Эффективность государственной агропродовольственной политики в России на региональном уровне тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Эффективность государственной агропродовольственной политики в России на региональном уровне"

На правах рукописи

ШИК ОЛЬГА ВАЛЕРЬЕВНА

Эффективность государственной агропродовольственной политики в России на региональном уровне

Специальность 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством (макроэкономика)»

Автореферат диссертации на соискание ученой степени канди дата экономических наук

Москва - 2004

Работа выполнена в Институте экономики переходного периода.

Научный руководитель:

доктор экономических наук Серова Евгения Викторовна

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор

Киселев Сергей Викторович (МГУ)

Ведущая организация:

Защита состоится

кандидат экономических наук, доцент

Клименко Андрей Витальевич (ГУ-ВШЭ)

Всероссийский институт аграрных проблем и информатики имени А.А. Никонова (ВИАПИ)

//

2004 г. в

часов

на заседании диссертационного совета К 520.011.01 по присуждению ученой степени кандидата экономических наук в Институте экономики переходного периода по адресу: 125993, Москва, Газетный переулок, д. 5, конференц-зал, тел. 229-55-65.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института экономики переходного периода.

Автореферат разослан

/3

2004 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат военных наук

[ексеев А.И.

ибщая характеристика работы

Актуальность темы. Актуальность настоящего исследования для российской экономики обусловлена тремя основными причинами.

Во-первых, сельское хозяйство в России, как и в большинстве других стран, является одним из наиболее поддерживаемых государством секторов национальной экономики. Оценка эффективности агропродовольст-венной политики приобретает в этих условиях особую актуальность.

Определенным количественным выражением агропродовольственной политики являются расходы национального бюджета на эту политику. При этом государственные расходы на сельское хозяйство существенно отличаются от других видов бюджетных затрат. Они состоят не только из финансирования определенного набора бюджетных услуг, но также и из финансирования набора программ поддержки сельского хозяйства, каждая из которых определяется своими целями, методами и индикаторами реализации, но не может рассматриваться как обязательная функция государства в сфере АПК. Это требует особых подходов к анализу эффективности бюджетных расходов, которые в России до сих пор практически не применяются. И это вторая причина актуальности избранной темы диссертации.

В-третьих, в России агропродовольственная политика сильно регионализирована: более половины средств консолидированного бюджета на сельское хозяйство выделяется из региональных бюджетов. Для оценки эффективности существующей политики недостаточно оценки только на федеральном уровне. Поэтому диссертация концентрируется на исследовании аграрной политики российских регионов.

Данное исследование приобретает особо важное значение в свете активизации административной реформы в Российской Федерации, одной из задач которой является именно повышение эффективности использования бюджетных средств, в том числе и на агропродовольственную политику.

РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ

Постановка проблемы и степень ее разработанности. В диссертации рассматривается проблема оценки эффективности программной части агропродовольственной политики. На федеральном уровне и в регионах применяется большое количество разнообразных программ, направленных на достижение различных целей, использующих разнообразные механизмы. На эти программы затрачивается существенная часть национального бюджета. Для оценки эффективности этих программ нужны методы количественного измерения их результатов и затрат на их осуществление.

Бюджетные расходы на АПК, уровень торгового протекционизма и прочие частичные показатели не являются адекватным измерителем общественных затрат на поддержку аграрного сектора. Поэтому для этих целей были разработаны (Josling, 1988) методы оценки агропродовольственной политики на основе сопоставления внутренних и равновесных цен (коэффициенты номинальной и эффективной защиты, оценки поддержки сельхозпроизводителей и др.) В мировой литературе оценке уровня поддержки сельского хозяйства с помощью этих методов посвящено большое количество исследований (Tsakok, 1990; Webb, Lopes, Penn, 1990 и мн. др.). Такие расчеты делались и по России (Liefert, Sedik, Коортап, Serova, Melukhina, 1996; ежегодные издания ОЭСР, др.). В некоторых исследованиях (A.Valdes, 2000) предпринимались попытки оценить уровень поддержки АПК в России на региональном уровне.

В то же время исследования показывают, что применение этих конвенционных методов для стран с переходной экономикой дает не всегда хорошо интерпретируемые результаты. Коэффициенты зачастую отражают последствия переходного типа экономики (неравновесность обменного курса, высокие транзакционные издержки и т.п.), а не уровень реальной поддержки сельского хозяйства. Плохо применимы эти методы в чистом виде и для нужд регионального анализа. Поэтому одной из задач настоящей работы стала разработка модифицированной методологии количест-- &

венной оценки уровня государственной поддержки АПК. Расчеты с помощью этих модифицированных методов дают определенное количественное представление об общественных затратах на проводимую агропродоволь-ственную политику.

Результативность агропродовольственной политики не может быть измерена единым показателем, так как она складывается из разнонаправленных программ, часто с самыми различными целями. Например, часть программ может быть ориентирована на повышение эффективности агро-продовольственного сектора, часть - на рост доходов сельхозпроизводителей, а еще часть - на рост благосостояния сельского населения. Поэтому оценка эффективности агропродовольственной политики со стороны результатов должна включать в себя детальный анализ отдельных программ. Здесь должна решаться задача оценки оптимального расходования средств на достижение поставленной цели.

Проблему оценки эффективности программ поддержки АПК в целом в литературе часто решают на основе равновесных моделей: общего равновесия, как, например, Wehrheim, 2000 или частичного равновесия (Киселев и Ромашкин, 2003). Однако качество и объем доступной информации об экономике России приводит к трудно интерпретируемым результатам. Поэтому в данном исследовании за основу взяты классические работы Gardner,1987; McCalla, 1991, а также исследования лаборатории аграрной политики ИЭПП, базирующиеся на подходах частичного равновесия для отдельной программы. Из-за огромного разнообразия региональных программ поддержки АПК и ограниченности доступной информации о них автор ограничивается рассмотрением только программ поддержки приобретения материально-технических ресурсов сельхозпроизводителями, которые являются значительной частью бюджетных расходов на АПК по России.

Целью исследования является комплексная оценка эффективности государственной поддержки агропродовольственного сектора в регионах России.

Исходя из данной цели в работе решались следующие задачи:

1) была разработана методология оценки эффективности агропродо-вольственной политики, применимая в условиях транзитной экономики и для расчетов на региональном уровне;

2) на основе этой методологии и качественного анализа оценена эффективность агропродовольственной политики в ряде регионов РФ, выявлены факторы, снижающие эффективность этой политики;

3) сформулированы рекомендации для формирования региональной, а также федеральной агропродовольственной политики.

Объектом настоящего исследования является система бюджетной поддержки сельхозпроизводителей на федеральном уровне и в ряде регионов.

Предмет исследования - российская агропродовольственная политика и ее эффективность.

Теоретическая и методологическая база исследования. Диссертация основана на теоретических положениях экономики государственного сектора и теории общественного выбора. Для оценки эффективности агропродовольственной политики за основу были приняты конвенционные методы оценки уровня государственной поддержки, широко применяемые в научной литературе, которые в настоящей работе модифицированы для анализа транзитной (переходной) экономики и на региональном уровне.

В работе используются методы регрессионного и кластерного анализа, а для оценки эффективности региональных программ - также методы описательного сравнительного анализа агропродовольственной политики.

Информационная база исследования:

- база данных законодательства «Консультант-регионы»;

- данные Министерства финансов РФ о доходах и расходах федерального и региональных бюджетов;

- данные Госкомстата РФ о ценах на сельскохозяйственную продукцию и ресурсы, а также другая статистическая информация за 19942003 годы;

- данные Таможенной статистики ГТК РФ;

- данные исследований ИЭПП и АПЭ в ряде регионов России, в которых автор участвовал лично.

Научная новизна. Теоретической новизной работы является модификация методов оценки уровня государственной поддержки АПК с учетом особенностей экономики переходного периода. На результаты оценки искажающее воздействие оказывают нестабильность и неравновесность валютного курса, неразвитость рыночной инфраструктуры, непрозрачность бюджета. Предлагаемая корректировка методологии призвана элиминировать эти искажения.

В прикладном аспекте впервые проведен детальный анализ эффективности государственной поддержки АПК на региональном уровне с применением количественных методов оценки (номинальной нормы защиты -ИРЯ, оценки поддержки производителей - РЭЕ). Ряд наиболее распространенных в регионах программ поддержки АПК рассмотрен с позиций эффективности достижения их целей. Кроме того, проведена кластеризация исследованных регионов с точки зрения типа проводимой аграрной политики.

Таким образом, разработан прикладной инструментарий, позволяющий оценивать эффективность государственной политики в АПК как на федеральном, так и на региональном уровне и осуществлять мониторинг аграрной политики.

Практическая значимость работы. В результате проведенного исследования были выработаны методология анализа эффективности агро-продовольственной политики, а также рекомендации для этой политики на федеральном и региональном уровне. Разработанная методология требует

изменений в бюджетном классификаторе РФ, и в работе предложены соответствующие рекомендации.

Отдельные положения работы были использованы при разработке проектов законов «О сельскохозяйственном развитии и агропродовольст-венной политике» и «О регулировании сельского хозяйства и агропродо-вольственного рынка» в 2003-2004 годах.

Предложенная в работе концепция реформирования бюджетного процесса и мониторинга эффективности поддержки аграрного сектора в России была представлена в Минэкономразвития России в рамках проекта «Совершенствование бюджетного классификатора в АПК для целей ВТО» (2003), а также в Министерство сельского хозяйства РФ для подготовки документов по переходу к бюджетированию, ориентированному на результат, что предусматривается проводящейся административной реформой.

Апробация работы. Основные результаты исследования доложены на X Конгрессе Европейской Ассоциации аграрных экономистов (ЕААЕ) (Сарагоса, Испания, 27-31 августа 2002 г.), на семинаре в рамках международного проекта BASIS "Влияние ограничений на рынках факторов производства на экономический рост в российском сельском хозяйстве" (Голи-цыно, 25-26 апреля 2003 г.), на международной конференции "Социально-экономическая трансформация в странах СНГ: достижения и проблемы" (ИЭПП, Москва, 13-14 сентября 2004 г.).

Результаты исследования опубликованы в трех коллективных монографиях и четырех статьях, две из которых (7 п.л.) - без соавторов.

Структура работы. Работа состоит из введения, четырех глав и заключения. Диссертация изложена на 151 странице машинописного текста и содержит 4 приложения общим объемом 4 страницы. Текст содержит 18 рисунков и 33 таблицы. Библиография содержит 131 источник.

В начале работы рассматриваются теоретические подходы к анализу эффективности агропродоволъственной политики, основные факторы эффективности, применяемые методы анализа.

Далее дается характеристика действующей российской агропродоволъственной политики на федеральном и региональном уровне, анализируется структура бюджетных расходов на АПК.

Затем обосновывается модификация метода оценки уровня государственной поддержки. С помощью предложенного метода проводится количественная оценка эффективности государственных программ поддержки АПК на федеральном и региональном уровне. Для примера более детального анализа отдельных программ поддержки рассмотрены основные программы субсидирования материально-технических ресурсов в сельском хозяйстве, показана сравнительная эффективность применения этих программ.

Исследованные регионы группируются по типу агропродоволъственной политики.

Диссертация завершается теоретическими выводами и предложениями по совершенствованию агропродовольственной политики в стране на федеральном и региональном уровне. Основное содержание работы

С точки зрения экономической теории, любое государственное вмешательство в равновесные рынки сопряжено с потерями общественного благосостояния. Однако цели и направления государственного вмешательства в аграрной сфере определяются в рамках политэкономического процесса и являются равнодействующей влияния различных групп интересов. Это означает, что агропродовольственная политика не всегда оптимальна с точки зрения экономической теории, а является результатом общественного выбора. Тем не менее требует рассмотрения вопрос: в какой мере затраты общества рациональны? Достигается ли поставленная цель с наимень-

шими общественными издержками? Эффективны ли применяемые меры достижения цели?

Эффективность государственной политики измеряется соотношением издержек и выгод, проистекающих из государственного вмешательства для всех участников рынка и общества в целом. Специфика агропродовольст-венной политики в том, что основная часть расходов осуществляется в виде программ, проведение которых не является обязанностью государства, а направлено на достижение определенных целей за ограниченный период времени. Поэтому результаты агропродовольственной политики оцениваются как степень достижения целей каждой из программ. При этом очевидно, что обоснованные и четко сформулированные цели вмешательства являются необходимым условием оценки эффективности государственной политики. Поэтому возможность такой оценки определяется уже на этапе бюджетного планирования, и в работе даются рекомендации по изменению системы бюджетного планирования и бюджетного классификатора, призванные облегчить оценку эффективности применяемых программ,

Оценка эффективности агропродовольственной политики сводится к выяснению, насколько установленный порядок расходования средств на ту или иную программу позволяет достигнуть поставленной задачи при минимальных общественных затратах. Затраты общества на реализацию агропродовольственной политики не могут быть адекватно измерены бюджетными расходами. Это связано не только с непрозрачностью бюджета, но и с тем, что часть поддержки осуществляется за счет доходной части бюджета (товарные кредиты, внешнеторговый протекционизм). Проблему составляет также тот факт, что вследствие мягких бюджетных ограничений сельскохозяйственные предприятия имеют задолженность перед бюджетом по налогам и сборам, которая является бесплатным кредитом, но не учитывается как поддержка. Более того, не всегда увеличение бюджетных расходов напрямую связано с улучшением положения сельхозпроизводи-

телей. Агропродовольственная политика может приводить к тому, что прямые бюджетные выплаты нарастают, а реальные поступления сельхозпроизводителям сокращаются. Именно таким был результат многих государственных программ.

В настоящем исследовании оценка эффективности государственных программ поддержки агропродовольственного сектора с точки зрения их воздействия на цены сельхозпроизводителей проводилась с помощью коэффициентов PSE и NPR. Использование этих коэффициентов основано на сравнении цен, по которым сельхозпроизводители фактически реализуют свою продукцию или приобретают ресурсы, с ценами, которые сложились бы в отсутствие государственного вмешательства, то есть в состоянии рыночного равновесия. Преимущества использования таких коэффициентов заключаются в том, что они дают возможность количественного анализа на достаточно ограниченной базе данных, а также позволяют сравнивать результаты между странами, регионами и отдельными продуктами. Однако в переходной экономике такие коэффициенты не всегда дают адекватное представление об эффективности политики, поэтому в работе предлагается корректировка методологии расчета коэффициентов.

Наиболее распространенный коэффициент такого рода - оценка поддержки производителя (PSE - producer support estimate).

PSEi = (Pf - P,b) + (S, - T),

где Pf - внутренняя цена на продукт i; P,b - равновесная цена; S, и Т, - прямые субсидии и налоги; (Pf - Р,ь) = MPS (Market price support) - поддержка рыночной цены; (St - Т)=ВТ - бюджетный трансферт.

В работе рассматривается процентный PSE.

Политика государства может выражаться как в субсидировании, так и в налогообложении производителей. В первом случае разница между внутренней и равновесной ценой будет иметь положительное значение, а во втором - отрицательное.

Показатель NPR (nominalprotection rate) - номинальная норма защиты - использовался в качестве показателя эффективности региональных программ поддержки приобретения ресурсов. Он сравнивает стоимость приобретаемых ресурсов для сельского хозяйства в фактических и равновесных ценах и выражается в процентах:

lP,bQ,-lP,dQl

NPRpecypcbi = —---J--'

Z'i С,

i

где Pf- фактические цены на ресурс i; Р? - равновесная цена ресурса i; IP?Q„ 2P,hQi - стоимость приобретенных ресурсов i в фактических и в равновесных ценах.

Отрицательное значение коэффициента свидетельствует, что программа привела к росту цены на ресурс, и в результате ее реализации конечным получателем компенсации является не сельхозпроизводитель, а производитель и/или поставщик ресурса. Чем выше значение номинальной нормы защиты, тем более эффективно снижена цена ресурса для сельхозпроизводителя.

Один из компонентов поддержки, измеряемой PSE - прямые трансферты производителям из бюджета. Большая часть бюджетных расходов на аграрный сектор выделяется за счет региональных бюджетов. В федеральном бюджете происходит постепенное перераспределение расходов в пользу финансирования бюджетных услуг, что является положительной тенденцией в формировании структуры бюджета, однако остается значительной и роль прямой под держки производителей. Именно ей в структуре региональных бюджетов принадлежит наиболее важное место.

В диссертации приведен обзор отдельных бюджетных программ на примере программ под держки приобретения материально-технических ресурсов, проводится детальный анализ их эффективности.

Воздействие программы компенсации сельхозпроизводителям части затрат на минеральные удобрения на российский агропродовольственный сектор оказалось отличным от поставленной цели, демонстрируя неэффективность расходования бюджетных средств. Компенсация части стоимости ресурсов приводит к росту спроса на минеральные удобрения. Рост спроса при неэластичном предложении ведет к повышению цен, в результате происходит удорожание минеральных удобрений. В отдельные годы потери производителей от роста цен перекрывали выплаченные субсидии. С 1999 года дотации выплачиваются не покупателям, а производителям минеральных удобрений. Это дало краткосрочный эффект снижения цен, однако в среднесрочной перспективе ведет к монополизации сектора: каждый регион получает ограниченное количество поставщиков, которым к тому же дается льгота в виде беспроцентной государственной ссуды.

В регионах федеральная программа компенсации затрат на удобрения дополнена региональными программами. Зачастую администрации регионов утверждают список поставщиков удобрений - получателей субсидии -без всякого конкурса. Административное наделение производителей удобрений монопольной властью в пределах региона приводит к повышению цен для сельхозпроизводителей. Во многих регионах субсидия выплачивается непосредственно сельхозпроизводителям, а не поставщикам ресурсов (таблица 1). Такая схема приводит к повышению цен и таксации сельхозпроизводителей.

Таблица 1. Программы поддержка приобретения минеральных удобрений, 2001 год*

РФ Челябинская область Чувашская республик! Вологодская область Пермская область Ростовская область Ивавов-схая область Нижегородская об-

Ограниченный выбор поставщиков + + + - - + 0 -

Субсидия выплачивается сельхозпроизводителям - + + + + - 0 +

•0 - программа отсутствует

Источник' информация региональных администраций, «Консультант-Регионы»

Субсидирование затрат на горюче-смазочные материалы для аграрного сектора осуществляется в форме товарного кредита. В последние годы такие программы применяются только в регионах. Товарный кредит тормозит развитие не только рынка ресурсов для сельского хозяйства, но и рынка сельхозпродукции. Привязка товарного кредита к поставкам в региональные фонды дает региональным властям формальные основания для запретов на вывоз сельхозпродукции со своей территории, что разрывает единый рынок страны и ухудшает обменные пропорции для сельхозпроизводителей.

Региональные программы товарного кредитования не могут решить проблемы обеспечения сельхозпроизводителей горючим, а с резким ростом цен на ГСМ в последние годы эта проблема становится все серьезнее. В регионах появляются программы субсидирования процентных ставок по кредитам, полученным сельхозпроизводителями на закупку ГСМ, и такая форма представляется более эффективной, поскольку не предусматривает участия администрации в определении круга получателей субсидии и установлении ценовых пропорций (таблица 2).

Таблица 2. Программы поддержки приобретения ГСМ, 2001 год*

РФ Челябинская область Чувашская республика Вологодская область Пермская область Ростовская область Ивановская область Нижегородская область

Товарный кредит + + 0 0 - - + -

Привязка товарного кредита к поставкам в региональные фокды + 0 0 +

Субсидирование % по коммерческим кредитам + - н/д н/д + + - +

*0 - программа отсутствует н/д нет данных

Источник: информация региональных администраций, «Консультант-Регионы»

Экономический рост в аграрном секторе в последние годы позволяет сельхозпроизводителям решать задачу технического перевооружения своего производства. И государственные программы могли бы сыграть свою роль в интенсификации этого процесса. Однако схема реализации федеральной лизинговой программы привела к тому, что основными ее бене-

фициарами оказались машиностроительные заводы и государственная лизинговая компания. В июне 2002 г. на федеральном уровне стартовала программа компенсации части процентов по трехлетним кредитам на приобретение сельскохозяйственной техники и оборудования. Условия этой программы намного более выгодны для сельхозпроизводителей, она, вероятно, приведет к началу технического перевооружения отрасли.

Во многих регионах действуют собственные лизинговые программы, в большинстве своем аналогичные федеральным. Лизингодатели отбираются по конкурсу, а техника выделяется по разнарядке администрации, что приводит к монополизации поставок и несоответствию номенклатуры техники потребностям сельхозпроизводителей. Однако есть и положительные примеры. Так, в Вологодской области отказались от назначения единственного распорядителя бюджетными средствами, выделяемыми на лизинговые программы. В результате федеральные и областные лизинговые схемы обеспечивают около половины всех закупок техники и оборудования. В области действует несколько посреднических структур, снабжающих сельхозпроизводителей техникой, относительно много представительств иностранных компаний.

В ряде регионов лизинг дополняют другими системами, например, программами субсидирования процентов по среднесрочному кредиту на закупку сельхозтехники.

Таблица 3. Особенности региональных программ поддержки приобретения сельхозтехники, 2001 год

РФ Челябине-па область Чувашская республика Вологонс-кая область Пермская область Ростояская область Иванове-кая область Нижегородская область

Единственная лизинговая компания + + + - - + - 0

Ограничение поставщиков /номенклатуры техники -/+ +/+ н/д/н/д -/- -/- +(Рост-сельмаш У+ -/+ 0/0

Компенсация % по инвестиционному кредиту + 0 + 0 + 0 0 +

*0 - соответствующая программа отсутствует н/д - нет данных

Источник, информация региональных администраций, «Консультант-Регионы»

Оценки коэффициентов поддержки сельхозпроизводителей (РЯЕ) показали, что на федеральном уровне поддержка остается низкой (рисунок 1), особенно по сравнению с другими странами - средний уровень РЖ в странах с переходной экономикой составляет 10-20%. Это говорит о низкой эффективности федеральных бюджетных программ агропродовольст-венной политики.

Неприменимость конвенционной методологии при анализе государственной агропродовольственной политики определяется такими особенностями переходной экономики, как неравновесность и резкие колебания валютного курса, высокие транзакционные издержки, несовершенство трансмиссии цен между внутренним и мировыми рынками вследствие того, что низкие внутренние цены на сельхозпродукцию в России являются наследием политики советского периода. Некоторую неадекватность интерпретации коэффициентов, порожденную особенностями транзитной экономики, можно элиминировать, используя скорректированное значение уровня маржи.

Рисунок- 1. Уровень поддержки АПК России, 1995-2003 (Я5£), конвенционные и скорректированные расчеты

% млн.руб.

40- г 150000

30 Ф * * ЕЙ \ V - 100000

20 т И

\ - 50000

10 п т ЛЗ № -1 и-. «А А

ыОг 1 и

-10- Шя 1996 1997 1998 @ЗЭ \И Л/2001 §§Э2 2003 - -50000

-20-

-30 -100000

-40 • -150000

МРЭ (поддержка рын. цены) I_1 ш' (бюдж. трансферт)

— - - РвЕ (конвенционный) Р5Е (скорр методология)

Источник' собственные расчеты

Конвенционное значение включает не только затраты на транспортировку, переработку и маркетинг, но и на преодоление недостатков рыноч-

ной инфраструктуры - высокие транзакционные издержки, взятки и многое другое. Вышеперечисленные затраты учитываются при расчете коэффициентов как поддержка производителя, что завышает её значение, а также приводит к неадекватности интерпретации динамики коэффициентов. Таким образом, чтобы оценить реальное воздействие сельскохозяйственной политики на цены и доходы сельхозпроизводителей, необходимо выделить ту часть ценового разрыва, которая обусловлена несовершенством рыночной инфраструктуры. Этого можно добиться, используя другие, более низкие значения маржи.

Обменные курсы, недооценивающие или переоценивающие национальную валюту, приводят к тому, что при переводе мировых цен во внутренние получаются неадекватные оценки. Использование не номинального, а реального валютного курса, рассчитанного по методологии Мирового банка, позволяет избежать этих искажений.

Выбор справочных цен оказывает сильное влияние на результаты расчетов коэффициентов. Справочные цены ОЭСР, используемые для расчета РБЕ в конвенционной методологии, не всегда адекватно отражают альтернативные издержки государственной политики в России, так как, во-первых, не все продукты, производимые в России, встречаются с продуктами ЕС на одном рынке, а во-вторых, из-за невозможности сделать эти цены сопоставимыми - нельзя достаточно точно измерить уровень маржи на доставку внутренней продукции до рынков ЕС. Для расчетов коэффициентов по России предлагается использовать средние контрактные цены по данным Таможенной статистики.

На рисунке 1 представлены результаты оценок эффективности государственной агропродовольственной политики по скорректированной методологии. Из графика видно, что в 1995-1997 и 2000-2001 годах использование конвенционной методологии приводит к переоценке поддержки производителя, поскольку высокие значения коэффициентов - отражение

«гранзитности» экономики. Значения РБЕ, рассчитанные по скорректированной методологии, снижаются, демонстрируя неэффективность программ поддержки. В 1998-1999 годах использование скорректированного валютного курса позволило более адекватно отразить благоприятное воздействие кризиса августа 1998 на положение в АПК. В расчетах для 20012003 годов использование в качестве справочных среднеконтрактных цен позволяет элиминировать влияние на результаты расчетов разницы условий измерения цен в России и в странах с рыночной экономикой. Измеренные по скорректированной методологии коэффициенты в меньшей степени отражают несовершенства трансмиссии цен между внутренним и мировыми рынками и в большей - реальное воздействие агропродовольст-венной политики на благосостояние сельхозпроизводителей.

Расчет коэффициентов РБЕ на региональном уровне требует особого подхода. Выбор справочных цен должен быть отличен от применяемого для федеральных расчетов, чтобы исключить влияние федеральных программ. Это достигается при использовании в качестве справочных средних цен реализации продукции или приобретения соответствующих ресурсов по стране. При этом необходимо учесть разницу в уровне жизни и ценах" между регионами, для чего делается поправка уровни инфляции в регионах. Цены приобретения ресурсов фермерами в регионах, где фермеры не попадают под влияние программ поддержки приобретения ресурсов, также используются в качестве справочных, поскольку они представляют собой цены, очищенные от влияния программы, то есть равновесные.

Уровень поддержки в некоторых регионах также оценивался с помощью РБЕ (рисунок 2). Высокий уровень РБЕ Вологодской области означает, что сельхозпроизводители в области получают за свою продукцию более высокие цены, чем получили бы при отсутствии государственного вмешательства на региональном уровне. В Чувашской республике, напротив, оценка поддержки производителей крайне низка, демонстрируя неэф-

фективность аграрной политики. Особенности осуществления аграрной политики в Челябинской области затрудняют интерпретацию результатов расчетов. Зарегулированность, административный характер экономики делают анализ для Челябинской области в значительной мере условным. Таким образом, коэффициент РБЕ показал эффективность агропродовольст-венной политики только для Вологодской области, что подтверждает выводы, сделанные на основе качественного анализа программ поддержки.

Рисунок 2. Уровень поддержки АПК в ряде регионов России, 2000 (показатель РЯЕ), %

Источник; собственные расчеты

Количественная оценка эффективности программ поддержки приобретения ресурсов в регионах осуществляется на основе расчета показателя Дта (таблица 4).

Коэффициент №11 для минеральных удобрений в Ростовской области меньше нуля, соответственно - цель удешевления ресурсов не достигается, а объемы внесения удобрений на гектар ниже, чем в других регионах. Это может быть следствием того, что участники программы отбираются администрацией области. Программа в Нижегородской области предусматривает компенсацию затрат на минеральные удобрения всем сельхозпроизводителям, независимо от источника их приобретения. Структура программы оказывается эффективнее с точки зрения удешевления ресурсов и интенсификации их использования.

Как и в других регионах, применяющих поставки ГСМ по товарному кредиту, в Ивановской области очень высока роль региональных властей в определении перечня получателей товарного кредита. Расчет ИРЯ показал неэффективность этой программы для снижения цен на ресурсы. Относительно ниже справочных цены ГСМ только в Нижегородской области и на дизельное топливо в Ивановской области.

Таблица 4. Эффективность программ поддержки приобретения материально-технических ресурсов в некоторых регионах России, 2001

Ростовская область Ивановская область Нижегородская область

Объемы внесения уцобр. кг/га 42 - 62

ИРИ (удобрения) -6% - 11%

ЫРЛ (бензин) 0,3% -0,1% 3,3%

ИРЯ (дизгопливо) -5,2% 3,2% 3,1%

Соотношение цен техники, приобретаемой по лизингу, с ценами приобретения по всем каналам, тракторы 95% 100% 146%

Соотношение цен техники, приобретаемой по лизингу, с ценами приобретения по всем каналам, комбайны 148% 191% -

Доля тракторов в лизинге (возраст до 8 лет) 9% 15% 3%

Доля комбайнов в лизинге (возраст до 8 лет) 15% 20% 4%

Источник, собственные расчеты по данным опросов н Госкомстата РФ.

В Ивановской области лизингодателем может быть любая организация, однако номенклатура поставок определяется администрацией. Процент техники в лизинге в Ивановской области выше, чем в двух других областях. Лизинговая программа Ростовской области требует от производителей техники согласования с администрацией области номенклатуры продукции, передаваемой в лизинг, а также цен на нее. В Нижегородской области нет собственной лизинговой программы, компенсируется часть первоначального платежа по федеральному лизингу. При этом цены тракторов, приобретаемых в лизинг, завышены, а доля техники в лизинге у сельхозпроизводителей низкая, что говорит о непривлекательности федеральной лизинговой программы. В целом соотношение цен техники, приобретаемой по лизингу, с ценами приобретения по другим каналам показывает неэффективность лизинговых схем.

Расчеты коэффициентов уровня поддержки демонстрируют неэффективность большинства применяемых программ поддержки сельхозпроиз-

водителей. Конвенционные методы расчетов завышают эффективность поддержки: коэффициенты, рассчитанные по скорректированной методологии, практически все годы оказываются ниже.

Анализ эффективности региональных программ показал, что неэффективность политики в регионах связана главным образом с чрезмерным участием администрации в реализации программ поддержки. В диссертации выделяются группы регионов со сходным типом региональной агро-продовольственной политики. Группировка регионов строится на основе анализа поддержки сельхозпроизводителей в семи регионах РФ и учитывает два направления различий между регионами: по уровню административного вмешательства при осуществлении аграрной политики и по уровню расходных возможностей региона по поддержке сельского хозяйства.

Для выявления различий между регионами по первому из направлений были выбраны следующие переменные. Количество программ по поддержке общих услуг отражает стремление региональных властей создавать условия и правила игры на рынке - в противовес прямому вмешательству в рыночные процессы. Доля расходов на формирование продовольственных фондов используется как аппроксимация доли средств, перераспределяемых административно, поскольку в большинстве регионов продовольственные фонды - наименее прозрачная статья расходов бюджета.

Последняя переменная - количество ограничительных решений администрации в области регулирования АПК - складывается из суммы ограничений на рынках ресурсов и прочих ограничений торговли и конкуренции. Балл за ограничения на рынках ресурсов рассчитывался следующим образом. Там, где программы поддержки приобретения ресурсов применяются с высоким уровнем административного вмешательства, ставился один балл. За программу, оставляющую возможность приобретения ресурсов на свободном рынке, балл вычитался. Прочие ограничения включают, в част-

ности, привязку субсидий к поставкам продукции в региональные фонды, ограничения ввоза и вывоза продукции.

Для определения уровня расходных возможностей региона использовались такие переменные:

- доля трансфертов из федерального бюджета в доходах бюджета региона;

- валовой региональный продукт на душу населения;

- соотношение среднедушевых денежных доходов населения региона и величины прожиточного минимума.

Все переменные измерены в разных единицах, поэтому их значения нормируются, а затем суммируются отдельно по двум направлениям и отражаются по осям на рисунке 3. Из графика видно, что богатые регионы, с большими возможностями по расходованию средств на поддержку сельского хозяйства, проводят более либеральную аграрную политику. Чем меньше бюджетные возможности региона, тем больше применяется мер поддержки, влекущих за собой административное вмешательство в рыночные отношения.

Таким образом, из графика можно сделать вывод о существовании двух типов регионов. Первый тип (группа 1) - это богатые регионы с либеральной аграрной политикой. Для таких регионов характерны высокие показатели бюджета и уровня жизни, большое количество программ финансирования общих услуг при низкой доле закупок в региональные продовольственные фонды и малом количестве программ поддержки сельского хозяйства, приводящих к образованию монополии или ограничению конкуренции. Второй тип (группа 2) - бедные регионы, в которых аграрная политика строится на чрезмерном вмешательстве региональной администрации в функционирование аграрного сектора.

В тренд отрицательной зависимости между типом политики и расходными возможностями не укладывается Челябинская область (группа 3), где самый большой уровень административного вмешательства сочетается с

высокой бюджетной обеспеченностью. Это заставляет предположить, что Челябинская область является представителем третьего типа регионов, в которых высокий уровень зарегулированное™ не связан с бюджетными ограничениями, а определяется общей сложившейся структурой экономики региона, относящейся к административному, а не рыночному типу. Рисунок 3. Группировка регионов по типу аграрной политики

Источник: собственные расчета

Для проверки существования видимых на графике типов регионов был проведен кластерный анализ, подтвердивший распределение регионов по группам. Полученная система критериев отнесения региона к тому или иному типу достаточно устойчива, поэтому есть основания предполагать, что при увеличении количества исследуемых объектов они будут укладываться в описанную систему классификации.

Рассмотрим, как пересекаются выводы об эффективности агропродо-вольсгвенной политики в регионах и результаты группировки регионов по типу аграрной политики.

В группе один (Нижегородской, Вологодской и Пермской областях) эффективнее других работают программы поддержки обеспечения производителей материально-техническими ресурсами. Рыночная ориентированность политики в этой группе приводит к более высокой эффективности бюджетных расходов, измеренной РБЕ.

Эффективность бюджетных программ во второй группе - регионов с высоким уровнем административного вмешательства в рынки - заметно ниже, чем в первой, особенно это касается Чувашии и Ивановской области. Бюджетные возможности Ростовской области не накладывают серьезных ограничений на программы агропродовольственной политики, поэтому здесь необходимо расширять финансирование бюджетных услуг и программ, способствующих развитию рыночных отношений.

Главной особенностью челябинского варианта аграрной политики (группа 3) является жесткая система административного регулирования всей хозяйственной деятельности.

Таким образом, на примере семи регионов показано, что более либеральная аграрная политика приводит к большей эффективности программ регулирования, а чрезмерное участие органов государственной власти в распределении субсидии - к неэффективному расходованию бюджетных средств.

Выводы и рекомендации. Основным теоретическим результатом данной работы стала модификация конвенционных методов оценки уровня государственной поддержки с целью адекватного измерения эффективности агропродовольственной политики в условиях транзитной экономики и на уровне отдельных регионов.

Уровень бюджетных расходов на аграрный сектор в России находится на вполне сопоставимом с мировыми стандартами уровне (1,6% от всех расходов консолидированного бюджета). Однако реальный уровень поддержки, демонстрируемый рассчитанными коэффициентами, оказывается крайне низким. Россия тратит на осуществление агропродовольственной политики примерно такую же часть всех бюджетных расходов, что и страны ОЭСР, а уровень эффективной поддержки оказывается существенно более низким. Это говорит о том, что бюджетные средства расходуются неэффективно.

Анализ программ поддержки, применяемых на федеральном и региональном уровне, показал, что существующие порядки их осуществления приводят к тому, что программы не достигают своих целей, и агропродо-вольственная политика в целом неэффективна. Выигрыш от субсидии достается наиболее успешным хозяйствам либо предприятиям первой и третьей сферы АПК.

Неэффективность агропродовольственной политики закладывается уже на этапе бюджетного планирования. Обоснованная в рамках настоящей работы необходимость программно-целевого подхода и перехода к среднесрочному бюджетному планированию лежит в русле осуществляемой в настоящее время в России административной реформы.

На агропродовольственных рынках государство должно содействовать формированию рыночных институтов, а не подменять их собой, в противном случае общественные издержки по проведению государственной политики всегда будут превышать выигрыш сельхозпроизводителей.

В ходе анализа причин неэффективности государственной агропродовольственной политики на основе группировок регионов по типу политики была выявлена связь между уровнем административного вмешательства на рынки и эффективностью программ регулирования АПК: чем больше административного вмешательства применяется при проведении политики, тем меньше эффективность региональных программ. Группировки позволяют выработать единые рекомендации по совершенствованию политихи для всех регионов каждой из групп.

В работе предложены детальные рекомендации по совершенствованию структуры бюджетных программ поддержки агропродовольственного сектора, применяемых на федеральном и региональном уровне. Региональная аграрная политика должна отходить от непосредственного участия в рыночных процессах, прекращать практику прямого субсидирования агропродовольственного сектора и переориентироваться на косвенные методы

воздействия на ситуацию в АПК - создание институциональной рыночной инфраструктуры, развитие сельских территорий, улучшение социальной инфраструктуры и другие формы финансирования бюджетных услуг.

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях:

1. Эффективность внешнеторгового регулирования рынка мяса птицы в России с точки зрения поддержки внутреннего производителя. // В кн.: Экономика переходного периода. Сборник избранных работ. 1999-2002. - М.: Дело. 2003. с. 715-759 (3,6 п.л.) (В соавторстве с Карловой H.A., вклад автора - 1,5 п.л.)

2. Перспективы реформирования аграрной политики России. - М.: ИЭПП. 2004. 8,8 п.л. (В соавторстве с Серовой Е., Карловой Н., Тихоновой Т., Храмовой И., вклад автора - 7 п.л.)

3. Рынок покупных ресурсов в российском сельском хозяйстве. - М.: ИЭПП/АПЭ. 2003. 13 п.л. (В соавторстве с Серовой Е.В., Гражданино-вой М.П., Карловой H.A., Тихоновой Т.В., Усольцевым A.C., Храмовой И.Г., вклад автора - 2,4 п.л.)

4. Агропродовольственная политика и международная торговля: Российский аспект. - М.: ИЭПП/АПЭ. 2001. 16 п.л. (В соавторстве с Карловой Н., Кобутой И., Прокопьевым М., Серовой Е., Храмовой И., вклад автора - 2,4 п.л.)

5. Обзор бюджетной поддержки АПК в России в 1994-2001 гг. // В кн.: Проблемы агропродовольственного сектора. - М.: ИЭПП/АПЭ. 2003, с. 5-43 (3 п.л.)

6. Анализ эффективности государственной поддержки аграрного сектора в переходной экономике. // В кн.: Агропродовольственный сектор России: опыты количественного анализа. - М.: ГУ-ВШЭ. (в печати, 4 п.л.)

7. О. Shick, Е. Serova. Markets for Purchased Farm Inputs // Comparative Economic Studies (в печати, 0,7 п.л., вклад автора 0,15 п.л.).

Заказ №163. Объем 1 пл. Тираж 100 экз.

Отпечатано в ООО «Петроруш». Г. Москва, ул. Палиха-2а, тел. 250-92-06 www.postator.rii

#19354

РНБ Русский фонд

2005-4

12912

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Шик, Ольга Валерьевна

ОГЛАВЛЕНИЕ..

СПИСОК ТАБЛИЦ.

СПИСОК РИСУНКОВi

ВВЕДЕНИЕ.

1. ПОДХОДЫ К ОЦЕНКЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АГРОПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ И ПРОБЛЕМЫ ТАКОЙ ОЦЕНКИ В РОССИЙСКИХ УСЛОВИЯХ.

1.1 Обзор литературы.

1.2 Теоретические основы исследования.,.

1.2.1 Конвенционные методы оценки уровня государственной поддержки аграрного сектора.

1.2.1.1 Общие положения.

1.2.1.2 Коэффициенты поддержки.

1.2.2 Компоненты PSE и оценка эффективности политики с точки зрения воздействия на благосостояние экономических агентов.,.

1.2.3 Особенности оценки эффективности политики на рынке ресурсов.

1.2.4 Расчеты коэффициентов поддержки для регионального уровня.

1.2.5 Группировка регионов. Кластерный анализ. Методология нормирования данных.

1.3 Государственная агропродовольственная политика.

1.3.1 Подходы к измерению эффективности государственной политики

1.3.1.1 Обоснование необходимости вмешательства государства в экономику.

1.3.1.2 Издержки государственного вмешательства.

1.3.1.3 Планирование государственной политики и оценка её эффективности.

1.3.1.4 Информационная поддержка принятия государственных решений.

1.3.1.5 Роль бюджетного процесса в повышении эффективности политики.

1.3.2 Проблема постановки политических целей и роль групп интересов.

1.3.3 Эффективность аграрной политики.

1.3.3.1 Обоснование необходимости государственного вмешательства в аграрной сфере.

1.3.3.2 Особенности анализа издержек и выгод агропродовольственной политики.

1.3.3.3 Бюджетные услуги и бюджетные программы.

1.3.3.4 Оценка эффективности бюджетных программ.

1.4 Проблемы оценки эффективности аграрной политики в современных российских условиях.

1.4.1 Отсутствие целевого подхода в планировании и адекватного бюджетного классификатора.

1.4.2 Структура бюджетного классификатора расходов на аграрный сектор некоторых зарубежных стран.;.

1.4.2.1 Классификация функций органов государственного управления ООН.

1.4.2.2 США.

1.4.2.3 Казахстан.

1.4.3 Концепция повышения эффективности бюджетных расходов на поддержку аграрного сектора в России.

1.4.3.1 Планирование политики.

1.4.3.2 Отсутствие адекватного бюджетного классификатора.

1.4.3.3 Мониторинг эффективности бюджетных расходов.58:

2. ХАРАКТЕРИСТИКА ДЕЙСТВУЮЩЕЙ АГРОПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ И РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

2.1 Структура бюджетной поддержки агропродовольственного сектора.

2.1.1 Расходы консолидированного бюджета.

2.1.2 Структура бюджетной поддержки АПК на федеральном уровне.

2.1.3 Структура бюджетной поддержки АПК на региональном уровне.

2.2 Бюджетные услуги.

2.2.1 Финансирование бюджетных услуг и вступление в ВТО.

2.2.2 Эффективность финансирования некоторых видов бюджетных услуг.

2.2.2.1 Научные исследования в АПК.

2.2.2.2 Подготовка кадров.

2.2.2.3 , Создание страховых фондов.

2.2.2.4 Сельское развитое.

2.2.2.5 Информационные и консультационные услуги.

2.2.2.6 Совершенствование механизмов осуществления инспекционных и контрольных функций в АПК

2.3 Государственные программы поддержки сельскохозяйственного производства (на примере рынка ресурсов) на федеральном и региональном уровне.

2.3.1 Программа поддержки приобретения минеральных удобрений.

2.3.1.1 Цель программы, ожидаем ые эффекты.

2.3.1.2 Содержание профаммы (на федеральном уровне).'.

2.3.1.3 Эффект программы.

2.3.1.4 Региональные особенности.

2.3.1.5 Выводы.

2.3.2 Программа поддержки обеспечения горюче-смазочными материалами.

2.3.2.1 Цель программы, ожидаемые эффекты.

2.3.2.2 Содержание программы.

2.3.2.3 Эффект программы .:.

2.3.2.4 Региональные особенности.:.

2.3.2.5 Выводы.

2.3.3 Программы поддержки технического перевооружения аграрного сектора.

2.3.3.1 Цель программы, ожидаемые эффекты.

2.3.3.2 Содержание профаммы: лизинг.

2.3.3.3 Эффект программы.

2.3.3.4 Содержание профаммы: инвестиционный кредит.

2.3.3.5 Эффект программы.

2.3.3.6 Региональные особенности.

2.3.3.7 Выводы по программе.

2.3.4 Рекомендации по совершенствованию федеральной аграрной политики.

2.3.5 Рекомендации по совершенствованию региональной аграрной политики.

3. КОЛИЧЕСТВЕННАЯ ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ АГРОПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ.

3.1 Оценка эффективности федеральных программ агропродовольственной политики.

3.1.1 Оценка эффективности с использованием конвенционных методов.

3.1.1.1 Используемые коэффициенты.

3.1.1.2 Бюджетные трансферты.

3.1.1.3 Внутренние цены, маржа.

3.1.1.4 Справочные цены.

3.1.2 Результаты расчетов.1.

3.1.3 Корректировка расчетов: уровень маржи.

3.1.4 Корректировка расчетов: валютный курс.

3.1.5 Корректировка расчетов: справочные цены.

3.2 Оценка эффективности региональной агропродовольственной политики (Вологодская, Челябинская области, Чувашская республика).'.

3.2.1 Количественная оценка эффективности программ поддержки продукции растениеводства.

3.2.1.1 Вологодская область.

3.2.1.2 Чувашская республика.

3.2.1.3 Челябинская область.

3.2.2 Количественная оценка эффективности программ поддержки продукции животноводства.ПО

3.2.2.1 Вологодская область.

3.2.2.2 . Чувашская республика.

3.2.2.3 Челябинская область.

3.2.3 Поддержка сектора в целом.

3.3 Оценка эффективности программ поддержки приобретения ресурсов.

3.3.1 Исходные данные и методология анализа.

3.3.2 Программа поддержки приобретения минеральных удобрений.

3.3.3 Программа поддержки обеспечения горюче-смазочными материалами.

3.3.4 Программы поддержки технического перевооружения аграрного сектора.

3.3.5 Выводы.".

3.4 Выводы.

4. ЭФФЕКТИВНОСТЬ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ СЕЛЬХОЗПРОИЗВОДИТЕЛЕЙ И

ТИП АГРОПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ РЕГИОНА

4.1 Характеристика исследуемых регионов.

4.2 Основные факторы группировки регионов по типу аграрной политики.

4.3 Группировка регионов по типу аграрной политики с учетом уровня расходных возможностей.

4.4 Влияние типа аграрной политики на эффективность государственных программ поддержки.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Эффективность государственной агропродовольственной политики в России на региональном уровне"

Многие страны на определенном этапе развития экономики столкнулись с необходимостью реформы государственного регулирования. Особенно это актуально для стран с переходной экономикой, где совершается трансформация от непосредственного участия государства в принятии экономических решений к встраиванию государства в рыночные отношения.

За более чем десять лет переходного периода все еще не решен вопрос о месте государства в новых рыночных условиях, особенно актуальный для аграрного сектора, в котором традиционно велико государственное участие практически во всех странах.

В условиях ограниченности бюджетных средств особенно важно обеспечить их эффективное использование. И здесь имеет значение форма государственного участия в аграрном секторе.

Основная гипотеза настоящего исследования — неэффективность государственной агропродовольственной политики. В процессе исследования мы выяснили, что тип экономической политики региона оказывает влияние на эффективность региональной агропродовольственной политики. Там где региональные администрации принимают непосредственное участие в определении получателей субсидии, либо субсидирование осуществляется с помощью ГУПов и компаний-монополистов с государственным участием, эффективность применяемых программ весьма низкая. Существенно большую эффективность демонстрируют схемы, при которых региональные администрации не участвуют в непосредственном распределении бюджетных средств, а стимулируют развитие рыночных отношений косвенными мерами.

В России аграрная политика сильно регионализирована — более половины средств консолидированного бюджета на поддержку аграрного сектора выделяется из региональных бюджетов. Поэтому в настоящем исследовании мы сосредоточимся на исследовании региональной аграрной политики.

Основная задача исследования - разработать методологию количественного измерения, эффективности политики применимую в условиях транзитной экономики на региональном уровне, оценить, эффективность политики в регионах, а также распределить регионы России в соответствие с применяемым в них типом агропродовольственной политики и выявить связь между типом аграрной политики и эффективностью, наложив группировку регионов по типу агропродовольственной политики на результаты анализа эффективности государственных программ поддержки АПК. Группировка позволяет сделать выводы о правильности гипотезы о неэффективности такого типа политики, который предполагает чрезмерное участие государства в рыночных отношениях.

Предложенная ; группировка регионов строится: на основе анализа мер поддержки сельхозпроизводителей в семи регионах РФ (Челябинская: область, Чувашская республика, Вологодская область, Нижегородская область, Ивановская область, Ростовская область, Пермская область) и предполагает два основных направления различий между регионами: по уровню расходных возможностей региона по поддержке сельского хозяйства и по либеральности региональной аграрной политики (то есть, по уровню административного вмешательства при ее осуществлении).

Основная проблема, которая требовала решения для осуществления группировки регионов - как измерить либеральность аграрной политики количественно, получив сравнимые по регионам индексы.

Исследование строилось на примере семи регионов, для которых ставилась задача выработать методологию измерения эффективности агропродовольственной политики, а также определения типа экономической политики региона. Предложенная методология позволяет экстраполировать полученные результаты на все субъекты Российской Федерации.

В исследовании решалась задача поиска адекватной методологии оценки эффективности бюджетных расходов на аграрный сектор.

Для оценки эффективности расходов бюджета: на аграрный сектор неприменимы подходы используемые для других отраслей, поскольку большая часть расходов — это бюджетные программы, не являющиеся обязательными функциями государства, они представляют собой определенный общественный договор по расходованию общественных средств на решение той или иной задачи, а это значит, что необходимость их применения должна быть обоснована и доказана. Для бюджетных программ невозможно определить экономически обоснованные объемы расходов бюджета, можно только оценить, насколько та или иная программа ведет к достижению заявленных в ней целей.

Для анализа эффективности государственных расходов необходимо иметь возможность мониторинга их осуществления. В данной работе при осуществлении расчета эффективности бюджетной поддержки- мы столкнулись с препятствием в виде неадекватного бюджетного классификатора. Вторая проблема расчета эффективности -отсутствие целевого подхода в планировании:

В первой части исследования рассматриваются подходы к оценке эффективности государственной политики, применяемые в странах ОЭСР. Рассматриваются особенности измерения эффективности в аграрном секторе. Определяется разница между формами бюджетной поддержки аграрного сектора: бюджетными услугами и программами. Поскольку мы будем оценивать эффективность бюджетных программ, необходимо знать, на достижение каких целей они направлены. Проблеме постановки: целей агропродовольственной политики также уделяется внимание в этой главе. Рассмотрение различных подходов к оценке эффективности приводит к выводу об адекватности использования конвенционных методов оценки аграрного сектор, таких как PSE и NPR для оценки эффективности бюджетных программ агропродовольственной политики, в том числе на региональном уровне. Однако их использование требует корректировки конвенционной методологии.

Вторая часть исследования посвящена характеристике действующей агропродовольственной политики на федеральном и региональном уровне. Дается характеристика бюджетов всех уровней, описываются основные компоненты бюджетных расходов. Отдельно рассматриваются бюджетные услуги и программы поддержки. Приводится обзор федеральных и региональных программ поддержки использования ресурсов. Мы рассматриваем- только три наиболее показательных программы субсидирования затрат на ресурсы — поддержку минеральных удобрений, поддержку приобретения ГСМ и поддержку обеспечения техникой. Даются рекомендации по совершенствованию политики на федеральном и региональном уровне.

Третья часть посвящена количественной оценке эффективности федеральных и региональных программ поддержки по отдельным продуктам, по видам ресурсов, для животноводства, растениеводства и сектора в. целом. Оценка производится на основе коэффициентов PSE и NPR, рассматриваются проблемы, возникающие при их использовании в условиях переходной экономики и на. региональном- уровне,, предлагаются пути их решения, рассчитываются коэффициенты по скорректированной методологии.

В четвертой главе содержится выявление количественных индикаторов типа региональной аграрной политики, проводится группировка регионов в соответствии с типом аграрной политики. Анализируется связь типа аграрной политики в регионе с эффективностью применяемых программ, предлагаются .выводы для аграрной политики на федеральном и региональном уровне.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Шик, Ольга Валерьевна

3.4 Выводы

Расчеты, приведенные, в данной главе показали, что коэффициенты уровня государственной поддержки могут использоваться в качестве индикаторов эффективности государственной политики. Относительная- доступность данных, прозрачность расчетов, интерпретируемость результатов делают такие коэффициенты удобным инструментом оценки эффективности политики. Существенным преимуществом является возможность проводить расчеты для регионального уровня, поскольку другие методы, оценки эффективности адаптировать для; применения; на региональном уровне; не представляется возможным. Особенно адекватные оценки дают такие коэффициенты в случае, когда ставится: задача добиться сравнимости результатов по регионам:

При этом расчеты демонстрируют неэффективность большинства применяемых программ поддержки сельхозпроизводителей. Конвенционные методы расчетов завышают эффективность поддержки, коэффициенты, рассчитанные, по скорректированной методологии практически все годы оказываются ниже.

Оценки коэффициентов и качественный анализ применяемых программ показал, что на региональном уровне неэффективность политики связана главным образом с чрезмерным участием администрации в реализации программ поддержки сельхозпроизводителей, там, где государство не стремиться подменять собой рыночные институты, а содействует их формированию, эффективность агропродовольственной политики оказывается выше.

4. Эффективность региональной поддержки сельхозпроизводителей и тип агропродовольственной политики региона

4.1 Характеристика исследуемых регионов

Анализ эффективности государственной поддержки аграрного сектора на региональном уровне показал наличие: взаимосвязи между эффективностью государственных программг в регионе и степенью административного вмешательства при их осуществлении.

То есть, чем либеральнее аграрная политика, тем эффективнее расходуются бюджетные средства на поддержку сельского хозяйства. Для подтверждения этого тезиса мы предлагаем: определить типы регионов в соответствии с. типом аграрной политики в них, и сопоставить полученные группы регионов с выводами предыдущего раздела об эффективности политики в них.

Для этого предлагается выделить группы регионов > со сходным типом; региональной агропродовольственной политики. ' При построении; группировки необходимо учитывать, что, ввиду существенных различий в уровне экономического развития Российских регионов, такие различия оказывают определяющее воздействие на региональную экономическую политику, поэтому в анализ включены переменные, отвечающие за: уровень расходных возможностей в исследуемых регионах.

Итак, предложенная группировка регионов строится на основе анализа мер поддержки сельхозпроизводителей в семи регионах РФ (Челябинская область, Чувашская республика, Вологодская область, Нижегородская область, Ивановская область, Ростовская область, Пермская область) и предполагает два основных направления различий между регионами: по уровню расходных возможностей региона по поддержке сельского хозяйства и по либеральности региональной аграрной политики (то есть, по уровню административного вмешательства при ее осуществлении).

Спектр представленных регионов достаточно разнообразен (Таблица 26), включает регионы с различным уровнем среднедушевых доходов, как регионы-доноры федерального бюджета (Вологодская и Пермская области), так и получающие из федерального бюджета трансферты. В число исследуемых регионов попали регионы с развитым сельским хозяйством (Ростовская область, Чувашская республика, Ивановская область), регионы, в которых сельское хозяйство не является основной отраслью региональной специализации, (Вологодская, Пермская, Нижегородская; области) и несельскохозяйственный регион (Челябинская область).

Легко заметить, как сильно Вологодская область выделяется на фоне других рассматриваемых регионов по уровню поддержки сельского хозяйства. За ней следуют Пермская и Нижегородская области. При этом в Вологодской области доля расходов на поддержку АПК заметно выше, чем в других регионах, при сравнительно низких общих расходах бюджета. Высокие доходы бюджета и низкая, зависимость от трансфертов в Челябинской и Нижегородской областях не сопровождается высоким уровнем поддержки сельского хозяйства, то есть эта отрасль не является приоритетной при распределении средств региональных бюджетов. В Чувашской республике и Ивановской области возможности по финансированию аграрного сектора очевидно низки. Особняком стоит Ростовская область, здесь самые высокие по выборке расходы бюджета сочетаются с высокой долей аграрного сектора в экономике региона. Однако, высокий уровень поддержки не означает высокой эффективности государственного регулирования, а иногда, наоборот, указывает на чрезмерный уровень административного вмешательства. Группировка регионов, предлагаемая ниже, позволит идентифицировать тип аграрной политики в регионах РФ, и показать связь типа аграрной политики с её эффективностью, измеренной в предыдущем разделе на примере регулирования рынка ресурсов.

Заключение

Основным теоретическим результатом данной работы стала модификация конвенционных методов оценки уровня государственной поддержки с целью адекватного измерения эффективности агропродовольственной политики в условиях транзитной экономики и на уровне отдельных регионов.

Уровень бюджетных расходов на аграрный сектор в России находится на вполне сопоставимым с мировыми стандартами уровне. Однако, реальный уровень поддержки, демонстрируемый рассчитанными коэффициентами, оказывается крайне низким. Иными словами, Россия тратит на осуществление агропродовольственной политики примерно такую же часть всех бюджетных расходов, что и страны ОЭСР, а уровень эффективной поддержки оказывается существенно более низким. Это говорит о том, что бюджетные средства расходуются неэффективно.

В условиях жесткой ограниченности бюджетных ресурсов особенно важно использовать их предельно эффективно. В то же время, в России это условие не выполняется. Иногда в результате государственной агропродовольственной политики происходит изъятие средства из сельского хозяйства в пользу других секторов, а если эффект и наблюдается, он несравним с затраченными средствами. Анализ программ поддержки, применяемых на федеральном и региональном уровне, показал, что существующие порядки их осуществления сдизайнированы таким образом, что программы не достигают своих целей, и агропродовольственная политика неэффективна. Конечными получателями субсидий не являются целевые группы сельхозпроизводителей — выигрыш от субсидии достается наиболее успешным хозяйствам, либо предприятиям первой и третьей сферы АПК.

При этом неэффективность политики закладывается уже на этапе планирования бюджета. Расходы планируются корректировкой бюджетных назначений предыдущего периода, отсутствие программно-целевого подхода в планировании расходов бюджета делает невозможным мониторинг эффективности бюджетных расходов.

Для совершенствования системы бюджетного планирования в АПК в работе предложены основные направления реформирования бюджетного классификатора, обоснована необходимость среднесрочного планирования агропродовольственной политики.

Зачастую неэффективность государственной политики определяется непониманием природы бюджетных программ поддержки агропродовольственного сектора и попытки применять к ним методы оценки эффективности, приемлемые лишь для выполнения обязательных функций государства.

В исследовании описываются подходы к анализу эффективности бюджетных услуг и программ. Большая часть расходов — это бюджетные программы,, не являющиеся обязательными функциями государства, они представляют собой определенный общественный договор по расходованию общественных средств на решение той или иной задачи, а это значит, что необходимость их применения должна бьггь обоснована и доказана. Для бюджетных программ невозможно определить экономически обоснованные объемы расходов бюджета, можно только оценить, насколько та или иная программа ведет к достижению заявленных в ней целей.

Вывод о неэффективности использования.бюджетных средств на федеральном уровне подтверждают результаты расчетов количественных показателей оценки уровня государственной поддержки сельхозпроизводителей и потребителей. Оценка поддержки производителя (PSE) практически не поднимается выше нуля в последние годы. Этот факт приобретает особую важность в переговорах с ВТО. Имея такой низкий уровень поддержки, Россия могла бы отстаивать свои интересы в ВТО совместно с Кернской группой.

Поддержка производителей зачастую осуществляется за счет потребителей. Нулевой уровень PSE сочетается с низким коэффициентом поддержки потребителя — CSE. В условиях, когда основным ограничителем роста сельского хозяйства является низкий платежеспособный спрос на продукцию отрасли, политика государства должна строиться таким образом, чтобы не оказывать негативного воздействия на положение потребителей и не ограничивать спрос еще больше.

В работе проведены расчеты интегральной оценки уровня поддержки АПК (PSE и NPR) в регионах. Эта оценка позволяет сопоставлять уровень поддержки АПК по регионам, оценивать динамику поддержки АПК по годам, определять структуру этой поддержки (за счет бюджетных трансфертов или за счет ценового фактора осуществляется эта поддержка).

Эффективность региональных программ поддержки на рынке ресурсов оценивалась с помощью коэффициентов NPR для ресурсов. Расчеты NPR в трех регионах выборки на примере программ регулирования трех видов рынков ресурсов показали неэффективность региональных программ поддержки использования ресурсов. Кроме того, обнаружена связь между эффективностью программы и степенью административного вмешательства в рыночные процессы при ее осуществлении.

Ограниченность номенклатуры ресурсов, предоставляемых с государственной субсидией, административное определение сельхозпредприятий, допущенных к программе, а также наделение ограниченного круга производителей правом поставлять ресурсы в рамках программы приводит к завышению цен и снижению стимулирующего эффекта государственного регулирования.

Существенно большую эффективность демонстрируют схемы, при которых региональные администрации не участвуют в непосредственном распределении, дотации, а компенсируют производителям часть расходов на приобретение ресурсов независимо от источника приобретения, номенклатуры продукции, и формы сельхозпредприятия. Такие формы государственного регулирования заметно эффективнее как с точки зрения удешевления ресурсов, так и с точки зрения интенсификации их использования и повышения продуктивности производства.

В работе предложены критерии количественного измерения либеральности аграрной политики в регионах. Исследование выявило наличие прямой связи либеральности политики и уровня расходных возможностей региона. То есть, богатые регионы, с большими возможностями по расходованию средств на поддержку сельского хозяйства проводят более либеральную аграрную политику. В то же время, чем беднее регион, чем меньше у региона возможностей расходовать бюджетные средства на поддержку своего сельского хозяйства, тем больше в регионе применяется мер поддержки, влекущих за собой административное.вмешательство в рыночные отношения.

Анализ мер поддержки сельхозпроизводителей в семи регионах РФ (Челябинская область, Чувашская республика, Вологодская область,- Нижегородская область, Ивановская область, Ростовская область, Пермская область) показал, что с точки зрения аграрной политики каждый из регионов можно отнести к одному из трех типов.

Первый тип регионов - регионы с либеральной аграрной политикой -характеризуется небольшим количеством программ прямой поддержки с четким содержанием мер регулирования, большой долей расходов на финансирование общих услуг, отсутствие прямых и косвенных ограничений на торговлю.

Второй - такие, в которых администрация стремится непосредственно регулировать рыночные отношения в АПК, однако не имеет достаточного объема средств для этого. Признаки этого типа - высокая зависимость от трансфертов из федерального бюджета, низкий уровень поддержки, однако большое количество программ регулирования, и большая доля поддержки не за счет расходной части бюджета: ограничения на вывоз продукции, товарный кредит и др.

Третий тип регионов - также регионы с высокой степенью участия региональной администрации в регулировании аграрного сектора. Эта группа характеризуется высоким объемом расходов на поддержку сельского хозяйства, причем средства направляются на прямую поддержку, а не на финансирование общих услуг. Характерная особенность бюджетов регионов этого типа - большая доля средств, выделяемых не за счет расходной статьи «Сельское хозяйство», а косвенным образом — через бюджетный кредит, в том числе товарный, закупки в региональные продовольственные фонды и т.д.

В группу номер один, попали Нижегородская, Вологодская и Пермская область.

В Нижегородской области эффективнее других работают программы поддержки минеральных удобрений, компенсации процентных ставок по кредиту на приобретение ГСМ и поддержки обеспечения производителей сельхозтехникой.

Проводимая в Вологодской области аграрная политика рыночно ориентирована: прослеживается определенный сдвиг от прямой бюджетной поддержки производителей к увеличению косвенных мер поддержки,, эффективность бюджетных расходов измеренная PSE, выше, чем в других регионах. В Пермской области области проводится последовательная либерализация аграрной политики.

В группу номер два попали Ростовская, Ивановская области и Чувашская республика.

В Ивановской области программы имеют неэффективную структуру: товарный кредит с привязкой поставок в региональные фонды, ограничение номенклатуры техники, поставляемой по. лизингу. В условиях ограниченности ресурсов особенно, важно их эффективное использование, и существенным шагом на пути повышения эффективности замена регионального лизинга и товарного кредита компенсацией за счет бюджетных средств процентных ставок по коммерческому кредиту.

Ростовская область попала во вторую группу - регионов с высоким уровнем административного вмешательства в рынки. Эффективность программ поддержки ресурсов здесь заметно ниже,, чем в первой группе. Поскольку бюджетные возможности Ростовской области не накладывают таких серьезных ограничений на: программы. агропродовольственной политики, как в двух других регионах второй группы, необходимо расширять, поддержку бюджетных услуг, отходить от непосредственного участия администрации в распределении: субсидий, и расширять программы, способствующие развитию рыночных отношений и конкуренции на рынках сельхозтехники и удобрений, а не подавляющие их.

Анализ показал, что бюджетные средства на аграрный сектор республики Чувашия расходуются неэффективно - средства, выделяемые на поддержку производителей, не перекрывают отрицательный эффект государственной аграрной политики.

Третья группа представлена Челябинской областью. Главной особенностью челябинского варианта аграрной политики является жесткая- система административного регулирования; потоков агропродовольственной продукции для государственных нужд и материальных и финансовых ресурсов для производства этой продукции.

Таким образом, на примере семи регионов мы показали, что зачастую неэффективность государственной аграрной политики: связана; с чрезмерным: участием федеральных региональных властей в регулировании рыночных отношений. Предложенная группировка. регионов по типу аграрной политики показывает связь между уровнем административного вмешательства на рынки и эффективностью программ регулирования; АПК в частности,, программ- поддержки приобретения ресурсов. Методология группировки позволяет расширить исследование для большего количества регионов, что позволит выработать единые рекомендации по совершенствованию политики для всех регионов каждой из групп.

Исследование позволило выявить следующие направления повышения эффективности бюджетных расходов на аграрный сектор на федеральном и региональном уровне:

1. Планирование применяемых бюджетных программ в соответствие с заявленными целями государственного вмешательства.

Необходимым; условием повышения эффективности политики является соответствие применяемых мер стратегическим целям государственного вмешательства. Однако одной из основных проблем сектора в современной России является отсутствие стратегии государственного регулирования в АПК.

Постановка целей регулирования не является экономической задачей, эта задача, решается в рамках политического процесса. На постановку целей аграрной политики оказывают влияние различные группы интересов, и действующая стратегия аграрной политики является равнодействующей нескольких политических сил. Это означает, что агропродовольственная политика государства вовсе не всегда экономически обоснована.

2. Среднесрочное планирование государственных расходов.

Планирование расходов бюджета осуществляется в годовом; режиме, в то время как хозяйствующие субъекты сектора планируют свою деятельность в среднем на 3-4 года вперед и нуждаются в стабильных, бюджетных ориентирах. В этой, связи, необходимо перейти к среднесрочному планированию бюджетных расходов.

На федеральном уровне отсутствует долгосрочное планирование государственного регулирования сектора. Задачи краткосрочного регулирования не соответствуют основным направлениям социально-экономического развития России.

3. Повышение гибкости бюджетного классификатора.

В связи с отсутствием долгосрочной стратегии развития АПК, направления поддержки аграрного сектора в бюджете определяются не задачами развития сектора, а наличием или отсутствием: а бюджетном классификаторе той или иной строки. Планирование. регулирования аграрного сектора осуществляется путем- корректировки программ, которые применялись в прошлые годы, оценки эффективности программ не проводится.

Некоторые направления поддержки, необходимые: для развития сектора,, не закладываются в бюджете из-за отсутствия соответствующей строки классификатора, особенно это касается финансирования бюджетных услуг.

4. Повышение прозрачности бюджета.

Несовершенство бюджетного процесса остается препятствием для . повышения эффективности бюджетных расходов. Как на федеральном, так: и на региональном уровне отсутствует программно-целевой подход к планированию бюджетных расходов на аграрный сектор. Непрозрачность бюджета не позволяет выделить средства, израсходованные на каждую конкретную программу, что затрудняет оценку эффективности политики, в том числе с помощью коэффициентов PSE и NPR.

5. Ориентирование региональной политики на реализацию сравнительных преимуществ региона.

На региональном уровне бюджетная, политика в аграрной сфере региона строится без учета его конкурентных преимуществ в производстве того или иного продукта, многие регионы Вхместо того, чтобы реализовывать сравнительные преимущества, привязывают поддержку к реализации продукции только внутри области и ограничивают вывоз, вместо того чтобы завоевывать рынки. Ограничение вывоза, приводит к нарушению конкуренции и снижению эффективности сельского хозяйства

6. Ограничение регионов в праве применять программы, разрывающие ' единое рыночное пространство страны.

Многие регионы применяют программы, разбивающие рыночное пространство страны, способствующие созданию монополий поставщиков ресурсов и прочие неэффективные меры. Региональная, аграрная политика должна быть переориентирована на финансирование общих услуг, улучшение социальной инфраструктуры,, поддержку образования и подготовки кадров. Большую роль должны играть регионы в развитии рыночной и информационной инфраструктуры .

7. Развитие рыночных институтов и инфраструктуры.

Эффективность сельского хозяйства зависит от рыночных институтов, которые пока еще В: зачаточном состоянии. Нужны системы рын очной информации, консультирования, подготовки и. переподготовки кадров. Агропродовольственная политика государства должна сосредоточиться на создании условий для развития таких институтов, а не стремиться подменять их государственными организациями.

Необходимо переориентировать поддержку аграрного сектора в пользу мер, разрешаемых правилами ВТО, особенно на региональном - уровне. Речь идет об оптимизации. структуры расходов бюджетов различных уровней за счет, сокращения программ прямой бюджетной поддержки.