Экономическое регулирование природопользования и управления природными ресурсами тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Экономическое регулирование природопользования и управления природными ресурсами"

Департамент экономической политики и развитияМосквы Центр социально-экономических исследований и информации

Р Г п О Л I '

! I V» V м на правах рукописи

Гофман Дмитрий Константинович

"Экономическое регулирование природопользования и управления природными ресурсами"

Специальность 08. 00. 05 - Экономика и ущ гвление народным

хозяйством

АВТОРЕФЕРАТ

диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва 1997

Работа выполнена в Центре социально-экономических исследований и информации Департамента экономической политики и развития Москвы.

Научный руководитель- доктор экономических наук Кириллова

А.Н.

Официальные оппоненты:- доктор экономических наук, профессор Мудрецов А.Ф.

- кандидат экономических наук Фалин С. А.

Ведущая организация Научно-исследовательский и проектный институт Генплана Москвы

Защита состоится "_" июня 1997 года в "_" часов на

заседании Диссертационного совета Д. 155. 03.01 в Центре социально-экономических исследований и информации по адресу: Москва, ул. Сивцев-Вражек, дом 29/16, строение 1, 6-й этаж.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Центра.

Автореферат разослан " " 1997г.

Ученый секретарь

Диссертационного Совета О.М.Назарова

К.Э.Н.

1. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования определяется, тем что, в настоящее время, в нашей стране острота экологических проблем усугубляется, несмотря на падение производства в экологически наиболее опасных отраслях, а расходы на предотвращение и ликвидацию последствий экологических нарушений уменьшаются. Доля затрат на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и их предупреждение в структуре расходов федерального бюджета РФ составляла в 1995г. 0,3% от ВВП, а в 1996г., не привысила 0,31 %. Практически прекратились компенсации пострадавшим от аварийного загрязнения окружающей среды. Существующая система платежей за загрязнение не решает поставленных перед ней задач. По разным оценкам, экономический ущерб от аварийного загрязнения окружающей природной среды составил в 1995г. порядка 0,9-1,5 трлн.руб. (в ценах ноября 1995г.). Износ основных фондов (как производственных, так и природоохранных), достигший к середине 90-х годов 64%, приводит к росту залповых аварийных выбросов. По сравнению с 1985 годом, в настоящее время ввод в действие сооружений для очистки сточных вод уменьшился в 2 раза, систем оборотного водоснабжения - в 3,7 раза, установок предотвращающих загрязнение атмосферы- в 4,6 раза.

Изменения природной среды на региональном и глобальном уровнях уже происходят (климатические сдвиги, изменения физико-химических свойств атмосферы и гидросферы, опустынивание и исчезновение лесов на огромных территориях и т.п. ), хотя далеко не во всех случаях можно усгановить роль антропогенных факторов этих изменений. Есть веские основания утверждать, что наступил качественно новый, критически опасный

дня цивилизации этап взаимоотношений общества и природы, когда под угрозу поставлены не благополучие отдельных человеческих популяций и экологических систем, а само существование основополагающих духовных и материальных ценностей человечества.

Поэтому, одной из актуальных задач является разработка надежного экономического механизма регулирования природопользования и управления природными ресурсами.

Научной и методологической основой диссертации служат работы отечественных и зарубежных ученых и специалистов: Балацкого О.В., Гусева А.А, Голуба A.A., Кречетова Л.И., Лемешева М.Я, Немчинова В.Л., Петракова Н.Я., Реймерса Н.В. Джорджа Г.,Николаса А.,Пирса Д. и т.д, федеральное законодательство, Указы Президента РФ, нормативные акты федеральных и региональных властей, проекты Федеральных законов и программ. Исследования этих ученых и нормативно-правовые акты создали основы для формирования системы природопользования. Однако ряд аспектов этой проблемы требуют дополнительного анализа.

Цель и задачи исследования: главную цепь диссертационного исследования составляет обоснование и разработка рекомендаций по организационному и методическому обеспечению экономического регулирования природопользования и управления природными ресурсами в условиях развития рыночных отношений и при учете проводимых на современном этапе экономических реформ. Цель исследования обуславливает необходимость решения следующих основных задач:

- на основе систематизации и критического анализа работ российских и зарубежных экономистов разработать концепцию

экономических механизмов стимулирования экологизации российской экономики;

- в рамках выработанной концепции обосновать подход к решению оптимизационных эколого-экономических задач;

экономически обосновать принципы разделения прав собственности на природные ресурсы между Федерацией и ее субъектами;

разработать механизм налогового регулирования природопользования в соответствии с существующей экономической ситуацией;

Предметом исследования являлись экономические методы и принципы формирования и организации системы природопользования, управления природными ресурсами и экологической безопасности, как на федеральном, так и на региональных уровнях, а также реализация государственной концепции обеспечения экологической безопасности и управления природными ресурсами.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:

- сформулированы особенности экономического регулирования охраны окружающей среды;

- выявлена специфика применения методов экономического регулирования природопользования и управления природными ресурсами в условиях российского экономического кризиса;

- предложены методы экономического управления комплексными природными ресурсами;

обоснованы экономические методы управления природоохранной деятельностью на основании реформирования системы налогообложения в РФ;

уточнены методы экономического обоснования реформирования государственных структур всех уровней, ответственных за управление и контроль за использованием федеральных природных ресурсов.

- обоснованы концептуальные положения по формированию региональных рыночных систем регулирования природопользования.

Практическая значимость работы определяется, разработанным методом комплексного экономического и правового анализа экологической ситуации в современной России, а его использование возможно при экономическом регулировании экологических процессов всех уровней от межгосударственных до отраслевых и региональных. Полученные в диссертации научные результаты доведены до уровня практических рекомендаций. Это, в частности, относится к разработке системы организации торговли квотами на загрязнения окружающей среды.

Апробация и внедрение: Основные результаты диссертационной работы докладывались на второй всероссийской конференции "Теория и практика экологического страхования" г. Москва 1996 г., а также применялись при экологическом консалтинге, осуществляемым АО "Консультанты: Экономика, Экология, Энергетика" и аналитической работе "Международного института развития правовой экономики". Наиболее существенные положения и результаты работы нашли отражение в опубликованной автором брошюре и двух статьях.

Структура работы: Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений.

2. Основное содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, формулируются его цели и задачи, научная новизна, дается характеристика практической значимости работы.

В первой главе - "Эколого-экономические отношения при функционировании рыночного механизма" рассматриваются особенности эколого-экономических отношений переходного периода в РФ. Обострение экологического кризиса совпало по времени с началом в нашей стране рыночных преобразований. При этом роль экономических механизмов при решении экологических проблем объективно усиливается. По мнению большинства ученых, проводивших исследования эколого-экономических отношений переходного периода, основная цель использования экономических механизмов в области природопользования - стимулирование снижения техногенной нагрузки на природную среду и построение соответствующей системы управления природными ресурсами. Однако в настоящее время отсутствует целостная, ориентированная на решение существующих задач, концепция экономических механизмов, используемых в системах управления природными ресурсами. Некоторыми авторами справедливо отмечается , что применяемая в России система платежей за загрязнения окружающей среды не обладает достаточным стимулирующим воздействием на предприятия-загрязнители, но конкретных путей преодоления такой ситуации не намечено. В настоящее время отсутствует экономическое обоснование принципов разделения прав собственности на природные ресурсы между Федерацией и ее субъектами, что негативно сказывается на эколого-экономических отношениях центра с регионами и инвестиционную активность. Недостаточно разработаны такие

важные вопросы экономического стимулирования экологизации промышленности в переходный период, как замена системы платежей за загрязнения окружающей среды рыночными механизмами природопользования и формирование, отвечающей требованиям времени, системы налогооблажения природных ресурсов. Оптимальное соотношение административных и экономических механизмов при решении вопросов эколого-экономических отношений также недостаточно изучено.

В диссертации утверждается, что в последнее время большинство предлагаемых экономических, правовых и административных мер являются в основном неотложными и ориентированы на поддержание минимального уровня экологической безопасности действующих объектов, что правомерно в период перехода страны к рынку в условиях бюджетного дефицита и ограниченности экономического и политического маневра. В переходный период отчетливо проявляется тенденция роста сырьевых, природоэксплуатирующих отраслей промышленности. Так, с 1991 по 1993 год удельный вес топливно-энергетического сектора в промышленности повысился с 11,3% до 25,4%, черной и цветной металлургии с 11,2% до 18,6%. Доля нефти, газа, нефтепродуктов в экспорте возросла в 1993 году на 21% по сравнению с 1991 годом. Эта тенденция не изменилась и в последующие годы. Ученые обеспокоены признаками "отката" от достигнутого уровня внедрения малоотходных технологий , например, вынужденным переходом ТЭЦ в Центральном, Северо-Западном и других регионах с природного газа на мазут, невыполнением, из-за отсутствия средств, в Московской и Санкт-Петербургской области программы строительства мусоросжигательных заводов.

В 1994 г. по данным Госкомстата России, в стране произошло 1773 залповых аварийных выброса и сброса загрязняющих веществ в

окружающую среду. По данным Мособлстата, в 1994 году на более чем 1700 предприятиях Московской области, выбрасывающих вредные вещества в атмосферу, 30% установок очистки отходящих газов были неисправны щш находились в предаварийном состоянии. Только из-за аварий по причине неисправности этих установок, в атмосферу было выброшено примерно 80 тыс.т. сажи, 25 тыс.т. окислов азота, 30 тыс.т. окиси углерода, 40 тыс.т. сернистых соединений. Ориентировочные оценки ущерба, причиненного этими аварийными выбросами, приближаются в годовом исчислении к 30-40 млрд. руб. (в ценах 1994 г.). Л если учесть, что на территории области находятся 10 городов, имеющих химические производства с повышенной степенью опасности, более 100 взрывоопасных объектов, то станет понятна необходимость усиления внимания к экономическому сгимулированшо противоаварийных мероприятий. Аналогичная опасная ситуация складывается и с водными ресурсами. Более 30 крупных аварийных сбросов вредных веществ производится в год в реки и водоемы Москвы и Московской области,- это примерно 30-35 млн.м.куб твердых и жидких отходов. Экологические аварии происходят, как правило, на территориях с и без того высоким " установившимся" уровнем загрязнения. С 1991 г. законами установлены платежи за загрязнение воздуха, воды и складировать отходов в России. Теоретически установление таких платежей на уровне, совпадающем с оценкой экономического ущерба от загрязнение, позволяет достигнуть с помощью этого регулятора экономического оптимума загрязнения и, далее (с повышением ставки платежа) - социального оптимума . Однако на пути такого регулирования встают труднопреодолимые препятствия, связанные с квантификацией ставок платежей и их "вживлением" в сложившуюся систему нштогообложения.(см.таблицу)

Таблица: Кратность (по годовой массе) превышения годовых предельно допустимых выбросов вредных веществ по предприятиям

Московской области.

Предприятие Э02 Н2Б со ИОх пьшь Ш4 сн Фенол Н2Й04 нсы Б Бе

NN е н 3 о л нз ап ир ен

1 1,1 2, 0 1,3 1,5 — ~ —

2 2,3 1,3 1, 2 1,9 1,3 1,4 1-Н со 4,6 1,1 2, 5 5 , 0

3 2,5 5, 0 1, 1 6, 0 1,4 3,6 8,3 1,1 9, 0 1 / 5 7, 8

4 - 4,0 2, 5 - 3,9 - — — — — —

5 — — 1, 1 1,1 — — — — — — —

6 1,5 — 1, 1 1,1 1,2 — — — —

7 1,1 1,1 - 1,1 - - - - - - - -

8 6, 0 1, 9 - — - — — — _ —

9 — — - 3 — — —

10 9,0 3, 0 1, 1 2,5 3,0 5, 8 4,2 — — — —

11 1,1 - - 2,6 - - - - - - - -

12 — 6, 0 6, 5 4,0 - — — —

13 1,1 - 1, 1 1,1 — — —

Источники: Краткий ежегодник состояния загрязнения атмосферного воздуха в г. Москве и Московской области за 1994 г.

Из приведенных данных следует, что превышение годовых предельно допустимых выбросов в Московской области стало скорее нормой, чем исключением из правил.

Несомненно, что поддержание деятельности по предотвращению дальнейшего загрязнения окружающей среды и сохранение его технического и организационно производственного потенциала необходимо и для этого следует обеспечить на переходном этапе природоохранные мероприятия налоговыми льготами, распространив их на продукцию и услуги, непосредственно используемые для

проведения подобных мероприятий. Однако понятие "эколого-экономических отношений" должно пониматься шире, в него должны включаться серьезные правовое и управленческое обеспечение.

В связи с этим, в диссертации отмечается чрезвычайно важная роль формирования системы прав собственности и владения на природные ресурсы в условиях экономической реформы в России.

Проблема прав собственности и владения природными ресурсами приобрела актуальность в нашей стране с началом перехода от плановой экономики к рыночной и связанными с этим процессами разгосударствления и приватизации. Однако, эта проблема находится еще только в стадии постановки и ее исследование позволит дать глубокое научное обоснование предполагаемым к введению в действие системам прав собственности и владения.

В работе отмечается, что по отношению к самому рыночному механизму государство должно осуществлять следующие функции:

Во-первых, стремится поддерживать, наиболее благоприятные условия для реализации потенциальных возможностей конкурентного рыночного регулирования в области природопользования и принимать меры по ограничению негативных проявлений монополии на использование природных ресурсов.

Во-вторых, осуществляет упорядочение конкуренции с тем, чтобы в ней действовали определенные правила, способные уменьшить расточительство и негативные последствия для общества, связанные с неограниченным рыночным соперничеством, при этом учитывается, что социально-хозяйственное регулирование, охватывает охрану окружающей среды и управление природными ресурсами.

В-третьих, государство корректирует и дополняет рыночный механизм с целью ускоренного преодоления стоимостных и структурных деформаций, возникших в экономике, смягчения

экологических последствий, связанных с технической модификацией, технологической и управленческой модернизацией старых отраслей, стимулированием развития новейших отраслей, определяющих эффективность управления природными ресурсами.

В этих условиях природопользование можно рассматривать, как одну из важных составляющих эколого-экономических отношений.

В 1996 году доля антропогенных загрязняющих веществ стала сопоставима с природными источниками выбросов, т.е. можно уже с уверенностью говорить о предпосылках мирового экологического кризиса. Следует отметить, что этот кризис совершенно не сопоставим с экономическим кризисом.

Если экономический кризис является формой разрешения противоречия между производством и потреблением, относительно непродолжителен по времени и затрагивает систему общественно-экономических отношений, то экологический кризис- явление качественно другого рода.

Во-первых, экологический кризис является глобальным противоречием между обществом и природой, обусловленным несоответствием технологического уровня производственных процессов задаче сохранения качества природной среды.

Во-вторых, экологический кризис не кратковременное явление, а разрастающейся во времени процесс, окончание которого вряд ли возможно в далеком будущем и только законодательные органы власти могут принимать и вводить в действие законы о защите от загрязнения окружающей среды и рациональном природопользовании.

В связи с вышеизложенным возникают альтернативные направления, которые вынуждено выбирать государство в условиях расширения экологического кризиса- это либо значительное ограничение потребления сырья при данном технологическом уровне,

либо аналогичное ограничение , за счет создания технологических процессов, которые смогут обеспечить значительное уменьшение количественного и качественного использования природных ресурсов, при одновременном росте производства продукции.

В условиях рынка коммерческие результаты хозяйственной деятельности находятся почти вне сферы государственного регулирования. Но вне его сферы не могут находиться экологические последствия от такой деятельности. Защита и обеспечение прав граждан на здоровую среду должна быть государственной прерогативой. Разработка концепции рационального природопользования и управления природными ресурсами не должна игнорировать механизм государственного регулирования и контроля, направленного на экологизацию экономического развития.

Во второй главе - "Совершенствование экономического регулирования природопользования и управления природными ресурсами", предлагаются основные меры для повышения роли природноресурсного налогообложения и экологизации российской экономики, а также рассматриваются основные принципы формирования региональных рыночных систем по торговле квотами на загрязнение окружающей природной среды.

Возникающее при этом неравенство налогового бремени, отражаемое в природоемкости хозяйственной деятельности налогоплательщиков, в длительный перспективе несомненно будет побуждать к свертыванию природоемких производств или к сокращению их природоемкости. Однако одномоментное, «шоковое» перенесение центра тяжести налогообложения на природно-ресурсный потенциал, т.е. установление единой для всех природопользователей ставки платежей за землю и другие природные

ресурсы данного качества и местоположения, неминуемо привело бы к возникновению огромных диспропорций в изъятии доходов у предприятии с различным уровнем природоемкости. Различия эти достигают десятков и сотен раз. Общеизвестно, что сложившаяся структура российской экономики отличается крайне высокой природоемкостыо, значительно превышающей природоемкость производства в странах с развитой рыночной экономикой. Но и в этих странах весьма сильна дифференциация в природоемкости различных видов хозяйственной деятельности, обусловленная в конечном счете структурой платежеспособного спроса на конечную продукцию и услуги, а также господствующими, далекими от экологического совершенства, технологиями производства и транспортировки. Поэтому единовременный переход на налогообложение природно-ресурсного потенциала при соответствующем сокращении других видов налогообложения мог бы привести к экономическому «коллапсу» хозяйственных систем, превосходящему по своим негативным последствиям все известные результаты «шокового» воздействия на социально-экономические процессы. Природно-ресурсная система налогообложения несовместима с «не экологизированной» экономической структурой современного производства и потребления, ориентированной на относительную дешевизну и доступность природных благ. В этом главная причина отторжения «джорджистских» идей современной налоговой практикой индустриально развитых стран.

В документах Организации экономического сотрудничества и развития в Европе (ОЭСР) с начала 70-х годов провозглашен принцип «загрязнитель платит». В соответствии с этим принципом виновник (источник) загрязнения обязан нести все затраты по обеспечению требований экологической безопасности и компенсировать потери

третьих лиц от вызванных его деятельностью нарушений этих требований. Этот принцип основан на концепции

«интернационализации внешних эффектов», т.е. отражения в затратах и результатах хозяйственной деятельности загрязнителя его воздействия на окружающую среду. Чем полнее включены потери третьих лиц от загрязнения окружающей среды в собственные издержки загрязнителя, тем в большей степени будет обеспечиваться в условиях рыночной экономики достижение социально необходимого уровня чистоты окружающей среды с минимальными затратами.

Возможны три основных способа реализации принципа «платит загрязнитель»:

1) Введение платежей за выброс загрязнений в размерах, соответствующих потенциальному экономическому ущербу от выброса данного загрязнителя с учетом его потенциального воздействия на всех реципиентов загрязнений;

2) Организация рынка купли - продажи лицензий на право загрязнения, причем лимитированный объем выпуска лицензий устанавливается органами власти на уровне, обеспечивающем любой требуемый (в том числе и не приводящий к возникновению экономического ущерба у реципиентов) суммарный объем выбросов на данной территории;

3) Введение имущественной ответственности предприятий-загрязнителей за весь объем экономического ущерба, причиненного реципиенту в результате экологического нарушения.

В настоящее время земельный налог (плата за землю) играет более чем скромную роль в доходах бюджетной системы Российской Федерации. Доля бюджетных доходов от всех видов природопользования не превышает 5%.

Можно рекомендовать следующие основные направления совершенствования экономического регулирования

природопользования при помощи развития природно-ресурсного налогообложения в краткосрочной (2-3 летней) перспективе:

а) Последовательное замещение доходов бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов от налога на прибыль и личного подоходного налога налоговыми доходами от использования земли и других природных ресурсов на соответствующих территориях, повышение роли налогообложения прибыли и личных доходов в формировании доходов федерального бюджета.

б) Переход от налогообложения земли в твердых ставках за гектар (м2) территории к ставкам налогообложения в % к денежной оценке соответствующей территории.

в) Введение налога на разведанные запасы полезных ископаемых и изменение базы акцизного налогообложения нефтяной и газовой отрасли, как наиболее природоемких и ресурсо-потребляющих.

Впредь, до формирования рынка прав на землепользование (земельную собственность, аренду) через систему аукционной продажи этих прав, целесообразно предоставить субъектам Федерации право определения ежегодной расчетной стоимости земли для целей налогообложения с учетом необходимости замещения земельным налогом поступлений в бюджеты субъектов Федерации и местных бюджетов по налогу на прибыль и подоходному налогу, а также принятого распределения поступлений по косвенным налогам между бюджетами различных уровней.

Проведенные "Международным институтом развития правовой экономики" расчеты показывают, что в случае ограничения

налогообложения прибыли исключительно нуждами Федерального бюджета, ставка налога на прибыль могла бы быть уменьшена с 30% (действующая ставка) до 11 %. Для компенсации земельным налогом потерь бюджетов нижестоящих уровней от перераспределения поступлений по налогу на прибыль величина земельного налога может быть увеличена примерно в 12 раз по сравнению с действующим уровнем. Если исходить из характерных для зарубежной практики ставок земельного налогообложения порядка 2% к денежной оценке земли, то расчетная стоимость земли в РФ для целей налогообложения составила бы примерно 125,1 трил. рублей. Масштаб этой оценки становится ощутимым при ее сопоставлении с расчетной величиной валового внутреннего продукта России - около 74 трил. рублей. (Данные 1995г.)

Торговля квотами на загрязнение окружающей среды, являющаяся наиболее гибким из всех известных методов экономического регулирования качества природной среды, позволяет сочетать экологические требования с задачами экономического роста и поддержкой деловой активности, стимулирует предприятие к внедрению достижений НТП в производственных технологиях и природопользоватсльной технике, обеспечивает поэтапное улучшение качества окружающей среды.

Для решения двух основных задач - поиска партнера для сделки и ее эколого-экономического обоснования - разработан метод, позволяющий представлять множество возникающих альтернатив с помощью графических и цифровых средств и удобной для анализа форме, с диалогом пользователь - компьютер, суть которого состоит в следующем: предположим, что известны: (1 (х ) - функция затрат предприятия-инициатора на снижение своих выбросов и Б (х ) -функция затрат, которые предприятие-инициатор готово понести для

получения разрешения на дополнительный выброс "х" . Можно считать, что значение D (х ) зависит от финансовых возможностей предприятия, обусловленных приростом объема производства продукции, который, в свою очередь, непосредственно коррелирует с "х". Желание заключить сделку ради разрешения на дополнительный выброс возникает у предприятия в том случае, если D(x )< d (х ) - х.

Приведенная формула демонстрируют возможности предлагаемой системы поддержки предприятия-инициатора, а также возможности системы торговли квотами на выбросы обеспечивать экономию затрат в осуществление природоохранных мероприятий (при достижении необходимых экологических результатов) и даже получаше прибыли от снижения выбросов.

В третьей главе - "Экономический механизм управления комплексными природными ресурсами", излагается концепция экологической безопасности экономического развития государства, рассматриваются вопросы регионального управления природными ресурсами, а также особенности природопользования в зависимости от форм собственности на природные ресурсы.

В диссертации подчеркивается, что устойчивое экономическое развитие государства невозможно без формирования системы институционального обеспечения экологической безопасности (далее СИОЭБ) общественного развития.

Под институциональным обеспечением экологической безопасности понимается система: а) правовых норм и неформальных (этических, религиозных, нравственных и т.п.) правил поведения людей и их сообществ и б) социально-экономических отношений, включающих механизмы побуждающие (принуждающие) к выполнению этих норм и правил и отношения собственности, на которых базируется система обеспечения экологической безопасности.

Обеспечение экологической безопасности общественного развития означает выявление и максимально возможное ограничение видов человеческой деятельности, усиливающих риск региональных и глобальных экологических нарушений, при одновременном расширении деятельности, уменьшающей такой риск. Стратегия минимизации экологического риска должна быть совместима с другими социальными императивами (обеспечение прав и свобод человека, улучшение материальных условий его существования и др.). Основные характеристики СИОЭБ должны быть следующими:

1) СИОЭБ является активно-адаптационной системой, преследующей две взаимосвязанные цели: а) усиление институциональной базы ограничения негативных антропогенных воздействий на природную среду в региональных и глобальных масштабах; б) формирование механизмов демпфирования негативных социальных последствий изменения природно-климатических условий;

2) СИОЭБ ориентирована на функционирование в условиях стохастического и, часто, неопределенного характера экологического риска, возрастающей вероятности возникновения кризисных экологических ситуаций, требующих быстрой и эффективной управленческой реакции;

3) В процессе создания и развития СИОЭБ ведущая роль принадлежит централизованным (административным и экономическим) регуляторам хозяйственной активности. Эти регуляторы (законодательные акты, стандарты, нормы, меры экологически ориентированной налоговой и кредитной политики, обязательного экологического резервирования и страхования, экономические санкции за нарушение экологических нормативов и т.п.) должны быть сопряжены с механизмами саморегулирования (рыночными, нравственно-этическими).

Централизованные регуляторы обеспечивают "настройку" механизмов саморегулирования на решение экологических задач, но не должны подменять и, тем более, разрушать эти механизмы;

4) СИОЭБ изначально формируется, как комплексная (межгосударственная) система. Это означает , что уже на начальных стадиях формирования такой системы должны быть предусмотрены, во-первых, механизмы обеспечения социально-справедливого распределения бремени снижения экологического риска и, во-вторых, меры по межгосударственному согласованию и сопоставимости систем экологического нормирования хозяйственной деятельности субъектов производства, налоговой и кредитной политики в части охраны окружающей среды.

СИОЭБ возникает и развивается на основе уже существующих в большинстве стран региональных и общегосударственных институций, регулирующих охрану окружающей среды (природоохранное законодательство, неформальные правила и обычаи, связанные с природопользованием, административное и экономическое регулирование природопользования и пр.), а также нормативно-правовой базы, регулирующей общественную жизнь в экстремальных ситуациях (аварийно-спасательные службы, системы резервирования ресурсов, компенсаций пострадавшим и пр.). Однако эти институции даже в тех странах, где они получили наибольшее развитие (США, Япония, западноевропейские страны), еще далеки от требований, диктуемых современной экологической ситуацией и, главное, не приспособлены для решения глобальных и межрегиональных социально-экологических проблем. Поэтому правомерна постановка вопроса о трансформации существующих институций, прямо или косвенно ориентированных на решение локальных экологических задач, в целостную СИОЭБ, способную

эффективно решать не только локальные, но и долгосрочные макроэкологические проблемы современного общества .

В работе рассматриваются принципы разделения компетенции по управлению и использованию природных ресурсов между Федерацией и ее субъектами и отмечается, что несмотря на то, что Указ Президента РФ " О Федеральных природных ресурсах" подписан в декабре 1993-го года, предусмотренные им законодательные акты по процедурам определения и разграничения прав собственности на природные ресурсы не приняты и в 1996 году.

Многие природные ресурсы, в основном сельскохозяйственные земли, а также целый ряд месторождений полезных ископаемых, вследствие проведенных реформ, вышли из состава федеральной собственности и закреплены различными нормативно-правовыми документами в составе собственности субъектов Федерации, но некоторые важные природные ресурсы, такие как водные, большинство лесных, в силу многих субъективных и объективных факторов остались в ведении федеральных органов. Управление природными ресурсами, находящимися в федеральной собственности, должно отвечать духу времени и развитию экономических отношений.

Эффективное управление природными ресурсами должно быть построено таким образом, чтобы федеральные органы могли покрывать свои расходы на поддержание в надлежащем виде природных ресурсов общим годовым доходом от их использования, чему должен способствовать рыночный механизм управления федеральными природными ресурсами.

Природные ресурсы, находящиеся в федеральной собственности, могут обеспечить два типа товаров- товар, который продается на рынке и собственно имеет цену (нефть, газ, электроэнергия и т.д.) и внерыночный товар, который не является объектом рыночных

отношений (чистый воздух, чистая вода и т.д.). Эффективность оборота каждого типа товаров будет классифицироваться и оцениваться по относительной прибыли получаемой государством. Главное для федеральной системы управления природными ресурсами-иметь свободное, гибкое управление по составляющим подразделениям эксплуатирующим природные ресурсы, которое приносило бы хороший финансовый результат и обеспечивало рациональное использование природных ресурсов.

В "Заключении" -сделаны следующие выводы и предложения по существу работы:

1) Рыночный механизм расширяет границы прибыльных вложений в сбережение природньгх ресурсов с ростом их дефицитности, чем и объясняются достижения стран с развитой рыночной экономикой в области снижения природоемкости общественного производства;

2) Конкурентная борьба на рынках традиционных благ заставляет предпринимателей приносить в жертву экологические блага, экономить на природоохранных затратах ради получения прибыли;

3) Цель нового экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды - обеспечение выполнения заданий долгосрочной Государственной экологической программы с минимальными затратами материальных и трудовых ресурсов путем создания максимально благоприятного "экономического климата" для природоохранной и ресурсосберегающей деятельности предприятий на основе достижений НТП;

4) Неотъемлемой составляющей механизма управления экологической безопасностью должна стать система централизованного регулирования финансово-кредитной базы экологически безопасного хозяйствования. В ее основу должен быть

положен принцип целевого резервирования финансово-кредитных ресурсов на природоохранные нужды;

5) В целях упорядочения источников финансового обеспечения природоохранной и природосберегающей деятельности предприятий необходимо создание целевых фондов охраны и воспроизводства природных ресурсов - экологических фондов на предприятиях-природопользователях, при местных и республиканских бюджетах с последующей трансформацией этих фондов в экологические банки;

6) Система платежей за природные ресурсы и экологических налогов должна экономически стимулировать экологичность хозяйствегагой деятельности предприятий и обеспечивать формирование централизованных (местных, республиканских) источников финансирования охраны и воспроизводства природных ресурсов;

7) Ведущим звеном в системе экономических регуляторов природопользования в условиях рыночного хозяйства должны стать платежи за природные ресурсы.

Основные положения диссертациооного исследования опубликованы:

1.'Экономическое регулирование окружающей среды и право пользовашм на природные ресурсы" монография в соавторстве с Дурдыевым Ю.М. Москва ; Терра 1997г. 0,5 п.л.

2. "Реформирование отношений собственности на природные ресурсы" статья в сборнике научных трудов Социально-экономические проблемы Москвы и пути их решения N 5. Москва 1997г. 0,3 п.л.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Гофман, Дмитрий Константинович

Введение.

1. Эколого-экономические отношения при функционировании рыночного механизма.

1.1 Особенности эколого-экономических отношений переходного периода в РФ.В

1.2 Экономико-правовые аспекты использования и управления природными ресурсами.

2. Совершенствование экономического регулирования природопользования и управления природными ресурсами.

2.1 Повышение роли природно-ресурсного налогообложения.

2.2 Основные направления экологизации российской экономики.

2.3 Формирование региональных рыночных систем регулирования качества окружающей природной среды.

3.Экономический механизм управления комплексными природными ресурсами.

3.1 Экологическая безопасность экономического развития государства.

3.2 Разделение компетенции между Федерацией и ее субъектами по вопросам управления и использования природных ресурсов.

3.3 Управление природными ресурсами, находящимеся в Федеральной собственности.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Экономическое регулирование природопользования и управления природными ресурсами"

Актуальность темы исследования определяется, тем что, в настоящее время, в нашей стране острота экологических проблем усугубляется, несмотря на падение производства в экологически наиболее опасных отраслях, а расходы на предотвращение и ликвидацию последствий экологических нарушений уменьшаются. Доля затрат на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и их предупреждение в структуре расходов федерального бюджета РФ составляла в 1995г. 0,3% от ВВП, а в 1996г., не привысила 0,31 %. Практически прекратились компенсации пострадавшим от аварийного загрязнения окружающей среды. Существующая система платежей за загрязнение не решает поставленных перед ней задач. По разным оценкам, экономический ущерб от аварийного загрязнения окружающей природной среды составил в 1995г. порядка 0,9-1,5 трлн.руб. (в ценах ноября 1995г.). Износ основных фондов (как производственных, так и природоохранных), достигший к середине 90-х годов 64%, приводит к росту залповых аварийных выбросов. По сравнению с 1985 годом, в настоящее время ввод в действие сооружений для очистки сточных вод уменьшился в 2 раза, систем оборотного водоснабжения - в 3,7 раза, установок предотвращающих загрязнение атмосферы- в 4.6 раза.

Изменения природной среды на региональном и глобальном уровнях уже происходят (климатические сдвиги, изменения физико-химических свойств атмосферы и гидросферы. опустынивание и исчезновение лесов на огромных территориях и т.п. ), хотя далеко не во всех случаях можно установить роль антропогенных факторов этих изменений. Есть веские основания утверждать, что наступил качественно новый, критически опасный для цивилизации этап взаимоотношений общества и природы, когда под угрозу поставлены не благополучие отдельных человеческих популяций и экологических систем, а само существование основополагающих духовных и материальных ценностей человечества.

Поэтому, одной из актуальных задач является разработка надежного экономического механизма регулирования природопользования и управления природными ресурсами.

Научной и методологической основой диссертации служат работы отечественных и зарубежных ученых и специалистов: Балацкого О.В., Гусева А.А, Голуба A.A., Кречетова Л.И., Лемешева М.Я, Немчинова В.Л., Петракова Н.Я., Реймерса Н.В. Джорджа Г., Николаса А., Пирса Д. и т.д. федеральное законодательство. Указы Президента РФ, нормативные акты федеральных и региональных властей, проекты Федеральных законов и программ. Исследования этих ученых и нормативно-правовые акты создали основы для формирования системы природопользования. Однако ряд аспектов этой проблемы требуют дополнительного анализа.

Главную цель диссертационного исследования составляет обоснование и разработка рекомендаций по организационному и методическому обеспечению экономического регулирования природопользования и управления природными ресурсами в условиях развития рыночных отношений и при учете проводимых на современном этапе экономических реформ. Цель исследования обуславливает необходимость решения следующих основных задач:

- на основе систематизации и критического анализа работ российских и зарубежных экономистов разработать концепцию экономических механизмов стимулирования экологизации российской экономики;

- в рамках выработанной концепции обосновать подход к решению оптимизационных эколого-экономических задач; экономически обосновать принципы разделения прав собственности на природные ресурсы между Федерацией и ее субъектами; разработать механизм налогового регулирования природопользования в соответствии с существующей экономической ситуацией;

Предметом исследования являлись экономические методы и принципы формирования и организации системы природопользования, управления природными ресурсами и экологической безопасности, как на федеральном, так и на региональных уровнях, а также реализация государственной концепции обеспечения экологической безопасности и управления природными ресурсами.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем;

- сформулированы особенности экономического регулирования охраны окружающей среды;

- выявлена специфика применения методов экономического регулирования природопользования и управления природными ресурсами в условиях российского экономического кризиса;

- предложены методы экономического управления комплексными природными ресурсами; обоснованы экономические методы управления природоохранной деятельностью на основании реформирования системы налогообложения в РФ; уточнены методы экономического обоснования реформирования государственных структур всех уровней, ответственных за управление и контроль за использованием федеральных природных ресурсов.

- обоснованы концептуальные положения по формированию региональных рыночных систем регулирования природопользования.

Практическая значимость работы определяется, разработанным методом комплексного экономического и правового анализа экологической ситуации в современной России, а его использование возможно при экономическом регулировании экологических процессов всех уровней от межгосударственных до отраслевых и региональных. Полученные в диссертации научные результаты доведены до уровня практических рекомендаций. Это, в частности, относится к разработке системы организации торговли квотами на загрязнения окружающей среды.

Основные результаты диссертационной работы докладывались на второй всероссийской конференции "Теория и практика экологического страхования" г. Москва 1996 г., а также применялись при экологическом консалтинге, осуществляемым АО "Консультанты: Экономика, Экология, Энергетика" и аналитической работе "Международного института развития правовой экономики". Наиболее существенные положения и результаты работы нашли отражение в опубликованной автором брошюре и двух статьях.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Гофман, Дмитрий Константинович

4.ЗАКЛЮЧЕНИЕ

1) Результатом господства административно-командного хозяйствования в нашей стране явилась беспрецедентная для экономически развитых стран напряженность экологической обстановки. Заняв ведущее место в мире по масштабам эксплуатации природных ресурсов и нарушению среды обитания (добыча полезных ископаемых, вырубка лесов, водопотребление, площадь сельскохозяйственных угодий, выбросы вредных веществ в окружающую среду и т.п.), по величине душевого дохода наша страна оказалась далеко позади стран с развитой рыночной экономикой.

2) Мировой опыт показывает, что рыночные механизмы обеспечивают более благоприятны» "климат" для природопользования, нежели жесткое административное принуждение. Они несовместимы с "дешевизной" природных ресурсов, культивируемой административно-командной системой. Законы рынка диктуют более высокий, отражающий степень их естественной ограниченности уровень цен на природные ресурсы относительно цен конечной продукции. Рыночный механизм расширяет границы прибыльных вложений в сбережение природных ресурсов с ростом их дефицитности, чем и объясняются достижения стран с развитой рыночной экономикой в области снижения природоемкости общественного производства.

3) Экологические ценности, и в первую очередь чистота окружающей среды, имеют важную особенность, предопределяющую необходимость централизованного управления природоохранной деятельностью. Эти свойства по сути являются коллективно потребляемыми: в отличие от других ресурсов они либо доступны всем, либо недоступны никому. Невозможна собственность любого вида на экологические ценности как таковые, и не может существовать рынок, например чистого воздуха, подобный рынку нефти, автомобилей, капитала и т.д. Более того, конкурентная борьба на рынках традиционных товаров и услуг заставляет предпринимателей приносить в жертву экологические ценности, экономить на природоохранных затратах ради получения прибыли. Если в производстве и распределении традиционных товаров и услуг государственное регулирование должно быть направлено на повышение действенности рыночных механизмов и предотвращение социально нежелательных последствий "свободной игры" рыночных сил, то в охране природы "компетенция" рынка суживается до выбора наиболее экономичных и надежных средств достижения экологических императивов - социально необходимых уровней экологической безопасности. Установление же этих уровней, их динамики и распределения между реципиентами (группами населения, природными объектами), равно как и институциональное гарантирование выполнения экологических императивов, - задачи, решаемые с помощью директивных (административных) методов управления. Но эффективное решение этих задач возможно лишь при развитии специальных рыночных механизмов достижения экологических целей.

4) "Встройка" экономических регуляторов в систему государственного управления экологической безопасностью - дело новое не только для нас, но и для стран с богатым опытом регулируемого рыночного хозяйствования. Тем важнее уже сейчас, в рамках общего перехода к рыночной экономике, не упустить драгоценное время и оказаться на мировом уровне в решении этой важнейшей и для экономики, и для экологии задачи.

5) Цель нового экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды - обеспечение выполнения заданий долгосрочной Государственной экологической программы с минимальными затратами материальных и трудовых ресурсов путем создания максимально благоприятного "экономического климата" для природоохранной и ресурсосберегающей деятельности предприятий на основе достижений научно-технического прогресса.

6) Неотъемлемой составляющей механизма управления экологической безопасностью должна стать система централизованного регулирования финансово-кредитной базы экологически безопасного хозяйствования. В ее основу должен быть положен принцип целевого резервирования финансово-кредитных ресурсов на природоохранные нужды.

В настоящее время в нашей стране на цели охраны природы расходуется менее 1,0% валового национального продукта (ВНП). Как показывает зарубежный опыт, эффективное решение экологических проблем требует повышения этой доли минимум в 5 раз.

7) Средства для экологического оздоровления целесообразно выделять из всех остальных составляющих ВНП подобно тому, как принято обособлять ресурсы простого воспроизводства амортизации), накопления и потребления. Формирование финансовых ресурсов экологического назначения должно предшествовать распределению ресурсов для накопления и потребления, точно так же. как установление экологических императивов предваряет формирование других целевых установок долгосрочного плана. Только при таком подходе становится возможным преодоление "остаточного принципа" аккумуляции ресурсов для решения задач экологического оздоровления.

8) В целях упорядочения источников финансового обеспечения природоохранной и природосберегающей деятельности предприятий необходимо создание целевых фондов охраны и воспроизводства природных ресурсов - экологических фондов (далее по тексту- ЭФ) на предприятиях-природопользователях, при местных и республиканских бюджетах с последующей трансформацией этих фондов в экологические банки.

Предприятия-природопользователи должны образовывать ЭФ в размерах, достаточных для выполнения установленных для них лимитов воздействия на природную среду и изъятия (использования) природных ресурсов.

Источниками образования ЭФ предприятий должны являться: - амортизационные отчисления на восстановление природоохранных сооружений и объектов;

- кредиты территориальных ЭФ (банков) на снижение вредных воздействий предприятия на окружающую среду и безвозвратные выплаты (субвенции) за такое снижение из средств указанных фондов (банков);

- часть платежей предприятия за расход природных ресурсов в тех случаях, когда предприятие восстанавливает израсходованные ресурсы за счет собственных средств или банковских кредитов;

-доходы (депозитный процент) от хранения в банке средств ЭФ предприятий.

9) Для формирования рынка экологических услуг необходимо предоставить предприятиям-природопользователям право выбора между осуществлением ресурсовостанавливающей деятельности (разведка . запасов полезных ископаемых, лесовосстановление. мелиорация, рекультивация земель и т.д.) за счет собственных средств (включая средства ЭФ предприятия), кредитов или с привлечением для этих целей на возмездных началах специализированных организаций (на основе подрядного договора). Одновременно нужно соответственно уменьшать платежи предприятия-природопользователя в территориальные ЭФ.

Следует также разрешить торговлю лимитами вредных воздействий на окружающую среду между предприятиями, которым установлены эти лимиты, при обязательном условии соблюдения нормативов экологической безопасности (экологических императивов) на данной территории по всем лимитируемым показателям. Торговля лимитами вредных воздействий должна производиться под контролем местных природоохранных органов и при их участии в торговле путем выкупа (за счет средств территориальных ЭФ) части лимитов у предприятий -загрязнителей с целью финансового регулирования этого вида рынка экологических услуг. Образующиеся на рынке ставки платежей предприятиям за снижение их вредного воздействия на окружающую среду надо учитывать при определении субвенций предприятиям за такое снижение и условий кредитования их природоохранной деятельности.

10) Система платежей за природные ресурсы и экологических налогов должна экономически стимулировать экологичность хозяйственной деятельности предприятий и обеспечивать формирование централизованных (местных, республиканских) источников финансирования охраны и воспроизводства природных ресурсов. В эту систему входят:

- платежи за природные ресурсы - за расход (потребление) природных ресурсов и за право пользования природными объектами;

- экологические платежи (налоги) за загрязнение окружающей среды;

- косвенные экологические налоги;

- льготы по налогообложению прибыли в зависимости от затрат и результатов природоохранной деятельности;

- экономические санкции за нарушение правил и норм рационального природопользования.

К этой системе в дальнейшем должны быть подключены также льготные ставки процентов за кредит на осуществление природоохранных и природосберегающих мероприятий и льготные условия амортизации природоохранных объектов и сооружений.

11) Ведущим звеном в системе экономических регуляторов природопользования в условиях рыночного хозяйства должны стать платежи за природные ресурсы.

Обеспеченность природными ресурсами предопределяет условия развития не только регионов, где они локализованы, но и общества в целом, причем как ныне живущих, так и будущих поколений. Именно это обстоятельство обусловливает превращение природных ресурсов в объект централизованного государственного управления. Но есть и другое обстоятельство, порождающее необходимость делегирования государством части прав по распоряжению природными богатствами регионам и отдельным природопользователем - трудовым коллективам и гражданам, непосредственно работающим на земле.

Опыт показывает, что рациональное природопользование невозможно, если природопользователь отчуждается от применяемых им природных ресурсов, т.е. если он не является их владельцем. Хозяевами земли могут быть лишь труженики, которым дано и надежно обеспечено право распоряжения землей.

12) Осуществляя изъятие части дифференциальной ренты у владельцев природных ресурсов в форме платежей за них, государство берет на себя ответственность за долгосрочное поддержание и улучшение природно-ресурсного потенциала в региональных, общегосударственных и во всей большей мере планетарных масштабах. Но одновременно платежи за природные ресурсы в рамках правового государства становятся формой экономического гарантирования прав владельцев природных ресурсов на любые способы их использования, включая куплю-продажу и наследование природных объектов, в связи с чем в условиях экономической реформы в России важная роль должна отводиться формированию систем прав собственности и владения на природные ресурсы.

13) Эффективность использования природных ресурсов также как и эффективность их управления на уровне экономики России зависит от законодательно установленной системы прав собственности и владения на природные ресурсы.Таким образом экологизация экономического развития должна включать в себя как административно-правовые методы управления окружающей средой, в которых рассматриваются законодательные ( принудительные ) стандарты, законы, постановления, руководство, нормы и нормативы, применяемые государственными природоохранньши органами в целях предотвращения загрязнения окружающей среды, а так же ряд разрешений или запретов на природопользование, ограничения. систему надзора за деятельностью природопользователей, и наконец, штрафные санкции в случаях, когда нарушаются установленные требования, так и экономические методы управления окружающей среды.