Финансовый контроль за расходованием средств федерального бюджета в условиях казначейского исполнения тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Филиппов, Алексей Викторович

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ.

1.1. Экономическое содержание и сущность гос\ дарственного финансового контроля.

1.2. Казначейский контроль как составляющая системы государственного финансового контроля в бюджетной сфере

Глава 2. КАЗНАЧЕЙСКОЕ ИСПОЛНЕНИЕ РАСХОДНОЙ ЧАСТИ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА УРОВНЕ СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ.

2.1. Эволюция казначейской системы исполнения федерального бюджета по расходам

2.2. Контроль за расходами федерального бюджета со стороны органов федерального казначейства.

2.3. Система иммунитета средств федерального бюджета на лицевых счетах в органах федерального казначейства.

Глава 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА ПО КОНТРОЛЮ ЗА РАСХОДОВАНИЕМ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВЫХ

РЕСУРСОВ.

3.1. Совершенствование системы казначейского исполнения расходной части бюджета.

3.2. Особенности и совершенствование контроля за расходованием средств федерального бюджета в части силовых стр\ кт\р.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Финансовый контроль за расходованием средств федерального бюджета в условиях казначейского исполнения"

Качественные преобразования экономики России \арак1ериз\ю1ся прежде всего отказом от жесткой централизации управления. устранением доминирующей формы собственности на средства производства, а также внедрением в экономические отношения принципов бюджетного федерализма. Изменение самой формы финансовой работы государственных органов ставит организацию и оiработку адекватной системы финансового контроля одним из непременных условий успеха экономических реформ.

В советские годы в нашем государстве существовала достаточно жесткая и тотальная система государственного контроля, которая пронизывала все общество. В ходе преобразований система государственного финансового контроля была практически полностью разрушена. Значительное увеличение объектов контроля, изменившиеся условия хозяйствования, материально-техническая и кадровая слабость контролирующих органов, бессистемность их действий, неразвитая нормативно-правовая база стали причиной массовых нарушений бюджетного законодательства и расхищения государственных финансовых ресурсов.

С момента начала преобразований законодательной и исполнительной властью велась работа по разработке законодательства, регулирующею вопросы бюджетных отношений в Российской Федерации, в том числе вопросы государственного финансового контроля, итогом которой стало введение в действие Бюджетного кодекса. В Кодексе осуществление контроля за исполнением бюджетов всех уровней предстает как важная и органичная составляющая компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений.

С вступлением в силу данного документа вопрос о законодательном регулировании государственного финансового контроля в России не решен в достаточной степени. Отсутствует четкая концепция сисмемы государеiвенного финансового контроля, даже само определение государем венного финансового контроля. Не определено окончательно место и роль каждого субьеюа государственного финансового контроля в его целостной системе. г)ю порождает отсутствие четкого разграничения сфер деятельности, нерациональное разделение обязанностей между субъектами контроля. Органы контроля слабо взаимодействуют, имеет место разобщенность и раздробленность в поли гике контрольных органов, отсутствует единая информационная база, что не позволяет полностью владеть ситуацией и правильно ориентироваться в среде контроля. В таких условиях существует объективная необходимость дальнейшей работы по совершенствованию системы государственного финансового контроля в России.

Теоретические основы организации и функционирования системы финансового и государственного финансового контроля рассмотрены в трудах Анисимова А.А., Белухи Н.Т. Бирмана A.M. Вознесенского Э.А. Врублевской О.В. Данилевского Ю.А., Дробозиной Л.А. Иваницкого В.П. Казака А.Ю. Родионовой В.М., Романовского М.В., Сабанти Б.М. Сенчагова В.К. Соловьева Г.А. и др. Проблемы системы государственного финансового контроля в условиях перехода к рыночным отношениям освещены в работах Данилевского Ю.А. Иткина Ю.М. Нестеренко Т.Г. Черноморда П.В. Шохина С.О. и др.

Одним из достижений государственного финансового контроля за годы преобразований правомерно считать создание системы органов федерального казначейства, главной целью функционирования которой является содействие оптимальному управлению государственными финансовыми ресурсами и эффективный контроль за их формированием и использованием. Под государственными финансовыми ресурсами автор понимает совокупность средств консолидированного бюджета, государственных внебюджетных фондов, внебюджетных и иных средств, поступающих в распоряжение государства для выполнения соответствующих функций. Объектом казначейского контроля являются отношения между органами исполнительной власти, распорядителями и получателями бюджетных средств, предприятиями и организациями различных организационно-правовых форм, возникающие в процессе формирования и использования денежных средств, в первую очередь, федерального бюджета.

Приоритетной задачей для органов федерального казначейеша является контроль за исполнением расходной части федерального бюджета.

Развитие федерального казначейства в современной России происходит в очень сложных условиях. Одной из причин этого является серьезное отставание теоретических разработок в области исполнения и контроля за исполнением бюджета от реальных условий осуществления бюджетного процесса. Песмсмря на это. пройденный казначейскими органами путь следует охарактеризовать как-поступательное движение вперед, которое, с одной стороны, мключаегся в совершенствовании технологии казначейского исполнения федерального бюджета, с другой - в расширении охвата операций с государственными финансовыми ресурсами.

Целью исследования является научное обоснование необходимости и направлений дальнейшего совершенствования государственного финансового контроля за расходованием бюджетных средств в условиях существования трехуровневой бюджетной системы и казначейского исполнения бюджета.

Исходя из цели исследования задачами исследования являются: исследовать место и роль финансового контроля в системе управления финансами, систему государственного финансового контроля в России, классифицировать его по видам и формам; определить предназначение казначейского контроля и его место в системе государственного финансового контроля. показать приоритетность и эффективность проводимого органами федерального казначейства кон [роля за бюджетными расходами; определить авторское видение методологии деятельности федерального казначейства по контролю за системой расходования средств федерального бюджета; систематизировать инструментарий государственного финансового контроля за системой расходования средств федерального бюджета в условиях казначейского исполнения; раскрыть понятие «иммунитета бюджета» и разработать порядок его обеспечения органами федерального казначейства: оптимизировать механизм казначейского исполнения расходной час in федерального бюджета.

Объектом исследования является система экономических oi ношений, возникающих между государственными институтами, бюджетными учреждениями и хозяйствующими субъектами в яроцессе исполнения федеральною бюджет по расходам.

Предметом исследования является деятельность по контролю за расходованием средств федерального бюджета, осуществляемая системой казначейских органов на уровне Управления в субъекте Российской Федерации.

Теоретической и методологической основой исследования содержания и роли финансового и государственного финансового контроля являются труды отечественных экономистов и специалистов. Значительный по объем) материал был получен автором из законодательных и нормативных актов Российской Федерации.

При обработке материала использовались математические и статисшческие модели и методы, такие как группировка, сравнительный анализ, методы классификации и графических изображений.

Информационной базой исследования явились материалы Главного управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации, Управления федерального казначейства по Свердловской области и другим субъектам Российской Федерации, а также отчетные данные отдельных бюджетных учреждений Свердловской области.

Научная новизна исследования заключается в следующем: исследована сущность государственного финансового контроля, и на этой основе дано авторское определение, предложена его классификация по видам и формам: определены место казначейского контроля в системе государственного финансового контроля, его необходимость и направления дальнейшего совершенствования; сформировано авторское видение методоло! ии контроля за системой расходования средств федерального бюджета: систематизирован инструментарий контроля за системой расходования средств федерального бюджета в условиях казначейского исполнения бюджета: впервые в качестве элемента предварительного контроля рассмотрена сисiема регистрации обязательств, подлежащих исполнению за счс! бюлжсшых средеi к: предложен порядок обеспечения органами федерального казначейства иммунитета бюджетов; на основе анализа системы расходования средств федерального бюджета в части силовых структур сделан вывод о безальтернашвности казначейского исполнения бюджета.

Практическая значимость исследования

В исследовании предложены пути совершенствования системы расходования средств федерального бюджета, важнейшими из которых являются: оптимизация потоков средств федерального бюджета через исключение этапа зачисления средств на счета территориальных управлений федерального казначейства при финансировании нижестоящих подразделений, расположенных на территории других субъектов Российской Федерации: финансирование расходов федерального бюджета без детализации по кодам экономической классификации расходов Российской Федерации; объединение в органах федерального казначейства этапов предварительного, текущего и последующего контроля за расходами федерального бюджета: необходимость учета в правилах финансирования особенностей расходования бюджетных средств получателями бюджетных средств силовых министерств и ведомств, таких как расчет увольняемых, начисление взносов в государственные внебюджетные фонды, права заимствования средств с внебюджетных счетов, перераспределения средств по кодам экономической классификации и установления лимита остатка кассы с учетом необходимого резерва: разработка и внедрение единого для всех участников бюджетного процесса программного обеспечения по учету лимитов бюджетных обязательсш. объемов финансирования кассовых и фактических расходов: функционирование единого счета федерального казначейства, цель которого -централизация учета и оптимизация движения потоков доходов и средств федерального бюджета.

Апробация диссертационного исследования

Выводы и рекомендации в части финансирования расходов федеральною бюджета, содержащиеся в диссертационном исследовании, исполыуются в практической работе Управления и отделений федерального казначейства Свердловской области, а также органов федерального казначейства других субъектов Российской Федерации Уральского региона. Предложения в част финансирования распорядителей и получателей средств федерального бюджета силовых министерав и ведомств были озвучены на межрегиональных совещаниях предешвителей органов федерального казначейства. Министерства обороны Российской Федерации и Центрального банка России в городах Самаре (июнь 1999 года). Екатеринбурге (июль 1999 года) и Санкт-Петербурге (октябрь 1999 года). По отдельным направлениям и проблемам автор выступал на научно-практических конференциях.

Положения диссертационного исследования используются в учебном процессе Уральского государственного экономического университета. Уральской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Уральского экономического колледжа.

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

1.2. Экономическое содержание и сущность государственного финансового контроля

Управление присуще всем сферам человеческой деятельности, в том числе финансовой. «Всякий непосредственно общественный и совместный труд, осуществляемый в сравнительно крупном масштабе, нуждается в большей или меньшей степени в управлении.»1. Управление основано на знании объективных закономерностей развития общества, вместе с тем на управление большое влияние оказывает государство в лице соответствующих управленческих структу р.

Важной областью управленческой деятельности является управление финансами. Управление финансами - это совокупность мер государства (финансовых органов) по обеспечению целенаправленного и непрерывного функционирования финансового механизма с целью достижения эффективного функционирования всей совокупности финансовых отношений и реализации на этой У основе соответствующей финансовой политики". Целью управления финансами является финансовая устойчивость и финансовая независимость, проявляющиеся в макроэкономической сбалансированности. профицше бюджета. снижении государственного долга, твердости национальной валюты, в конечном счете - в сочетании экономических интересов госу дарства и всех членов общества .

Одним из элементов системы управления финансауш является финансовый контроль (прил.1). который служит формой реализации контрольной функции финансов. Формально объектом финансового контроля являются финансовые показатели деятельности, но так как они либо регламентируют процесс формирования, распределения, перераспределения и использования финансовых ресурсов, либо отражают результативность их кругооборота, фактическим объектоу!

1 Маркс К. Энгельс Ф. Соч. Т.23. С 342. Финансы и кредит Учебник/А.Ю.Казак п др . Пол ред А Ю Каюка Г.к.периночр! -\(Я Г «-Пзлак-льскии юм «Ява», 1996. С. 125

Финакнсы: Учебник для вузов. Под ред проф.М В Романовского, нроф () В Врииснской. проф Ь М ("aoaiun М: Издательство «Перспектива»: Издаюльство «Юрам •>. 2000 С . финансового контроля становится весь процесс произволе гвенно-хозяйсч венной деятельности. «Самое главное в контроле - непосредственное воздействие на организацию процесса производства через формирование запасов, влияние на длительность производственного цикла через поощрения и санкции»'. Этим и определяется огромная роль финансового контроля в системе управления.

Финансовый контроль - это совокупность действий и операции по проверке финансовых и связанных с ними вопросов деятельности субъектов хозяйствования и управления с применением специфических форм и методов его организации2. Сущность финансового контроля в конечном счете сводится к обеспечению выполнения всеми хозяйствующими субъектами и прочими получателями государственных средств действующих законодательно-правовых норм, выявлению возможных нарушений, предотвращению их или принятию мер по применению установленных законом санкций, разработке предложений по совершенствованию законодательной и другой нормативной базы с целью устойчивого функционирования финансовой системы3. Финансовый контроль, с одной стороны, является одной из завершающих стадий управления финансами, а с другой он выступает необходимым условием эффективности управления ими.

Специфика любого контроля как элемента управления - его вгоричность: контролировать можно только то. что уже имеется независимо от контроля. Ото значит, что и без контроля будут иметь место эти же денежные отношения, но при этом может отсутствовать соразмерность тех или иных процессов, будут нарушены пропорциональность в формировании денежных фондов и единство в движении продукта в натурально-вещественной и денежной формах4. Финансовый контроль не является сам по себе инструментом непосредственной организации финансовой деятельности, он представляет собой деятельность соответствующих органов, организующих и осуществляющих этот контроль.

1 Бирман A.M. Очерки теории советских финансов. ' М.: Финансы. 1968 С 142.

2 Финансы .' В.М.Родионова. Ю.Я.Вавилон. Л.И.Гончаренко и др . пол рел В.М.Родионовой М • Финансы и статистика, 1994. С.87.

Финансы, денежное обращение и кредш. Учебник Пол редакцией В.К.Сенчанжа. \.И Архигюва М." «Проспект», 1999. С.54.

4 Иваницкий В.П. Формирование и развитие финансового механизма на основе распределения денежных накоплений промышленности (теория и метдодогпя). Ирк\ ick Hj.j-bo Иркм.\n-i.i. 1484 С 10

Назначение финансового контроля заключается в содействии успешной реализации финансовой политики государства, обеспечении процесса формирования и эффективного использования финансовых ресурсов во всех сферах и звеньях народного хозяйства. Перед финансовым контролем стоят следующие задачи: соблюдение требований экономических законов: выполнение норм действующего законодательства, в том числе гражданского, бюджетного и налогового; достижение оптимального распределения и перераспределения сюимости валового общественного продукта и национального дохода: оценка и содействие эффективному использованию трудовых, материальных и финансовых ресурсов предприятий, организаций и учреждений различных форм собственности.

Видами финансового контроля в зависимости от су бъекта контроля являются государственный, внутрихозяйственный, общественный и независимый финансовый контроль. Среди методов проведения финансового контроля выделяют проверку, обследование, надзор, экономический анализ и ревизию.

По мере развития рыночной экономики, тем более с усилением ее социальной ориентации, контрольно-финансовые функции государства усложняются и приобретают все большую значимость, все тяжелее становится бремя ответственности государства по защите финансовых прав и интересов своих граждан. Именно поэтому в экономике современной России финансовый контроль приобретает чрезвычайно важное значение как для граждан, получающих государственную поддержку, так и для предпринимателей, которые заинтересованы в эффективной деятельности в реальной экономике. Объективная необходимость государственного регулирования финансов в рыночной экономике обусловила интерес авюра к вопросу функционирования системы государственного финансового контроля в России.

В условиях централизованно управляемой жономикп государственный финансовый контроль отождествлялся с финансовым контролем, поскольку государственная, общенародная форма собственное г и определяла необходимое п> государственного финансового контроля за всей финансовой системой юсу даре та. исходным и определяющим звеном которой являлись финансы преднрияшй и отраслей народного хозяйства. Поэтому профессор Вошесенскии Э.А. финансовый контроль при социализме определяет как деятельность т осу дарственных и общественных органов, состоящую в проверке обоснованное! и процессов формирования и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов в целях соблюдения плановых пропорций в расширенном социалистическом воспроизводстве1. Понятие «финансового контроля» и «государственного финансового контроля» не разделяют некоторые современные ученые-экономисты, например. Б.М.Сабанти, М.В.Романовский. О.В.Врублевская.

В научных изданиях, посвященных теории финансов, не очень часто встречается понятие государственного финансового контроля, несмотря на то. что многими авторами раскрывается его сущность. Государственный финансовый контроль автор определяет как часть финансового контроля, установленную законодательством деятельность органов государственной власти и у правления всех уровней и специальных органов по проверке законности и целесообразности действий в сфере формирования, распределения и использования денежных фондов государства и органов местного самоуправления, а также предприятий и организаций различных организационно-правовых форм.

Исходя из предложенного определения, автор считает, что объектом государственного финансового контроля являются денежные отношения, возникающие в процессе формирования и использования денежных фондов, в первую очередь. государства и органов местного самоуправления. Субъектами государственного финансового контроля являются органы законодательной и исполнительной власти и специальные органы, на которые законодательством возложены соответствующие контрольные фу нкции.

Цель государственного финансового контроля - обеспечение соблюдения принципов законности, целесообразности и эффективности распорядительных и исполнительных действий по управлению, включая стадии планирования, формирования, распределения и использования, государственными финансовыми ресурсами, материальными ценностями и нематериальными обьектами. и\ сохранности и приумножения для выполнения функции тосударства.

1 Вознесенский Э.А.-Финансовый кошрон> и С (.CP М . Юрл.шческая jnu'pimpj |Ч73 С ?Ь

Соблюдение принципа законности позволяет поддерживав усюйчшккмь бюджетных процессов и стабильыос1ь государственного финансового усчройсчва. вовремя вскрывать отклонения от установленных правил и процедур, а 1акже вносить в них необходимые корректировки.

Целесообразность - категория, охватывающая не только характеристику целевого расходования государственных средств и использования государственною имущества, но и соответствие деятельности намеченным целям, программам, приоритетам.

С точки зрения эффективности проверяется не только экономное и оптимальное управление и использование государственных финансовых средств и иной собственности, предотвращение растрат и пресечение злоупотреблений, но и возможность выполнения государственных программ, проведения различных государственных мероприятий с наименьшими затратами и наибольшим эффектом. Основными задачами государственного финансового контроля являются:

1. Обеспечение соблюдения действующего законодательства в области налогообложения юридических и физических лиц.

2. Правильность составления и исполнения государственного бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления валютных операций.

3. Проверка имущественного состояния и эффективности использования государственных финансовых, трудовых и материальных ресурсов предприятий и учреждений.

4. Правильность ведения бухгалтерского учета во всех объектах контроля.

5. Выявление резервов роста финансовых ресурсов государства.

Классификация государственного финансового контроля с указанием субъектов контроля дана автором на рис.1. По формам проведения государственный финансовый контроль делится на предварительный, текущий и последующий. Содержание каждой формы показано автором на примере юсу дарственного финансового контроля в бюджетной сфере.

Предварительный контроль осуществляется на папе составления и рассмотрения проектов бюджета соответствующего уровня. c\iei доходов и расходов и расчетов, представляемых в соответствующие оркшы учреждениями.

Рнс.1. Классификация иидов юсударсч немного финансово!о кошроля 14 МП iciio .ж юром организациями и главными распорядителями бюджетных среде t в1. Он способетвус i предотвращению неправильного, нерациональною расходования маюриальных. трудовых и финансовых ресурсов, а также выявлению дополнительных ресурсов.

Текущий контроль проводится в ходе исполнения бюджета соответствующего уровня, а также сметы доходов и расходов конкретного бюджетного учреждения, когда проверяется соблюдение различных правил, норм и норма швов. 1скушпй контроль опирается на первичные документы оперативного и бюджегно-бухгалтерского учета и отчетности. При этом осуществляется не только контрольная работа. Текущий контроль невозможен без анализа, посредством которого на государственном уровне определяется у ровень собираемости налогов, своевременное и целевое финансирование предусмотренных бюджетных расходов и целевых программ, дается оценка действующего бюджетного законодательства, исследуются вопросы регулирования и стимулирования социально-экономического развития общества путем использования бюджетно-налогового механизма.

Последующий контроль осуществляется по завершении отчетного периода, при этом проверяется целесообразность расходования государственных денежных средств при исполнении бюджетов и выполнении смет бюджетных учреждений. Проводится путем анализа использования материальных, трудовых и финансовых ресурсов, законности совершенных операций на основе проверки отчетных бухгалтерских и расходных документов. Основные формы проведения последующего контроля - ревизии и проверки.

История государственного финансового контроля в России насчитывает более 300 лет. За это время многократно изменялись и бюджетная система российского государства, и функции государственного финансового контроля, и состав органов, его осуществляющих. Счетный приказ, ревизион-коллегия. казенные палаты, контрольные палаты, Министерство финансов - это далеко не полный перечень контрольных органов начиная с 60-х годов XVII века. Автор уверен, что создание эффективной и отлаженной системы государственною финансового контроля

1 Главный распорядитель средств федерального бюджет орган rocs ларе i не и ной вдасж Российской Федерации, имеющий право распределять средста федеральною бюджет но по mc iomci венным распорядителям и получателям бюджежых cpe.iciB. определенный ведомеiвенной классификацией pucvu юв федерального бюджета ■' Бюджетный кодекс Российской Фе iep;iiiiin t"i 158 невозможно без анализа как зарубежного опыта, так и исторического опьпа nor о вопроса в России.

Как показывает мировая практика, осуществление сколько-нибудь существенных программ (экономических, социальных, военных, политических) в развитых странах обязательно предполагает включение в такую программу подсистемы контроля, с выделением на ее реализацию части общих ассигновании по программе. И это всегда оказывается оправданным мероприятием, поскольку финансовый контроль в зарубежных странах рентабелен (на один доллар США. потраченный контрольными органами, в бюджет дополнительно поступает 5 долларов, на один фунт стерлингов в Великобритании - 13 фунтов1).

В США крупнейшими контрольно-финансовыми органами являются главное контрольно-финансовое управление (ГКФУ). созданное в 1921 году и подчиненное законодателям, и административно-бюджетное управление, входящее в состав исполнительного управления Президента США. ГКФУ имеет досту п практически ко всем финансовым документам министерств и ведомств. По поручению палат или комиссий Конгресса или его отдельных членов оно может осуществлять оценку результативности государственных программ и деятельности федеральных ведомств, проводить специальные обследования и проверки обоснованности цен на проду кцию. финансово-экономических аспектов контрактов Министерства обороны. К числу ключевых функций АБУ относятся выработка рекомендаций Президенту но вопросам финансовой и экономической политики, подготовка проекта бюджета и его исполнение, оценка эффективности организационных и управленческих структур исполнительной власти, контроль за осуществлением государственных программ, координация деятельности министерств и ведомств, подготовка рекомендаций по законопроектам и другие.

Основным контрольным органом Германии является Федеральная счетная палата и земельные счетные палаты. Федеральная счетная пата i а является независимым органом и отвечает только перед законом. Она контролируем:

1 Шохин С.О. Воронина Л.И. Бюджемо-фшишсовыП кош род ь и ;i\.mi Теория и иракшкп применения в России. / Научно-методическое пособие М Финансы и статистка. lvc>7 С -Р бюджетное финансирование и управление экономикой федерации, ее особые имущества (например, федеральные железные дороги, федеральное ведомство связи) и предприятия: юридические лица федерального уровня в рамках публичного права, включая государственные предприятия; федеральные и земельные организации, если они получают государственные дотации или защищены гарантийными обязательствами федерации: деятельность предприятий с частноправовым статусом, в которых государство имеет долевое участие; прочих юридических лиц при определенных условиях.

Финансовый контроль, осуществляемый счетными палатами, осу ществляется не только исходя из принципа правильности ведения счетов, но и по принципу экономической эффективности, рентабельности. Исходя из этого, проводится ревизия не только отчетных данных об исполнении бюджета, но и правильности документов, подтверждающих доходы и расходы, рентабельного и экономного использования средств, анализ возможностей выполнения поставленной задачи более эффективными методами.

Во Франции выявление и предотвращение бюджетно-финансовых злоупотреблений возложено на счетную палату , осу ществляющу ю общий контроль за государственными финансами. Другими органами государственного контроля являются генеральная инспекция финансов и генеральная инспекция администрации.

В общих чертах схема построения финансового контроля в развитых странах показана автором в табл. 1.

Рассмотрев зарубежный опыт, автор отмечает, что ориентиры в финансовом контроле в бюджетной сфере в последнее время перенесены с доходной части на расходную, которая раньше изучалась лишь поверхностно. поскольку государственные расходы, в отличие от политики в области налоюоб.южения. охватывают не все население государства, а лишь отдельные сто сдои. В настоящее время управление государственными расходами стало одной из важнейших функций государства1. Российская действительность подтверждаем что при рассмофении

1 Жизнь казначейства. Банковский р"яд. 2000. № С 4.

Габл.1.

Организация финансового контроля в развитых странах1

Орган финансового контроля Подчиненность Основное нашачение

Высший орган государственного финансового контроля (Счетная палата или аппарат главного аудитора страны) Непосредс i венно Парламен ту или Президенту Общий кош роль за расходной чаамо бюдже i a

Налоговое ведомство Правительству или Министерству финансов КонI роль за доходной частью оюдже!а

Контрольно-ревизионные подразделения в министерствах и ведомствах Высшему органу государственного финансового контроля, соответствующему министерству или ведомству Детальный контроль за правилыюст ью расходования бюдже г пых средств

Независимый аудиторский финансовый контроль (внешний аудит) Проверка досювернос! и отчетных данных, законности совершаемых операций, консу льтационные у слу ги

Отделы внутреннего аудита Руководству фирм, компаний банков, корпораций Самоконтроль за уровнем расходов, доходов и рентабе:i ьнос гыо. выя вл енне резервов вопроса рационального и эффективного использования бюджетных средств выявляется большой и важный круг проблем, который включает в себя в том числе оценку деятельности государственных органов с точки зрения управленческой квалификации и профессиональной компетенции. Одним из резервов по совершенствованию механизма исполнения расходной части i осу дарственного бюджета является развитие системы государственного финансового контроля в бюджетной сфере, поэтому данное исследование посвящено системе финансового контроля за исполнением расходной части государственного бюджет в России.

Финансовый контроль за формированием и использованием бюджетных фондов получил название бюджетного контроля. По определению автора. бюджетный контроль представляет собой совокупность мероприятий, проводимых государственными органами по проверке законности, целесообразности и эффективности действий в образовании, распределении и использовании бюджетного фонда, выявлению резервов увеличения доходных поступлений в бюдже! и улучшению бюджетно-налоговой дисциплины. Его назначение заключайся в Шохин С.О. Воронина ЛИ. Бюджетно-финансовый кон1ро.:ь и аулш. Теория к прлктка применения в России.1 Научно-методическое пособие. М : Финансы и скписгика. 1997 С 15 содействии успешной реализации бюджетной политики юсу даре 1ва. в обеспечении процесса формирования и эффективного использования государственных финансовых ресурсов.

Бюджетный контроль является формой реализации конфольнои функции государственного бюджета. «Бюджет государственный доегшае! своей цели только тогда, когда он представляет полную и верную, за известное время, картину всех ожидаемых доходов и всех предстоящих расходов, когда предположения о них излагаются систематически, доступны проверке и. утвержденные надлежащей властью, получают силу временного закона, воспрещающего, во-первых, назначенные на одни предметы суммы употреблять на иной предмет, а во-вторых, в общем праве сбора и расходования сумм идти далее того периода времени, на который сметное предположение составлено»1.

В начале 90-х годов в бюджетной системе Российской Федерации произошли кардинальные преобразования. Возросшая роль денег и новая структура собственности сразу изменили систему денежных доходов, они стали более разнообразными и сложными, усилилось значение законодательной базы как основы новой финансовой, в том числе бюджетной, системы. Финансовые потоки необходимо стало регулировать в основном косвенными методами, прямое перераспределение денежных средств значительно сократило сферу своего воздействия.

Бюджетная система СССР объединяла в государственном бюджете союзный бюджет, бюджет социального страхования и государственные бюджеш 15 союзных республик, в состав которых входили республиканские бюджеты союзных республик, государственные бюджеты 20 автономных республик и более 53 ООО местных бюджетов (краев, областей, округов, городов, районов, сельских и поселковых Советов). Россия пошла по пути развития федеративных государс1в (прил.2): ее бюджетная система состоит из федерального бюджета, бюджетов 89 субъектов Российской Федерации и большого количества местных бюджетов.

В советском государстве существовала достаточно жесткая и iспальная система государственного контроля, которая пронизывала все общее i во. В силу

1 А.Конев. Финансовый контроль в дореволюционной России. Гпсфшнгиа! 1959 С "4-72 наличия мощного государственного аппарата основной ее задачей было обслуживание государственных потребностей, причем в сферу деятельности государственного финансового контроля входили финансы предприятий и общественных организаций. Интересы участников экономического процесса контролировались путем применения системы норм и инструкций. Большое значение при этом уделялось специфической форме контроля - общественному контролю, который подразделялся на партийный и народный.

Характерным свойством организации финансового контроля в СССР была неизменная ориентировка контроля на его высоку ю действенность. Эффективность финансового контроля достигалась путем организации систематических проверок финансовыми органами предприятий и организаций всех отраслей народного хозяйства. Особо контролировались финансовая и платежная дисциплина, соблюдение режима экономии, правильность определения и поступления доходов, законность и целесообразность расходования государственных средств, выполнение обязательств перед государственным бюджетом.

Другая особенность заключалась в значительной централизации финансового контроля со стороны общегосударственных органов в лице Верховного Совета. Министерства финансов и его Контрольно-ревизионного управления и Комитета народного контроля СССР. Контроль за исполнением государственного и местных бюджетов осуществлялся Министерством финансов и финансовыми отделами местных Советов народных депутатов. Контроль осуществлялся методами проверок, обследований и ревизий. Чтобы исключить дублирование в контрольной деятельности планы ревизий согласовывались между финансовыми органами и учреждениями Госбанка, Стройбанка СССР и другими контролирующими органами. Широко практиковалось проведение экономического анализа при рассмотрении финансово-хозяйственной деятельности предприятий, в ходе которого устанавливалось выполнение плановых заданий, соблюдение норм расходования денежных средств и материальных ценностей, соблюдение финансовой дисциплины.

Финансовому контролю в СССР были свойственны плановость и разнообразие методов с учетом их целей и видов. Особое внимание обращалось на своевременное п. проведения ревизий, их превентивный, предупредительный характер и разнообразие средств контроля - встречные и документальные проверки, сопое явление плановых, нормативных и отчетных показателей, группировка нарушений и положи!ельныч факторов работы и т.д.

Особо автор хотел бы отметить наличие жесткой системы предварительного контроля за расходами государственного бюджета, который осуществлялся как вышестоящими распорядителями средств, так и соответствующими финансовыми органами, и компенсировал отсутствие текущего контроля. Так. финансирование бюджетных расходов осуществлялось на основании росписи доходов и расходов, составляемой каждым финансовым органом на основании представленных бюджетными учреждениями смет доходов и расходов. Смета доходов и расходов являлась документом, определяющим объем, целевое назначение и поквартальное распределение средств, выделяемых из бюджета.

В процессе перехода к рыночной экономике, когда значительно ослабли механизмы прямого контроля, бюджет должен был превратиться в основное средство мобилизации государственных ресурсов и их распределения среди конкурирующих между собой потребителей. Неупорядоченность бюджетных процедур стала одной из главных причин бюджетного кризиса, который, в свою очередь, явился стимулятором неплатежей в экономике. Неплатежи иммобилизовали средства предприятий -бюджетный кризис стал одной из причин кризиса экономического. Необходимо было упорядочить бюджетную систему, бюджетные процедуры, поднять их на уровень, отвечающий потребностям как экономики, так и политического устройства страны.

В Законе «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»1 был провозглашен переход от государственного бюджета к бюджетной системе, при которой каждый из властных уровней наделялся бы собственными источниками финансовых ресурсов и полномочиями распоряжаться ими.

Новая Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, закрепив федеральное устройство государства, изменила структуру и распределение полномочий между законодательными и исполнительными органами государственной власти, что потребовало кардинальной переработки и дополнения законодакмьства в области бюджетного устройства и бюджетного процесса, четкою разграничения

1 Закон от 10.10.91 г. № 1734-1 «Об основах бкилешот \с1ройстм;> и бюлжошогп процесса в РСФ(. Р бюджетных полномочий по уровням государственного управления, определения финансовых взаимоотношений федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Провозглашенные в Конституции Российской Федерации принципы федеративного устройства нашего государства потребовали коренного пересмотра принципов построения всей бюджетной системы России, положив в их основу требования классического бюджетно! о федерализма.

Основные положения Конституции Российской Федерации, касающиеся бюджета государства, приведены в прил.З.

Автор вынужден констатировать, что в ходе преобразований система финансового контроля в бюджетной сфере была практически полностью разрушена. Был ослаблен, а частично и ликвидирован ведомственный контроль, не уделялось достаточного внимания четкой организации внутреннего контроля в бюджетных учреждениях. Была полностью ликвидирована основная форма общественного контроля - народный контроль. Отсутствовало правовое регулирование ответственности за нарушение бюджетного законодательства и бюджетных правоотношений. Практически полностью отсутствовали нормы, регламентиру ющие процесс исполнения и контроля за исполнением федерального бюджета, отношения бюджета с негосударственными предприятиями, не имела законодательного закрепления сама концепция исполнения бюджетов.

Между тем, отказ от прямого государственного регулирования экономики требует кардинального изменения системы государственного контроля, поскольку децентрализация экономики может обеспечить положительный результат только при условии соответствующего контроля, особенно в бюджетно-финансовой сфере. В процесс распределения государственных ресурсов вовлечены десятки тысяч предприятий и организаций, готовых в отстаивании своих интересов идти на самые крайние меры. Значительное увеличение объектов контроля, материально-техническая и кадровая слабость контролирующих органов, бессистемность их действий, неразвитая нормативно-правовая база стали причиной массовости фактов нарушения бюджетного законодательства и расхищения государственных финансовых ресурсов.

Качество финансового контроля, в том числе в бюджетной сфере, определяется во многом тем, насколько прочно в правовом отношении занимают органы контроля свое место в системе правовых юс\дарственных оiношений, насколько они обеспечены законодательно для выполнения возложенных задач. «Функционирование контрольных органов предполагает наличие комплекса условий организационного и методического порядка: определение субъектов и объектов контроля, границ контрольной деятельности, прав и обязанностей контролирующих органов, периодичности контроля, методики проверки, взаимной координации работы органов контроля и т.д. Весь перечисленный комплекс условий должен подлежать соответствующей правовой регламентации контрольной деятельности органов государственного управления1».

С момента начала преобразований в России законодательной и исполнительной властью велась работа по разработке законодательства, регулирующего вопросы бюджетных отношений в Российской Федерации, в том числе вопросы бюджетного контроля. За это время были созданы и начали функционировать налоговые органы, контролирующие формирование доходов бюджетов всех уровней, органы федерального казначейства, исполняющие федеральный бюджет по расходам. Счетная палата Российской Федерации, являющаяся конституционным органом государственного финансового контроля.

Задачи органов федерального казначейства и Счетной палаты Российской Федерации показаны автором в прил.4-5.

Система и общее предназначение органов бюджетного контроля представлена автором на рис.2.

Итогом работы по разработке бюджетного законодательства стало введение в действие с 1 января 2000 года на всей территории Российской Федерации Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Бюджетный кодекс представляет собой кодифицированный акт. основной целью которого является комплексное регулирование бюджетных правоотношений и установление адекватной правовой ответственности за бюджетные правонарушения. Данный документ служит целям финансового регулирования, устанавливает общие

1 Вознесенский Э.А. Финансовый контроль в СССР М Юридическая лиiepai\pa. 1^7 л ( 2^

ОРГАНЫ БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ

Федеральное Собрание РФ

Счетная Палата

Предварительный контроль - в ход обсуждения и утверждения проектов законов по бюджетно-финансовым вопросим 11ослдующий контроль - в ходе рассмо|-ренпя и \inep-жденпя 01ЧСЮВ об исполнении федерально! о от, тже I а

Последующий контроль - соблюдение государствен н ым и орга|н|ами, внебюджетными фондами, органами местного самоуправления, банками, распоряди гелями и получателями бюджетных средств законности в ходе формирования и использования средств федерал ьно-I о бюджет а

Органы федерального казначейства РФ

Органы КРУ МФ РФ

Предварительный контроль за расходами федерального бюджета -при рассмотрении проектов смет бюджетных учреждений

Текущий контроль за расходами федерального бюджета - при списании бюджетных средств с лицевых счетов 11оследующий контроль - в ходе анализа отчетное in бюджешых учреждений и проверок целевою использования бюджешых средств

Последующий контроль за расходами федерального бюджета - в ходе проверок и ревизий бюджетных учреждений. Могут привлекаться к проверкам деятельности органов исполнительной власти

Министерство по налогам и сборам

Последующий контроль за соблюдением налогового законодательства. за правильностью исчисления. полнотой и своевременное 1ЫО внесения в соответствующий бюдже I налогов и др\т их обяза1елы1ых плаюжей. установленных зако-но, щтельс! вом

Рис.2. Предназначение отдельных органов государственно! о финансово! о кош роля

Главные распорн-дители средств

11редвари тельный контроль за расходами федерального бюджета -при рассмотрении проемов смс1 подведомственных учреждений 1(оследуюшин кон I роль - в ходе j анализа отче! ноет ПОДВСДОМС1-ненных учреждении. ревизий и инспекций и\ хозяйственной дея

1слыюс111 осми.юно литром на ос ноне нормашнно-мранопмч акт» принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджешого законодательства.

В Кодексе вопросы финансового контроля рассматриваются в контекае бюджетных правоотношений. Осуществление контроля за исполнением бюджетов всех уровней предстает как важная и органичная составляющая компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в области регулирования этих отношений. Органы государственного и муниципального контроля признаются полноправными участниками бюджетного процесса. Бюджетный кодекс в определенном объеме заполнил «белые пятна» в нормативной базе в части принципов использования бюджетных средств, трактовки нарушений бюджетного законодательства и ответственности за них.

Кодекс установил принцип адресности и целевого использования бюджетных средств. Это означает, что бюджетные средства выделяются в . распоряжение конкретных бюджетополучателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Впервые за последние 10 лет законодательно определено нецелевое использование бюджетных средств. Под этим в кодексе понимается действие, выразившееся в направлении и использовании бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения1. К нарушителям бюджетного законодательства могут быть приняты следующие меры: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса: блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных организациях: наложение штрафа, в том числе административного на должностное лицо: начисление пени:

1 Бюджетный кодекс Российской Федерации. Ci 281>. уголовное наказание при наличии состава прес п иления: иные меры в соответствии с Кодексом и федеральными законами1.

Понятие целевого назначения бюджетных средств получило в Кодексе предметную расшифровку в виде перечня расходов бюджетного учреждения и прямого запрета расходовать эти средства на иные цели. При этом все закупки бюджетными учреждениями товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основании государственных или муниципальных контрактов с обязательным ведением реестра закупок. Кодексом установлено, что размещение бюджетных средств на банковских депозитах, получение таким путем дополнительных доходов и передача полученных доходов в доверительное управление не допускаются.

Одним из главных условий целевого и рационального использования бюджетных средств является восстановление в правах сметы доходов и расходов2 бюджетного учреждения, анализ которой является основным элементом предварительного контроля за расходами соответствующего бюджета. Однако, ни Кодексом, ни другим нормативным документом не прописан четкий механизм составления и рассмотрения проектов смет доходов и расходов. Вывод о практически полном разрушении системы государственного финансового контроля в бюджетной сфере, сделанный автором выше, касается в первую очередь, предварительного контроля, функции которого не выполняются ни финансовыми органами, ни органами федерального казначейства, на которые возложено исполнение бюджета, ни вышестоящими распорядителями бюджетных средств. Это приводит к задержкам финансирования, поскольку некоторыми главными распорядителями бюджетных средств применяется заявочная система выделения ассигнований, скоплению значительных остатков на счетах получателей бюджетных средств по причине незнания истинной потребности в ассигнованиях. многочисленным перераспределениям бюджетных средств внутри бюджетной сиаемы между отдельными бюджетополучателя ми.

1 Бюджетный кодекс Российской Федерации. С 1.282

2 Смета доходов и расходов - документ, определяющим обьем и целевое направление бюджчм ны\ аесш новашш. утвержденный в установленном порядке и содержащий расчешые шнные пи каждому иеленоч\ направлению бюджетных ассигнований. / Приказ МФ РФ oi 30 12 99 г Л! 106н

Между тем, в настоящее время при значительных объемах расходов бюджета важное значение приобретают именно вопросы повышения качества планирования ассигнований. Качественное планирование расходов должно, по мнению автора, привести к минимизации объемов затрат при действующих нормативах и недопу щению излишних расходов.

Негативные последствия слабости, а в отдельных случаях - отсутствия предварительного контроля за расходами бюджета усугубляются схемой распределения расходов по кодам бюджетной классификации. Считается, что чем детальнее и точнее будут расписаны расходы бюджета любого уровня, тем проще осуществляется его исполнение и контроль за исполнением. Однако автор считает, что вопрос детализации расходов государственного бюджета необходимо рассматривать и с точки зрения целесообразности таковой. Примером чрезмерной детализации можно назвать распределение бюджетных расходов по 130 кодам экономической классификации расходов бюджета. Только расходы по оплате труда государственных служащих проводятся по 8 кодам экономической классификации расходов. Автор считает, что ничего, кроме дополнительных трудностей на стадиях планирования и исполнения бюджета, это не приносит, и экономическая классификация расходов объективно требует у крупнения.

Укрупнение кодов бюджетной классификации расходов бюджетов автор рассматривает как условие внедрения в России «контроля эффективности», который зародился в Швеции в 60-х годах. Суть данного метода в том. что формальная законность (которая в настоящая время в российской бюджетной системе поставлена на ведущее место) и бухгалтерская точность являются не конечной целью, а лишь началом контроля. Основной задачей проверки является действенность и результативность государственных операций. Именно на достижение конечного результата нацелен механизм финансирования расходов бюджета без детализации кодов бюджетной классификации, предложенный автором во второй ктаве диссертационного исследования.

В связи с тем. что Российская Федерация являемся федеративным государством, одним из основных направлений финансового кош родя в бюджетной сфере должно стать обеспечение бюджетного федерализма. Бюджетный федерализм отношения между федеральной властью и властями националыю-государавенных и административно-территориальных подразделении по поводу оптимальною, научно обоснованного распределения доходов бюджета каждого уровня и расходов, финансируемых из них1, при высокой степени самос юятельности герриюриальных бюджетов исходя из единства общегосударственных интересов населения. Налогово-бюджетные взаимоотношения между федеральныуш. региональныуш и учетными органами власти и управления являются одним из ключевых факторов экономического и политического развития России.

Основными принципами бюджетного федерализма являются:

1. Соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям и обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов бюджетов.

2. Законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между центральными, региональными и местными органами власти и управления.

3. Наличие формализованных методов регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи.

4. Перераспределение средств между бюджетами в целях сочетания общегосударственного интереса и интересов населения, проживающего на территории, и уменьшения степени региональных различий в уровне социально-экономического развития.

5. Самостоятельность бюджетов разных уровней, входящих в бюджетную систему государства.

6. Равноправие соответствующих элементов бюджетной системы государства в межбюджетных отношениях и наличие специальных процедур, обеспечивающих это равноправие.

Первой проблемой государств, где существует система бюдже того федерализма, является распределение расходных полномочий (или полномочий предоставления государственных услуг) между федеральныУ! и pei иональными бюджетами и далее между органами местного самоуправления в пределах региона.

1 Бюджетная система Российской Федерации. Учебник М В Романовский и ip. под ред \1 В Романовскою. О.В.Врублевской. М.: Юрайт. 1999 С 45

Некоторые услуги должны предоставляться повсеместно одинаково по решениям федерального правительства, тогда как другие удобнее предоставлять от имени региональных органов власти. Определенный набор услуг должен предоставляться усилиями двух или более уровней управления. Граждане будут получать адекватное " обслуживание тогда, когда соответствующие полномочия будут распределены по уровням продуманно.

Возложенные на региональные и местные бюджеты федеральным законодательством обязательства, не обеспеченные источниками финансирования (так называемые «нефинансируемые федеральные мандаты») - основной источник хронической несбалансированности бюджетов субфедерального уровня и одновременно главное препятствие на пути реформирования межбюджетных отношений. Проведенная в 1999 году Министерством финансов РФ инвентаризация «федеральных мандатов» показала, что наиболее крупные и наиболее часто называемые из них оцениваются в 8% ВВП. т.е. 60% собственных доходов регионов, при среднем уровне их фактического финансирования 30%'. Одной из наиболее проблемных статей расходов консолидированного бюджета является реализация льгот военнослужащих и приравненных к ним лиц. предусмотренных законодательством. Несмотря на то. что их финансирование должно осуществляться за счет средств федерального бюджета, отсутствие механизма финансирования на практике приводит к тому, что эти расходы ложатся на субфедеральные бюджеты или в виде убытков «оседают» в балансах предприятий определенных отраслей (транспорта, коммунального хозяйства и др.). В связи с зги.м необходимо четко определить источники и механизм финансирования или возмещения из федерального бюджета подобных расходов с обязательным контролем за целевым и рациональным использованием выделяемых средств.

Вторая проблема связана с определением источников бюджетных поступлений в соответствии с расходной частью бюджета определенного у ровня, а также с тем, как обеспечить каждый уровень, ответственный за предоставление у слу г населению, соответствующими доходными источниками, чтобы он был в состоянии их предоставлять. Кроме того, некоторые источники поступлений находятся в

1 Е.В.Бушмин. Реформа бюджетных отношений: первые итоги и задачи на перепекших Финансы 2000 - № 6.С.5. компетенции не федерального, а регионального уровня, а дру гие должны находит ься в ведении только федерального бюджета. чтобы избежать трудностей администрирования, значительных экономических искажений и перекосов, а также несправедливого отношения к некоторым предприятиям и отдельным лицам.

При рассмотрении данной проблемы необходимо отметить, что расширение реальной налоговой самостоятельности региональных и местных властей должно сочетаться с обязательным соблюдением федерального законодательства в части формирования доходной части бюджета каждого уровня. Так. в 1999 году создалась такая ситуация, когда органы исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления путем применения различных форм зачетов и прямого зачисления средств на счета соответствующих бюджетов (минуя счет, предназначенный для распределения доходов по уровням бюджетов) повсеместно нарушали нормативы распределения федеральных налогов. При нормативе отчисления налога на добавленную стоимость в федеральный бюджет 85% фактический процент наблюдался по некоторым субъектам Федерации от 14 (республика Саха) до 60%; по акцизам при нормативе 50% - от 19 до 40%. В результате нарушения пропорций распределения федеральный бюджет недополучил около 20 млрд.рублей1.

Проанализировав систему формирования доходной части бюджетов различных уровней, автор делает вывод о целесообразности реализации на практике статьи 216 Бюджетного кодекса Российской Федерации, сог ласно которой все доходы консолидированного бюджета Российской Федерации должны посту пать на единый счет бюджета, с которого органами федерального казначейства будет производиться распределение поступивших доходов по соответствующим уровням бюджетной системы в соответствии с установленными нормативами. В результате введения такой системы все доходы бюджетной системы будут учтены в регистрах одного органа по единым стандартам; кроме того перечисление средств на один счет облегчит задачу уплаты налогов рядовым налогоплательщикам.

Эффективное исполнение региональных и местных бюджетов невозможно без повышения качества управления финансами на региональном и .местном уровне. По

1 Подведены итоги, поставлены задачи •' Финансы - 2000. - JV» 4 С 8 мнению автора, необходимо сделать обязательным казначейское исполнение региональных и местных бюджетов как по доходам, так и по расходам. 11редставшели финансовых органов в большинстве своем видят положительные стороны i а кого шага, при этом категорически возражая против использования для утих целей системы органов федерального казначейства Министерства финансов РФ. Автору представляется нецелесообразным создание собственных органов федерального казначейства, поскольку:

В этом случае распорядительные и исполнительные функции оказываются в руках одного органа - финансового, что на практике снижает эффективность контроля.

Зачисление доходов бюджетов всех уровней на счета федерального казначейства МФ РФ и их распределение по установленным нормативам делает в основном ненужным контроль «местных» казначейств за формированием доходной части региональных и местных бюджетов; иначе такой контроль окажется просто дублированием операций, в том числе учетных, производимых дру гим органом.

Третья проблема реализации бюджетного федерализма заключается в организации движения средств между бюджетами различных уровней. При решении данной проблемы рассматриваются целесообразность направления в бюджеты низшего уровня трансфертов, объемы которых превышают объем поступлений в местные бюджеты, последствия изменений налоговой политики, направленных на укрепление доходной базы бюджетов нижних уровней, и другие вопросы. Неотъемлемой частью отношений между центром и субъектами Федерации должен стать тотальный, всеобъемлющий контроль за движением финансовых средств из федерального бюджета1.

Отмечая все положительные последствия издания Бюджетного кодекса Российской Федерации, автор считает, что проблема правового регулирования организации и деятельности органов государственного финансового контроля стоит в настоящее время необычайно остро.

В современной России отсутствует четкая концепция системы государственного финансового контроля - о ней ни слова не говорится не только в Конституции Российской Федерации, но даже в федеральных законах, отсутствует

1 Бюджет жесткий, но реальный Финансы. - 1999 № 3 С 9 законодательное определение государственного финансового кош роля. К сожалению, не учтено пока то обстоятельство, что государство использует и управляет значительно большими средствами чем те. что мобилизуются в его бюджете. -поэтому ждут своего решения вопросы правовой базы государственною финансово!о контроля за пределами бюджетной сферы. Гак. не охваченными контролем остаются такие очень важные, по мнению автора, сферы деятельности как использование государственной собственности и внебюджетные средства бюджетных учреждений.

Государственный финансовый контроль не стандартизирован, следовательно, отсутствует его методологическая база, общие правила, системность, стабильность. Не применяются современные и опробованные в других государствах технологии контроля, не рассматриваются новые подходы к направлениям и приоритетам в деятельности контрольных органов. Нет четкой и полной нормативно-правовой базы, в настоящее время она представляет собой хаотичный и спонтанный конгломерат разноуровневых правоустановлений. не складывающихся в более или менее организованную систему.

Не определено достаточно четко место и роль каждого субъекта государственного финансового контроля в его целостной системе, что порождает многочисленные коллизии и перекладывание ответственности. Отсутствует четкое разграничение сфер деятельности, имеет место нерациональное разделение обязанностей между субъектами контроля. Органы контроля слабо взаимодействуют, имеет место разобщенность и раздробленность в политике контрольных органов, отсутствует единая информационная база, что не позволяет полностью владеть ситуацией и правильно ориентироваться в среде контроля.

Наглядным примером разобщенности действий и разницы в подходах к результатам контроля является взаимодействие на местах органов федерального казначейства МФ РФ и органов контрольно-ревизионного управления (КРУ) МФ РФ. На органы федерального казначейства возложены функции текущего контроля за расходами федерального бюджета, в ходе коюрого проверяются первичные оправдательные документы, и анализируется бухгалтерская отчетность об использовании бюджетных средств, составляемая бюджетными учреждениями. На органы контрольно-ревизионного управления МФ РФ возложен последующий контроль за расходами федерального бюджета. Из этого следует. что специфика проверяемых организаций и состояние финансового хозяйства и бухгалтерского учета изучается специалистами двух различных органов, между которыми, по крайней мере, на сегодняшний день, отсутствует система обмена информацией. Кроме тою. применять какие-либо штрафные санкции к нарушителям бюджетного законодательства, согласно Бюджетного кодекса, могут только органы федеральною казначейства, то есть материалы и выводы по проверке оформляются специалистами органов КРУ, а их реализация возлагается на органы федеральною казначейства1. Положение, когда выявленные суммы нецелевого использования бюджетных средств увеличивают размер фонда развития органов КРУ2, слабость нормативно-правовой базы, регулирующей использование бюджетных средств бюджетополучателями и применение предусмотренных мер ответственности, приводит к тому, что в ходе судебных разбирательств выводы о нецелом использовании средств признаются зачастую необоснованными.

В данной ситуации автору видится целесообразным подчинение территориальных органов КРУ МФ РФ управлениям федерального казначейства по субъектам Российской Федерации.

Для эффективного осуществления государственного финансового контроля требуется не только определить контролирующие органы, что теперь сделано в бюджетном законодательстве, но и четко законодательно закрепить их задачи, права, сферу действия, статус и полномочия их работников. Таким образом, существует объективная необходимость разработки федерального закона, определяющего возможности государственного финансового контроля в отношении не только бюджетных учреждений, а всех юридических и физических лиц. которые на том или ином этапе становятся участниками бюджетных правоотношений.

В общих чертах основные направления реформирования и развития системы государственного финансового контроля автору представляются следующими: ■ формирование системной и завершенной нормативно-правовой базы, приведение методологической основы в соответствие с современными условиями:

1 Приказ МФ РФ от 21.07.98 г. № 132 «Об opianinauiiH работ но реадтании ма1ериалов проверок органов государственного финансового контроля по вопросам иедевою исиодыонания среда в федеральною бю lAeia»

2 Федеральный закон от 31.12.99 г. № 227-Ф'З <Ю федеральном бю ькчме на 2000 io.i<> l"i 7 У 2 реформирование организационной структуры: формирование четкой процедуры государственного финансового контроля: организация адекватной информационно-коммуникационной инфрасгуктуры: материально-техническое, включая социальное, и финансовое обеспечение функционирования системы государственного финансового контроля.

Бюджетный кодекс Российской Федерации законодательно утвердил казначейскую систему исполнения бюджета. Органы федерального казначейства наделены определенными полномочиями по контролю за исполнением федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, которые реализуются через различные методы финансового контроля. Федеральное казначейство является единственным органом исполнительной власти, осуществляющим текущий контроль за бюджетными расходами. Кроме того, казначейская система исполнения бюджета призвана обеспечить необходимую в бюджетной системе обратную связь, систематическую сверку планов и фактических результатов, что является обязательным атрибутом эффективного контроля и условием принятия правильных управленческих решений.

Ниже автором будет показано место федерального казначейства в системе государственного финансового контроля, проведен анализ действующего механизма казначейского -контроля за расходами федерального бюджета и предложены пути совершенствования системы казначейского контроля.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Филиппов, Алексей Викторович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Основное предназначение созданной иосде произошедших в начале 90-х годов кардинальных изменений в бюджетном устройаве России казначейской системы -содействие оптимальному управлению государственными финансовыми ресурсами и эффективный контроль за их формированием и использованием. В конечном счете за рамками казначейского учета и контроля не останется ни один распорядитель бюджетных средств, ни одна статья расходов или доходов'.

Федеральное казначейство является единственным органом исполнительной власти в России, осуществляющим текущий контроль за расходами федерального бюджета. Это стало возможным после перевода бюджетных организаций и учреждений на финансирование через лицевые счета, открытые в органах федерального казначейства. Реализуемый казначейством контроль, предшествующий кассовому расходованию государственных средств, является эффективным средством обеспечения их целевого использования, так как позволяет не только выявить нарушителей финансовой дисциплины, но самое главное - предотвратить эти нарушения.

Проанализировав эволюцию казначейской системы исполнения расходной части федерального бюджета и достигнутые казначейскими органами результаты в осуществлении контроля за расходами федерального бюджета, автор считает, что создание органов федерального казначейства в России в начале 90-х годов XX века тте было ошибкой, и что именно эти органы будут способствовать созданию цивилизованных отношений между всеми участниками бюджетного процесса в Российской Федерации.

Проведенные автором исследования позволяют прийти к следующим выводам и рекомендациям:

1. Финансовый контроль является элементом системы управления финансами и служит формой реализации контрольной функции финансов. Автор отмечает специфику финансово!о контроля как элемент управления - его

1 Бюджетное послание Президент Российской Федерации Федеральному Собранию Российском <lv lepamin -.<) бюджетной политике на2001 год и на сретнесрочтю перспективу» вторичность: контролировать можно только то. что уже имсекя независимо от контроля. Это значит, что и без контроля будут име!Ь место ми же денежные отношения, но при этом может окутствовать соразмерноаь тех иди иных процессов, будут нарушены пропорциональность в формировании денежных фондов и едино во в движении продукта в натурально-вещественной и денежной формах.

Важнейшим видом финансового контроля является государственный финансовый контроль. который автор определяет как установленную законодательством деятельность органов государственной власти и управления всех уровней по проверке законности и целесообразности действий в сфере образования, распределения и использования денежных фондов государст ва и органов мест нот о самоуправления. Автором проведен анализ существующей системы государственною финансового контроля, показаны ее недостатки и пути совершенствования. Особо автором выделен бюджетный контроль за расходами государственного бюджета.

2. В ходе создания трехуровневой бюджетной системы действенная система государственного финансового контроля, существовавшая в советском государстве, была практически полностью разрушена. Автор констатирует о ликвидации к началу 90-х годов основной формы общественного контроля - народною контроля, значительном ослаблении ведомственного контроля, отсутствии правовою регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства и бюджетных правоотношений, норм, регламентирующих процесс исполнения и контроля за исполнением федерального бюджета, отношения бюджета с негосударственными предприятиями, законодательного закрепления самой концепция исполнения бюджетов и осуществления государственного финансового контроля.

В этих условиях одним из достижений государственного финансового контроля за годы преобразований автор считает создание системы ортанов федерального казначейства, главной целью функционирования которой являемся реальное управление и контроль за формированием и использованием государственных финансовых ресу рсов.

3. Показано место федерального казначейства в бюджетом процессе и системе государственного финансово!о контроля, oiмечено, чю федеральное казначейство является едина венным контролирующим ортаном. осуществляющим текущий контроль за расходами федерального бюджета. Контроль. осутцеа вляемый органами федерального казначейства, по мнению автора, является ириоршеитым в условиях отсутствия предварительною контроля за государственными расходами, слабости ведомственного контроля и трудностей применения установленных мер ответственности к нарушителям бюджет hoi о законодательст ва.

4. На основе рассмотрения действующей системы контроля за расходами бюджета автором определены инструменты осуществления такого контроля, к которым относятся показатели бюджетной классификации, смета доходов и расходов, лимит бюджетных обязательств, лицевой счет, источники покрытия расходов, нормы расходования средств, меры ответственности за нарушение бюджетного законодательства и т.д. Автором сделан вывод о преобладании административных инструментов контроля за бюджетными расходами

5. Слабое использование экономических рычагов доказывает обоснованность вывода автора о практически полном разрушении системы предварительного контроля за бюджетными расходами. На основании этого автор предлагает наделить органы федерального казначейства соответствующими полномочиями по проверке проектов смет расходов бюджетных учреждений, что является основным элементом предварительного контроля. Эта мера и подчинение opianaM федерального казначейства территориальных органов КРУ Минфина России, обусловленное необходимостью исключения дублирования функций и совершенствования системы контроля в целом, приведет к созданию на базе федерального казначейства единого независимого контролирующего органа.

6. Новым элементом предварительного контроля за расходами федерального бюджета является регистрация органами федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств. Такой предварительный контроль должен блокировать принятие распорядителями и получателями бюджетных средств обязательств, не подкрепленных бюджетными ресурсами, что. в свою очередь, должно прекратить процесс накопления несанкционированной бюджетной задолженности.

7. Создание эффективной и отлаженной системы государственного финансового контроля невозможно без анализа зарубежного опыта. Одним ти новых Г методов государственного финансового контроля, применяемых в развитых сiранах, является «контроль эффективное!и», при котором основной задачей проверки является не формальная законность (которая в существующей российской бюджетной системе занимает ведущее место), а действенность и резулыаптвноеть государственных операций. Именно на достижение конечною резулыаит нацелен механизм финансирования расходов бюджета без детализации по кодам бюджетной классификации, предложенный автором в диссертационном исследовании. С внедрением данного механизма получатели бюджетных средств получат большую самостоятельность в осуществлении кассовых расходов согласно реальной потребности, но производимьге расходы будут ограничены утвержденными лимитами бюджетных обязательств. Автор считает, что кроме упрощения порядка финансирования, это приведет к высвобождению численности бухгалтерских служб бюджетных учреждений, а также финансирующих и контролиру ющих органов.

8. Особое место в работе отведено автором финансированию расходов распорядителей и получателей бюджетных средств силовых министерств и ведомств. Специфика деятельности и ведения финансового хозяйства силовых структур, размытость источников финансирования расходов, слабая система планирования расходов, сложность и масштабность операций доказывает безадьтернативность казначейского исполнения бюджета и целесообразность объединения в федеральном казначействе этапов предварительного, текущего и последующею контроля. Особо сложной и важной задачей в свете усиления государственного финансового контроля автор считает перевод на казначейское исполнение Министерства обороны Российской Федерации.

9. Ведение лицевых счетов бюджетных учреждений создало предпосылки для обеспечения органами федерального казначейства иммунитет федерального бюджета. Данный принцип неразрывно связан с принципом целевою использования средств. Его сущность - бюджетные средства должны расходоваться на цели, предусмотренные законом о федеральном бюджете на текущий год. смегой расходов конкретного бюджетополучателя. Исходя ш лото, обращение взыскания на бюджетные средства производится только на основании решении судебных органов, а выставленные инкассовые поручения оплачиваются юлько после акпеша обслуживающего органа федерального казначейства.

10. Проанализировав систему формирования и использования бюджетымп учреждениями внебюджетных среда в. проведя сравнение объемов впебюджешых средств с объемами бюджетного финансирования, авюр делаа вывод о необходимости скорейшего их перевода на учет в органы федеральною казначейства.

11. Завершающим этапом перехода на казначейскую систему исполнения бюджетов должно стать финансирование расходов с единого счета федерального казначейства. Функционирование единого счета является качественно новой технологией кассового исполнения федератьного бюджета. позволяющей финансировать расходы не за счет привлечения источников финансирования дефицита бюджета, а за счет имеющихся остатков средств, временно не используемых бюджетополучателями. Обязательным условием функционирования единого счета является закрытие бюджетных счетов в банках и финансирование всех бюджет ных организаций и учреждений через лицевые счета, открытые в органах федерального казначейства.

12. Автором сделаны предложения по внесению изменений в нормативно-правовые акты:

• Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» - в целях закрепления правового статуса органов федератьного казначейства в части ведения лицевых счетов;

• Федеральный закон «Об исполнительном производстве» - в части особенностей обращения взыскания на денежные средства, находящиеся на счетах бюджете:

• законодательство по начислению штрафных санкций за задержку платежей i государственные внебюджетные фонды - необходимо сделать исключение npi позднем или неполном бюджетном финансировании.

13. Кроме того. автором даны следующие рекомендации ) совершенствованию порядка исполнения федеральною бюджет в Росеийск' Федерации: своевременное доведение до раснорядшелей и получателе»"! бюджеп-средств лимитов бюджетных обязакмьс i в: укрупнение кодов бюджетной классификации и мегкис рекомендации по отнесению расходов к кодам экономической классификации расходов. совершенствование и закрепление нормативно-правовым актом меюдологии осуществления теку щего контроля за расходами федерального бюджеiа: введение порядка финансирования расходов федеральною бюджета но обобщенным кодам бюджетной классификации, с их расходованием с лицевых счетов по детализированным кодам в строгом соответствии с доведенными лимитами бюджетных обязательств: правила финансирования и ведения лицевых счетов должны особо учитывать специфику задач подразделений силовых министерств и ведомств, например, в части осуществления выплат при увольнении с военной службы, перераспределения средств по кодам экономической классификации расходов, возможности заимствования средств с внебюджетных счетов с правом их последующего восстановления, установления лимита остатка наличных средств в кассе бюджетополучателя с учетом резерва на непредвиденные расходы, порядка финансирования и получения наличных средств в первый месяц военного времени; разработка единого для органов федерального казначейства и бюджетных учреждений программного комплекса по учету операции со средствами федерального бюджета и формированию установленных форм отчетности.

Автором отмечается, что существующая в России система юсу дарственной финансового контроля не совершенна и не оптимальна. В свете такого утвержден и представляется, что рекомендации, выработанные автором на основе проведение! анализа системы контроля за расходованием средств федеральною бюджета условиях казначейского исполнения, могут способствовать рационально распределению контрольных полномочий между отдельными субъектами кош рол оптимизации процедуры исполнения и контроля за исполнением федералы бюджета. Работа может быть использована при разработке мегодолотии испо.пк бюджетов всех уровней, написании теоретических paooi. а также спецпалис органов исполнительной власти, занимающимися на практике контролем за спет расходования средств бюджета любою у ровня.