Экономический механизм реализации государственной социальной политики в Республике Казахстан в переходный период тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Экономический механизм реализации государственной социальной политики в Республике Казахстан в переходный период"

ил,-

/ / У

у '> .-' На правах рукописи

СУЛТАНГАЗИН Ануарбек Жалелович

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН В ПЕРЕХОДНЫЙ ПЕРИОД

08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Москва-2000

Работа выполнена на кафедре экономики социальной сферы экономического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова.

Научный консультант - доктор экономических наук, профессор, академик РАЕН Е.Н.ЖИЛЬЦОВ Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор А.М.БАБИЧ доктор экономических наук, профессор М.Н.КУЛАПОВ доктор экономических наук, профессор А.Г.НОВИЦКИИ

Ведущая организация - Санкт-Петербургский государственный университет, экономический факультет

Защита состоится «30» мая 2000 г. в 15.00 час. На заседании диссертационного совета Д.053.05.17 в Московском государственном университете им. М.В.Ломоносова по адресу. 119899, Москва, Ленинские горы, 2-й учебный корпус, экономический факультет, аудитория

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале научной библиотеки 2-го учебного корпуса МГУ им. М.В.Ломоносова.

413.

ил !Л\'\ п-ои^л^ О

» апреля 2000 г.

В.Н.КАЗАКОВ

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Переход к рынку показал, что это весьма сложный противоречивый процесс, требующий комплексного анализа его социальных последствий, связанный с коренным преобразованием общественных отношений и сменой стереотипов общественного сознания.

В переходный период остро встала проблема оптимального сочетания экономической эффективности и социальной справедливости. Мировой опыт свидетельствует, что недооценка социального наполнения проводимых экономических реформ приводит к торможению трансформационных процессов.

Сочетание экономических преобразований с социальными процессами следует рассматривать как важнейший элемент стратегии реформ и долгосрочной программы развития Республики Казахстан до 2030 года.

Переход к рынку без учета социальных нужд людей, не являющихся агентами рыночных отношений (дети, пенсионеры, инвалиды), вызывает резкую дифференциацию населения по доходам и расслоение общества, безработицу, сопровождаемые ростом преступности, бездомности и социальной нестабильности. Первоначальный этап по формированию основ рыночной экономики в Казахстане, как и в других государствах переходного типа, пройден и началось становление современной смешанной экономики, предусматривающее значительное усиление участия государства в социально-экономической жизни. Финансово-экономическое регулирование социального развития - одно из важнейших направлений функциональной деятельности государства в современных услови-

ях. Опыт стран переходного типа может быть использован для становления новых форм финансирования социального развития, а потому требует глубокого анализа и поиска эффективных методов государственного регулирования.

Происходящие в Казахстане реформы социально-экономических отношений остро поставили комплекс теоретических и практических вопросов о роли, месте и практических инструментах реализации социальной политики. Как показал опыт стран, успешно прошедших процесс трансформационных преобразований, предстоит не только выбирать ту или иную готовую модель социального развития, отработанную в какой-либо другой стране, а сформулировать свою концепцию социальной политики, в которой синтезируются как теоретические положения, изложенные в экономической литературе, так и отражается накопленный опыт социальных реформ. Для Казахстана, исходя из его национальной специфики, необходимо выработать свою модель социального развитая и соответствующую ей систему ресурсного обеспечения.

Финансовые проблемы социальной политики исследовались по материалам стран СНГ и развитых стран. Комплексное исследование финансовых основ социальной политики в переходный период остается необходимым для решения задачи устойчивого экономического роста.

Все это повышает актуальность проблем, связанных с разработкой новых форм и методов государственного регулирования социального развития, адекватных условиям становления социально ориентированной рыночной экономики.

Цели и задачи исследования. Цель диссертации - разработка теоретических основ экономического механизма реализации социальной политики государства в условиях трансформации нацио-

нальной экономики и на этой базе определение основных направлений совершенствования финансирования социального развития Казахстана.

Реализация цели исследования предполагает постановку и решение следующих задач:

- разработать концептуальные подходы к государственной социальной политике в период трансформации национальной экономики, определить этапы ее эволюции, сходство и различие моделей социальной политики;

- исследовать финансово-экономические проблемы формирования новой модели социальной политики в условиях становления современной смешанной рыночной экономики;

- выявить социальные последствия рыночных реформ в Казахстане и исследовать их взаимосвязь с экономическими трансформационными процессами;

- исследовать особенности финансово-бюджетных отношений в государстве унитарного типа, выявить объективные границы действия финансовых методов регулирования в данной сфере, определить специфику соотношения рыночных и государственных форм регулирования регионального социального развития;

- раскрыть особенности формирования государственного бюджета Казахстана, показать специфику финансирования социальной сферы и использования внебюджетных источников социального развития;

- разработать методические основы бюджетного планирования социальной политики и определить пути укрепления бюджетных отношений между центром и регионами в плоскости стабильных нормативных взаимоотношений;

- обосновать направления совершенствования механизма финансирования социальной политики в условиях оживления экономики роста.

Предметом исследования выступают социально-экономические и финансовые отношения, возникающие в процессе разработки и реализации государственной социальной политики Казахстана в условиях переходного периода.

Объект исследования - совокупность институтов и инструментов для реализации социальной политики Казахстана, включающей бюджетную и налоговую систему, внебюджетные социальные фонды, региональные социальные программы, финансовые и социальные нормативы и другие инструменты социальной политики.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили фундаментальные положения трудов отечественных и зарубежных ученых, посвященных проблемам социальной политики в переходный период, регулирования регионального развития, финансирования социальной сферы, социального страхования и экономики общественного сектора.

Информационную базу исследования составили законодательные акты Казахстана и Российской Федерации, отчеты Всемирного Банка, Агентства Республики Казахстан по статистике. Широко использовались статистические сравнительно-аналитические, ретроспективные, нормативные и другие методы экономических исследований, данные отчетов, докладов и программ долгосрочной стратегии и развития Казахстана.

Научная новизна диссертационной работы заключается в следующем:

- раскрыты особенности концептуальных подходов к формированию государственной социальной политики как своеобразного компромисса между интересами различных групп и слоев общества; эволюционный характер социальной политики исследуется в ходе сравнительного анализа ее западной и советской моделей, выявлены общие и специфические их черты, позитивные и негативные стороны; обоснована необходимость усиления социальных функций государства для преодоления негативных социальных последствий рыночных реформ в переходный период;

- проведен на основе страноведческого подхода сравнительный анализ социально-экономических реформ, позволивший выявить общие, особенные и частные черты в формировании новой модели социальной политики государства переходного периода; обоснованы выводы:

а) о целесообразности эволюционных преобразований институтов социальной защиты, недопустимости резкого сокращения влияния государства на перераспределительные процессы;

б) о необходимости выработки такой модели социальной политики, которая смягчает социальную напряженность в обществе, вызванную распространением новых экономических отношений;

в) о целесообразности выбора варианта социальной политики, предотвращающего вероятность перерастания платности социальных услуг в их недоступность, а адресности - в бюрократизм, возникновение несопоставимости качества обслуживания для высокодоходных и малообеспеченных слоев населения;

- раскрыта специфика казахстанской модели экономических реформ с опорой на внешнюю финансовую поддержку; проанализированы и обобщены социально-экономические результаты трех основных этапов переходного периода, в сравнении с другими стра-

нами дана оценка трансформационным процессам в Казахстане как далекими от завершения; проведен на основе страноведческого подхода анализ социальных последствий экономических преобразований, что позволило выявить национальную специфику социальной политики, показать особенности казахстанской модели, ее положительные и отрицательные стороны, ее лепту в осуществлении трансформационных экспериментов, выявлены социальные издержки - переходного периода в демографическом развитии, на рынке труда, в материальном положении народа, функционировании здравоохранения, образования и других отраслей социальной сферы, обусловленные уменьшением влияния государства и негативно отражающиеся на трансформации национальной экономики Казахстана;

- обоснована необходимость усиления социальных факторов в политике и бюджетной децентрализации, а также адресности социальной помощи, разумного и стабильного баланса между экономической и социальной эффективностью, целесообразность передачи части социальных программ от центральных к местным исполнительным органам, не допуская снижения их объема и расширив права последних в определении приоритетов исходя из местных особенностей; разработаны финансовые основы социальной политики переходного периода на основе анализа становления бюджетных процедур Казахстана, включающих многоуровневую систему финансирования социального развития областей и межбюджетных трансфертов, направленных на вертикальное и горизонтальное выравнивание уровня жизни населения; предлагается повысить уровень инвестиций в развитие «человеческого потенциала», что будет способствовать экономическому развитию Республики и регионов, повысить самодостаточность местных бюджетов;

- предложен новый подход к формированию социальных программ бюджета Казахстана и выделению трансфертов регионам на основе разработки государственных минимальных социальных стандартов и соответствующих им дифференцированных финансовых нормативов с использованием в качестве гаранта республиканского бюджета; предлагаются новые элементы в формировании региональных внебюджетных фондов социального развития на основе принятия в Казахстане закона, регулирующего порядок образования, функционирования и использования областных и местных внебюджетных фондов, а также обоснована необходимость стимулирования развития негосударственных пенсионных, благотворительных фондов, добровольного личного страхования граждан; в социальном страховании предлагается ввести новый вид страхования - от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; обоснована необходимость введения персонифицированного учета страховых взносов по основным видам социального страхования и солидарному участию работников и работодателей в их уплате; для совершенствования внебюджетного финансирования региональных социальных программ предлагаем принять в Республике Казахстан законы о некоммерческих организациях и благотворительности;

- разработаны пути повышения уровня сбалансированности региональных социальных бюджетов на основе механизма вертикального финансового выравнивания с определением налогового потенциала регионов, включающего систему распределения налогов, а также трансферты из вышестоящих бюджетов; для повышения сбалансированности бюджетной системы обоснована необходимость усиления финансовой самодостаточности регионов за счет собственных доходных источников, что позволит преодолеть иждивенческий подход регионов к финансированию социального разви-

тйя за счет роста трансфертов из республиканского бюджета и снизить их долю в доходах местных бюджетов; предлагается для повышения обоснованности трансфертной политики осуществить ка-тегорирование бедствующих регионов страны (депрессивные, отсталые, зоны экологического бедствия и др.) и на этой основе определить им объем и характер финансовой помощи; в условиях регионализации социального развития предлагается усилить роль горизонтального финансового выравнивания для преодоления существенных различий в уровне жизни населения ее областей.

Практическая значимость результатов исследования. Теоретические выводы и обобщения, содержащиеся в диссертации, использованы государственными органами Казахстана при разработке основных направлений социальной политики, ее финансового обеспечения в переходный период. Теоретические положения диссертации применяются при обосновании программ стабилизации финансирования социальной сферы, ее реформирования на национальном и региональном уровнях.

Материалы исследования используются в практической деятельности государственных органов Казахстана при разработке программ развития социальной сферы и обосновании финансирования целевых социальных программ.

Научные разработки автора используются в учебном процессе высших экономических учебных заведений Казахстана, для разработки программ учебных курсов по государственному регулированию экономики, государственным финансам, социальной политике.

Апробация работы. Основные_положения диссертации докладывались на ряде научных, практических конференций и совещаний по проблемам финансирования социальной политики, регионального социального развития в Казахстане и Российской Федера-

ции, а также на международных конференциях в КНР, Южной Корее и Японии, на Ломоносовских чтениях в МГУ им. М.В.Ломоносова.

Результаты научного исследования вошли также в программы стабилизации и социально-экономического развития Карагандинской области Казахстана.

Диссертация представляет собой обобщение исследований соискателя по проблемам финансирования социальной политики в Казахстане. Основные положения диссертационного исследования прошли апробацию при разработке, региональных социальных программ, инструктивных и нормативных документов Акимата и областного финансового управления Карагандинской области в период 1992-1998 гг. в ходе публичных выступлений на научно-практических конференциях и семинарах. По теме исследования опубликовано 13 научных работ общим объемом свыше 30 п.л.

Структура и логика работы обусловлена целью и поставленными в данном исследовании задачами. Диссертация состоит из введения, четырех глав и заключения.

Логика исследования включает разработку теоретических основ социальной политики, анализ социальной политики Казахстана в переходный период, исследование проблем финансового обеспечения социальной политики и обоснование основных направлений совершенствования экономического механизма реализации социальной политики.

В соответствии с логикой исследования диссертация имеет следующую структуру.

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. Теоретические основы социальной политики государства переходного периода

1.1. Концептуальные подходы к государственной социальной политике

1.2. Формирование новой модели социальной политики государства переходного периода

ГЛАВА 2. Социальная политика Республики Казахстан в переходный период

2.1. Анализ экономических результатов переходных

процессов

2.2. Социальные последствия экономических преобразований в Республике Казахстан

ГЛАВА 3. Финансовое обеспечение социальной политики Республики Казахстан

3.1. Особенности финансово-бюджетных отношений переходного периода

3.2. Социальный бюджет государства

3.3. Внебюджетные источники социального развития ГЛАВА 4. Основные направления совершенствования

механизма финансирования социальной политики Республики Казахстан

4.1. Государственные минимальные социальные стандарты как основа разработки финансовых нормативов социального развития

4.2. Совершенствование межбюджетных отношений в развитии социальной сферы

4.3. Совершенствование внебюджетного финансирования региональных социальных программ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ЛИТЕРАТУРА

П. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ Особенности концептуальных подходов к формированию государственной социальной политики. Социальной политике присущи все основные свойства политики как таковой, в том числе универсализм и широкий охват общественных процессов, множественность целей и противоречивость приоритетов, циклический характер развития, обусловленный соответствующими фазами экономических и технико-технологических циклов, зависимость от культурно-исторических традиций и стереотипов национального сознания.

Современная социальная политика, как показано в работе, -это политика, направленная на рост благосостояния людей, на удовлетворение их материальных, социальных, духовных потребностей, социальную стабильность и социальный мир в обществе.

Социальная политика, будучи непосредственно связанной с распределительными отношениями, зависима от господствующего представления о справедливости, от морально-этических традиций. Социальная политика отличается конкретно-исторической и страноведческой обусловленностью. Модель социальной политики в той или иной стране не свободна от общественных идеалов, ценностной ориентации. Она выступает в виде общественного компромисса, результата постоянного поиска баланса интересов различных групп и слоев общества.

В социальной политике отражается диалектика экономического и социального развития. Диалектический характер социальной политики в диссертации исследуется посредством сравнительного анализа ее западной и советской моделей.

Западная модель социальной политики по своей природной сущности имеет рыночный характер, который проявляется в ее нацеленности на реализацию рыночной справедливости, на принципы индивидуальной защиты от жизненных рисков, зависимость личного благосостояния от собственного труда.

В модели социальной политики раннего капитализма (периода свободной конкуренции) ставка делалась на индивидуальную социальную и семейную защиту. Государственная филантропия ограничивалась поддержкой населения некоторыми социальными благами в областях медицины, образования, библиотечного, музейного и др. обслуживания.

В социальной политике государства всеобщего благоденствия в XX веке наблюдалась тенденция нарастания эгалитаризма, принципа равных возможностей при разумной дифференциации разных доходов.

Обострение классовых противоречий на фоне экономических кризисов послужило основой для появления и распространения теории социализма, пропагандирующей идеи социального равенства и социальной справедливости. Вследствие этого в начале XX века возник новый социальный уклад - социальное государство, сохранившее рыночную экономику. В Германии правительством Бисмарка было положено начало социальной политики «государственного социализма».

Радикальный вариант модели политики социального государства возник в России после Октябрьской революции 1917 года.

Анализ, проведенный в диссертации, привел к выводу о том, что отличия западной модели социальной политики от советской состояли в следующем:

- западная модель впитала в себя положительные моменты свободного рынка, в том числе опору на трудовую и предпринимательскую мотивацию, что дало возможность значительной части высокодоходных слоев населения оплачивать за счет семейного бюджета достаточно большой перечень социальных услуг;

- персонифицированное финансирование социальных услуг обеспечивало функционирование поставляющих их организаций на рыночной основе;

- малообеспеченные слои населения получали социальные услуги путем адресного (ограниченного, дифференцированного) субсидирования через социальные платежные инструменты (сертификаты, ваучеры и т.п.);

- сочетание пассивных форм страхования (например, в виде временных пособий по безработице) и активных форм (в виде программ переподготовки, повышения квалификации безработных).

Однако объем и перечень универсальных социальных гарантий и соответствующие им масштабы социального обеспечения в западной модели намного меньше, чем в советской.

Социальная политика советской модели имела преимущество в том, что способствовала созданию равных возможностей и широкой доступности всем слоям населения услуг социально-культурной сферы через общественные фонды потребления, благодаря чему был создан мощный интеллектуальный и духовный потенциал страны.

Как свидетельствует анализ советской и западной модели, социальной политике свойственны общие черты:

- нарастание эгалитарности; .

- усиление социальных функций государства и рост социальных расходов;

- - усиление роли трансфертов в социальном бюджете государства;

- использование принципа равных возможностей с элементами равенства доходов.

Общность этих моделей социальной политики проявилась и в негативных явлениях. Усиление социальных функций государства, вмешательство его в социально-экономическую жизнь общества сопровождалось увеличением расходов на социальные программы и соответствующим ростом налогового бремени населения. В результате возникли негативные социальные явления в виде «ловушек бедности», хронического иждивенчества, утраты трудовой мотивации, ослаблении моральных устоев.

Кризис советской системы и государственного социализма в целом, в отличие от кризиса государства всеобщего благосостояния, имел системный характер, затронул все стороны жизни общества. Демонтаж советской планово-распределительной системы и замена ее рыночным хозяйством не привели к преодолению монополизации экономических структур. Дифференциация доходов, а значит, экономическое и социальное неравенство достигли чрезмерных масштабов.

Просчеты, допущенные в ходе экономических реформ в бывших социалистических странах, создали критическую социальную ситуацию. Высокая социальная цена экономических реформ определена степенью социально-имущественного расслоения и уровня бедности населения. Нарастающее экономическое и социальное неравенство вступает в противоречие с политическим равенством. Это ведет к неустойчивости социально-политической ситуации и подтверждает необходимость изучения теоретических подходов и прак-

тических результатов формирования моделей социальной политики переходного периода.

Специфика формирования современной модели социальной политики государства переходного периода. Постсоветские государства, в том числе бывшие союзные республики, являются государствами переходного периода, который развивается и длится в каждой из них неодинаково. Соответственно этому меняются социальные функции и социальная политика государства, для изучения которых, по мнению автора, необходим страноведческий подход.

Согласно международной классификации, в настоящее время насчитывается более 25 государств с экономикой переходного типа, что позволяет судить о многообразии и сложности переходного состояния.

В меняющемся мире не остаются без изменения представления людей о роли государства в экономическом и социальном развитии. Переосмысление роли государства, его важнейших функций обусловлено рядом обстоятельств, среди которых выделяются в большинстве развитых стран кризис государства всеобщего благосостояния, демонтаж административно-командной экономической системы на территории бывшего СССР, Центральной и Восточной Европы, рост чрезвычайных ситуаций и, наоборот, «экономическое чудо» в странах Восточной Азии, где государству отводится важнейшая роль. Любое современное государство призвано выполнять пять фундаментальных функций, в том числе утверждение законо-порядка, поддержание макроэкономической стабильности, инвестирование в сферу социального обеспечения и инфраструктуру, поддержка незащищенных слоев населения, охрана окружающей среды.

Реализация трех, последних функций осуществляется главным образом посредством социальной политики.

Проблемы, возникающие в социальной сфере, способны стать препятствиями на пути экономических преобразований и сказаться на их результативности. Именно поэтому представляется целесообразным выяснить масштабы и границы участия государства в социально-экономических процессах, его ответственность за последовательность и необратимость трансформации.

Относительно роли государства в трансформационных процессах, в частности в социальной сфере, нет единого мнения. Позиции специалистов и практический опыт стран с переходной экономикой свидетельствуют о многообразии подходов, которые нередко контрастируют между собой. Поиск путей решения вышеназванных проблем осуществлен посредством страноведческого анализа общих, особенных и частных черт в становлении модели социальной политики государств переходного типа.

Проведенный в диссертации анализ эволюции концепций социальной политики позволяет утверждать, что становление современной модели несет в себе основные черты прежней модели. Она от них полностью не освобождается и формируется, встраивая некоторые элементы, отражающие социальную модель рыночной экономики, но в разном сочетании как с моделью раннего капитализма, так и с моделью социальной политики государства всеобщего благосостояния. В этом просматриваются общие черты различных моделей социальной политики государств переходного периода. Степень сочетания новых и старых элементов социальной политики весьма неодинакова, что отразилось на глубине экономического спада, нарастании безработицы, падении уровня благосостояния населения.

Особенные черты трансформационных процессов отдельных государств переходного типа обусловлены влиянием помощи международных организаций, которая выделялась под определенные эксперименты, наличием внешнего долга, радикализмом и темпами внедрения страховых принципов социальной политики.

Частные черты проявляются через принципы построения государства, взаимоотношения центра и регионов и т.п. Так, в Казахстане, как в унитарном государстве, сохраняется вертикальная основа взаимоотношений центра и регионов.

В работе обосновывается целесообразность эволюционного характера преобразований социальных функций государства, постепенного перехода и поэтапного создания новых институтов социальной защиты, недопустимость резкого сокращения влияния государства в социальной сфере. Отказ государства от активной социальной политики, уменьшение бюджетных расходов на социальные нужды будет сдерживать трансформацию национальной экономики. Проведенный в диссертации анализ подтверждает вывод о том, что на динамику трансформационных процессов положительное влияние оказывают значительные расходы государства на образование, науку, содействие занятости и поддержку доходов населения.

Вместе с тем, страноведческий подход к анализу трансформационных процессов позволил развеять миф о прямой зависимости продвинутости рыночных реформ от объема частного сектора в национальной экономике. Это подтверждается тем, что приватизационные меры неодинаково воздействуют на создание рыночной среды. Так, высокие темпы роста наблюдаются в Венгрии, где частный сектор создавался с помощью иностранного капитала, в Словении -за счет преобладания самоуправляемых предприятий, в Польше -при довольно позднем развертывании массовой приватизации.

Страноведческие сопоставления, проведенные в диссертации, позволяют сделать вывод, что эффективность трансформационных процессов оказывается выше, если государство согласует свои позиции в социальной сфере с реализуемым экономическим курсом. Вследствие этого представляется, что в современных условиях необходима выработка такой модели социальной политики, которая способна ослабить социальное напряжение, вызванное распространением новых экономических отношений.

При этом нужно избежать неоправданного противопоставления взаимоотношении государства и его бюджета с социальной сферой в различных вариантах внерыночного, бесплатного или льготного предоставления социальных благ и услуг населению.

В диссертации обосновывается также положение о том, что выбор того или иного варианта социальной политики должен учитывать вероятность перерастания платности социальных благ в их недоступность для низкодоходных групп потребителей, адресности - в дорогостоящий бюрократизм, несопоставимость качества социальных услуг для высокодоходных и малообеспеченных слоев населения. Необходимо принимать во внимание также и ресурсное обеспечение социальной политики, его соответствие изменяющейся демографической и социальной ситуации, возможности достижения уровня мировых стандартов потребления социальных благ и услуг.

Решение проблемы ресурсного обеспечения социальной политики автор видит в переходе от одноканальной к многоканальной модели финансирования, но это целесообразно осуществить постепенно, по мере экономического подъема, создающего предпосылки для роста платежеспособного спроса населения.

Экономические н социальные последствия переходных процессов в Республике Казахстан. Анализ экономических ре-

зультатов переходных процессов в Казахстане позволил выделить несколько этапов развития, различающихся по глубине трансформации и по направлениям преобразований.

Первый этап исчисляется с конца 1980-х годов, когда в бывшем СССР стала очевидной необходимость изменения системы управления экономикой. На этом этапе в Казахстане была разработана концепция экономической независимости Республики, базирующаяся на собственности на землю и недра, финансовой самостоятельности, либерализации внешней торговли и ценообразования.

Второй этап (1990-1997 гг.) характеризуется новым качеством преобразований, которые начались с провозглашения независимости Республики Казахстан.

В основу реформ был заложен курс на разгосударствление и приватизацию. Однако Казахстан на начальном этапе развития как суверенное государство еще не имел возможности проводить самостоятельную денежно-кредитную политику, что ограничивало возможности макроэкономической стабилизации. Введение национальной валюты как основы независимости экономики натолкнулось на волну инфляции. Это обусловило сокращение реальных денежных доходов населения, в том числе заработной платы, привело к падению промышленного и сельскохозяйственного производства, валового внутреннего продукта.

Несмотря на многие положительные результаты, главная цель этого этапа - формирование эффективного рыночного сектора экономики и создание конкурентной среды не была полностью достигнута. Такой результат, как показал сравнительный анализ хода реформ в государствах переходного типа, выполненный в диссерта-

ции, позволяет определить состояние национальной экономики Казахстана как среднее для аналогичной ситуации.

Трудности вхождения в рыночные отношения, утверждение в новом статусе независимого государства, изменения хозяйственных взаимоотношений с бывшими союзными республиками обусловили для Казахстана достаточно большую длительность и сложность этого этапа, в течение которого не было признаков экономического оживления, о чем свидетельствуют темпы снижения ВВП. Страноведческий подход в анализе привел к выводу о том, что трансформационные процессы в Казахстане еще далеки от завершения.

Начало третьего этапа трансформационных процессов в Казахстане следует отнести к 1998 г. Для этого этапа характерным стало оживление в отдельных отраслях реального сектора экономики, что привело в 1999 г. к некоторому росту ВВП. Среди других положительных явлений следует отметить рост инвестиций в основной капитал, рост промышленного производства. Тем не менее, продолжает оставаться довольно высокой инфляция, не в полной мере урегулированы финансовые взаимоотношения с бывшими союзными республиками, идет борьба за рынки сбыта и т.п.

Экономические преобразования переходного периода ведут к определенным социальным последствиям, обратное воздействие которых на ход реформ ощутимо настолько, что обострение противоречий интересов различных слоев общества способно вызвать значительную социальную напряженность.

К оценке социальных и экономических результатов трансформационных процессов в диссертации также применен страноведческий подход, позволивший сравнить различные модели социальной политики.

Отправным моментом анализа послужила классификация стран Всемирного банка по показателям развития человеческого потенциала, дающего обобщающую характеристику уровня жизни населения, согласно которой Казахстан отнесен в группу с доходом ниже среднего уровня, куда вошли и некоторые другие постсоветские государства.

В ходе проведенного анализа выявлены следующие социальные издержки трансформационных процессов в Казахстане:

- ухудшение демографической ситуаций, в том числе снижение естественного прироста населения в 2 раза, рост смертности, в том числе детской, повышение инфекционной заболеваемости населения, усиление эмиграционных процессов, в результате-которых выбыли около 1 млн. человек, среди которых преобладают русские, немцы, украинцы;

- изменилась в неблагоприятную сторону ситуация на рынке труда: за счет снижения притока молодежи и выезда высококвалифицированных специалистов некоренных национальностей, сократилась доля экономически активного населения; экономический кризис сопровождался ростом безработицы, особенно среди молодежи и женщин; экономические трудности создали условия для увеличения скрытой безработицы, формирования теневого сектора экономики;

- произошло резкое снижение уровня жизни населения, усилилось неравенство в оплате труда и других доходах, что обострило социальную поляризацию общества, выявило недостатки в государственной системе социальной защиты, в том числе в сфере пенсионного обеспечения, поддержке низкодоходных групп населения, в частности многодетных семей, инвалидов и т.п.;

- в определенные периоды сокращались государственные расходы на социальную сферу, в том числе на здравоохранение и образование, что увеличило отставание Казахстана в этой области от развитых стран, привело к сокращению сети медицинских и образовательных учреждений, снижению оплаты труда занятых в этих отраслях работников и последующему «вымыванию» наиболее квалифицированного персонала; внедрение платности многих социальных услуг создало ограничения в доступности к ним.

Таким образом, уменьшение роли и влияния государства в отдельные периоды развития Казахстана в социальной сфере негативно отразилось на жизненном уровне населения Республики, что в определенной мере сдерживает трансформацию национальной экономики.

Особенности финансово-бюджетных отношений и финансирования социальной политики переходного периода. Осуществление трансформационных процессов предполагает выбор соответствующей финансовой политики и финансово-бюджетных отношений. В рыночных условиях произошло перераспределение функций по социальному обслуживанию, в частности, большинство государственных предприятий, включившись в новые отношения, стали ограничивать предоставление социальных услуг. Реформирование бюджетной системы вызвано необходимостью приведения ее в соответствие с принятой в 1995 г. Конституцией, которая внесла изменения в государственное устройство страны, в частности были расширены полномочия главы государства, закреплено формирование двухпалатного Парламента.

В Законе Республики Казахстан «О бюджетной системе» законодательно определены базовые понятия бюджетной систему, такие, как государственный бюджет, консолидированный финансовый

баланс государства, республиканский и местные бюджеты. В основу финансово—бюджетных отношений заложен принцип бюджетного разделения, предполагающий четкое разделение доходов и расходов между уровнями бюджетов, использование межбюджетных трансфертов й регулирующий взаимодействие бюджетов различных уровней.-

В диссертации рассматривается порядок формирования республиканского и местных бюджетов, возможности достижения сбалансированности доходов и расходов в ходе реализации бюджетного процесса.

Применение страноведческого анализа к изучению особенностей бюджета позволило в диссертации высветить, что в Казахстане, как и в других государствах переходного, типа свойственно формирование большей части правительственных бюджетных доходов за счет налога на добавленную стоимость, подоходного: нклога с юридических лиц, неналоговых поступлений. На динамику 'й соотношение доходов и расходов консолидированного бюджета в Казахстане, как и в других государствах переходного типа, наряду со сложностями формирования государственного бюджета, весьма ощутимое влияние оказывает инфляция.

Исследование в диссертации действующей схемы финансовых взаимоотношений различных уровней управления привело к выводу о том, что в Казахстане еще не создана основа для адекватного распределения бюджетных доходов между центральными и местными государственными органами власти и их возможностями предоставления социальных услуг населению. Применение долевых налогов и субвенций, как представляется, ограничивает самостоятельность нижних уровней управления, в получении доходов и в рациональном расходовании бюджетных средств.

Как показывает анализ, на уровне областей существует довольно ограниченный контроль за государственными расходами. Местные власти могут проявить активность только в отношении сбора платежей местных налогов. Отсюда следует, что исключение местных налогов из покрытия дефицита их бюджетов и закрепление права распоряжаться доходами от их поступления, может способствовать усилению активности местных органов власти в финансовых взаимоотношениях различных уровней управления Республики.

Осуществляемый в настоящее время переход на децентрализованную систему бюджетных отношений направлен на достижение фундаментальной цели - повысить эффективность бюджетных (государственных) расходов, сделав местные государственные органы власти более чуткими к потребностям и предпочтениям налогоплательщиков, усилив их зависимость от динамики последних. Повышение эффективности важно для стран, переживающих экономические трудности переходного периода, поскольку это позволит им значительно увеличить уровень благосостояния среднего гражданина, не налагая дополнительного бремени на национальные ресурсы. Децентрализация позволяет достичь более высокого уровня благосостояния при имеющемся объеме национальных ресурсов. Институты децентрализации имеют также политическое значение, поскольку они укрепляют и усиливают демократические институты государства.

Результаты политики децентрализации оценивают по тому, насколько выросла эффективность в обеспечении населения на местах социальными услугами. Количественно измерить такой прирост, происходящий за счет повышения активности местных органов власти и увеличения их зависимости от потребностей и предпочтений

избирателей, довольно сложно. Но именно в этом заключается основная цель политики децентрализации.

Преимущество децентрализации-улучшение обслуживания населения, укрепление демократии на местном уровне - невозможны без предоставления бюджетной самостоятельности. В этих условиях в соответствии с новой редакцией Закона «О бюджетной системе» предусмотрено установление стабильных размеров официальных трансфертов. Ведется работа по законодательному оформлению принципов финансовых взаимоотношений для всех уровней бюджета. Намечено продолжение серьезных реформ в бюджетной политике, которые заключаются в:

- переводе существующих бюджетных отношений между центром и регионами в плоскость стабильных нормативных взаимоотношений;

- дальнейшем развитии методологической базы бюджетного планирования и программирования и увеличении периода бюджетного планирования до 3-5 лет;

- ускоренном развитии и расширении нормативной базы бюджетного планирования, четком регламентировании бюджетного процесса;

- усилении прозрачности и коллегиальности при формировании бюджета.

Социальный бюджет государства и внебюджетные источники социального развития. В области социальной защиты населения важнейшая задача государственной бюджетной политики -финансовое обеспечение государственных социальных гарантий населению страны в области занятости, оплаты труда, доходов и социальных услуг. Для переходной экономики Казахстана эта задача выступает как финансовое обеспечение минимальных социальных га-

рантий населению страны за счет средств республиканского и местных бюджетов.

Финансирование социальной защиты населения включает также совокупность бюджетных ресурсов, направленных на организацию социальной помощи малообеспеченным гражданам и лицам, попавшим в трудные жизненные ситуации. В переходный период решение этой задачи связано с формированием службы социальной помощи населению Казахстана на всех уровнях государственного и местного управления.

К социальному бюджету государства и регионов относятся текущие и капитальные расходы на финансирование и поддержку важнейших отраслей социальной сферы: образования, культуры, искусства и средств массовой информации, здравоохранения, физической культуры и спорта, социального обеспечения, жилищно-коммунального хозяйства и др.

Особенности бюджетно-финансовой политики в ряде отраслей социальной сферы связаны с наличием естественных монополий транспорта, связи, жилищно-коммунального хозяйства. В этих отраслях необходимо государственное регулирование деятельности предприятий-монополистов, осуществляемое путем ограничения предпринимательской деятельности, регулирования цен, тарифов, получаемой прибыли, объема производства, качества услуг.

Однако наиболее существенные особенности финансового механизма в отраслях социальной сферы вызваны функционированием нерыночного сектора услуг. Деятельность данных отраслей связана с наличием значительного по размерам государственного сектора и бюджетного финансирования, субсидирования работы их организаций и учреждений. Источниками финансовых ресурсов этих отраслей являются налоговые поступления предприятий и населения.

Услуги, наиболее близкие по своим свойствам к чистым общественным благам, производятся в общественном секторе и финансируются из госбюджета (государственные школы, национальные музеи, библиотеки, государственные медицинские учреждения), предоставляются в основном на бесплатной основе.

Услуги, являющиеся смешанно-общественными благами, должны предоставляться государственными или частными некоммерческими организациями на льготной платной основе. Они считаются объектами смешанного государственно-рыночного финансирования, в том числе государственных прямых и косвенных субсидий (налоговых и кредитных).

Механизм финансирования социально-культурного комплекса в условиях рыночной экономики в значительной степени зависит от политики государства, ориентирующейся или на принципы либеральной рыночной экономики, или на принципы социального рыночного хозяйства. В отношении социальной сферы это означает, что в первом случае приоритет удовлетворения социально-культурных потребностей отдается рынку, а государство страхует и поддерживает только тех, чьи потребности не удовлетворены на рыночной основе (безработных, пенсионеров, малообеспеченных, инвалидов). Эта модель социальной защиты населения в рыночной экономике наиболее характерна для США.

Для социал-демократической модели социальной защиты населения присуще удовлетворение за счет социальных гарантий важнейших потребностей всех членов общества в жилье, образовании, медицинском обслуживании, культуре, а рынок обеспечивает удовлетворение спроса граждан на социальные услуги сверх системы государственных гарантий. Типичный пример второго подхода -Швеция.

В целом усиление социальных функций современного демократического государства в рыночной экономике ведет к росту объема государственных расходов в ВНП. В таких европейских странах, как Швеция, Дания, Франция, Бельгия, Финляндия, Италия, Австрия, Нидерланды, государственные расходы составляют более половины ВВП, в США и Японии - третью часть ВВП.

Финансирование социальной политики государства осуществляется за счет социального бюджета, который ориентирован на соответствующие социальные группы населения и развитие отраслей социальной сферы. Он призван создать основу для финансового обеспечения государственных социальных гарантий населению страны в области занятости, оплаты труда и доходов и социальной защиты.

В диссертации раскрывается специфика реализации принципа социальной справедливости посредством сочетания горизонтальной и вертикальной справедливости налогообложения. Как показывает выполненный в диссертации анализ, структура расходов бюджета Казахстана имеет небольшую долю затрат на образование, здравоохранение, социальное обеспечение, культуру в сравнении с развитыми странами.

В финансировании региональной социальной политики главная особенность - сочетание собственных средств и государственного субсидирования. При этом в переходный период наблюдается сокращение финансовых возможностей бюджета, что отрицательно сказывается на развитии социальной сферы. С целью уменьшения бюджетного дефицита в Казахстане изменены его структура и источники его покрытия, при этом существенно возросло внешнее финансирование.

Экономическая ситуация в конце 1998 г. - начале 1999 г. заставила внести коррективы в бюджет в направлении сокращения расходов по социальным статьям. Оздоровление финансовой базы социальной сферы видится в привлечении новых источников доходов, в том числе местных налогов. Необходимо также решение проблемы соотношения различных уровней управления в расходах на социальные нужды.

В Казахстане действуют служба занятости населения, накопительные пенсионные фонды. На региональном уровне за счет местных источников созданы фонды развития территорий, природоохранных мероприятий, социальной поддержки малоимущих слоев населения и др.

Основная часть средств внебюджетных источников Казахстана направляется на социальное обеспечение. В стране осуществляется пенсионная реформа, предполагающая переход от принципа солидарного уравнительного формирования пенсионного фонда к страховой накопительной системе, включающей наряду с государственным накопительным пенсионным фондом и частные пенсионные фонды.

Негосударственное пенсионное обеспечение рассматривается как один из элементов организации социальной защиты экономически неактивных граждан как часть инвестиционного рынка. Первые результаты пенсионной реформы показали необходимость создания резервного фонда, способного выступить гарантом надежности пенсионного обеспечения; установления разумных пропорций между заработной платой, пенсией и прожиточным минимумом.

Основные направления совершенствования механизма финансирования социальной политики. Анализ социальных последствий экономических преобразований переходного периода вы-

явил негативное влияние общеэкономического спада на уровень и качество жизни населения. Это позволяет рассматривать переход к экономическому росту в качестве главного фактора изменения ситуации в социальной сфере.

Как свидетельствуют данные оценочного прогноза на период 2000-2002 гг., в национальной экономике Казахстана ожидаются положительные сдвиги, обусловленные оживлением промышленного производства. Однако прогнозируемые результаты могут быть достигнуты, если экономические реформы будут согласованы с социальными, а экономическая эффективность с социальной справедливостью. По нашему мнению, это возможно при условии активных позиций государства в социальной сфере.

Социальная политика государства, ориентированная на обеспечение экономической безопасности общества должна базироваться на использовании современных социальных индикаторов, которые определяют пороговые значения показателей социальной жизнедеятельности. Главная задача государственной социальной политики состоит в том, чтобы фактические значения социальных показателей не выходили за рамки предельно допустимых.

Стратегическими целями социальной политики Казахстана, по мнению автора, должны стать:

- обеспечение эффективной занятости населения, повышение качества и конкурентоспособности рабочей силы;

- достижение ощутимого улучшения материального положения и условий жизни людей во всех регионах страны;

- повышение реальных гарантий конституционных прав граждан в области груда, социальной защиты, охраны здоровья, образования, обеспечения жильем, культуры.

В диссертации обоснованы пути достижения этих целей:

- восстановить роль доходов от трудовой деятельности как основного источника денежных доходов населения и важнейшего стимула трудовой активности работников;

- обеспечить более справедливое распределение доходов на основе совершенствования системы государственного и местного налогообложения доходов и собственности граждан;

- стимулировать использование доходов от трудовой и предпринимательской деятельности, доходов от собственности для инвестирования и кредитования региональных программ, направленных на формирование базовых условий жизнедеятельности - улучшение жилищных условий, медицинское обслуживание, получение образования;

- обеспечить взвешенность в территориальной политике занятости с тем, чтобы, с одной стороны, не допустить массовой безработицы, а с другой - не препятствовать высвобождению излишней численности персонала в связи со структурной перестройкой экономики регионов;

- усилить адресность социальной поддержки нуждающихся граждан на основе учета материального положения семей и заявительного принципа назначения пособий;

- создать полноценные условия жизнедеятельности семьи, женщин, молодежи, улучшить условия жизнеобеспечения детей;

- повысить роль социального страхования как важнейшего механизма защиты граждан при утрате заработка в случаях безработицы, старости, болезни, других социальных и профессиональных рисков;

- обеспечить стабильное финансирование отраслей социальной сферы регионов и социальных программ, гарантировать всем

гражданам областей доступность медицинской помощи, социального обслуживания, образования, культуры и отдыха.

Исходя из прогнозов социально-экономического развития Казахстана, указанные цели могут быть реализованы поэтапно.

На первом этапе в условиях ограниченности ресурсных возможностей экономики Казахстана необходимо осуществить комплекс мер по стабилизации уровня жизни населения, постепенному сокращению масштабов бедности, уменьшению разрыва в уровне жизни между различными категориями населения, недопущению массовой безработицы, усилению защиты трудовых и социальных прав граждан.

Важнейшими среди этих мер являются:

- ликвидация и недопущение в дальнейшем задолженности по выплате заработной платы, пенсий и пособий; упорядочение действующей системы адресной социальной помощи, а также повышение обоснованности их предоставления в соответствии с требованиями Закона «О прожиточном минимуме»;

- формирование системы государственных и региональных минимальных социальных стандартов;

- законодательное закрепление порядка определения и использования показателя величины прожиточного минимума, уточнение методики его расчета, исходя из реально складывающихся расходов на продовольственные товары, жилищно-коммунальные, транспортные, бытовые, медицинские и другие услуги;

- предотвращение массового высвобождения персонала с предприятий, находящихся в регионах с критической ситуацией на рынке труда.

При проведении этих мер основной акцент следует сделать на повышение эффективности использования средств, выделяемых на

социальные нужды, усиление адресности социальной поддержки, более широкое привлечение региональных внебюджетных источников.

Необходимо определить порядок взаимодействия в области социальной политики финансов между центральными, областными и местными органами власти, министерствами и ведомствами, коммерческими и некоммерческими организациями.

На втором этапе, когда начнется экономический рост, и появятся материальные и финансовые возможности, в регионах Казахстана для увеличения расходов на социальные нужды будут созданы объективные предпосылки для реального роста денежных доходов, искоренения массовой бедности, обеспечения оптимального уровня занятости населения.

В этот период целесообразно:

- повысить минимальные государственные гарантии заработной платы и трудовых пенсий до уровня прожиточного минимума соответствующих групп населения Казахстана;

- пересмотреть Единую тарифную сетку по оплате работников бюджетной сферы, обеспечив приближение размеров оплаты труда этих работников к уровню заработной платы в отраслях материального производства;

- пересмотреть систему налогообложения индивидуальных доходов населения с целью более справедливого распределения доходов и уменьшения их дифференциации по регионам;

- продолжить широкомасштабную пенсионную реформу;

- активизировать реформирование системы социального страхования, ввести в действие новый механизм страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

- усовершенствовать порядок формирования бюджетных расходов на социальные нужды на основе расчета минимальных государственных социальных стандартов.

В последующем на основе стабильного экономического роста и усиления ориентации экономики областей Казахстана на более эффективное удовлетворение потребностей человека нужно создать прочные предпосылки для устойчивого регионального социального развития, формирования общества, открытого для широкой социальной интеграции, позволяющего людям в максимальной степени реализовать свой потенциал, ресурсы и возможности.

Основные публикации автора по теме диссертации

1. Экономические аспекты реализации социальной политики государства переходного типа (на материалах Республики Казахстан). - Астана, 1999, 8,0 п.л.

2. Финансовые основы региональной социальной политики. -Астана, 1999, 14,4 п.л.

3. Молодежь Казахстана в условиях перехода к рынку. - Астана, 1999, 1,39 п.л.

4. Особенности социальной политики Казахстана в переходный период (первая половина 90-х годов). - Астана, 1998, 3,7 п.л.

5. Совершенствование механизма финансирования социальной политики регионов Казахстана (приоритетные направления). -Астана, 1998, 2,5 п.л.

6. Особенности развития университетского образования в Республике Казахстан.//Университеты и общество. Сотрудничество университетов на рубеже веков. - М.: Изд-во МГУ, 2000, 0,1 п.л.

7. Некоторые аспекты организации системы образования в Республике Казахстан.//Экономические, правовые и социальные проблемы высшей школы. Тез. докл. Всероссийской научно-практической конференции 24-27 мая 1999. - СПб, РАЕН, 1999.-0,1 п.л.

8. Профессионализм, ответственность, творческий труд.//Каржи-Каражат (Финансы Казахстана), 1998, № 4. - 0,1 п.л.

9. К вопросу о развитии образовательного потенциала населения Казахской ССР.// Хозрасчетные отношения в условиях региональной экономики./Сб. науч. трЖарагандинский государственный университет. -Караганда, 1990.-0,3 пл.

10.Взаимосвязь образовательного потенциала и тенденций демографического развития.//Актуальные проблемы радикальной экономической реформы в условиях Казахстана. Тез. докл. Республиканской научно-практической конференции 1-3 ноября 1989 г. - Алматы, 1989. - 0,1 п.л.

11 .Об оценке эффективности использования экономического по-тенциала.//Проблемы методологии статистической оценки ускорения социально-экономического развития. Тез. докл. Всесоюзной научной конференции 22-24 декабря 1987 г. - М., 1987. - 0,08 п.л. (в соавторстве).

12.0перативный анализ использования оборотных средств на основе разностного метода.//Молодые ученые - развитию научно-технического прогресса./Тез. докл. на Региональной научно-практической конференции 9-10 декабря 1987 г. - Караганда, 1987.-0,04 п.л.

13.Статистические показатели образовательного потенциала населения региона.//Тез. докл. Региональной научно-

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Султангазин, Ануарбек Жалелович

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. Теоретические основы социальной политики государства переходного периода.

1.1. Концептуальные подходы к государственной социальной политике.

1.2. Формирование новой модели социальной политики государства переходного периода.

ГЛАВА 2. социальная политика Республики Казахстан в переходный период.

2.1. Анализ экономических результатов переходных процессов.

2.2. Социальные последствия экономических преобразований в Республике Казахстан.

ГЛАВА 3. Финансовое обеспечение социальной политики

Республики Казахстан.

3.1. Особенности финансово-бюджетных отношений переходного периода.

3.2. Социальный бюджет государства.

3.3. Внебюджетные источники социального развития.

ГЛАВА 4. Основные направления совершенствования механизма финансирования социальной политики Республики Казахстан.

4.1. Государственные минимальные социальные стандарты как основа разработки финансовых нормативов социального развития.

4.2. Совершенствование межбюджетных отношений в развитии социальной сферы.

4.3. Совершенствование внебюджетного финансирования региональных социальных программ.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Экономический механизм реализации государственной социальной политики в Республике Казахстан в переходный период"

Актуальность темы исследования. Переход к рынку показал, что это весьма сложный противоречивый процесс, требующий комплексного анализа его социальных последствий, связанный с коренным преобразованием общественных отношений и сменой стереотипов общественного сознания.

В переходный период остро встала проблема оптимального сочетания экономической эффективности и социальной справедливости. Мировой опыт свидетельствует, что недооценка социального наполнения проводимых экономических реформ приводит к торможению трансформационных процессов.

Сочетание экономических преобразований с социальными процессами следует рассматривать как важнейший элемент стратегии реформ и долгосрочной программы развития Республики Казахстан до 2030 года.

Переход к рынку без учета социальных нужд людей, не являющихся агентами рыночных отношений (дети, пенсионеры, инвалиды), вызывает резкую дифференциацию населения по доходам и расслоение общества, безработицу, сопровождаемые ростом преступности, бездомности и социальной нестабильности. Первоначальный этап по формированию основ рыночной экономики в Казахстане, как и в других государствах переходного типа, пройден и началось становление современной смешанной экономики, предусматривающее значительное усиление участия государства в социально-экономической жизни. Финансово-экономическое регулирование социального развития - одно из важнейших направлений функциональной деятельности государства в современных условиях. Опыт стран переходного типа может быть использован для становления новых форм финансирования социального развития, а потому требует глубокого анализа и поиска эффективных методов государственного регулирования.

Происходящие в Казахстане реформы социально-экономических отношений остро поставили комплекс теоретических и практических вопросов о роли, месте и практических инструментах реализации социальной политики. Как показал опыт стран, успешно прошедших процесс трансформационных преобразований, предстоит не только выбирать ту или иную готовую модель социального развития, отработанную в какой-либо другой стране, а сформулировать свою концепцию социальной политики, в которой синтезируются как теоретические положения, изложенные в экономической литературе, так и отражается накопленный опыт социальных реформ. Для Казахстана, исходя из его национальной специфики, необходимо выработать свою модель социального развития и соответствующую ей систему ресурсного обеспечения.

Финансовые проблемы социальной политики исследовались по материалам стран СНГ и развитых стран. Комплексное исследование финансовых основ социальной политики в переходный период остается необходимым для решения задачи устойчивого экономического роста.

Все это повышает актуальность проблем, связанных с разработкой новых форм и методов государственного регулирования социального развития, адекватных условиям становления социально ориентированной рыночной экономики.

Цели н задачи исследования. Цель диссертации - разработка теоретических основ экономического механизма реализации социальной политики государства в условиях трансформации национальной экономики и на этой базе определение основных направлений совершенствования финансирования социального развития Казахстана.

Реализация цели исследования предполагает постановку и решение следующих задач:

- разработать концептуальные подходы к государственной социальной политике в период трансформации национальной экономики, определить этапы ее эволюции, сходство и различие моделей социальной политики;

- исследовать финансово-экономические проблемы формирования новой модели социальной политики в условиях становления современной смешанной рыночной экономики;

- выявить социальные последствия рыночных реформ в Казахстане и исследовать их взаимосвязь с экономическими трансформационными процессами;

- исследовать особенности финансово-бюджетных отношений в государстве унитарного типа, выявить объективные границы действия финансовых методов регулирования в данной сфере, определить специфику соотношения рыночных и государственных форм регулирования регионального социального развития;

- раскрыть особенности формирования государственного бюджета Казахстана, показать специфику финансирования социальной сферы и использования внебюджетных источников социального развития;

- разработать методические основы бюджетного планирования социальной политики и определить пути укрепления бюджетных отношений между центром и регионами в плоскости стабильных нормативных взаимоотношений;

- обосновать направления совершенствования механизма финансирования социальной политики в условиях оживления экономики роста.

Предметом исследования выступают социально-экономические и финансовые отношения, возникающие в процессе разработки и реализации государственной социальной политики Казахстана в условиях переходного периода.

Объект исследования - совокупность институтов и инструментов для реализации социальной политики Казахстана, включающей бюджетную и налоговую систему, внебюджетные социальные фонды, региональные социальные программы, финансовые и социальные нормативы и другие инструменты социальной политики.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили фундаментальные положения трудов отечественных и зарубежных ученых, посвященных проблемам социальной политики в переходный период, регулирования регионального развития, финансирования социальной сферы, социального страхования и экономики общественного сектора.

Информационную базу исследования составили законодательные акты Казахстана и Российской Федерации, отчеты Всемирного Банка, Агентства Республики Казахстан по статистике. Широко использовались статистические сравнительно-аналитические, ретроспективные, нормативные и другие методы экономических исследований, данные отчетов, докладов и программ долгосрочной стратегии и развития Казахстана.

Научная новизна диссертационной работы заключается в следующем:

- раскрыты особенности концептуальных подходов к формированию государственной социальной политики как своеобразного компромисса между интересами различных трупп и слоев общества; эволюционный характер социальной политики исследуется в ходе сравнительного анализа ее западной и советской моделей, выявлены общие и специфические их черты, позитивные и негативные стороны; обоснована необходимость усиления социальных функций государства для преодоления негативных социальных последствий рыночных реформ в переходный период;

- проведен на основе страноведческого подхода сравнительный анализ социально-экономических реформ, позволивший выявить общие, особенные и частные черты в формировании новой модели социальной политики государства переходного периода; обоснованы выводы: а) о целесообразности эволюционных преобразований институтов социальной защиты, недопустимости резкого сокращения влияния государства на перераспределительные процессы; б) о необходимости выработки такой модели социальной политики, которая смягчает социальную напряженность в обществе, вызванную распространением новых экономических отношений; в) о целесообразности выбора варианта социальной политики, предотвращающего вероятность перерастания платности социальных услуг в их недоступность, а адресности — в бюрократизм, возникновение несопоставимости качества обслуживания для высокодоходных и малообеспеченных слоев населения;

- раскрыта специфика казахстанской модели экономических реформ с опорой на внешнюю финансовую поддержку; проанализированы и обобщены социально-экономические результаты трех основных этапов переходного периода, в сравнении с другими странами дана оценка трансформационным процессам в Казахстане как далекими от завершения; проведен на основе страноведческого подхода анализ социальных последствий экономических преобразований, что позволило выявить национальную специфику социальной политики, показать особенности казахстанской модели, ее положительные и отрицательные стороны, ее лепту в осуществлении трансформационных экспериментов, выявлены социальные издержки переходного периода в демографическом развитии, на рынке труда, в материальном положении народа, функционировании здравоохранения, образования и других отраслей социальной сферы, обусловленные уменьшением влияния государства и негативно отражающиеся на трансформации национальной экономики Казахстана;

- обоснована необходимость усиления социальных факторов в политике и бюджетной децентрализации, а также адресности социальной помощи, разумного и стабильного баланса между экономической и социальной эффективностью, целесообразность передачи части социальных программ от центральных к местным исполнительным органам, не допуская снижения их объема и расширив права последних в определении приоритетов исходя из местных особенностей; разработаны финансовые основы социальной политики переходного периода на основе анализа становления бюджетных процедур Казахстана, включающих многоуровневую систему финансирования социального развития областей и межбюджетных трансфертов, направленных на вертикальное и горизонтальное выравнивание уровня жизни населения; предлагается повысить уровень инвестиций в развитие «человеческого потенциала», что будет способствовать экономическому развитию Республики и регионов, повысить самодостаточность местных бюджетов;

- предложен новый подход к формированию социальных программ бюджета Казахстана и выделению трансфертов регионам на основе разработки государственных минимальных социальных стандартов и соответствующих им дифференцированных финансовых нормативов с использованием в качестве гаранта республиканского бюджета; предлагаются новые элементы в формировании региональных внебюджетных фондов социального развития на основе принятия в Казахстане закона, регулирующего порядок образования, функционирования и использования областных и местных внебюджетных фондов, а также обоснована необходимость стимулирования развития негосударственных пенсионных, благотворительных фондов, добровольного личного страхования граждан; в социальном страховании предлагается ввести новый вид страхования -от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; обоснована необходимость введения персонифицированного учета страховых взносов по основным видам социального страхования и солидарному участию работников и работодателей в их уплате; для совершенствования внебюджетного финансирования региональных социальных программ предлагаем принять в Республике Казахстан законы о некоммерческих организациях и благотворительности;

- разработаны пути повышения уровня сбалансированности региональных социальных бюджетов на основе механизма вертикального финансового выравнивания с определением налогового потенциала регионов, включающего систему распределения налогов, а также трансферты из вышестоящих бюджетов; для повышения сбалансированности бюджетной системы обоснована необходимость усиления финансовой самодостаточности регионов за счет собственных доходных источников, что позволит преодолеть иждивенческий подход регионов к финансированию социального развития за счет роста трансфертов из республиканского бюджета и снизить их долю в доходах местных бюджетов; предлагается для повышения обоснованности трансфертной политики осуществить ка-тегорирование бедствующих регионов страны (депрессивные, отсталые, зоны экологического бедствия и др.) и на этой основе определить им объем и характер финансовой помощи; в условиях регионализации социального развития предлагается усилить роль горизонтального финансового выравнивания для преодоления существенных различий в уровне жизни населения ее областей.

Практическая значимость результатов исследования. Теоретические выводы и обобщения, содержащиеся в диссертации, использованы государственными органами Казахстана при разработке основных направлений социальной политики, ее финансового обеспечения в переходный период. Теоретические положения диссертации применяются при обосновании программ стабилизации финансирования социальной сферы, ее реформирования на национальном и региональном уровнях.

Материалы исследования используются в практической деятельности государственных органов Казахстана при разработке программ развития социальной сферы и обосновании финансирования целевых социальных программ.

Научные разработки автора используются в учебном процессе высших экономических учебных заведений Казахстана, для разработки программ учебных курсов по государственному регулированию экономики, государственным финансам, социальной политике.

Апробация работы. Основныеположения диссертации докладывались на ряде научных, практических конференций и совещаний по проблемам финансирования социальной политики, регионального социального развития в Казахстане и Российской Федерации, а также на международных конференциях в КНР, Южной Корее и Японии, на Ломоносовских чтениях в МГУ им. М.В .Ломоносова.

Результаты научного исследования вошли также в программы стабилизации и социально-экономического развития Карагандинской области Казахстана.

Диссертация представляет собой обобщение исследований соискателя по проблемам финансирования социальной политики в Казахстане. Основные положения диссертационного исследования прошли апробацию при разработке, региональных социальных программ, инструктивных и нормативных документов Акимата и областного финансового управления Карагандинской области в период 1992-1998 гг. в ходе публичных выступлений на научно-практических конференциях и семинарах. По теме исследования опубликовано 13 научных работ общим объемом свыше 30 п.л.

Структура и логика работы обусловлена целью и поставленными в данном исследовании задачами. Диссертация состоит из введения, четырех глав и заключения.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Султангазин, Ануарбек Жалелович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

На основе исследования в диссертационной работе проблем социальной политики государства в условиях переходного периода автором сделаны следующие выводы.

1. Особенности концептуальных подходов в государственной социальной политики складываются неразрывно и в составе политики вообще. Социальной политике присущи все основные свойства политики как таковой, в том числе универсализм и широкий охват общественных процессов, множественность целей и противоречивость приоритетов, циклический характер развития, обусловленный соответствующими фазами экономических и технико-технологических циклов, зависимость от культурно-исторических традиций и стереотипов национального сознания.

Современная социальная политика, в понимании автора, - это политика, направленная на рост благосостояния людей, на удовлетворение их материальных, социальных, духовных потребностей, социальную стабильность и социальный мир в обществе.

Социальная политика обладает динамическим характером и может быть представлена в виде своеобразного компромисса между интересами различных групп и слоев общества.

Диалектический характер социальной политики в диссертации исследуется посредством сравнительного анализа ее западной и советской модели. Западная модель социальной политики по своей природной сущности имеет рыночный характер, который проявляется в ее нацеленности на реализацию рыночной справедливости, на принципы индивидуальной социальной защиты от жизненных рисков, зависимость личного благосостояния от собственного труда.

В модели социальной политики раннего капитализма (периода свободной конкуренции) ставка делалась на индивидуальную социальную защиту. Государственная филантропия ограничивалась поддержкой населения некоторыми социальными благами в областях медицины, образования, библиотечного и др. обслуживания.

В государственной политике государства всеобщего благоденствия четко выделялась тенденция нарастания эгалитаризма, принципа равных возможностей при равных доходах.

Обострение классовых противоречий на фоне экономического кризиса послужило основой для появления и распространения теории социализма, пропагандирующей идеи социального равенства и социальной справедливости. Вследствие этого в начале XX века возник новый социальный уклад — социальное государство, сохранившее рыночную экономику. В Германии правительством Бисмарка было положено начало социальной политики «государственного социализма».

Радикальный вариант модели политики социального государства возник в России после Октябрьской революции 1917 года.

Анализ, проведенный в диссертации, привел к выводу о том, что отличие западной модели социальной политики от советской состояли в следующем: западная модель впитала в себя положительные моменты свободного рынка, в том числе опору на трудовую и предпринимательскую мотивацию, что дало возможность значительной части высокодоходных слоев населения оплачивать за счет семейного бюджета достаточно большой перечень социальных услуг; персонифицированное финансирование социальных услуг обеспечивало функционирование поставляющих их предприятий на принципе рыночной окупаемости; малообеспеченные слои населения получали социальные услуги путем адресного (ограниченного, дифференцированного) субсидирования через социальные платежные инструменты (сертификаты, ваучеры и т.п.); сочетание пассивных форм страхования (например, в виде временных пособий по безработице) и активных форм (в виде программ переобучения, переподготовки, повышения квалификации безработных).

Однако объем и перечень социальных гарантий для всех членов общества и соответствующие им масштабы социального обеспечения в западной модели намного меньше, чем в советской.

Социальная политика советской модели имела преимущество в том, что способствовала созданию равных возможностей и широкой доступности всем слоям населения в социально-культурной сфере, благодаря чему был создан мощный интеллектуальный и духовный потенциал страны.

Как свидетельствует анализ, советской и западной модели социальной политики свойственны общие черты: - нарастание эгалитарности; усиление социальных функций государства и рост социальных расходов; усиление роли трансфертов в социальном бюджете государства; использование принципа равных возможностей с элементами равенства доходов.

Общность этих моделей социальной политики проявилась и в негативных явлениях. Усиление социальных функций государства, вмешательство его в социально-экономическую жизнь общества сопровождалось увеличением расходов на социальные программы и соответствующим ростом налогового бремени населения. В результате возникли негативные социальные явления в виде «ловушек бедности», хронического иждивенчества, утраты трудовой мотивации, ослаблении моральных устоев.

Кризис советской системы и государственного социализма в целом, в отличие от кризиса государства всеобщего благосостояния, имел системный характер, затронул все стороны жизни общества. Демонтаж советской планово-распределительной системы и замена ее рыночным хозяйством не привели к преодолению монополизации экономических структур. Дифференциация доходов, а значит экономическое и социальное неравенство достигли чрезмерных масштабов.

Просчеты, допущенные в ходе экономических реформ, в бывших социалистических странах создали критическую социальную ситуацию. Высокая социальная цена экономических реформ определена степенью социально-имущественного расслоения и уровня бедности населения. Нарастающее экономическое и социальное неравенство вступает в противоречие с политическим равенством. Это ведет к неустойчивости социально-политической ситуации и подтверждает необходимость изучения теоретических подходов и практических результатов формирования моделей социальной политики переходного периода.

2. Специфика формирования современной модели социальной политики государства переходного периода в диссертации исследуется на основе страноведческого подхода.

Практический опыт стран с переходной экономикой и позиции специалистов свидетельствуют о многообразии подходов к трактовке роли государства в трансформационных процессах. Поиск путей решения вышеназванных проблем целесообразно осуществлять посредством анализа общих, особенных и частных черт в становлении моделей социальной политики государств переходного типа.

Проведенный в диссертации анализ позволяет утверждать, что общим для различных моделей социальной политики государств переходного периода было встраивание новых элементов в прежние модели. Степень сочетания новых и старых элементов социальной политики весьма неодинакова, что соответствующим образом отразилось на глубине экономического спада, нарастании безработицы, падении уровня благосостояния населения.

Особенные черты трансформационных процессов отдельных государств переходного типа обусловлены влиянием помощи международных организаций, наличием внешнего долга, радикализмом и темпами внедрения страховых принципов социальной политики.

Частные черты проявляются через принципы построения государства, взаимоотношения центра и регионов и т.п. Так, в Казахстане, как в унитарном государстве, сохраняется вертикальная основа взаимоотношений центра и регионов с преобладанием жесткой регламентации распределения трансфертов.

Автор поддерживает точку зрения о целесообразности эволюционного характера преобразований социальных функций государства, постепенном переходе и поэтапном создании новых институтов социальной защиты, недопустимости резкого сокращения влияния государства в социальной сфере. По нашему мнению, отказ государства от активной социальной политики, уменьшение бюджетных расходов на социальные нужды сдерживает трансформацию национальной экономики. Проведенный в диссертации анализ подтверждает вывод о том, что на динамику трансформационных процессов положительное влияние оказывают значительные расходы государства на образование, науку, содействие занятости и поддержку доходов населения.

Вместе с тем, страноведческий подход к анализу трансформационных процессов позволил развеять миф о прямой зависимости продвинутости рыночных реформ от объема частного сектора в национальной экономике. Это подтверждается тем, что приватизационные меры неодинаково воздействуют на создание рыночной среды. Так, высокие темпы роста наблюдаются в Венгрии, где частный сектор создавался с помощью иностранного капитала, в Словении -за счет преобладания самоуправляемых предприятий, в Польше -при довольно позднем развертывании массовой приватизации.

Страноведческие сопоставления, проведенные в диссертации, позволяют сделать вывод, что эффективность трансформационных процессов оказывается выше, если государство согласует свои позиции в социальной сфере с реализуемым экономическим курсом. Вследствие этого представляется, что в современных условиях необходима выработка такой модели социальной политики, которая способна элиминировать социальное напряжение, вызванное распространением новых экономических отношений. При этом нужно избежать неоправданного противопоставления взаимоотношений государства и его бюджета с социальной сферой в различных вариантах внерыночного, бесплатного или льготного предоставления социальных благ и услуг населению.

В диссертации обосновывается положение о том, что выбор того или иного варианта социальной политики должен учитывать вероятность перерастания платности социальных благ в их недоступность для низкодоходных групп потребителей, адресности - в дорогостоящий бюрократизм, несопоставимость качества социальных услуг для высокодоходных и малообеспеченных слоев населения. Необходимо принимать во внимание также и ресурсное обеспечение социальной политики его соответствия изменяющейся демографической и социальной ситуации, возможности достижения уровня мировых стандартов потребления общественных благ.

Решение проблемы ресурсного обеспечения социальной политики автор видит в переходе от одноканальной к многоканальной модели финансирования, но это целесообразно осуществить постепенно, по мере экономического подъема, создающего предпосылки для роста платежеспособного спроса населения.

3. Анализ экономических результатов переходных процессов в Республике Казахстан позволил выделить несколько этапов развития, различающихся по глубине трансформации и по направлениям преобразований.

Первый этап исчисляется с конца 1980-х годов, когда в бывшем СССР стала очевидной необходимость изменения системы управления экономикой. На этом этапе в Казахстане была разработана концепция экономической независимости Республики, базирующаяся на собственности на землю и недра, финансовой самостоятельности, либерализации внешней торговли и ценообразования.

Второй этап (1991-1997 гг.) характеризуется новым качеством преобразований, которые начались с провозглашения независимости Республики Казахстан.

В основу реформ был заложен курс на разгосударствление и приватизацию. Однако Казахстан еще не имел возможности проводить самостоятельную денежно-кредитную политику, что ограничивало возможности макроэкономической стабилизации. Введение национальной валюты как основы независимости экономики натолкнулось на волну инфляции, которая продолжалась до 1995 г. Это обусловило сокращение реальных денежных доходов населения, в том числе заработной платы, привело к падению промышленного и сельскохозяйственного производства, валового внутреннего продукта.

Несмотря на многие положительные результаты, главная цель этого этапа — формирование эффективного рыночного сектора экономики и создание конкурентной среды не была полностью достигнута. Такой результат, как показал сравнительный анализ государств переходного типа, выполненный в диссертации, позволяет определить состояние национальной экономики Казахстана как среднее для аналогичной ситуации.

Трудности вхождения в рыночные отношения, утверждения в новом статусе независимого государства, изменения хозяйственных взаимоотношений с бывшими союзными республиками обусловили для Казахстана достаточно большую длительность им сложность этого этапа, в течение которого не было признаков экономического оживления, о чем свидетельствуют темпы снижения ВВП. Страноведческий подход в анализе привел к выводу о том, что трансформационные процессы в Казахстане еще далеки от завершения, Республика находится на 14-ом месте по совокупным изменениям, в сравнении с Польшей (которая взята за точку отсчета).

Начато третьего этапа трансформационных процессов в Казахстане следует отнести к 1998 г. Для этого этапа характерным стало оживление в отдельных отраслях реального сектора экономики, что привело в 1999 г. к некоторому росту ВВП. Среди других положительных явлений следует отметить рост инвестиций в основной капитал, рост промышленного производства. Тем не менее, продолжает оставаться довольно высокой инфляция, не урегулированы финансовые взаимоотношения с бывшими союзными республиками, идет борьба за рынки сбыта и т.п.

4. Экономические преобразования переходного периода ведут к определенным социальным последствиям, обратное воздействие которых на ход реформ ощутимо настолько, что обострение противоречий интересов различных слоев общества способно вызвать значительную социальную напряженность.

К оценке социальных и экономических результатов трансформационных процессов в диссертации также применен страноведческий подход, позволивший сравнить различные модели социальной политики.

Отправным моментом анализа послужила классификация стран Всемирного банка по показателям развития человеческого потенциала, дающего обобщающую характеристику уровня жизни населения, согласно которой Казахстан отнесен в группу с доходом ниже среднего уровня, куда вошли и некоторые другие постсоветские государства.

В ходе проведенного анализа выявлены следующие социальные издержки трансформационных процессов в Казахстане: ухудшение демографической ситуации, в том числе снижение естественного прироста населения в 2 раза, рост смертности, в том числе детской, повышение инфекционной заболеваемости населения; усиление эмиграционных процессов, в результате которых выбыли около 1 млн. человек, среди которых преобладают русские, немцы, украинцы; изменилась в неблагоприятную сторону ситуация на рынке труда: за счет снижения притока молодежи и выезда высококвалифицированных специалистов некоренных национальностей, сократилась доля экономически активного населения; экономический кризис сопровождался ростом безработицы, особенно среди молодежи и женщин; экономические трудности создали условия для увеличения скрытой безработицы, формирования теневого сектора экономики; произошло резкое снижение уровня жизни населения, усилилось неравенство в оплате труда и других расходах, что обострило социальную поляризацию общества, выявило недостатки в государственной системе социальной защиты, в том числе в сфере пенсионного обеспечения, поддержке низкодоходных групп населения, в частности многодетных семей, инвалидов и т.п.; сократились государственные расходы на социальную сферу, в том числе на здравоохранение, образование, что увеличило отставание Республики в этой области от развитых стран, привело к сокращению сети медицинских и образовательных учреждений, снижению оплаты труда занятых в этих отраслях работников и последующему «вымыванию» наиболее квалифицированного персонала; внедрение платности многих социальных услуг создало ограничения в доступе к ним.

Таким образом, уменьшение роли и влияния государства в социальной сфере негативно отразилось на жизненном уровне населения Республики, что, в определенной мере, сдерживает трансформацию национальной экономики.

5. Осуществление трансформационных процессов предполагает выбор соответствующей финансовой политики и финансово-бюджетных отношений.

В рыночных условиях произошло перераспределение функций по социальному обслуживанию, в частности большинство государственных предприятий, включившись в новые отношения, стали ограничивать предоставление социальных услуг. Реформирование бюджетной системы вызвано необходимостью приведения ее в соответствие принятой в 1995 г. Конституцией, которая внесла изменения в государственное устройство страны, избрание двухпалатного парламента и принятие Налогового Кодекса.

Законодательно определены базовые понятия бюджетной системы, такие как государственный бюджет, консолидированный финансовый баланс государства, республиканские местные бюджеты.

В основу финансово-бюджетных отношений заложен принцип бюджетного федерализма, предполагающий использование субвенций, субсидий и регулирующий взаимодействие бюджетов различных уровней.

В диссертации рассматривается порядок формирования республиканского и местных бюджетов, возможности достижения сбалансированности доходов и расходов в ходе реализации бюджетного процесса.