Экономическая самостоятельность муниципальных образований в системе межбюджетных отношений тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Экономическая самостоятельность муниципальных образований в системе межбюджетных отношений"

На правах рукописи

Шадрина Ольга Владимировна

Экономическая самостоятельность муниципальных образований в системе межбюджетных отношений (теоретико-методологический аспект)

Специальность 08.00.01 - экономическая теория

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Челябинск - 2006

Работа выполнена на кафедре экономической теории Института экономики и управления ГОУ ВПО «Российский государственный профессионально- педагогический университет» г. Екатеринбурга

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Мокроносов Александр Германович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук,

профессор Власова Наталья Юрьевна

кандидат экономических наук, доцент Качанова Елена Анатольевна

Ведущая организация: Институт экономики УрО РАН

Защита состоится «29» декабря 2006 г., в 16.00 часов, на заседании диссертационного совета К212.296.01 при ГОУ ВПО «Челябинский государственный университет» по адресу: 454136, г. Челябинск, ул. Молодогвардейцев, д. 70 «Б», ауд. 123.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Челябинский государственный университет»

Автореферат разослан «27» ноября 2006 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук, доцент

Л.А. Ребреш

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Аюуальность темы исследования. В настоящее время в социально-экономическом развитии в России сложилась довольно противоречивая ситуация. С одной стороны, Российская Федерация является федеративным государством. В связи с этим в стране осуществляется целый комплекс реформ, направленных на расширение самостоятельности субъектов Федерации и органов местного самоуправления, децентрализацию бюджетной, налоговой и финансово-кредитной систем. С другой стороны, продолжает сохраняться сложившаяся в прошлые десятилетия централизованная бюджетная и налоговая система, что объективно мешает развитию бюджетного федерализма и демократизации межбюджетных отношений. Поэтому приведение бюджетной системы, ее устройства и функционирования в соответствие с политическим устройством страны является крайне важной задачей всей экономической политики государства. Осуществление этой задачи возможно, прежде всего, на пути развития системы местного самоуправления, экономической самостоятельности органов местного самоуправления и, в первую очередь, муниципальных образований. Переход от жесткого централизма и мелочной регламентации в сфере межбюджетных отношений к бюджетной автономии, финансовой самостоятельности позволит повысить эффективность в формировании и использовании бюджетных средств, более успешно и оперативно решать проблемы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, стимулировать стремление к зарабатыванию и социально ориентированному осваиванию финансовых ресурсов территорий.

Понятие экономической самостоятельности муниципальных образований предполагает серьезное политико-экономическое и финансово-экономическое исследование данной категории и выражаемой ею совокупности социально-экономических отношений между различными субъектами бюджетного процесса. Представленная в виде финансовой, бюджетной, налоговой самостоятельности экономическая самостоятельность является, вместе с тем, более сложным явлением, включающим и определенные социальные взаимосвязи, и конкретные хозяйственные отношения (кооперации, интеграции и т.д.) между всеми звеньями бюджетной системы РФ. Мера и характер такой

экономической самостоятельности в отношении к муниципальным образованиям в общем виде зафиксированы в Конституции РФ и ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако конкретизация этих общих положений предполагает необходимость серьезного пересмотра самой идеологии бюджетной политики прошлых десятилетий, а также разработку инструментария практического обеспечения такой экономической самостоятельности муниципальных образований, которая бы соответствовала самой идее бюджетного федерализма. В связи с этим проблема экономической самостоятельности муниципальных образований рассматривается в контексте развития бюджетного федерализма как политико-экономическая основа (база) для дальнейшего развития межбюджетных отношений и самой бюджетной системы в РФ. Осмысление сущности, социально-экономического содержания, исторической определенности, места и роли экономической самостоятельности муниципальных образований в общем ходе реформирования межбюджетных отношений позволяет решить одну из важнейших проблем современной экономической политики - проблему актуализации и реализации интересов территории, в частности, интересов муниципальных образований в сфере бюджетного регулирования как компонента современной экономической политики государства.

Степень изученности проблемы. До самого последнего времени проблематика бюджетного федерализма и развития экономической самостоятельности муниципальных образований в основном разрабатывалась зарубежной экономической наукой. В странах с федеративным устройством (Мексика, Бразилия, Канада, Германия, Индия и др.) эта проблема стоит довольно остро. Сегодня можно выделить несколько научных направлений в изучении данной проблематики. Представители первого направления, получившего название «федерализм, сохраняющий рынок» (market-preserving federalism), исходят из тезиса о том, что оптимальная децентрализация бюджетной системы способствует росту и здоровой конкуренции. Представители второго направления, получившего название «федерализм, создающий рынок» (market-organizing federalism), исходят из положения о том, что эффективная рыночная экономика в условиях централизованной бюджетной системы вообще невозможна.

Однако, двумя наиболее часто используемыми критериями бюджетной централизации представителей обоих направлений являются доля субнациональных бюджетов в общих доходах и расходах и соотношение собственных (налоговых) доходов и финансовой помощи в доходах субнациональных бюджетов. Само же понятие экономической самостоятельности «субнациональных бюджетов» подменяется термином «бюджетной автономии». Имеется и третье научное направление, представители которого пессимистически относятся к бюджетному федерализму.

Проблематика, связанная с развитием экономической самостоятельности муниципальных образований, в контексте бюджетного федерализма постепенно начинает занимать свое достойное место в исследованиях российских ученых. Так, вопросы, связанные с изучением межбюджетных отношений, поднимаются в работах Г.Ю.Ареновой, Е.В.Бушмина,

A.А.Голованова, Л.Е.Горемыкина, С.И.Гусева, А.С.Колесова, И.А.Пыховой, А.С.Ревайкина, А.И.Татаркина, Т.А.Сидорова,

B.И.Матеюк, Л.И.Прониной, А.В.Силуанова, М.И.Яндиева. Разработке идеологии бюджетного федерализма исследованию

содержания данного понятия посвящены труды А.Ю.Королева, Н.С.Максимовой, О.И.Немкиной, Л.В.Нестеренко. Вопросом включения требований бюджетного федерализма в бюджетную политику государства уделяют внимание К.Л.Астапов, А.Д.Бирюков, Н.Н.Волошина, В.И.Гришин, Н.В.Замятина, А.С.Колесов, Д.Л.Комятин, Э.В.Кушнер, В.Г.Пансков,

C.П.Солянникова. С позиций задач реформирования бюджетной системы исследуют местные бюджеты и бюджеты субъектов Федерации Е.Г.Анимица, Г.Б.Аренова, В.В.Болотин, Д.Д.Бумаков,

A.А.Воронин, А.А.Голованов, А.Ю.Королев, А.СЛарионова,

B.И.Матеюк, В.С.Мокрый, Г.Б.Поляк и другие. Вопросам экономической самостоятельности местных бюджетов уделено внимание в работах В.В.Болотина, Д.Д.Бумакова, А.Н.Бородина, А.КХДаванкова, А.МЛаврова, Л.Н.Овсянникова, Г.Б.Поляка, О.С.Пчелинцева, С.А.Телепова и др. Однако, следует признать, что целостной трактовки понятия экономической самостоятельности местных бюджетов в контексте идеи бюджетного федерализма до сих пор еще не дано. Используемые же паллиативы (финансовая самостоятельность, бюджетная автономия, налоговая обеспеченность, хозяйственная состоятельность и т.п.) отражают

лишь отдельные стороны экономической самостоятельности муниципальных образований в сфере бюджетного регулирования. Особый пласт исследований касается места и роли системы казначейства в сфере регулирования и регламентирования современного бюджетного процесса. Этой тематике посвящены исследования Г.В.Бунькова, Т.А.Деревянченко, В.В.Истоминой,

A.В.Максимова, В.Г.Панского и других авторов, которые связывают данную тематику исключительно с повышением дисциплины исполнения бюджетов. Другие авторы (В.И.Матеюк,

B.С.Мокрый, Г.Б.Поляк) видят пути развития экономической самостоятельности местных бюджетов в области расширения налогооблагаемой базы или (В.А.Дайнеко, Н.А.Нарский, А.С.Краев, И.Н.Коньков) за счет привлечения в территории иностранных инвестиций.

Высказывается также идея о необходимости перераспределения налоговых поступлений между разными уровнями бюджетной системы Российской Федерации в пользу местных бюджетов (Н.Н.Волошина, В.А.Максимов, О.С.Пчелинцев, М.М.Минченко, К.П.Стожко, В.А.Рыжков и другие).

Таким образом, следует отметить, что в имеющейся научной литературе до сих пор не выработан единый комплексный подход к формированию экономической самостоятельности муниципальных образований, а сама эта проблема, как правило, исследуется вне контекста бюджетного федерализма и необходимости его развития в современной российской экономике.

Цель и задачи исследования. Целью исследования является разработка теоретико-методологического подхода к

формированию и развитию экономической самостоятельности муниципальных образований в контексте совершенствования межбюджетных отношений. Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:

выявить основные принципы бюджетного федерализма как особого типа системы межбюджетных отношений, раскрыть их значение для формирования и развития экономической самостоятельности муниципальных образований;

определить место и роль органов местного самоуправления в системе межбюджетных отношений, раскрыть сущность их экономической самостоятельности в контексте совершенствования

механизмов бюджетного, налогового и финансово — кредитного регулирования;

- обосновать необходимость демократизации и дебюрократизации бюджетной системы как фундаментального условия развития экономической самостоятельности муниципальных образований;

- предложить инструментарий воспроизводства экономической самостоятельности муниципальных образований с учетом возрастающего значения социального бюджетирования в совершенствовании межбюджетных отношений.

Область исследования соответствует паспорту ВАК по специальности 08.00.01 — «Экономическая теория»: 1.1. Политическая экономия: взаимодействие экономических и политических процессов на национально - государственном уровнях; формирование экономической политики государства; теоретические проблемы экономической безопасности; 1.4. Институциональная и эволюционная экономическая теория: теория переходной экономики и трансформации социально -экономических систем; социально - экономические альтернативы.

Объектом исследования является экономическая самостоятельность муниципальных образований в условиях переходной экономики.

Предметом исследования являются экономические отношения по поводу формирования экономической самостоятельности муниципальных образований в контексте бюджетного федерализма.

Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составили фундаментальные положения экономической теории (институциональная теория, концепции «федерализм, сохраняющий рынок», «федерализм, создающий рынок» и др.), сформулированные за длительный период эволюции экономической мысли и нашедшие отражение в трудах отечественных и зарубежных ученых. При решении поставленных задач были применены индуктивно-дедуктивный, структурно-функциональный и компаративистский подходы для политико-экономического и институционального анализа предмета и объекта данного исследования. Комплексный характер методологии данного исследования позволяет разработать взвешенную, корректную и одновременно достаточно эффективную идеологию развития экономической демократии в

сфере межбюджетных отношений и функционирования системы местного самоуправления, которая сохраняет паритет интересов всех субъектов бюджетной системы, позволяет одновременно превратить органы местного самоуправления в составной элемент государственной власти и тем самым более эффективно реализовывать интересы территории (муниципальных образований).

Информационную базу исследования составляют законодательные, правовые и нормативные документы РФ, материалы Федеральной службы государственной статистики, данные Министерства экономики РФ и Свердловской области, аналитические материалы, опубликованные в экономической литературе и периодической печати, собственные исследования автора.

Наиболее существенные результаты и их научная новизна.

1. Разработана структурно — логическая схема бюджетного федерализма базирующаяся на ценностных (мировоззренческих), технологических (организационно-правовых) и институциональных (нормативно-целевых) характеристиках.

2. Уточнен перечень принципов бюджетного федерализма, обусловливающих эффективное функционирование МО в условиях экономической самостоятельности, который дополнен принципами достаточности финансовых источников, своевременности бюджетного финансирования, дебюрократизации и демократизации межбюджетных отношений.

3. Предложен теоретико- методологический подход к определению экономической самостоятельности муниципальных образований как специфической совокупности социально — экономических и организационно — экономических отношений, формирующейся в условиях демократизации и дебюрократизации бюджетной системы Российской Федерации, основанной на единстве трех основных функций (самоопределения, самоуправления и самореализации) и обеспечивающей реализацию местного интереса.

4. Разработана теоретико - методологическая модель воспроизводства экономической самостоятельности муниципальных образований, предполагающая необходимость конституционного закрепления регулирующих источников

доходов местных бюджетов, процедуру законодательной инициативы МО и право отложенного вето органов местного самоуправления в части вопросов, касающихся формирования муниципальных бюджетов.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Значимость диссертационного исследования состоит в том, что теоретические и методологические выкладки могут использоваться для разработки концептуальных положений в области исследования экономической самостоятельности муниципальных образований в системе межбюджетных отношений.

Практическая значимость исследования заключается в возможности применения изложенных выводов и рекомендаций в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления для обоснования приоритетов экономической политики в сфере обеспечения конкурентоспособности хозяйствующих субъектов, развития экономической безопасности и реального базиса экономики.

Результаты исследования могут быть использованы в преподавании учебных дисциплин «Экономическая теория», «Макроэкономика», «Институциональная экономика», а также ряда спецкурсов: «Государственное и муниципальное управление», «Бюджетное и налоговое регулирование», «Финансы».

Апробация основных результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационной работы нашли свое отражение в коллективной монографии «Бюджетное регулирование в России» (главы II и VI в соавторстве, общий объем — 28,6 пл., авторских 6,2 п.л.) и в авторской монографии «Экономическая демократия в России: хозяйственная самостоятельность муниципальных образований в контексте бюджетного федерализма» (объем — 12,4 п.л), опубликованных в издательстве Уральского государственного университета им. А. М. Горького, а также в выступлениях автора на 2-х международных, 3-х всероссийских, 4-х межрегиональных и межвузовских научно-практических конференциях. Материалы исследования широко использовались в лекционных курсах, прочитанных диссертантом в Российском государственном профессионально - педагогическом университете, в работе круглых столов Школы докторантов и аспирантов в Институте переподготовки и повышения

квалификации преподавателей гуманитарных и социальных наук при УрГУ им. А.М.Горького, в проведении семинаров в Московском институте предпринимательства и права (Уральский филиал, г. Екатеринбург).

Результаты диссертационного исследования обсуждались на заседаниях кафедры экономики и права ИППК при УрГУ им.А.М.Горького (май 2005 г.), в рамках аспирантского семинара в Межвузовском центре гуманитарного и социально-экономического образования Федерального агентства по образованию при УрГУ им. А.М.Горького (октябрь 2005 г.), на заседании кафедры экономической теории Российского государственного профессионально-педагогического университета (апрель 2006 г.).

Публикации. По теме диссертации опубликованы 15 печатных работ общим объемом 24,70 п.л. авторского текста.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из «Введения», двух глав, включающих шесть параграфов, «Заключения» и «Списка литературы». Исследование выполнено на 188 страницах машинописного текста и содержит 8 рисунков, 3 таблицы. Список использованной литературы насчитывает 246 источников.

Краткое содержание работы

Во «Введении» обоснована актуальность проблемы, сформулированы цель и задачи, определены объект и предмет исследования, научная новизна и практическая значимость работы.

В первой главе «Развитие межбюджетных отношений как основа формирования экономической самостоятельности муниципальных образований» рассматриваются сущность, содержание, принципы и условия функционирования межбюджетных отношений как важнейшей организационно-экономической системы,

определяющей согласованность местных интересов с интересами субъектов РФ и общегосударственными (федеральными) интересами, обеспечивающей развитие институтов местного самоуправления и их соответствие политическому и социальному устройству страны.

Во второй главе «Экономическая самостоятельность муниципальных образований как элемент системы бюджетного федерализма» раскрывается содержание экономической самостоятельности муниципальных образований и ее имманентность системе бюджетного федерализма.

Рассматриваются вопросы взаимосвязи экономической самостоятельности с экономическим потенциалом муниципального образования. Выявляются факторы, влияющие на процесс формирования экономической самостоятельности муниципального образования. Определены условия эффективного воспроизводства экономической самостоятельности муниципальных образований и раскрыта ее структура.

В «Заключении» приведены основные выводы, обобщенные результаты исследования.

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Разработана структурно-логическая схема бюджетного федерализма, базирующаяся на строго определенных ценностных (мировоззренческих), технологических (организационно-правовых) и институциональных (нормативно-целевых) характеристиках.

Эта схема определяет цели развития бюджетного федерализма в РФ, среди которых, наряду с обеспечением экономической безопасности, подъемом реального сектора экономики и развитием процессов экономической социализации присутствует и такая цель, как формирование экономической самостоятельности муниципальных образований (МО) (табл.1).

Таблица 1. Теоретико — методологическая модель системы бюджетного федерализма

Цели развития системы бюджетного федерализма Экономическая безопасность Развитие реального сектора (базиса) экономики Экономическая социализация Экономическая самостоятельность МО

Конкретные • Эффективность • Бюджетное * Единство • Равенство бюджетных

организационно- • Гибкость обеспечение правовой бюджетной системы прав всех участников

экономические принципы • Устойчивость регламентации • Равный доступ всех бюджетной системы

эффективного • Самостоятельность экономических участников бюджетной • Самостоятельность

функционирования • Самодостаточность отношений системы к ее ресурсам местных бюджетов

бюджетного федерализма • Развитие базовых • Социальная • Достаточность

отраслей экономики эффективность источников ой базы местных

(машиностроение. распределения бюджетов

транспорт, связь, с.х) бюджетных средств • Своевременность

• Развитие • Экономическая финансового обеспечения

приоритетных эффективность выполнения обязательств

направлений экономики распределения бюдж. местных бюджетов

(строительство. средств • Демократизация

образование, • Экологическая (дебюрократизация)

эдравоохраниение) эффективность формирования и исполнения

• Переход от распределения бюдж. местных бюджетов

остаточного принципа средств

финансирования к

приоритетному

Общие (универсальные) принципы развития системы бюджетного федерализма • Постоянство (стабильность) • Согласованность (сбалансированность) • Последовательность (преемственность) • Взаимодополняемость (комплексность) • Динамичность (цикличность)

Целостность системы бюджетного федерализма и ее практическое значение раскрываются в таких базисных условиях, как требование экономической безопасности, развитие реального

базиса экономики и социализация современного рыночного хозяйства, которые предполагают отказ от прежней идеологии приоритета экономических интересов центра и переход к обеспечению паритета интересов всех уровней бюджетной системы: федеральных, территориальных и местных. Все прочие условия развития бюджетного федерализма (уровень экономической свободы, достаточность доходной базы бюджетов, соответствие круга компетенций источниковой базе, единство бюджетов всех уровней и т.п.) получают свое практическое значение только в контексте трех вышеназванных базисных условий.

Обосновано практическое значение демонополизации и демократизации современной бюджетной системы РФ для ее дальнейшего развития и перехода от прежней ее централизации к бюджетному федерализму. Предложена типология такого перехода в виде различных моделей соотнесения экономических интересов всех уровней бюджетной системы РФ (рис.1).

_Л__И НТТУНП !¥| ИП2< СКТАЛ(ЛЫХ

Ц плснта югпЕРьсое равных УТООНЕЙ

Рисунок 1. Модели соотнесения интересов различных уровней бюджетной системы РФ

Все, рассмотренные в диссертации условия развития бюджетной системы, межбюджетных отношений и бюджетного федерализма в РФ, позволяют обеспечить необходимые качественные характеристики для формирования экономической

самостоятельности и эффективного функционирования муниципальных образований, придания им необходимой степени устойчивости, эластичности, гибкости, мобильности и т.д.

Обосновано положение о том, что обеспечение указанных характеристик в развитии бюджетного федерализма и деятельности муниципальных образований в РФ непосредственно связано с общим характером экономической политики современного российского государства, осуществлением административной реформы и реформы системы местного самоуправления. В этой связи нами выделены различные варианты соотнесения экономических интересов по всей вертикали власти, включая и органы местного самоуправления (табл.2).

Таблица 2. Варианты соотнесения интересов субъектов бюджетной системы

№ п/п Варианты соотнесения общегосударственных, территориальных и местных интересов в качестве институциональной основы:

1 Федеральный интерес выше, значимее территориального интереса

2 Территориальные интересы выше, значимее федерального интереса

3 Существует паритет федерального и территориального интересов

4 Ни федеральный, ни территориальный интересы не являются приоритетными (таковым, например, может быть заявлен интерес местных органов самоуправления - муниципальных образований, или гражданский интерес, то есть интерес личности)

5 Существует паритет федерального и местного интересов

6 Существует паритет местного и территориального интересов

7 Существует паритет интересов всех трех уровней бюджетной системы

Рассмотрены содержание и роль «Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 гг.» в контексте действия ФЗ № 131 от 6.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Обнаружено определенное несоответствие сложившейся на сегодняшний день все еще достаточно централизованной системы бюджетного регулирования содержанию указанной концепции и положениям ФЗ № 131. В связи с этим предложен ряд рекомендаций в области децентрализации и демократизации действующей бюджетной системы на разных ее уровнях. Рассмотрена и проанализирована предлагаемая рядом российских экономистов теоретико-методологическая модель бюджетного регулирования -бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), которая, на наш взгляд, лишь способствует дальнейшей бюрократизации бюджетного процесса. Сделан вывод о необходимости

руководствоваться в реорганизации бюджетного регулирования в первую очередь системным социальным эффектом, который связан с соблюдением и реализацией на всех уровнях бюджетной системы интересов конкретных субъектов бюджетного процесса. Проблема бюджетного федерализма рассматривается как фундаментальное условие развития экономической демократии, в частности, экономической самостоятельности органов местного самоуправления, формирования гражданского общества и правового государства. В качестве экономической идеологии, бюджетный федерализм предполагает повышение уровня доверия участников бюджетного регулирования друг к другу, определение субординации и значимости федерального, территориального и местного интересов с учетом конкретной ситуации в субъектах РФ, конкретных муниципальных образованиях, а также развитие такой системы межбюджетных отношений, которая обеспечивает паритет интересов их субъектов, согласованность, соответствие, достаточность источниковой базы бюджетов всех уровней.

Обосновано положение о том, что совершенствование современной системы бюджетного федерализма должно решаться не на основе механической подгонки различных принципов ее организации к сложившимся условиям функционирования межбюджетных отношений, а путем серьезной научной переработки самих принципов организации бюджетной системы и их приведения в соответствие с объективными требованиями развития бюджетного федерализма.

Несоответствие излишне централизованной бюджетной системы и принципов ее функционирования федеральному устройству государства является основой для дальнейшей бюрократизации бюджетного регулирования и снижения его эффективности.

2. Предложен теоретико-методологический подход к определению экономической самостоятельности муниципальных образований в условиях демократизации и дебюрократизации бюджетной системы Российской Федерации, отличительной особенностью которого является обеспечение системного единства трех основных функций: самоопределения, самоуправления и самореализации.

Выявлено отличие понятия экономической самостоятельности от используемых до сих пор в литературе понятий автономии, оперативно-хозяйственной самостоятельности и хозяйственной самостоятельности. Экономическая самостоятельность муниципальных образований трактуется автором как системное единство трех основных функций: самоопределения, самоуправления и самореализации. Данная теоретико-методологическая конструкция предполагает, что органы местного самоуправления муниципальных образований самостоятельно определяют цели и приоритеты своего развития, самостоятельно осуществляют процесс управления ресурсами по достижению поставленных целей и самостоятельно реализуют свой местный интерес.

Экономическая самостоятельность предполагает

самодостаточность в бюджетной сфере, т. е. наличие достаточной источниковой базы местных бюджетов для реализации местного интереса. Как свидетельствует практика, требование самодостаточности сегодня не соблюдается (рис.2).

доля собственых доходов в структуре бюджетов муни^пальных образований в РФ

-доля собственых доходов в структуре бюджетов муниципальных образований а РФ

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Рисунок 2. Динамика собственных доходов в структуре бюджетов муниципальных образований (доля собств. доходов, %) в РФ за 2000-2006 гг.

Факторами экономической самостоятельности муниципальных образований выступают: государственный /правовой/ статус органов местного самоуправления; стабильность расщепления регулируемых источников местных бюджетов; наличие необходимой налогооблагаемой базы муниципальных образований; адаптация местных и региональных социально-экономических систем к разным /конкретным/ уровням развития

производительных сил, экономических отношений, социальной инфраструктуры на территории муниципального образования.

Экономическая самостоятельность муниципальных образований в контексте бюджетного федерализма включает два взаимообусловленных компонента: естественный порядок /устройство/ и конкретную деятельность /организацию/ экономической самостоятельности как общественной формы конкретного экономического пространства.

Выявлена взаимосвязь между экономической самостоятельностью муниципального образования и его экономическим потенциалом. Обращено внимание на необходимость расширенного воспроизводства не только экономического, но и социального потенциала муниципального образования, а также его культурного потенциала в целях расширения собственно экономической самостоятельности муниципальных образований. На основе расчетов доказано существование устойчивой тенденции к сокращению культурного и социального потенциалов муниципальных образований в условиях сокращения расходов на социальные нужды местных бюджетов (рис.3).

Рисунок 3. Динамика расходов на социальные нужды местных бюджетов за 1999-2006 гг.* (%)

Рассмотрена проблема перевода экономической самостоятельности муниципальных образований из области декларирования, из сферы желательного в состояние должного. Реализация экономической самостоятельности в плане ее актуализации предполагает пересмотр самого понимания такой самостоятельности как простого атрибута бюджетной политики в

сторону ее интерпретации как средства развития межбюджетных отношений.

Это означает, что экономическая самостоятельность муниципальных образований должна обеспечивать более высокую степень эффективности согласования общих и частных интересов, в том числе федерального, территориального и местного уровней бюджетной системы РФ. Это возможно только в том случае, если под экономической самостоятельностью органов местного самоуправления будет подразумеваться такое состояние, которое позволяет самому населению самостоятельно и эффективно осуществлять процесс управления экономикой на местах. Для этого необходимо внести дополнение в ст. 12 Конституции РФ, касающееся придания статуса государственной власти органам местного самоуправления. Высказываемая в последние годы идея перехода к четырехуровневой бюджетной системе, на наш взгляд, будет способствовать дальнейшей бюрократизации самой системы, а также сокращению экономической самостоятельности муниципальных образований.

З.Уточнен перечень принципов бюджетного федерализма, обусловливающих эффективное функционирование МО в условиях экономической самостоятельности, который дополнен принципами достаточности финансовых источников, своевременности бюджетного финансирования, дебюрократизации и демократизации межбюджетных отношений.

На основе проведенного анализа разработана институциональная модель системы бюджетного федерализма (рис.4).

Показано, что принципы дальнейшего стратегического развития межбюджетных отношении, обеспечивающие поступательное, устойчивое развитие экономической самостоятельности муниципальных образований, объективно во все большей степени вступают в определенное противоречие с принципами бюджетной политики, заложенными в БК РФ в предыдущие десятилетия, в связи с чем требуется корректировка принципов бюджетной политики, по отношению к которым принципы развития межбюджетных отношений являются первичными, определяющими соответствие политического (федералистского) устройства страны ее экономическому (бюджетному, финансовому)

устройству. Определена необходимость развития межбюджетных отношений не только по вертикали бюджетной системы, но и по ее горизонтали, что существенно расширяет возможности системы местного самоуправления в области финансовой кооперации и межбюджетного взаимодействия.

Рисунок 4. Институциональная модель системы бюджетного

федерализма

Уточнены организационные соответствие системы местного бюджетного федерализма (табл.3).

принципы приведения в самоуправления требованиям

Таблица 3. Организационные принципы системы бюджетного

федерализма

1* Развитие трехуровневой системы бюджетных отношений и четкое разграничение функций между этими уровнями;

2* Равенство бюджетных прав субъектов всех уровней бюджетных отношений (на уровне федерации, субъектов федерации, местных органов самоуправления);

3* Активное участие федерального центра, субъектов федерации и местных органов самоуправления в формировании и реализации бюджетной и налоговой политики государства;

4* Обеспечение самостоятельности бюджетов и ответственность органов власти каждого уровня бюджетной системы за сбалансированность бюджета исходя из налогового потенциала на соответствующей территории, имея в виду и предоставление необходимой для этого налоговой инициативы;

5* Обеспечение согласования федеральных, региональных и местных интересов, их тесная увязка между собой на основе четкого разграничения доходных источников и расходов соответствующих бюджетов;

6* Использование в межбюджетных отношениях понятных для всех субъектов Федерации и местных органов самоуправления подходов к определению размеров финансовых субсидий нуждающимся регионам и местностям в целях выравнивания их бюджетной обеспеченности

1** Достаточность финансовых источников для обеспечения функций муниципальных образований и переход от бюджетного планирования по минимальным коэффициентам к средневзвешенным коэффициентам бюджетной обеспеченности

%** Своевременность финансового обеспечения функций муниципальных образований

9** Дебюрократизация и демократизация межбюджетных отношений как основа бюджетного федерализма

Пункты 1-6 разработаны Татаркиным А.И., Пыховой И.А., Стожко К.П. (См.: Татаркин А.И., Пыхова И.А. Территориальные межбюджетные отношения в экономике переходного периода (проблемы, пути решения, рекомендации). Екатеринбург: УрО РАН, 2000. С. 156-157; Стожко К.П., Пыхова И.А. Бюджетное регулирование в России.- Екатеринбург: Изд-во Урал, ун-та, 2006. С.61,231).

Пункты 7,8,9 предложены и обоснованны диссертантом самостоятельно.

Среди приведенных в таблице организационных принципов бюджетного федерализма автор особое внимание уделяет принципам достаточности финансовых источников, своевременности финансового обеспечения функций МО, дебюрократизации и демократизации межбюджетных отношений. Это связано с тем, что именно эти принципы обусловливают переход от жестко централизованной бюджетной системы к новому

типу межбюджетных отношений, при котором создается реальная возможность развития экономической самостоятельности МО.

4. Разработана теоретико - методологическая модель воспроизводства экономической самостоятельности

муниципальных образований, которая представляет собой строго определенный инструментарий, способствующий децентрализации и дебюрократизации бюджетного регулирования и повышению его эффективности, включающий меры по защите, прежде всего, местного интереса.

Раскрыто несоответствие круга компетенций органов местного самоуправления, определенных ФЗ № 131, сложившейся на сегодня доходной базе местных бюджетов, а также Конституции РФ, Бюджетному кодексу, прежде всего в части выделения органов местного самоуправления из структуры государственной власти. Предложены конкретные рекомендации по реформированию межбюджетных отношений, обеспечивающие большую степень согласованности интересов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, суть которых состоит в отказе от прежней методологии планирования бюджетов нижнего уровня бюджетной системы РФ на основе использования минимальных коэффициентов бюджетного обеспечения и в переходе к научно обоснованным средне-взвешенным коэффициентам бюджетного обеспечения, позволяющим, во-первых, в большей степени учитывать местный интерес, а во-вторых, стимулировать муниципальные образования к зарабатыванию бюджетных средств и постепенному отказу от трансфертов и дотаций из вышестоящих бюджетов.

Для разработки и совершенствования механизма воспроизводства экономической самостоятельности МО требуется серьезный экспертный анализ социально-экономической ситуации на каждой территории, в каждом муниципальном образовании. Наряду с общими требованиями, предъявляемыми исследователями к функционированию бюджетной системы в стране, необходимо понимание и специфики такого функционирования на территории, в субъектах Федерации и муниципальных образованиях. В целом же, механизм воспроизводства экономической самостоятельности муниципальных образований еще только предстоит создать. В

общем, этот механизм можно представить в виде своеобразной организационно- функциональной модели (рис.5).

Рисунок 5. Теоретике — методологическая модель воспроизводства экономической самостоятельности муниципальных образований

Рассмотрены прямая и обратная связь между субъектами всех уровней бюджетного процесса. Проблема повышения эффективности бюджетного регулирования связана в первую очередь с наличием обратной связи между бюджетополучателями и администраторами бюджетных средств. Обоснована идея

внесения изменений в действующую методику по разработке прогнозов социально-экономического развития территорий и муниципальных образований с учетом перераспределения круга полномочий между органами местного самоуправления и органами власти субъектов РФ, предусмотренного ФЗ № 131 от 6 октября 2003 года.

Обосновано положение о том, что развитие встречного (снизу-вверх) влияния местного самоуправления на формирование федеральной бюджетной политики и бюджетов субъектов Федерации через постоянную координацию собственных решений как с вышестоящими уровнями бюджетной системы, так и с местным населением (в форме референдума или рабочих опросов общественного мнения) является наиболее важным фактором развития экономической самостоятельности муниципальных образований.

Аргументирована необходимость дальнейшего

инкорпорирования органов местного самоуправления в систему государственной власти в целях приближения государственной власти к населению и укрепления правового статуса самих органов местного самоуправления, прежде всего, в сфере бюджетной, налоговой и финансовой политики.

Представляется правомерным рассматривать местное самоуправление как непосредственно общественную форму осуществления государственной власти. Повышение правового статуса органов местного самоуправления позволит обеспечить реальное равноправие в бюджетной системе между всеми ее участниками и тем самым превратить экономическую самостоятельность муниципальных образований из самоцели, из видоизмененного формата сохранения бюрократизма в действительно эффективный и демократический фактор поступательного социально-экономического развития общества. В параграфе обосновывается положение о том, что важным фактором развития экономической самостоятельности муниципальных образований является достаточность полномочий и источников доходов. Без этих двух факторов экономическая самостоятельность будет всегда сохранять свою атрибутивно-символическую природу.

Для включения указанных факторов в процесс формирования экономической самостоятельности муниципальных образований как объективной реальности необходимо осуществление политики

рационализации бюджетов. Эта политика означает переход от практики формирования доходной и расходной частей местных бюджетов по уровню налогооблагаемой базы прошлых лет к формированию бюджетов с учетом наличной и перспективной налоговой базы. Это позволит учесть изменения /структурные, отраслевые, демографические и др./, происходящие на территории. Кроме того, рационализация бюджетов предполагает отказ от остаточного принципа финансирования социальной сферы и переход к ее приоритетному финансированию, поскольку наиболее эффективными являются инвестиции в самого человека, в развитие человеческого потенциала (человеческого богатства).

Наряду с рационализацией предполагается и оптимизация бюджетов муниципальных образований. Данная идея связывается с переходом от аппаратной, кулуарной традиции формирования бюджетов к использованию демократических процедур: референдумов, опросов населения, выявлению общественного мнения по конкретным вопросам бюджетной политики на местах. Такая технология бюджетного регулирования может дать гораздо больший экономический и социальный эффект. Для адекватной оценки степени эффективности экономической самостоятельности муниципальных образований представляется правомерным использование такого интегрированного показателя, как качество жизни {индекс благополучия) населения конкретного муниципального образования. В соответствии с этим показателем необходимо соблюдать и алгоритм развития самой экономической самостоятельности муниципальных образований. В случаях, когда индекс благополучия падает, органы местного самоуправления объективно оказываются заинтересованными в выявлении общественных предпочтений, ценностных ориентаций местного населения.

Предложена идея выделения двух контуров (уровней) в структуре экономической самостоятельности муниципальных образований. Так, социальная сфера экономики, местные транспортные коммуникации и общественный транспорт, демографическая ситуация на территории могут быть отнесены к внутреннему контуру экономической самостоятельности муниципальных образований, который связан с их самостоятельностью в решении данного круга вопросов. К внешнему контуру экономической самостоятельности

муниципальных образований могут быть отнесены: экономическая безопасность, объекты федеральной собственности, а также те, которые требуют долевого финансирования и не могут содержаться исключительно за счет местных бюджетов.

Необходимость упорядочения реестра различных хозяйственных объектов и экономических функций в рамках внутреннего и внешнего контуров экономической самостоятельности муниципальных образований, на наш взгляд, обусловлена двойственной природой общественных благ, а самоупорядочение позволит решить конфликтные ситуации, периодически возникающие в сфере межбюджетных отношений.

Автором предложены конкретные условия создания механизма расширенного самовоспроизводства местной системы бюджетного регулирования:

- наличие постоянных источников доходов в местные бюджеты;

- наличие достаточности таких источников;

- наличие воспроизводимых источников, которые не исчезают со временем;

- наличие долгосрочного достоверного прогноза поступлений;

- наличие оптимальных пропорций между бюджетным самофинансированием муниципальных бюджетов и внебюджетными источниками;

- постепенный отход от практики трансфертов и иных форм перечисления бюджетных ресурсов из вышестоящих бюджетов нижестоящим бюджетам (за исключением форс-мажорных ситуаций);

- сокращение перечислений бюджетных доходов нижестоящих бюджетов вышестоящим с соответствующим перераспределением компетенций, полномочий и ответственности;

- расширение налогооблагаемой базы местных бюджетов;

- сокращение налоговых ставок по наиболее социально непопулярным налогам;

- уточнение механизма начисления налогов по конкретным направлениям;

- расширение сферы неналоговых доходов бюджета.

Выявлены количественный и качественный аспекты в проблеме создания механизма эффективного воспроизводства местной системы бюджетного регулирования. Так, говоря о количественных критериях, часто имеется в виду просто расширенный характер такого воспроизводства, связанный с вовлечением в сферу местного бюджетного регулирования новых субъектов хозяйственной деятельности; новых территорий, увеличением объема собираемых средств и т.п. Но упускается из виду качественный аспект, связанный с повышением дисциплины составления и исполнения бюджета муниципального образования, ростом оперативности, соблюдением адресности, дифференцированного подхода в бюджетном регулировании. Сочетание качественных характеристик как приоритетных с количественными характеристиками как производными, вторичными обеспечивает нацеленность бюджетного регулирования на местах не на сугубо количественные показатели экономики, такие как региональный внутренний продукт, сумма собранных налогов или выделенных дотаций, а на качественные параметры (благосостояние населения, качество жизни и т.д.

Обоснована идея о несостоятельности рассмотрения системы местного самоуправления как модели социальной корпорации или локального правительства. Корпоративизм представляет собой систему, нацеленную на реализацию собственного интереса. В качестве такового выступает бюрократический интерес, не соответствующий местному интересу. Следовательно, механизм расширенного воспроизводства экономической самостоятельности муниципального образования не может строиться на основе корпоративизма или локализации более общего интереса в сугубо частный интерес. В качестве генерального условия эффективного воспроизводства экономической самостоятельности

муниципальных образований выступает дебюрократизация бюджетного регулирования, которая обеспечивает необходимую социализацию, равный доступ к бюджетным ресурсам всех участников бюджетной системы. Тем самым, дебюрократизация функции управления, распоряжения и контроля за местными финансами расширяет их социализацию, что и обеспечивает воспроизводственный характер экономической самостоятельности муниципальных образований как наиболее эффективной формы экономической самоорганизации.

III. РАБОТЫ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

1. Шадрина О.В. Экономическая демократия в России: хозяйственная самостоятельность муниципальных образований в контексте бюджетного федерализма. Монография. Изд-во Урал. гос. ун-та, 2006. 196 с (12,4 п.л.)

2. Пыхова И.А., Стожко К.П., Шадрина О.В. Бюджетное регулирование в России. Монография. Главы II и VI в соавторстве. Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. ун-та, 2006. С.43-113, 207-258 (28,6 п.л., в т.ч. 6,2 п.л. авторского текста)

3. Мокроносов А.Г., Шадрина О.В. Экономическое образование и опыт современных реформ в России // Образование и наука: Известия Уральского отделения РАО. Приложение №3, 2006. (1,12 п.л., в т.ч. 0,56 пл. авторского текста)

4. Шадрина О.В. Порядок формирования и исполнения местных бюджетов // Местное самоуправление: проблемы и перспективы развития : Сб. научн. работ выпускников РГППУ в г.Советском. Вып.5 Филиал РГППУ в г. Советском. Екатеринбург, 2004. С. 67-71 (0,3 п.л., в т.ч. 0,15 п.л. авторского текста)

5. Пыхова И.А., Шадрина О.В. Усиление регулирующей роли российского государства в управлении и совершенствовании межбюджетных отношений // Аксиология современной экономики. Докл. V Межрегион, науч.-практ. конф. 4.5. Екатеринбург: Изд-во Урал.гос.ун-та, 2005. С.126-132 (0,4 п.л., в т.ч. 0,12 п.л. авторского текста)

6. Стожко К.П., Шадрина О.В. Институциональные основания бюджетного федерализма // Проблемы креативной экономики. Докл. науч.-практ. конф. Екатеринбург: Изд-во Урал.гос.ун-та, 2005. С.60-77 (0,53 п.л., в т.ч. 0,3 п.л. авторского текста)

7. Шадрина О.В. Местное самоуправление в системе бюджетного федерализма // Проблемы креативной экономики. Докл. Межрегион. науч.-практ. конф. Екатеринбург: Изд-во Урал.гос.ун-та, 2005. С.85-99 (0,43 п.л.)

8. Шадрина О.В. Стожко К.П. Развитие финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований в условиях бюджетного федерализма // Актуальные проблемы современной российской экономики. Матер. VI Межрег. науч.-практ. конф. Екатеринбург: Изд-во

Урал.гос.ун-та, 2005. С.51-54 (0,12 п.л., в т.ч. 0,06 пл. авторского текста)

9. Пыхова И. А., Шадрина О.В. Механизм регулирования межбюджетных отношений на территории субъектов Российской Федерации // Актуальные проблемы современной российской экономики. Докл. VI Межрегион, науч.-практ. конф. Екатеринбург: Изд-во Урал.гос.ун-та, 2005. С.40-44 (0,18 п.л., в т.ч. 0,09 п.л. авторского текста)

10. Мокроносов А.Г., Шадрина О.В. Бюджетное самоуправление как способ реализации интересов территории // Развитие инновационной экономики: проблемы хозяйственного самоуправления. Материалы VIII Межрегион, науч.-практ. конф. Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. ун-та, 2006. С. 119-129 (1,26 пл., в т.ч. 0,63 пл. авторского текста)

11. Мокроносов А.Г., Шадрина О.В. Экономическая самостоятельность муниципальных образований и развитие бюджетного федерализма // Матер. IV Международ. Ильинских чтений / Русский экономический вестник. Вып. 5. Т. III. Екатеринбург: УрИБ, 2006. С. 122-144 (2,76 пл., в т.ч. 1,38 п.л. авторского текста)

12. Шадрина О.В., Мокроносов А.Г. Развитие экономической самостоятельности органов местного самоуправления в контексте бюджетного федерализма // Современное информационное общество: проблемы социально -экономической модернизации. Докл. IX Межрегион, науч.-практ. конф. Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. ун-та, 2006. С.95-103 (1 пл., в т.ч. 0,5 п.л. авторского текста)

13. Пыхова И.А., Шадрина О.В. Основные принципы действия механизма регулирования межбюджетных отношений // Современное информационное общество: проблемы социально — экономической модернизации. Докл. IX Межрегион, науч.-практ. конф. Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. ун-та, 2006. С.56 -64 (1 пл., в т.ч. 0,5 пл. авторского текста)

14. Стожко К.П., Шадрина О.В. Экономическая самостоятельность муниципальных образований как результат демократизации межбюджетных отношений // Развитие инновационной экономики: проблемы хозяйственного самоуправления. Материалы VIII Межрегион, науч.-практ. конф. Екатеринбург:

Изд-во Урал. гос. ун-та, 2006. С.106-118 (1,5 пл., в т.ч. 0,75 пл. авторского текста) 15. Мокроносов А.Г., Шадрина О.В. Совершенствование межбюджетных отношений как условие развития образования // Экономика и управление профессиональным образованием: Материалы Всеросс. науч. - практич. конф. Сборник докладов. ГОУ ВПО « Рос. гос. проф.- пед. ун-т». Екатеринбург, 2006. С. 56-66 (1,26 пл., в т.ч. 0,63 пл. авторского текста)

Подписано в печать 20.11.2006

Уч. изд. л. 2,2 п.л. Усл. п. л. 1,9

Тираж 100 экз.

Издательство УрГУ 620083, Екатеринбург, ул.Тургенева, 4

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Шадрина, Ольга Владимировна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА I. РАЗВИТИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ КАК ОСНОВА ФОРМИРОВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ

ОБРАЗОВАНИЙ.

1.1. Теория бюджетного федерализма в современной экономической науке.

1.2. Реформирование межбюджетных отношений в условиях переходной экономики.

1.3. Место и роль муниципальных образований в системе бюджетного федерализма.

ГЛАВА II. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ КАК ЭЛЕМЕНТ СИСТЕМЫ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА.

2.1. Экономическая самостоятельность муниципальных образований как атрибут бюджетной политики.

2.2. Экономическая самостоятельность муниципальных образований как результат демократизации межбюджетных отношений.

2.3. Воспроизводство экономической самостоятельности муниципальных образований как фактор развития бюджетного федерализма.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Экономическая самостоятельность муниципальных образований в системе межбюджетных отношений"

Актуальность темы исследования. В настоящее время в социально-экономическом развитии в России сложилась довольно противоречивая ситуация. С одной стороны, Российская Федерация является федеративным государством. В связи с этим в стране осуществляется целый комплекс реформ, направленных на расширение самостоятельности субъектов Федерации и органов местного самоуправления, децентрализацию бюджетной, налоговой и финансово-кредитной систем. А с другой стороны, продолжает сохраняться сложившаяся в прошлые десятилетия централизованная бюджетная и налоговая система, что объективно мешает развитию бюджетного федерализма и демократизации межбюджетных отношений. Поэтому приведение бюджетной системы, ее устройства и функционирования в соответствие с политическим устройством страны является крайне важной задачей всей экономической политики государства. Осуществление этой задачи возможно, прежде всего, на пути развития системы местного самоуправления, экономической самостоятельности органов местного самоуправления и, в первую очередь, муниципальных образований. Переход от жесткого централизма и мелочной регламентации в сфере межбюджетных отношений к бюджетной автономии, финансовой самостоятельности позволит повысить эффективность в формировании и использовании бюджетных средств, более успешно и оперативно решать проблемы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, стимулировать стремление к зарабатыванию и социально ориентированному осваиванию финансовых ресурсов территорий.

Понятие экономической самостоятельности муниципальных образований предполагает серьезное политико-экономическое и финансово-экономическое исследование данной категории и выражаемой ею совокупности социально-экономических отношений между различными субъектами бюджетного процесса. Представленная в виде финансовой, бюджетной, налоговой самостоятельности экономическая самостоятельность является вместе с тем более сложным явлением, включающим и определенные социальные взаимосвязи, и конкретные хозяйственные отношения (кооперации, интеграции и т.д.) между всеми звеньями бюджетной системы РФ. Мера и характер такой экономической самостоятельности в отношении к муниципальным образованиям в общем виде зафиксированы в Конституции РФ и ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако, конкретизация этих общих положений предполагает необходимость серьезного пересмотра самой идеологии бюджетной политики прошлых десятилетий, а также разработку инструментария практического обеспечения такой экономической самостоятельности муниципальных образований, которая бы соответствовала самой идее бюджетного федерализма. В связи с этим проблема экономической самостоятельности муниципальных образований рассматривается в контексте развития бюджетного федерализма как политико-экономическая основа (база) для дальнейшего развития межбюджетных отношений и самой бюджетной системы в РФ. Осмысление сущности, социально-экономического содержания исторической определенности, места и роли экономической самостоятельности муниципальных образований в общем ходе реформирования межбюджетных отношений позволяет решить важнейшую проблему современной экономической политики - проблему актуализации и реализации интересов территории, в частности, интересов муниципальных образований в сфере бюджетного регулирования как компонента современной экономической политики государства.

Степень изученности проблемы. До самого последнего времени проблематика бюджетного федерализма и развития экономической самостоятельности муниципальных образований в основном разрабатывалась зарубежной экономической наукой. В странах с федеративным устройством (Мексика, Бразилия, Канада, Германия, Индия и др.) эта проблема стоит довольно остро. Сегодня можно выделить несколько научных направлений в изучении данной проблематики. Представители первого направления, получившего название «федерализм, сохраняющий рынок» (market-preserving federalism), исходят из тезиса о том, что оптимальная децентрализация бюджетной системы способствует росту и здоровой конкуренции1. Представители второго направления, получившего название «федерализм, создающий рынок» (market-organizing federalism), исходят из положения о том, что эффективная рыночная экономика в условиях централизованной бюджетной системы вообще невозможна2. Однако, двумя наиболее часто используемыми критериями бюджетной централизации представителей обоих направлений являются доля субнациональных бюджетов в общих доходах и расходах и соотношение собственных (налоговых) доходов и финансовой помощи в доходах субнациональных бюджетов. Само же понятие экономической самостоятельности «субнациональных бюджетов» подменяется термином «бюджетной автономии». Имеется и третье научное направление, представители которого пессимистически относятся к бюджетному федерализму3.

Проблематика, связанная с развитием экономической самостоятельности муниципальных образований, в контексте бюджетного федерализма постепенно начинает занимать свое достойное место в исследованиях российских ученых. Так, вопросы, связанные с изучением межбюджетных отношений, поднимаются в работах Г.Ю.Ареновой, Е.В.Бушмина, А.А.Голованова, Л.Е.Горемыкина, С.И.Гусева, А.С.Колесова, И.А.Пыховой, А.С.Ревайкина, А.И.Татаркина, Т.А.Сидорова, В.И.Матеюк, Л.И.Прониной, А.В.Силуанова, М.И.Яндиева.

1 См.: Weingasf В. The Economic Role of Political Institutions: Market-Preserving Federalism and Economic Through. - Journal of Low, Economics and Organization. 1995. Vol. 11, Spring

2 См.: Tanzi V. Fiscal Federalism and Decentralization: A Review of some Efficiency and Macroeconomic Aspects. Annual World Banck Conference of Development Economics. 1995.

3 См.: Fukasaku K. de Mello L. Journal Fiscal Decentralization and Macroeconomic Stability: The Experience of Large Developing Countries. Paris, 1998.

Разработке идеологии бюджетного федерализма исследованию содержания данного понятия посвящены труды А.Ю.Королева, Н.С.Максимовой, О.И.Немкиной, Л.Нестеренко. Вопросом включения требований бюджетного федерализма в бюджетную политику государства уделяют внимание К.Л.Астапов, А.Д.Бирюков, Н.Н.Волошина, В.И.Гришин, Н.В.Замятина, А.С.Колесов, Д.Л.Комятин, Э.В.Кушнер, В.Г.Пансков, С.П.Солянникова. С позиций задач реформирования бюджетной системы исследуют местные бюджеты и бюджеты субъектов Федерации Е.Г.Анимица, Г.Б.Аренова, В.В.Болотин, Д.Д.Бумаков, А.А.Воронин, А.А.Голованов, А.Ю.Королев, А.С.Ларионова, В.И.Матеюк, В.С.Мокрый, Г.Б.Поляк и другие. Вопросам экономической самостоятельности местных бюджетов уделено внимание в работах В.В.Болотина, Д.Д.Бумакова, А.Н.Бородина,

A.Ю.Даванкова, А.М.Лаврова, Л.Н.Овсянникова, Г.Б.Поляка, О.С.Пчелинцева, С.А.Телепова и др. Однако, следует признать, что целостной трактовки понятия экономической самостоятельности местных бюджетов в контексте идеи бюджетного федерализма до сих пор еще не дано. Используемые же паллиативы (финансовая самостоятельность, бюджетная автономия, налоговая обеспеченность, хозяйственная состоятельность и т.п.) отражают лишь отдельные стороны экономической самостоятельности муниципальных образований в сфере бюджетного регулирования. Особый пласт исследований касается места и роли системы казначейства в сфере регулирования и регламентирования современного бюджетного процесса. Этой тематике посвящены исследования Г.В.Бунькова, Т.А.Деревянченко, В.В.Истоминой, А.В.Максимова,

B.Г.Панского и других авторов, которые связывают данную тематику исключительно с повышением дисциплины исполнения бюджетов. Другие авторы (В.И.Матеюк, В.С.Мокрый, Г.Б.Поляк) видят пути развития экономической самостоятельности местных бюджетов в области расширения налогооблагаемой базы или (В.А.Дайнеко, Н.А.Нарский, А.С.Краев, И.Н.Коньков) за счет привлечения в территории иностранных инвестиций.

Высказывается также идея о необходимости перераспределения налоговых поступлений между разными уровнями бюджетной системы Российской Федерации в пользу местных бюджетов (Н.Н.Волошина, В.А.Максимов, О.С.Пчелинцев, М.М.Минченко, К.П.Стожко, В.А.Рыжков и другие).

Таким образом, требуется обобщить имеющиеся в научной литературе подходы к формированию экономической самостоятельности муниципальных образований и органично увязать данный вопрос с развитием бюджетного федерализма в современной российской экономике.

Цель и задачи исследования. Целью исследования является разработка теоретико-методологического подхода к формированию и развитию экономической самостоятельности муниципальных образований в контексте совершенствования межбюджетных отношений. Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:

- выявить основные принципы бюджетного федерализма как особого типа системы межбюджетных отношений, раскрыть их значение для формирования и развития экономической самостоятельности муниципальных образований;

- определить место и роль органов местного самоуправления в системе межбюджетных отношений, раскрыть сущность их экономической самостоятельности в контексте совершенствования механизмов бюджетного, налогового и финансово - кредитного регулирования;

- обосновать необходимость демократизации и дебюрократизации бюджетной системы как фундаментального условия развития экономической самостоятельности муниципальных образований;

- предложить инструментарий воспроизводства экономической самостоятельности муниципальных образований с учетом возрастающего значения социального бюджетирования в совершенствовании межбюджетных отношений.

Область исследования соответствует паспорту ВАК по специальности 08.00.01 - «Экономическая теория»: 1.1. Политическая экономия: взаимодействие экономических и политических процессов на национально -государственном уровнях; формирование экономической политики государства; теоретические проблемы экономической безопасности; 1.4. Институциональная и эволюционная экономическая теория: теория переходной экономики и трансформации социально - экономических систем; социально - экономические альтернативы.

Объектом исследования является экономическая самостоятельность муниципальных образований в условиях переходной экономики.

Предметом исследования являются экономические отношения по поводу формирования экономической самостоятельности муниципальных образований в контексте бюджетного федерализма.

Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составили фундаментальные положения экономической теории (институциональная теория, концепции «федерализм, сохраняющий рынок», «федерализм, создающий рынок» и др), сформулированные за длительный период эволюции экономической мысли и нашедшие отражение в трудах отечественных и зарубежных ученых. При решении поставленных задач были применены индуктивно-дедуктивный, структурно-функциональный и компаративистский подходы для политико-экономического и институционального анализа предмета и объекта данного исследования. Комплексный характер методологии данного исследования позволяет разработать взвешенную, корректную и одновременно достаточно эффективную идеологию развития экономической демократии в сфере межбюджетных отношений и функционирования системы местного самоуправления, которая сохраняет паритет интересов всех субъектов бюджетной системы, позволяет одновременно превратить органы местного самоуправления в составной элемент государственной власти и тем самым более эффективно реализовывать интересы территории (муниципальных образований).

Информационную базу исследования составляют законодательные, правовые и нормативные документы РФ, материалы Федеральной службы государственной статистики, данные Министерства экономики РФ и Свердловской области, аналитические материалы, опубликованные в экономической литературе и периодической печати, собственные исследования автора.

Наиболее существенные результаты и их научная новизна.

1. Разработана структурно - логическая схема бюджетного федерализма базирующаяся на ценностных (мировоззренческих), технологических (организационно-правовых) и институциональных (нормативно-целевых) характеристиках.

2. Уточнен перечень принципов бюджетного федерализма, обусловливающих эффективное функционирование МО в условиях экономической самостоятельности, который дополнен принципами достаточности финансовых источников, своевременности бюджетного финансирования, дебюрократизации и демократизации межбюджетных отношений.

3. Предложен теоретико- методологический подход к определению экономической самостоятельности муниципальных образований как специфической совокупности социально - экономических и организационно - экономических отношений, формирующейся в условиях демократизации и дебюрократизации бюджетной системы Российской Федерации, основанной на единстве трех основных функций (самоопределения, самоуправления и самореализации) и обеспечивающей реализацию местного интереса.

4. Разработана теоретико - методологическая модель воспроизводства экономической самостоятельности муниципальных образований, предполагающая необходимость конституционного закрепления регулирующих источников доходов местных бюджетов, процедуру законодательной инициативы МО и право отложенного вето органов местного самоуправления в части вопросов, касающихся формирования муниципальных бюджетов.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Значимость диссертационного исследования состоит в том, что теоретические и методологические выкладки могут использоваться для разработки концептуальных положений в области исследования экономической самостоятельности муниципальных образований в системе межбюджетных отношений.

Практическая значимость исследования заключается в возможности применения изложенных выводов и рекомендаций в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления для обоснования приоритетов экономической политики в сфере обеспечения конкурентоспособности хозяйствующих субъектов, развития экономической безопасности и реального базиса экономики.

Результаты исследования могут быть использованы в преподавании учебных дисциплин «Экономическая теория», «Макроэкономика», «Институциональная экономика», а также ряда спецкурсов: «Государственное и муниципальное управление», «Бюджетное и налоговое регулирование», «Финансы» .

Апробация основных результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационной работы нашли свое отражение в коллективной монографии «Бюджетное регулирование в России» (главы II и VI в соавторстве, общий объем - 28,6 п.л., авторских 6,2 п.л.) и в авторской монографии «Экономическая демократия в России: хозяйственная самостоятельность муниципальных образований в контексте бюджетного федерализма» (объем - 12,4 п.л), опубликованных в издательстве Уральского государственного университета им. А. М. Горького, а также в выступлениях автора на 2-х международных, 3-х всероссийских, 4-х межрегиональных и межвузовских научно-практических конференциях. Материалы исследования широко использовались в лекционных курсах, прочитанных диссертантом в Российском государственном профессионально - педагогическом университете, в работе круглых столов Школы докторантов и аспирантов в Институте переподготовки и повышения квалификации преподавателей гуманитарных и социальных наук при УрГУ им. А.М.Горького, в проведении семинаров в Московском институте предпринимательства и права (Уральский филиал, г. Екатеринбург).

Результаты диссертационного исследования обсуждались на заседаниях кафедры экономики и права ИППК при УрГУ им.А.М.Горького (май 2005 г.), в рамках аспирантского семинара в Межвузовском центре гуманитарного и социально-экономического образования Федерального агентства по образованию при УрГУ им. А.М.Горького (октябрь 2005 г.), на заседании кафедры экономической теории Российского государственного профессионально-педагогического университета (апрель 2006 г.).

Публикации. По теме диссертации опубликованы 15 печатных работ общим объемом 24,70 п.л. авторского текста.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из «Введения», двух глав, включающих шесть параграфов, «Заключения» и «Списка литературы». Исследование выполнено на 188 страницах машинописного текста и содержит 8 рисунков, 3 таблицы. Список использованной литературы насчитывает 246 источников.

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Шадрина, Ольга Владимировна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

1. В условиях осуществления реформы местного самоуправления существенно возрастает роль местных бюджетов. В связи с расширением перечня вопросов местного значения, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления, необходимо формирование и развитие экономической самостоятельности муниципальных образований, на территории которых проживает подавляющая часть населения Российской Федерации. В связи с этим следует укрепить экономическую самостоятельность муниципальных образований за счет предоставления им на законодательной основе дополнительных прав и свобод в области финансовой (бюджетной) политики.

2. Следует признать необходимым отказ от прежней жесткой централизованной бюджетной системы в сторону демократизации межбюджетных отношений и развития бюджетного федерализма. Это позволит перейти к практике более гибкого, эффективного и вместе с тем ответственного бюджетного регулирования нацеленного на конечный результат. При этом расширение финансовой самостоятельности в общей структуре экономической самостоятельности органов местного самоуправления позволит придать всей бюджетной политике более гуманный, социально-ориентированный характер.

3. Развитие экономической самостоятельности муниципальных образований предполагает их самоопределение, саморегулирование и самореализацию в сфере межбюджетных отношений. Это означает переход органов местного самоуправления от прежнего способа получения бюджетных средств сверху в виде субсидий, субвенций, дотаций и трансфертов к самофинансированию, то есть к зарабатыванию финансовых средств, необходимых для решения вопросов местного значения. Такой переход позволит более эффективно реализовать местный интерес и обеспечить необходимые темпы социально-экономического развития в целом.

4. Экономическая самостоятельность муниципальных образований обеспечит более высокую степень доходности не только в бюджеты субъектов РФ, но и в Федеральный бюджет, так как позволит задействовать новые источники доходов и существенно расширить налогооблагаемую базу, в первую очередь за счет повышения налогов, штрафных платежей и сборов в сфере проблемного бизнеса и предпринимательства (игорный бизнес, риэлтерская деятельность, посредническая практика, нетрадиционная медицина и др.). С другой стороны, это позволит существенно упорядочить местное хозяйство, повысить государственный и общественный контроль за качеством производимых товаров и услуг.

5. Для реального формирования экономической самостоятельности муниципальных образований необходима дальнейшая научная проработка, уточнение и реализация принципов бюджетного федерализма, их увязка с целями и задачами реформы системы местного самоуправления. Наряду с уже имеющимися принципами бюджетного федерализма необходимо включение в программные документы и таких важных норм, как достаточность бюджетного финансирования, дебюрократизация бюджетного планирования, демократизация бюджетного регулирования в целом. В связи с этим представляется целесообразным повышение правового статуса органов местного самоуправления до уровня первичного звена системы государственной власти.

6. Необходимо наполнение понятия экономической самостоятельности муниципальных образований реальным, практическим содержанием. В связи с этим считаем целесообразным переход от прежней системы планирования местных бюджетов на основе минимальных коэффициентов бюджетного обеспечения к средневзвешенным коэффициентам бюджетного обеспечения, учитывающим не только налоговый, но и культурный, демографический, экологический потенциал муниципального образования.

7. Требуется дальнейшее уточнение перечня вопросов местного значения и источников их финансирования, поскольку в ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6.10.2003 г. обнаруживается несоответствие круга полномочий органов местного самоуправления и источников их финансирования. Кроме того, представляется целесообразным четкое определение на законодательной основе всех случаев, когда органы государственной власти могут вмешиваться в решение вопросов местного значения, а также тех случаев, когда органы местного самоуправления могут опротестовывать решения органов государственной власти, затрагивающие местный интерес.

Развитие экономической самостоятельности органов местного самоуправления с учетом изложенных выше рекомендаций и выводов будет способствовать не только успешному проведению реформы местного самоуправления в стране, но и преодолению тех трудностей и ошибок, которые имели место в организации и осуществлении административной реформы за последние годы.