. 2,3 1,7 2,0 1,8 3.1
Среднее число заявок на 1 лот при проведении запросов котировок для нужд города Москвы, шт. 2,5 2,5 2,7 2,6 з.
Удельный вес конкурентных процедур, в которых не принял участие или не был допущен ни один участник, % 0,03 0,1 0,3 0,2 0,5
Удельный вес конкурентных процедур, в которых принял участие или был допущен только 1 участник к общему количеству конкурентных процедур, % 29,3 38,6 40,3 35,8 28,7
Удельный вес государственных контрактов расторгнутых по соглашению сторон к общему числу государственных контрактов, % 2 2,8 2,4 3 3,2
Удельный вес государственных контрактов заключенных по результатам конкурентных процедур к общему объему государственных контрактов (по количеству), % 66,2 75,8 86,4 88,5 81,6
Удельный вес государственных контрактов заключенных по результатам конкурентных процедур к общему объему государственных контрактов (по стоимости), % 58,2 86,8 62,3 95,2 89,4
Источник: данные Единой автоматизированной информационной системы торгов города Москвы (ЕАИСТ).
По итогам оценки, система государственных закупок в городе Москве в целом соответствует основным принципам осуществления эффективных закупок. Особенно следует отметить, что в городе многое сделано для того, чтобы обеспечить широкий круг участников при размещении государственного заказа: регулярно выходит бюллетень оперативной информации; функционирует единый портал государственных закупок в сети Интернет; созданы единые торговые площадки по размещению государственного заказа (включая электронную торговую площадку) и многое другое. Однако на
практике участие широкого круга поставщиков в торгах не обеспечивается, а меры противодействия нечестной конкуренции практически не применяются. Это ведет к тому, что при осуществлении закупок для государственных нужд в городе Москве не реализуются преимущества конкурентной среды.
На втором этапе в диссертации проведена оценка деятельности государственных заказчиков города Москвы. Для объективной оценки использовался сравнительный анализ деятельности нескольких государственных заказчиков. В рамках исследования в качестве оцениваемых государственных заказчиков были выбраны десять префектур административных округов города Москвы (Центрального (ЦАО), Южного (ЮАО), Зеленоградского (ЗелАО), Западного (ЗАО), Северного (CAO), СевероВосточного (СВАО), Северо-Западного (СЗАО), Юго-Восточного (ЮВАО), Юго-Западного (ЮЗАО) и Восточного (BAO) административных округов), что объясняется желанием обеспечить сопоставимость данных исследуемых государственных заказчиков.
Таблица 6
Фактические показатели деятельности Префектур города Москве на этапе
формирования государственного заказа в первом полугодии 2009 года
Показатель Прес »ектура
ЦАО ЮАО ЗелАО ЗАО CAO СВАО СЗАО ЮВАО ЮЗАО BAO
Д1,% 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
100,6 105,8 101,9 98,7 | 57,3 85,7 100,4 89,2 105,1 99,4
Источник: данные Единой автоматизированной информационной системы торгов города Москвы (ЕАИСТ).
По результатам оценки сделаны следующие выводы в части формирования государственного заказа: все государственные заказчики освоили и соблюдали требования законодательства при выборе процедур государственных закупок, поскольку все запланированные процедуры соответствуют требованиям законодательства. При этом у большинства из них выявлены недостатки, связанные с определением необходимо количества продукции для полного удовлетворения потребностей и формированием плана-графика проведения торгов.
Оценка этапа размещения государственного заказа проводилась с использованием актуализированной и уточенной существующей методики оценки. В частности автором был добавлен показатель «Доля конкурентных процедур, не приведших к заключению государственных контрактов по количеству» уточняющий указанную методику. Этот показатель важен для отражения полной картины конкурентной среды и качественной оценки деятельности государственных заказчиков по подготовке закупок, а именно: если конкурентные процедуры не привели к заключению государственного контракта, то это означает, что никто не проявил интерес к участию в торгах или не был допущен к ним. Причиной этого может быть низкое качество подготовки государственным заказчиком города Москвы конкурсной или аукционной документации.
Таблица 7
Отдельные показатели деятельности Префектур города Москве на этапе размещения государственного заказа в первом полугодии 2009 года_
Показатель Префектура
ЦАО ЮАО ЗелАО ЗАО САО СВАО СЗАО ЮВАО ЮЗАО ВАО
Доля конкурентных процедур (по количеству), % 90,9 71,4 86,6 91,8 88,8 90,5 95,4 90,4 68,2 93,5
Доля контрактов, заключенных по результатам конкурентных процедур (по количеству), % 89,9 79,6 86,5 91,6 87,7 90,3 94,8 91,2 68,2 93,5
Доля аукционов, проведенных в электронной форме (по количеству), % 2,1 - - - 7,4 - - 7,1 - -
Среднее количество участников принявших участие в конкуре нгных процедурах, шт. 2,0 2,7 2,5 2,9 3,3 2,2 3,3 2,9 2,3 2,9
Доля несостоявшихся конкурентных процедур (по количеству), % 3,4 3,5 6,2 18,9 30,2 19,1 19,3 22,1 26,3 21,7
Доля конкурентных процедур не приведших к заключению государственного контракта (по количеству), % 11,7 - 1,3 2,8 9,8 3,2 12,4 - - -
Источник: данные статистической отчетности Префектур города Москвы по форме «1 -торги».
По результатам оценки были получены следующие выводы в части размещения государственного заказа: несмотря на то, что значительная часть государственного заказа размещается государственными заказчиками города Москвы с использованием конкурентных процедур, большинству из них не удается обеспечить участие широкого круга поставщиков и соответственно достаточный уровень конкуренции. Практически не используются возможности электронных конкурентных процедур (электронных аукционов).
Таблица 8
Фактические показатели деятельности Префектур города Москве на этапе
исполнения государственного заказа в первом полугодии 2009 года
Показатель Пре( >ектура
ЦАО ЮАО ЗелАО ЗАО САО СВАО СЗАО ЮВАО ЮЗАО ВАО
ДЗ.% 85,5 92,3 93,3 90,5 98,2 85,0 87,9 93,7 90,3 89,9
Д4,% 94,7 91,2 92,5 64,5 96,0 84,4 86,4 91,0 89,8 67,8
Д5, % 147,0 92,8 26,3 61,0 94,6 40,4 57,6 37,8 115,4 48,0
Д6,% 9,9 41,2 31,8 18,9 15,4 25,1 11,5 30,9 4,8 29,7
Д7, % - - 9,5% 13,0% - 0,8% - - 5,3% -
Источник: данные Единой автоматизированной информационной системы торгов города Москвы (ЕАИСТ).
По результатам оценки были получены следующие выводы в части исполнения государственного заказа: полного удовлетворения потребностей не обеспечила ни одна из исследуемых префектур города Москвы. Общая ситуация с исполнением государственного заказа неудовлетворительна, учитывая высокий уровень контрактов с нарушением сроков исполнения. При этом видны проблемы с защитой интересов города Москвы от действий недобросовестных поставщиков, выражающееся в неприменении большинством государственных заказчиков никаких штрафных санкций к ним.
Показатели, характеризующие эффективность отдельной процедуры по критерию экономичности выделены отдельно, в связи с тем, что, по нашему мнению, оценивать по критерию экономичности следует исключительно отдельные процедуры. Экономичность деятельности государственного заказчика в целом можно определить только путем сложения абсолютного сокращения расходов, рассчитанных для всех закупочных процедур проведенных конкретным государственным заказчиком. В связи с большой трудоемкостью в рамках данной работы такой анализ не проводился.
В результате исследования установлено, что применение комплексного подхода выявляет недостатки в работе региональной закупочной системы на этапах формирования, размещения и исполнения государственного заказа. Так, для региональной закупочной системы города Москвы были выявлены следующие основные недостатки:
• отсутствуют нормативы предельных размеров потребностей, определяющие потребительские характеристики, максимальную стоимость и предельное количество продукции необходимой для удовлетворения различных потребностей государственных заказчиков;
• отсутствует нормативная и методическая база, позволяющая государственным заказчикам города Москвы единообразно и в увязке с бюджетными назначениями планировать государственный заказ;
• несмотря на широкое использование конкурентных процедур большинству государственных заказчиков не удается обеспечить необходимый уровень конкуренции, что подтверждается высокой долей государственных контрактов, заключенных по результатам несостоявшихся конкурентных процедур, т.е. процедур в которых принял участие только один участник;
• большинством государственных заказчиков не используются возможности инновационных электронных конкурентных процедур (электронных аукционов);
• государственные заказчики не осуществляют необходимый контроль за исполнением государственного заказа, что подтверждается высоким уровнем контрактов с нарушением сроков исполнения;
• большинство государственных заказчиков не обеспечивают защиту интересов города Москвы от действий недобросовестных поставщиков, выражающееся в неприменении большинством государственных заказчиков никаких штрафных санкций к ним.
Разработанный комплексный подход позволяет обосновать предложения по совершенствованию закупочного процесса на всех его этапах, что будет способствовать повышению эффективности деятельности государственных заказчиков города Москвы. А именно:
• в целях повышения качества формирования регионального государственного заказа города Москвы необходимо разработать и утвердить единые нормативы по определению предельных размеров потребностей и методические документы по планированию закупок для государственных заказчиков города Москвы; не менее важным должно стать увязка определения государственных потребностей с возможностями регионального бюджета на этапе планирования;
• для усиления роли электронных форм размещения регионального государственного заказа (электронный аукцион) в городе Москве закрепить нормативно-правовыми актами обязанность государственных заказчиков города Москвы размещать на них в обязательно порядке региональный государственный заказ; состав регионального государственного заказа и условия его размещения на электронных торговых площадках также должен быть определен в нормативных правовых актах города Москвы;
• для повышения ответственности поставщиков при исполнении государственного заказа, необходимо внести изменения в законодательство в части упрощения процедуры расторжения контракта в случае некачественного или несвоевременного его исполнения для исключения практики расторжения государственных контрактов по обоюдному согласию сторон в случае невыполнения обязательств со стороны поставщика; в качестве альтернативы возможно установление специальной процедуры внесудебного расторжения государственных контрактов, которая предусматривает короткие сроки рассмотрения спора и обоюдную защиту интересов обоих сторон (поставщика и государственного заказчика) и внесение их в текст государственных контрактов.
Таким образом, предложенный комплексный подход является значимым для проведения объективной и обоснованной оценки принципов и процессов функционирования региональной закупочной системы и деятельности региональных государственных заказчиков, и применим в любом регионе Российской Федерации, с учетом специфики каждого из них.
III. НАУЧНЫЕ РАБОТЫ, ОПУБЛИКОВАННЫЕ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ
Работы, опубликованные автором в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Хвостов A.A. Роль системы государственных закупок как формы реализации региональной экономической политики II Вестник РАЕН, 2010. -№ 4. - 0,4 п.л.
2. Хвостов A.A. Реализация принципа открытой и эффективной конкуренции при осуществлении государственных закупок в г. Москве // Финансы и кредит, 2010. - № 2. - 0,5 п.л.
3. Хвостов A.A. Оценка деятельности государственных заказчиков города Москвы по осуществлению государственных закупок // Аудит и Финансовый Анализ, 2010. - № 2. - 0,8 п.л.
4. Хвостов A.A. Вопросы контроля государственных финансов в части оценки эффективности государственных закупок. // Вестник АКСОР, 2009. -№8.-1,5 пл.
5. Хвостов A.A. Оценка системы государственных закупок на соответствие принципам осуществления эффективных закупок // Аудит и Финансовый Анализ, 2010. - № 1.-1,2 п.л.
Другие публикации по теме исследования:
6. Хвостов A.A. Актуальные проблемы функционирования системы государственного заказа в городе Москве // Вестник МГУУ № 2. - М.: Московский городской университет управления Правительства Москвы, 2008. -0,3 п.л.
7. Хвостов A.A. Факторы повышения эффективности государственных закупок как основного механизма расходования бюджетных средств в мегаполисе // Современные тенденции и актуальные проблемы развития столичного мегаполиса: Материалы научно-практической конференции Московского городского университета управления Правительства Москвы 5 мая 2009 г. - М.: Московский городской университет управления Правительства Москвы, 2010.-0,3 пл.
8. Хвостов А.А.Отдельные вопросы унификации понятийного аппарата в сфере государственных закупок // ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение, 2009. - № 16. - 0,5 п.л.
Подписано в печать:
08.11.2010
Заказ № 4530 Тираж -100 экз. Печать трафаретная. Объем: 1,5усл.п.л. Типография «11-й ФОРМАТ» ИНН 7726330900 115230, Москва, Варшавское ш., 36 (499) 788-78-56 www.autorcferat.ru
Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Хвостов, Александр Анатольевич
Введение.
Глава 1. Теоретико-методологические аспекты функционирования региональной системы государственных закупок.
1.1. Экономическая сущность основных понятий, используемых в сфере региональных государственных закупок.
1.2. Анализ целей и функций государственных закупок в региональной экономике.
1.3. Выделение принципов осуществления эффективных закупок на региональном уровне.
Глава 2. Исследование методического аппарата оценки региональных закупочных систем.
2.1. Анализ основных моделей региональных систем государственных закупок и методов оценки их функционирования.
2.2. Анализ действующих методов оценки деятельности региональных государственных заказчиков.
2.3. Разработка комплексного подхода к оценке функционирования региональной системы государственных закупок города Москвы.
Глава 3. Оценка функционирования региональной закупочной системы города москвы и направления совершенствования процесса закупок.
3.1. Характеристика региональной системы государственных закупок города Москвы на соответствие принципам эффективных закупок.
3.2. Оценка деятельности государственных заказчиков города Москвы и предложения по совершенствованию закупочного процесса.
Диссертация: введение по экономике, на тему "Разработка комплексного подхода к оценке функционирования региональной закупочной системы города Москвы"
Актуальность темы исследования. Федеративное устройство Российской Федерации, а также экономико-географические, хозяйственные, демографические различия российских регионов определяют необходимость утверждения на законодательном уровне государственной региональной политики, важной составляющей которой является региональная экономическая политика. В настоящих условиях региональным органам власти приходится самостоятельно решать вопросы устойчивого развития регионов, в частности организации эффективного функционирования региональных систем государственных закупок. Вместе с тем, следует отметить возросшую роль государственных закупок как средства реализации региональной экономической политики. На это указывает последовательное увеличение удельного веса объема региональных закупок для государственных нужд в общей структуре расходов соответствующих бюджетов на протяжении ряда последних лет. К примеру, в таком крупном регионе как город Москва за период с 2003 по 2008 год объем закупок в форме торгов в-денежном выражении вырос более чем в. тринадцать раз, с 66 до 860 млрд. рублей.1 Существенно увеличился и удельный вес государственных закупок в общих расходах московского городского бюджета с 19% в 2003 году до 65% в 2008 году.2
В настоящее время региональные системы государственных закупок являются одной из основных форм расходования бюджетных средств. Этим определяется растущая роль государственных закупок для удовлетворения потребностей регионов в различной продукции необходимой для выполнения соответствующих задач и функций, финансирование которых осуществляется за счет средств региональных бюджетов. Учитывая- тот факт, что государственные закупки становятся одной из основных форм расходования бюджетных средств, можно констатировать, что без эффективной системы государственных закупок невозможна реализация региональной экономической политики. В связи с этим, вопросы комплексной оценки функционирования региональных закупочных систем и повышения их эффективности приобретает особую актуальность именно с позиций развития экономики регионов.
1 Данные Департамента города Москвы по конкурентной политике (http://tender.mos.ru).
2 Данные Законов города Москвы об исполнении бюджета города Москвы за соответствующий год.
Необходимо отметить, что в настоящее время у региональных органов государственной власти фактически отсутствует объективная информация о функционировании региональной системы государственных закупок как целостной системы, а также об эффективности закупочного процесса, осуществляемого государственными заказчиками региона на всех его этапах. С учетом данных обстоятельств, у региональных органов власти проявляется насущная потребность в комплексной оценке как региональной системы государственных закупок в целом, так и деятельности региональных государственных заказчиков на всех этапах закупочного процесса. Таким образом, тема исследования определяется необходимостью разработки комплексного подхода к оценке функционирования региональной закупочной системы, соответственно является актуальной и востребованной на практике.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы формирования и реализации региональной экономической политики рассматриваются в работах таких ученых как Л.И. Абалкин, П.И. Бурак, В.М. Глущенко, А.Г. Гранберг, А.Н. Кириллова, В.Н. Лексин, М.Б. Мазанова, И.М. Рукина, И.И. Смотрицкая, A.B. Топилин, Е.Г. Чистяков, Л.И. Якобсон и других.
Большой вклад в исследование проблем функционирования региональных закупочных систем, включая вопросы прикладного характера, внесли A.A. Гладков, С.Н. Данилова, В.М. Дидковский, А.Е. Зуев, Р.Э. Каллагова, В.В. Мельников, Н.В. Нестерович, К.Б. Норкин, Д.Г. Павлов, К.А. Перов, А.Г. Свинаренко, В.И. Смирнов, Г.А. Сухадольский, E.H. Толстокорова, Л.К. Фатеева, A.A. Храмкин, Р.В. Хрущев, E.H. Черных, Е.В. Шадрина. Среди иностранных исследователей данного вопроса следует выделить Кхи В. Тай, О. Соудри, Дж.Дж. Шил.
За годы проведения экономических преобразований в Российской Федерации появилось большое количество работ, посвященных вопросам государственных закупок (например [23],[74],[75],[91]), включая региональный уровень (например [24], [41]). Однако, как правило, в них рассматривались отдельные правовые вопросы применения законодательных норм при осуществлении закупок для государственных нужд. В тоже время в отечественной научной литературе наблюдается определенный дефицит работ как теоретического, так и прикладного характера, посвященных оценке функционирования региональной закупочной системы.
В связи с этим имеет место противоречие между потребностью в комплексной (количественной и качественной) оценке, региональных систем государственных закупок и отсутствием соответствующих подходов. Это позволяет сделать вывод об актуальности темы исследования.
Цель и задачи исследования. Основная цель исследования заключается в углублении теоретических представлений о принципах и процессах функционирования системы государственных закупок на региональном уровне, разработке методических положений и практической апробации комплексного подхода к оценке функционирования региональной системы государственных закупок и деятельности региональных государственных заказчиков на всех этапах закупочного процесса.
Достижение поставленной' цели обусловило постановку и решение следующих задач:
• исследовать теоретико-методологические аспекты функционирования региональных систем государственных закупок и\ выявить основные цели и функции государственных закупок в региональной экономике;
• проанализировать принципы формирования ич функционирования региональных систем: государственных закупок и обосновать основные принципы осуществления эффективных закупок;
• рассмотреть основные модели региональных систем государственных закупок и подходы к их оценке;
• исследовать существующие методы оценки деятельности государственных заказчиков: по осуществлению закупочного процесса в регионе;
• разработать комплексный подход к оценке функционирования региональной системы государственных закупок* города Москвы;
• оценить действующую региональную систему государственных закупок города Москвы на соответствие основным принципам эффективных закупок, а также деятельность государственных заказчиков города Москвы на всех этапах закупочного процесса и дать предложения по его совершенствованию.
Область диссертационного исследования соответствует следующим пунктам паспорта специальности 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством»: п.3.10 Исследование традиционных и новых тенденций, закономерностей, факторов и условий функционирования и развития региональных социально-экономических систем, п.3.21. Организация и оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и администраций муниципальных образований; применение таких оценок в системе государственного управления и контроля.
Объектом исследования выступает региональная система государственных закупок, в частности система государственных закупок города Москвы, как элемент региональной инфраструктуры.
Предметом исследования являются принципы и процессы функционирования региональной системы государственных закупок.
Теоретической и< методологической основой исследования являются научные разработки и публикации отечественных и зарубежных ученых по проблемам оценки функционирования систем государственных закупок на региональном уровне, а также нормативно-правовые акты органов государственной власти Российской Федерации и города Москвы по организации процесса государственных закупок. В ходе исследования использовались общенаучные методы исследования; в том числе системный подход, методы комплексного экономического анализа, аналитический метод, приемы сравнения и аналогии.
Информационную' базу. исследования составили материалы конференций и международных организаций, статистические и аналитические данные по тематике региональной экономики и государственных закупок, другие материалы, посвященные проблемам региональной экономики и государственных закупок, а также законодательные и нормативные правовые акты Российской Федерации и города Москвы.
Научная новизна диссертации состоит в теоретическом обосновании новых методических положений и практических рекомендаций комплексной оценки функционирования региональной системы государственных закупок города Москвы, позволяющих повысить эффективность ее функционирования на всех этапах закупочного процесса.
Наиболее значимые научные результаты, полученные лично автором, и обусловившие научную новизну исследования:
• уточнены формулировки понятий «государственные закупки» и «государственный заказ», отличительной особенностью которых является более полное раскрытие экономического содержания указанных категорий, обосновывающее их различия, что позволило использовать их при исследовании факторов и условий функционирования региональной закупочной системы города Москвы; определены основные принципы осуществления эффективных закупок на основе международного и национального опыта, с учетом региональных особенностей города Москвы и их предметное содержание, обусловившее выделение характеристик оценки региональной закупочной системы города Москвы;
• обосновано, что выбор модели региональной системы государственных закупок должен быть обусловлен объективными характеристиками региона, такими как площадь территории региона, количество государственных заказчиков в регионе, их удаленность от центра принятия решений, объем региональных закупок и некоторые другие, оказывающих влияние на функционирование региональной закупочной системы; предложен' подход для определения наиболее целесообразной модели региональной закупочной системы на основе анализа указанных характеристик региона;
• разработан и предложен комплексный подход к оценке функционирования региональных систем государственных закупок, на основе сформулированных методических положений, определяющих функционирование региональных закупочных систем; сущность комплексного подхода заключается в использовании характеристик и показателей (качественных и количественных), всесторонне оценивающих факторы и условия функционирования закупочной системы на всех этапах закупочного процесса;
• определены показатели оценки деятельности региональных государственных заказчиков города Москвы на этапах формирования и исполнения государственного заказа, с учетом особенностей функционирования закупочной системы города Москвы, в результате чего стало возможным всесторонне (комплексно) оценить деятельность региональных государственных заказчиков;
• скорректированы формулы расчета абсолютного и относительного сокращения- расходов регионального бюджета, обеспечивающие расчет экономии от закупок, произведенных с использованием всех предусмотренных законодательством процедур, проведенных региональными государственными заказчиками включая неконкурентные закупки, а также доказана необходимость разделения экономии полученной по результатам размещения и исполнения регионального государственного заказа;
• на основе проведенной комплексной оценки функционирования региональной закупочной системы и деятельности региональных государственных заказчиков города Москвы на всех этапах закупочного процесса сформулированы практические предложения- по совершенствованию деятельности региональных государственных заказчиков, в частности разработать и утвердить единые нормативы, по определению предельных размеров потребностей и методические документы по планированию закупок, внести изменения в законодательство' о размещении государственного заказа в-, части упрощения' процедуры расторжения государственных контрактов, закрепить нормативно-правовыми актами региона- обязанность государственных заказчиков размещать региональный государственный заказ на электронных аукционах, что будет способствовать повышению эффективности их деятельности.
Практическая значимость результатов исследования. Результаты исследования, могут быть использованы контролирующими органами и органами государственной власти регионального уровня для оценки эффективности функционирования региональных закупочных систем, как элемента региональной- инфраструктуры. Реализация практических рекомендаций, сформулированных по результатам исследования* позволит повысить эффективность функционирования, закупочной системы региона в целом. Теоретические и методические положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе и подготовке методических пособий по региональной экономике для студентов экономических специальностей, а также для обучения специалистов в сфере государственных закупок.
Апробация и внедрение результатов исследования. Отдельные результаты исследования были использованы при разработке методических рекомендаций проведения проверки исполнения бюджета города Москвы по расходам главным распорядителем, получателем бюджетных средств, используемой Контрольно-счетной палатой Москвы, в частности для оценки деятельности региональных государственных заказчиков города Москвы с учетом особенностей организации региональной закупочной- системы города Москвы. Результаты настоящего исследования используются* в учебном процессе Московского городского университета управления Правительства Москвы при обучении студентов» всех специальностей в рамках дисциплины «Конкурентные закупки и торги», используемые при подготовке работников органов управления регионального уровня.
Основные положения данного исследования докладывались, обсуждались и получили положительную оценку на научно-практических конференциях Московского городского. университета управления Правительства' Москвы «Современные тенденции и актуальные проблемы развития столичного мегаполиса» в 2007 и 2009 годах.
Публикации. По материалам исследования автором было опубликовано 8 статей, в том числе 5 статей, общим объемом 4,4 п.л. в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ.
Структура диссертационной работы обусловлена логикой, целью и поставленными задачами, исследования, а также полученными практическими результатами. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы, включающим 178 наименований. Общий объем работы составляет 152 страницы, включает 12 таблиц и 23 рисунка.
Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Хвостов, Александр Анатольевич
Выводы к главе 1.
1. В отечественной научной литературе отсутствуют четкие и однозначные определения таких важных организационно-экономических категорий как «государственные закупки» и «государственный заказ». В этой связи, диссертантом сформулированы наиболее адекватные определения данных понятий, с учетом этимологии составляющих их слов.
2. Помимо таких механизмов как политический, правовой, финансовый, организационный и информационный, составляющих институциональное окружение системы государственных закупок, я считаю, что важное место в указанном окружении должен занять механизм контроля, включающий в себя три элемента: внутренний контроль, внешний контроль и аудит государственных закупок.
3. Учитывая тот факт, что государственные закупки становятся одной из основных форм расходования бюджетных средств, можно констатировать, что без эффективной системы государственных закупок эффективная реализация РЭП будет невозможна. В этой связи, вопросы оценки функционирования и повышения эффективности региональных закупочных систем приобретает особую актуальность именно с позиций реализации РЭП.
4. Анализ специальной литературы и научных исследований в части вопросов определения принципов формирования и функционирования< систем государственных закупок показал, что исследователи закупочного процесса стремятся выделить слишком большое их количество. В этой связи, диссертант пришел к выводу о необходимости выделения на основе мирового опыта небольшого числа принципов организации эффективной закупочной системы, и определить их как «принципы осуществления эффективных закупок».
Глава 2. Исследование методического аппарата оценки региональных закупочных систем.
2.1. Анализ основных моделей региональных систем государственных закупок и методов оценки их функционирования
Субъекты Российской Федерации являются основными территориальными единицами государства и играют важную роль в организации государственного сектора экономики. Кроме того, социальная обстановка в регионах напрямую зависит от деятельности региональных администраций, в том числе связанной с расходованием средств бюджетов на удовлетворение наиболее важных социальных потребностей, в частности, на закупку общественно и социально значимой продукции (товаров, работ, услуг). В этой связи следует отметить, что во всех регионах России активно идет работа по созданию региональных систем государственных закупок. Причем, процесс создания и совершенствования региональных закупочных систем затруднен из-за отсутствия утвержденных на федеральном уровне единых принципов построения таких систем. При этом, исполнительные и представительные органы власти субъектов Российской Федерации в рамках своих полномочий вынуждены регулировать некоторые виды отношений по закупкам продукции для государственных нужд, которые носят принципиальный характер, но не регламентированы на федеральном уровне. Соответственно, неизбежно проявление тех или иных особенностей региональных систем государственных закупок, обусловленых требованиями региональных нормативных правовых актов. В этой связи, в рамках данного исследования, сосредоточимся на организационных характеристиках региональных закупочных систем.
Основной организационной характеристикой региональной системы государственных закупок является типология, используемая при ее построении. Определение типа системы государственных закупок формируемой на региональном уровне остается на усмотрение соответствующих органов власти.
Выбор типа (модели) региональной системы государственных закупок на практике во многом субъективен и зависит от политической воли, предпочтений и организационных возможностей руководства соответствующей территории (см. таблицу 2.1).