Экологическая политика Польши тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Экологическая политика Польши"

АКАДЕМИЯ НАУК СССР

Институт международных экономических и политических исследований

На правах рукописи КЛВАЛЕЦ МАЛГОЖАТА

уд к; («,38)

ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА ПОЛЬШИ

Специальность 08.00.14 Мировое хозяйство н

международные экономические отношения

АВТОРЕФЕРАТ

диссертацях на соискание ученой степени кандидата -экономических наук

Москва 1991

Работа выполнена в Институте международных экономических и политических исследований АН СССР

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

кандидат географических наук И.Г.Ушкалов

доктор экономичеоких наук, профессор А.Б.Куприянов кандидат экономичеоких наук, А.К.Еыстрова

Кафедра географии мирового хозяйства Географического факультета Моско^окого государственного Университета им. М.В.Ломоносова

Защита соотоится................199...г. в......^ 002^

часов на 8аоедашш специализированного Совета Института международных экономических и политических . исследований АН СССР (II74I8 Москва, Новочеремушкинокад ул., 46).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института.

Автореферат разослан " "...........199...г.

Ученый оекретарь специализированного совета

-Актуальность проблемы

ьртаций

Проблемы экологии в настоящее время в странах Центральной и Восточной Европы достигли такой остроты и комплексности, что можно говорить об экологическом кризисе. В данной связи представляется важным провести научный анализ причин этого кризиса и на его основе наметить пути его преодоления. Это, по-существу, общая для всех постсоциалистических европейских стран проблема.

В Польше о неблагоприятных явлениях в области окружающей среды начали явно говорить еще в конце 1970-х гг., следующее десятилетие - это время попыток улучшить положение дел, но так как реализация экологической политики происходила в рамках централизованной системы и была отягощена рядом недостатков, нельзя сказать об ее успехе. Более того, экологическая ситуация на территории Польши еще усложнилась,и в настоящее время ее можно определить как крайне сложную.

г Польша является страной, в которой процессы демократизации и строительства рыночной системы начались немного раньше, чем л других странах "восточного блока". В условиях рынка стоит задача создать эффективный хозяйственный механизм, одной из целей тлеющий решение серьезнейших экологических проблем. Именно использование рыночных механизмов может оказать огромную помощь в преодолении неблагоприятных тенденций в состоянии окружающей среды и использовании ее ресурсов.

Вален и международный аспект проблемы. Польша, стремясь "к Европе", чтобы стать полноправным партнером и субъектом международных хозяйственных и политических структур, в первую очередь должна улучшить условия жизни и хозяйствования в стране, ликвидировать или свести

•к минимуму экологические факторы, которые отрицательно воздействуют на природную среду соседних государств, а также регион Европы в делом.

Как показывает опыт 1980-х гг., существенного улучшения экологического положения в Польше невозможно добиться путем решения отдельных задач, направленных на ликвидации негативных последствий экологических процессов, а не причин, их вызывающих.

В данной связи очевидно, что только создание целостной, комплексной системы управления окружающей средой и последовательная реализация экологической политики, опирающейся на принципы устойчивого развития, может привести к существенному улучшению ситуации, Речь идет 9 создании эффективной экологической политики в переход-: ный к рыночной экономике период.

Поэтому разработка концепции такой политики, определение ее главный принципов, целей, методов реализации как, внутри страны, так и во внешних отношениях является важнейшей задачей, тем более пока еще, к сожалению, малоизученной. Все это и определяет актуальность выбранной темы и потребность в ее разработке.-

Целью диссертационной работы является научный анализ основ комплексной политики государства по отношению к окружающей среде, включающей внутренние и в-лш- ' ние аспекты, а также разработка на этой основе рекомендаций по совершенствованию аределения ее целей, сочетанию и гармонизации различных инструментов в рамках комплексного механизма управления окружающей средой, с учетом изменившихся политических и экономических условий.

■ Для достижения эти целей, в качестве предмета исследования, рассматривается комплексный экономический

механизм управления окружающей средой, являющийся сутью экологической политики.

Методика исследования: в настоящей работе использованы труды ученых разных специальностей, так как проблемы, экологии охватывают очень широкий спектр знаний. Привлекались экономические, географические, социальные, отчасти демографические,-математические и юридические метода анализа. Исследования проводились на основе широкого использования статистического материала, изданного органами ЕЭК, ЕС, ОЭСР, ШЕИ, СЭВ, НЕ1/Ж и других, в том числе Главного статистического управления Польши. В работе дается анализ многих правовых документов, утвержденных польскими органами власти и администрации. Особо подробно рассматривались акты и материалы Министерства охраны окружающей среды, природных ресурсов«я лесного хозяйства Польши.

Научная новизна; настоящая работа является одной из первых разработок, определяющих принципы, цели, инструменты экологической политики государства в переходный к рынку период, а также дающих возможность обоснования практических гэкомендаций по созданию целостной системы управления окружающей средой, с учетом взаимосвязи внутренних' и внешних факторов и целей ее формирования и реализации.

В Польше и других странах Восточной Европы'до сих пор не существовало разработок, дающих' углубленный анализ экономического механизма экологической политики на этом этапе их развития, ее интеграции в народнохозяйственную политику з целом. . , .

Поэтому, особенно ценным для практики являотся определение саг'-нх эффективных методов управления окружающей средой, наиболее оптимального соотношения между разными инструментами. Предложенные решения могут ис~

пользоваться другими странами, имеющими аналогичные проблемы и ставящими подобные дели в хозяйственной практике, как и Польша.

формулировка целей и характер предмета исследования нашли отражение в структуре диссертации, которая состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.

Работа содержит 223 страницы машинописного текста, имеет 24 таблицы. Библиография включает 132 наименования.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во Введении оговариваются: актуальность теш, цель, предмет и методика исследований, научная новизна работай ее практическая ценность, а также структура . диссертации.

Цервая глава - ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ СИТУАЦИЯ. В ПОЛЬШЕ -состоит из одного параграфа и служит введением в проблему и доказательством огромной актуальности экологических проблем в Польше и необходимости их решения в кратчайшие сроки.

Подробно рассматриваются отдельные компоненты (элементы среды), состояние которых влияет на условия жизни пдей и существования живой природы, а также во многом обуславливает хозяйственную деятельность. 3 качестве таких основных "составляющих" окружающей среды, загрязнению и деградации которых уделено большое внимание, выступают важнейшие части экосферы: воздушный и водный бассейны и поверхность земли (территория).

В дальнейшем рассматривается проблема совокупного воздействия загрязненных воздуха, воды и территории на целостные экосистемы, причем особо учитывались леса,, которые могут служить индикатором неблагоприятных явле-

ний в окружающей среде.

Нарушение натурального равновесия в экосистемах отражается на возможностях проживания и развития разных биоценозов, отдельных видов фауны и флоры, многие из которых или подвержены угрозе уничтожения или уже исчезли.

Основой сделанных выводов является богатый статистический материал, касающийся состояния и изменений в отдельных элементах среды, а также главных источников загрязнения за последние 10-15 лет. Их анализ позволяет определить состояние окружающей среды по всем ее элементам на территории Польши как кризисное, а.порой и драматическое. Этот вывод свидетельствует о том, что ситуация в течение последнего десятилетия, несмотря на предпринимаемые меры, все продолжалась ухудшаться.

Так, в конце 80-х годов всего лишь Ъ% рек и 1% озер имели води.' которые можно зачислить в I класс. Эти величины касагатоя классификации, опирающейся на физико-химический критерий, в то время как в мире учитываются и биологические требования. Если взять их во внимание - ситуация а области состояния водных ресурсов в Польше оказывается попросту катастрофической: ни одного участка рек нельзя зачислить в I класс, а 3/1 вод в реках но отвечает и самым низким требованиям, предъявляемым воде для хозяйственных целой.

Все более серьезной гроблемой становятся специфические виды загрязнения водной среды, как чрезмерная соленость и повышение температуры.

Совокупная эмиссия всех главных источников загрязнителей атмосферы (пыль, sOg п м0х) в конце 80-х годов равнялась 7,8 млн.т. К этой величине надо добавить: массу углекислого газа, по приблизительным данным -

455 млн.т/год и "импорт" атмосферных загрязнителей, в связи с их трансграничным переносом. Высокий уровень эмиссии загрязнений (один из самых ljcokhx показателей в Европе) и очень низкая степень улавливания загрязнений (особенно газовых) становятся причиной того, что на территории страны фиксируются многочисленные случаи превышения предельно допустимых концентраций (ДДК) вред. ных веществ в воздухе, даже на охраняемых территориях.

Среди главных источников деградации поверхности земли следует выделить: чрезмерную химизацию, ветровую эрозию, ошибочную мелиорацию, приводящую к нарушению гидрологического баланса, а также открытую разработку месторождений полезных ископаемых, загрязнение промышленными и коммунальными отходами. Нынешние темпы рекультивации разрушенных грунтов не позволят решить' про-'блему в ближайшие 20 лет. Огромную проблему представляет утилизация отходов - накопление промышленных отходов достигло величины в 1,5 м;фд.т, коммунальных - около 46 млн.м^, причем почти отсутствует эффективный меха- -низм их осваивания или обезвреживания.

Индикатором состояния экосистем для целей исследования выбраны лесд. На 50% залесенной площади страны леса подвержены разного рода и степени ущербу от различных загрязнений, 11% лесов (на юге и западе страны) лол-т ностью уничтожено. Вымершими или исчезающими признаны 478 видов растений и 56 видов животных, многие другие виды находятся под сильной угрозой.

Опираясь на данные о состоянии окружающей среды ни территории Польши, выделено 27 районов экологической угрозы, занимающих вместе 11% площади страны, где 35$ населения проживает в крайне неблагоприятных для здоро-' вья условиях.

Негативные последствия деградации окружающей среды и нерационального использования ресурсов можно рассматривать во многих плоскостях, но для представляемой работы важен экономический аспект экологических проблем и поэтому при наличии множества самых различных потерь, внимание сосредоточено на оценке материального ущерба.. нанесенного народному хозяйству из-за ухудшения качества окружающей среды, в том числе из-за неэффективной экологической политики. Так как точное исчисление этого ущерба крайне .затруднено, оценка направлена на определение порядка величин ущерба и его соотношения с синтетическими показателями, отражающими социально-экономическое развитие, например, национальны!.! доходом.

Проведены в диссертации расчеты величины ущерба для 1980 г. по методологии, используемой в странах ОЭСР, а также разработанной Министерством охраны среды, природных ресурсов и лесного хозяйства Польши. Ущерб оценивается на 10-20$ произведенного в это время национального дохода.

Во второй главе - МЕХАНИЗМ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ -изложены основные положения, касающиеся внутренней экологической политики государства, а также проводится анализ с учетом нынешних условий п опыта прошедших лет, эволюции ее целей и инструментов.

Современные условия требуют отхода от традиционного понимания экополитики как средства смягчения последствий антропогенного давления на окружающую среду. По мнению диссертанта,она должна быть основана на принципах экоразвития. Осуществление'на практике концепции экоразвития (т.е. такого развития, в котором масштабы эксплуатации ресурсов, направление капиталовложений, ориентация технического развития и законодательные из-

менения согласуются с нынешними и будущими потребностями общества) заключается в подчинении стремлений общества и государства возможностям, предоставляемым окружающей средой. Таким образом, предпосылкойжоразвития выступает наличие взаимной связи между тешами и масштабами развития производства и услуг, и темпом и масштабом решения экологичэских проблем.

В этом контексте главной задачей экологической политики, является, таким образом, придание развитию производства, потребления, а также общественному прогрессу вообще такого направления и темпов, которые позволят уотойчиво сохранять ресурсы и ценности среды и, с .другой стороны, - активно их охранять.-

В Польше экологическая политика должна в первую очередь концентрироваться на перестройке в тех сферах экономики, которые представляют собой источники сильнейшей угрозы среде, а также тех, которые непосредственно связаны с эксплуатацией натуральных ресурсов. На этой основе, о учетом ограниченности средств и возможностей, формируются пели экологической политики и намечаются этапы ее эволюции.

Taie, краткосрочные цели - это решение всех тех проблем, которые создают непосредственную угрозу здоровью и жизни населения.

Среднесрочные цели направлены на то, чтобы к 3000 году приостановить неблагоприятные тенденции в округа -юцой среде и привести польские нормы в соответствие с европейскими экологическими стандартами.

Цели, намеченные на наиболее длительную перспективу, сводятся к достижению такого состояния окружающей среды, которое обеспечит безопасные "условия жизни об- ' ществу h "устойчивость" функционирования экосистем.

Основную роль в эффективном становлении и реализации окополитшш выполняют институциональные структуры. ответственные за состояние окружающей среды и использование ее ресурсов.

В Польше экополитика формулируется и осуществляется на трех уровнях власти: законодательной, судебной и исполнительной. Если органы законодательной власти устанавливают общие рамки политшси государства по отно-" шению к окружающей среде и ресурсам, органы судебной власти следят за соблюдением установленных законов, то способ реализации экополитшш обеспечивают органы государственной адмшшстращс! и самоуправления.

В работе дается характеристика роли и задач отдельных субъектов экологической политики, а также взаимосвязи между ними.

Общим пршщипом перестроенной системы экологического законодательства, его реализации, а также политики государственной администрации и территориального самоуправления должен стать принцип ответственности . пользователей окружающей среды за последствия своей деятельности. Ответственность здесь понимается з широком смысле: и как этичоская нормд - при общественной оцешсе поведения граждан :: хозяйственны::-субъектов, и как юридическая норма - в гаторпальком, гражданском и уголовном законодательство.

Так понимаемой ответственностью должны быть охвачены все, без исключения, субъекты экологической политшш, граждане, домашние хозяйства, одчшщы, организую-щио общественную жизнь, все производители товаров и услуг.

Для эффективной реализации государственной политики в области окружающей среды необходим целый пакет ин-

отрументов, оказывающих помощь в достижении приоритетных целей, служащих контролем объемов и уровней загрязнений и предоставляющих возможность влиять на их пространственную и временную дифференциацию.

Среди богатого диапазона таких средств следует выделить правово-алминиотративнне и экономические инструменты. Именно проблематике возможностей и обоснованности применения разных инструментов в экологической политике Польши, их пропорциям и эффективности действия посвящается большая часть второй главы диссертации.

. Основной общей чертой инструментов прямого воздействия (правово-адиинистративных) является юс императивный характер и тенденция к ограничению свободы выбора у субъекта, осуществляющего экологоемкий вид деятельности. В случае несоблюдения нормативного акта предусматриваются дифференцированные по функциям и величине санкции и меры взыскания, определяемые судом или органом административного управления.

Методы управления охраной окружающей среды с преимуществом административно-правовых инструментов и связанной с ними системой санкций за несоблюдение технико-технологических экологических стандартов получили название политики санкционирования. Именно на этой основе была построена экополитика в Польша в 80-е гг., опираясь на систему допустимых уровней загрязнения, определенных центральной и местной администрацией для хозяйственных субъектов. Таким образом осуществлялась охрана атмосферы от эмиссий, вод и почв от сбросов стоков, территории от отходов.

Ьа нарушение административно-правовых норм законом предусматривались штрафы. Финансовые санкции содержат

п экономический момент, но то, что являются они интегральным элементом системы (норма-санкция), а также принудительный порядок их взыскания позволяет рассматривать их в группе прямых инструментов.

Эффективность действия механизма санкций определяют следующие факторы:

А - научная обусловленность утвержденных экологических

норм (стандартов); Б - порядок наложения штрафа; В - размер и источник.выплат штрафа; Г - порядок взыскания штрафа.

Опираясь на анализ применяемой в 1980-е годы политики санкционирования в охране окружающей среды, можно отметить, что ни один из этих факторов не реализовался с максимальной эффективностью, в целом механизм А-Б-В-Г не был и не мог быть сбалансирован и был обременен многочисленными недостатками.

К главным из них модно отнести: - чрезмерную территориальную унификацию стандартов; излишнюю либеральность некоторых норм (прежде всего касающихся качества вод); отсутствие повсеместности применения системы санкций (отсутстзпо водно-правового разрешения или разрешения на эмиссию практически лиало органы возможности ншеа-заняя субъекта за нарушение норм); слабо развитую систему контроля за соблюдением норм, что уменьшало возможность раскрытия экологических преступлений; недостаточную величину штрафов по сравнению с источником их выплаты (десятые части процента прибыли) и абсолютная несоизмеримость с наносимым'природе ущербом; отсутствие последовательности во взыспашш штрафов (наличие возможности амортизации санкций, оттягивание платежей, что, учитывая темпы инфляции, существенно уменьшало реатьные объемы штрафа) и другие.

Вышеизложенное касается санкций всех видов, при-мешсвшихся в польской экологической политике 80-х годов, но со всей остротой эти негативные явления наблюдались при наложении санкций за превышение предельных объемов эмиссий, норм концентрации поллютантов в стоках и уровней водозабора. Существовавший ряд противоречий, неточностей и непоследовательности в существующей правовой системе охраны окружающей среды еще больше усугублял ситуацию, усиливая практическую безнаказанность наносящих ущерб-окружающей среде пользователей. Все это и привело к крайне низкой эффективности системы санкций как системы мотиваций ^роэкологическо-го поведения.хозяйственных субъектов.

Экономическими инструментами экополитики являются те, которые отзывают влияние на оценку выгод и издержек альтернативных видов деятельности хозяйственных субъектов и таким образом воздействуют на процессы принятия решений, что выбранные варианты поведения создают более благоприятную для окружающей среды ситуацию, чем та, которая создается без использования этих инструментов.

Основным моментом, отличающим экономические инструменты в экологической политике, является свобода выбора поведения в экономическом пространстве, котораг предоставляется субъектам.

В диссертации дается характеристика экономических инструментов экологической политики, имеющихся в хозяйственной практике, причем их классификация опирается нг. существующую в странах ОЭСР. В общем виде она дифференцируется на:

I. платежи (за эмиссию, за услуги, продуктовые и адми- * нистр.'шшпш, дифференцированное налогообложение);

2. субсидии (дотации, преференциальные кредита, налоговые льготы);

3. системы депозитов;

4. экологические ршшт (торговля разрешениями на эмл-ссии).

Б 1980-е годы в Польше использовались инструмента из выше указанных групп, кроме "экологических рынков разрешений".

Основная задача этих инструментов - выполнять мотипацнонную функцию, стимулируя нарушителей к ради--опальному экологическому поведению, и фискальную функцию, создавая финансовые источники для проведения эффективной экополитики на различных уровнях. Именно с ■ точки зрения реализации этих фушщий в работе проведена оценка эффективности применяемых в 1Ш0-е года эко-номичеысих инструментов.

Главным инструментом были платежи. и им посвящается наиболее внимания в анализе, оценивая их с точил зрения:

- размеров и критериев дифференцированноети;

- методики индексации ставок;

- повсеместности действия;

- мохшшзма исчисления и вз:г алия;

- ответственности за неуплату.

Анализ позволяет сделать общий вывод о незыкол-ношш платежами ни одной из поставленных перед ними задач, а вместе с тем - крайне низкой эффективности дейстзия этого инструмента в целом.'

Очень низкий уровень ставок платежей способствовал реализации "обратной стимулирующей функшш", т.е. загрязнителям выгоднее было не предпрпнг* -ать прцродсо;:-ранных мероприятий, так как размеры платежей били па много лшш, чем затраты на сокращение энпссш При

этом значитель. ля инфляция в течение 1980-х гг. приводила к обесценению платежей (так как индексации происхо дили слишком редко) и, следовательно, к уменьшению экологических, фондов. Таким образом, не выполнялась и фискальная функция.

Кроме перечисленных, система экономических инструментов генетически страдала другими недостатками, такими как излишняя центраяизованность-, недоучет региональных факторов, чрезмерная универсализация ставок платежей, их "квотный" принцип наложения, распространенная систе! а льгот и исключений, и др.

Субсидии выступают как вторая основная группа экономических инструментов реализации экополитики 80-х годов. В этой группе наиболее распространенные были дотации. отсюда и название экополитики этого периода -"дотационная". Эта форма финансирования природоохранных мероприятий находит применение в большинстве стран-с развитой экономикой. Нельзя отрицать ее права на суще-ствое лие и в Польше, где хозяйственные субъекты или местные бюджеты не в состоянии нести тяжесть многолетней отсталости, но сомнения вызывают критерии призна-гяния дотаций. Их можно на предыдущем этапе оценить как волюнтаристские.

В то же время постепенное замещение централизованных дотаций другими источниками финансирования (в т.ч. кх •щитами) и ограничение их роли особыми случая),ш являлось бы позитивной долгосрочной тенденцией в экологической политике в целом.

Целевые экологические сйондн играли в экологической политике 1980-х годов заметную роль, прежде всего служа целям накопления средств на природоохранные инвестиции. Как стимуляторы проэкологического поведения они не сра-

ботали, что во многом вызвано их неправильной конструкцией, экономической пассивностью и отсутствием организационно-правовой и финансовой самостоятельности.

Другие экономические инструмент" или не оказали существенного влияния на хозяйственные субъекты из-за своей неэффективности (системы льгот при налога на прибыль и на амортизационные выплаты), или были частью еще недостаточно развитых рыночных структур (преференциальные кредиты и системы депозитов).

Необходимо отметить, что большинство использовавшихся в польской практике инструментов широко применяется в странах Запада. Низка" эффективность польских аналогов объясняется и общеэкономическими, и специфическими причинами. Неблагоприятными для реализации экологической политики были общие условия: отсутствие рыночных отношений хозяйственных субъектов в полном объеме, несбалансированность, дефицитная экономика, спад производства, тяжелое финансовое положение многих субъектов и бюджета.страны - выступающие проявлениями всеобщего кризиса в стране в 1980-е годы, охватившего, естественно, и охрану"окружающей среды.

Низкая эффективность проводимой экололитшш объясняется в значительной степей: и обшей неэтТ;ективностъю нерыночно]'! экономики, с ее особоресурсоешшм производством и затратные характером ценообразования. Это вело к отсутствию стимулов к снижению издержек производства (в т.ч. и потребления ресурсов и услуг среды), что, конечно, отнюдь не означает, что не было серьезных просчетов в ведении самой экополитики'в этом периоде. Самым серьезным из них кажется ориентирование на материальные стимулы в условиях "мягкого бюджетного с раничэнкя", которое позволяет покрывать дефицит за счет государства.

В этом случав ^се экономические стимулирующие инструменты теряют смысл как фактор экономического поведения. Это привело к неэффективности функционирования системы платежей, основного инструмента экологической политики.

Очередной ошибкой представляются финансовые штрафы, предусмотренные законом за нарушение норм, что оправдывает экологические нарушения, определяя как компенсацию чаще всего незначительную сумму. Б эффективной системе охраны окружающей среды постоянного штаафа за постоянное превышение норм не должно существовать. Он имеет смысл только как санкция за чрезвычайное, аварийное нарушение с целью стимулирования порядка и соблюдения технологических режимов.

Ключевой проблемой при становлении эффективного механизма экологической политики является: во-первых, определение величины потребления данного элемента окружающей среды и, во-вторых, распределение используемой части ресурса между потенциальными пользователями. Решение этой проблемы в экополитике сводится к выбору между экологическими и экономическими приоритетами развития хозяйства, а в самой реализации экополитики заключатся в попытке интеграции этих приоритетов. Как показывает мировой опыт, это может произойти только в случае разделения решений, касающихся масштаба и распределения использования ресурсов. Этот -принцип реализуется и дол-з^л реализоваться следующим образом: масштабы использования элементов окружающей среды определяются административно и только в рамках регламентированного "доступа" к ним действуют рыночные (экономические) механизмы, так как их действие позволяет наиболее эффективно распределить этот "доступ" между потенциальными пользователями.

При регулировании степени вмешательства в овруяахь

щую среду экополитика должна использовать инструменты прямого во злей с. твил (административные), которые не должны предусматривать финансовых компенсаций за нарушения. В случае правильной разработки и с о <5 л дении таких инструментов (норм, запретов, стандартов), а также развитой сети контроля - они безотказны, о чем свтще-телъствует опыт стран ОЭСР.

Но они в целом носят.исключительно защитный характер, не обеспечивая самого эффективного достижения экологических целей. Так, минимизацию издержек на природоохранные меры или максимизацию их эффективности можно достичь только путем применения рыночных стьлулов, в условиях заранее определенных норм.

К инструментам, которые значительно снизили суммарные расходы на охрану окружающей среды на Западе, пра-0 надлежат "рынки разрешений". Их применение е Польше пока не имело места и должно быть подробно разработано, особенно с точки зрения адаптации к - зарождающейся рыночной экономике.

Успех польской экологической политики в ближайшие годы во многом будет зависеть от правильного сочетания разных инструментов, в том числе от наиболее эффективного сочетания адаинлстратиЕ"ых методов регулирования и экономических стимулов распределения. Кх отбор л пропорции должны, с одной стороны, обеспечить реализацию охранных целей, а с другой, - позволить достичь этих целой самым эффективным, с общественной точки зрения, способом.

В современной экологической политике важнейшее значение имеет пршвцш сш.'.оошнансировачш! природоохранной деятельности, т.е. принцип: "платит чаг^знитедь", что означает в широком смысле обязательство пользователей н..¡ти издержки не только ьа экологически- инвости-

ции у себя, не содержать всю систему управления окружающей средой вместе с администрацией, системами слежения, контроля и мониторинга.

На практике это сводится к тому, что именно Фонды. создаваемые на базе платежей за пользование средой, должны предназначаться на финансирование природоохранной инфраструктуры и деятельности. Отсюда следует необходимость наделения органов, ответственных за состояние среды на своей территории, полномочиями определять платежи на таком уровне, который позволит реализовать соответствующую политику за счет своего, таким образом создаваемого бюджета, а дотации в такой системе находят место как источник средств на особо дорогостоящие или важные для страны мероприятия.

В конце второй главы, в качестве выводов проведенного анализа польского опыта и результатов, достигнутых в развитых- странах, с учетом изменившихся целей и условий социально-экономическо-политического развития страны, платаются конкретные предложения по разработке комплексного механизма экологической политики и ее структуры в зависимости от объекта (охрана вод, атмосферы, ресурсов живой природы, использование минеральных ресурсов, некоторые виды загрязнения, например, твердые отходы).

Однрй из целей экологической политики Польши в ближайшие годы должна быть ликвидация "прорывов", допущенных ранее. В ее реализации следует, видимо, опираться прежде всего на правовые и административные инструменты, отводя экономическим (с преобладающей ролью платежей) вспомогательную роль.

• В трэтьей главе - ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА ПОЛЫМ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРВД1 - диссертант исходил из мнения о невозможности решить глобальные экологические

проблемы отдельной страной в одиночку и, в связи с этим, необходимости объединения усилий и сотрудничества на международном форуме.

Введением в проблему служит анализ международного характера польских экологических проблем, так как кризисное состояние окружагацей среды на ее территории создает угрозу всему региону и вызывает серьезное беспокойство мировой, а особенно европейской общественности.

Проблемы, в решении которых другиё страны заинтересованы более всего, это загрязнение воздуха соединениями сэры и азота, источники-которых находятся на территории Польши, а их трансграничные переносы ухудшают экологическую обстановку в Еврав, вызывая выпадение кислотных дождей и деградацию лесов; участие Польши в возникновении парникового эффекта из-за выбросов большого -количества углекислого газа и пыли; загрязнение Балтийского моря, в деградации которого страна занимает печальное первое место, учитывая сброс загрязнений. ^,

В то же время, опасность, какую представляют для" других стран польские загрязнения, является фактором,' облегчающим доступ к финансовым средствам, предназначенным международными организациями, правительствами развитых стран и'различными бондами на решение глобальных экологических проблем, а также к другим видам помощи, так как эффекты этой помощи влияют на улучшение состояния среды у них.

В работе излагаются основные направления, по которым должно развиваться сотрудничество Польши с другими странами, группами стран и международными организациями в области экологии. Подробно проанализирована проводимая до cía пор внешняя политика Польши в этой сфоро, рассматриваются основные достижения и неудачи, что и

служит базой i. я рекомендаций по совершенствованию международного экологического сотрудничества.

Так, главными направлениями во внешней политике Польши остаются:

- сотрудничество в рамках реализации международных конвенций, соглашений.и программ;

- двусторонние отношения на базе договоров со странами Западной Европы, США и другими развитыми странами, как приоритетное направление внешней экополитики;

- сотрудничество в рамках региональных группировок: ЕС, ЕЭК , helcjom , heksagonale и других международных организаций;

- сотрудничество со странами Центральной и Восточной Европы, а также СССР, с которыми после распада СЭВа отношения коренным образом изменятся и должны осуществляться на основе двусторонних взаимовыгодных соглашений. Особое значение для Польши имеет сотрудничество в области экологии с соседними странами, ре-ше! re "открытых" вопросов, связанных с трансграничным ущербом, налаживание и укрепление связи с нововозник. шш,га субъектами международных отношений (ФРГ, Россия,

Украина, Белоруссия, республики Прибалтики), сотрудничество в приграничных районах на пограничных водах.

В настоящее время Польша не в состоянии решить свои экологические проблемы на собственные средства и н■ имеющемся технологическом уровне. Поэтому основной ■принцип в отношениях с развитыми странами в сфере экологии - это получение максимальной пользы и выгоды. В данных пелях целесообразно использовать все возможности как взаимовыгодного сотрудничества, так и разные виды помощи (б вида передачи, технологий, оборудования, ноу-хау, подготовки кадров, доступа к самым современ-

ным достижениям науки и техники, кредитов, экоконвар-сии, а также непосредственной денежной помощи в форме дотаций).

Целью помощи и сотрудничества должно был> улучшение в Польше экологической обстановки и расширение отечественного производства природоохранного оборудования. (Б этом существенно должны помочь, например, реализованные ныне проекты "рнайе11, финансированные ЕС).

Разработка эффективной экологической политики невозможна без международного сотрудничества. Для ее реализации Польша получила кредит Мирового банка, финансирующего специальную 3-летнюю программу: "Стратегия управления окружающей средой", являющуюся своего рода экспериментом в поотсоциелистической стране. а Общим выводом работы является положение о том, что экологических проблем в Польше ка решить без создания единого комплексного механизма управления окружающей средой в рамках экологической полДтшш.

х я

ж

Подводя итоги выполненного исследования, диссертант отдает себе отчет в том, что целый ряд положений и выводов работы носят дискуссионный характер и нуждаются в дальнейшей, более углубленной проработке. Ряд ■ вопросов исследуемой проблематики не получил полного освещения ввиду того, что они представляют собой самостоятельный объект исследования.

Апробация дисоертацщ. Основные положения и кон-цеш за работы неоднократно обсуждались на заседаниях сектора и нашли отражение в ряде аналитических материалов, подготовленных в Институте, а также были опубликованы в статье: "Характеристика состояния экологических проблем в Польше", во 2-ой части сборника на -учных отатей: "Экологическая политика социалистических стран, ооцкально-экономичеокий аспект", изданном в ИЭМСС АН СССР, Москва 1989 г.

СОДЕРЖАНИЕ

Введение....................................... 2

Глава I, ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ СИТУАЦИЯ В ПСЪШЕ........ 6

§ I. Экологическая ситуация в Польше -важнейшие аспекты и экономические последствия.......................... г. б

Глава П. МЕХАНИЗМ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ГЭЛИТИКИ........ 32

§ I. Принципы, цели, направления, субъекты

экологической политики.........;..............32

§ 2. Административно-правовые инструмент... 44

§ 3. Экономические инструменты..........................72

§ 4. К формированию ко!шлексного механизма .

экологической политики...............105

е, Глава Ш. ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА ПОЛЬШИ В ОБЛАСТИ

ОХРАНЫ ОКРУЖАЩЕЙ СРЕДН................ 132

§ I, Межгосударственный аспект польских

экологических проблем............'......132

§ Ч. Внешний аспект перспективной

экологической политики................. 154

§ 3. Многостороннее и двустороннее сотрудничество Польши в сфере экологии со CTpaHai.nl Центральной и Восточной Европы................................. Ш

Заключенно ...........................;......... 210

Библиография................................... 212