Финансы местного сообщества: пути укрепления в современных условиях тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Тюкменев, Руслан Степанович

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА I. МЕСТНЫЕ ФИНАНСЫ: НЕОБХОДИМОСТЬ И

ВОЗМОЖНОСТЬ ИХ УКРЕПЛЕНИЯ

1.1 Содержание финансов местного сообщества в современных 12 условиях

1.2 Экономическая основа местных финансов и пути ее укрепления

1.3 Опыт развитых стран по формированию и использованию 40 муниципальных финансов

ГЛАВА II. СТРАТЕГИЯ И ТАКТИКА ФОРМИРОВАНИЯ И

ИСПОЛЬЗОВАНИЯ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ

2.1 Местный бюджет как финансовая основа местного сообщества

2.2 Межбюджетные отношения в субъектах РФ: пути оптимального

2.3 Механизм формирования местных бюджетов в субъекте РФ

2.4 Приоритетность и эффективность расходования местных 104 бюджетов

2.5 Контрольно-аналитическое обеспечение бюджетного процесса 122 на местном уровне

Диссертация: введение по экономике, на тему "Финансы местного сообщества: пути укрепления в современных условиях"

Актуальность темы исследований

Конституция Российской Федерации закрепляет местное самоуправление как важнейший элемент конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти и признает его в качестве одной из демократических основ системы управления в Российской Федерации. В широком разнообразии экономических отношений местного сообщества важнейшими являются финансы. Основой местных финансов являются местные бюджеты, самые многочисленные из всей бюджетной системы. Сегодня около 60 % всех бюджетных расходов на социальную сферу и более 40 % расходов на народное хозяйство сосредоточено в местных бюджетах.

Законы, принятые за годы реформ, не обеспечили механизма финансовых гарантий местному самоуправлению Эти гарантии декларируются лишь на словах. Более того — сегодняшняя России недалеко ушла от жестко централизованной системы, а если и ушла, то в сторону ущемления прав местного самоуправления в области финансов. Во многих субъектах Российской Федерации дотации получают от 80 до 90 % местных бюджетов.

Рассмотрение и определение сущности местных финансов в современной финансовой науке является одной из важнейших проблем, острота которой подчеркивается новизной ее восприятия и безотлагательной необходимостью подвести теоретическую базу под уже реально формирующуюся систему финансовых отношений, складывающихся в процессе осуществления властных полномочий на местном уровне не через органы государственной власти, а через создающиеся и функционирующие органы, не входящие в систему государственной власти. Однако разработка этой теоретической базы наталкивается сегодня на нерешенность вопросов сущности и функций финансов на общетеоретическом уровне, отсутствие пока единой научной терминологии. Достаточно, например, указать на то, что даже в Законе

Российской Федерации "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" местные финансы трактуются как совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения.

Сегодня местные финансы очень часто сводятся к понятию местного бюджета с чем, разумеется, нельзя не согласиться. В научном и практическом плане сегодня очень важно ответить по крайней мере на следующие вопросы: в чем заключается сущность местных финансов, какова их природа и границы оптимальной достаточности, каково их взаимодействие со всей финансовой системой страны прежде всего в плане бюджетных отношений, каковы особенности этих отношений в национальных республиках, каков механизм эффективных, бесконфликтных бюджетных отношений по вертикали.

Над этой сложной политэкономической задачей работают государственные органы и наука. Сегодня нельзя сказать, что проблемы местных финансов и в первую очередь - местного бюджета обойдены вниманием исследователей - ими активно занимаются такие ученые, как: Игудин А.Г., Иваницкий В.П., Максимова М.С., Пансков В.Г., Поляк Г.Б., Пронина Л.И., Родионова В.М., Романовский М.В., Сенчагов В.К., ШиркевичН.А. и многие другие ученые и практики. Много работ, в частности, по местным бюджетам и налогам в последние годы вышло в региональных издательствах.

В развитых странах Запада местным финансам уделяется большое внимание в работах многих ученых, особенно в США, Германии, Франции: Эдвин Дж. Долан, Колин Д. Кэмпелл, Розмари Дж. Кэмпелл, Жан-Франсуа Копе, Франсуа Вернер, Иоахин Мюллер, Хеннинг Беккер, Леонард И. Рушельман, Валли Е. Оутс и других авторов.

И тем не менее многие вопросы местных финансов не только до сих пор не решены - более того - они обострились. Это касается финансовой базы муниципальных образований вообще и бюджетного обеспечения, в частности. На протяжении 1992-1999 гг. происходило неуклонное снижение уровня их бюджетной обеспеченности, что идет вразрез требований не только известного Закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", но и Конституции Российской Федерации.

В Послании Президента Российской Федерации Правительству Российской Федерации "О бюджетной политике на 2000 год" указывается на то, что бюджетные отношения в России фактически строятся на предположении о том, что Федерация несет ответственность за весь комплекс условий жизни в регионах, что такой подход не соответствует Конституции Российской Федерации. Необходимо добиться того, чтобы каждый уровень власти был в достаточной мере обеспечен соответствующими финансовыми средствами для выполнения своих конституционных функций \

Таким образом, несмотря на то, что проблема местных финансов, особенно межбюджетных отношений, динамично разрабатывается, жизнь опережает научные разработки. Сложившиеся межбюджетные отношения сегодня не устраивают никого - ни центр, ни регионы, ни органы местного самоуправления. Поэтому, по мнению автора, надо приветствовать всяческие попытки научного осмысления и углубления происходящих процессов в этой области финансовых отношений.

Целью настоящего исследования является: на основе теоретических положений и обобщения практики как отечественной, так и зарубежной, выработать рекомендации по оптимальному решению проблемы финансового и прежде всего - бюджетного обеспечения местного сообщества как объединения граждан, постоянно проживающих в границах данного муниципального образования.

Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач: - рассмотреть содержание финансов местного сообщества в современных социально-политических и экономических условиях;

1 См. "Финансы", 1999, №5, с.4-5

- проанализировать экономическую основу местных финансов с позиции их соответствия и возможности укрепления финансовой базы муниципальных образований;

- критически проанализировать стратегию и тактику формирования местных бюджетов в национальной республике как субъекте Российской Федерации;

- на основе анализа практики межбюджетных отношений по вертикали определить наиболее оптимальный режим этих отношений с позиции относительно равных бюджетных возможностей социально-экономического развития местных сообществ;

- проследить практику расходования финансовых и прежде всего бюджетных ресурсов в условиях их крайней недостаточности;

- проанализировать возможности более приоритетных и эффективных направлений в использовании местных бюджетов;

-оценить контрольно-аналитическое обеспечение бюджетного процесса на местном уровне и наметить пути повышения эффективности использования средств.

Предметом исследования выступают экономические отношения, носителями которых являются финансы местного сообщества, и прежде всего местный бюджет.

Объектом исследования явились финансовые, бюджетные и налоговые системы России и, в частности, Республики Татарстан как субъекта Российской Федерации, местные финансы.

Теоретической и методологической основой исследования послужили законодательные акты Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации, труды отечественных и зарубежных ученых, занимающихся проблемами финансов, бюджетов как составной их части, местных налогов и сборов. В основе методологического подхода к исследованию лежит диалектический метод, предполагающий изучение экономических категорий и процессов в их постоянном развитии и взаимосвязи как единственно отвечающий объективной реальности.

Информационная база исследования основана на материалах государственной статистической отчетности Госкомстата Российской Федерации, Минфина Российской Федерации, Минфина Республики Татарстан, планы и отчеты об исполнении муниципальных бюджетов Татарстана, в частности, г. Нижнекамска, публикациях в журналах научно-практического характера, средствах массовой информации.

Научная новизна диссертационного исследования в конечном счете сводится к определению количественных и качественных параметров финансовой базы местного сообщества и построения механизма функционирования ее, адекватной текущим социально-политическим и экономическим реалиям России.

Более конкретно автором:

- углублена воспроизводственная концепция сущности местных финансов как составной части финансовой системы государства. Суть экономических отношений, носителем которых являются местные финансы, также обусловлена кругооборотом фондов в процессе расширенного воспроизводства;

-раскрыта взаимосвязь местных финансов со всей финансовой системой государства и специфическими условиями функционирования рынка: многообразие форм собственности; наличие рынков товаров, труда и капитала; финансовое самообеспечение предпринимательства; свобода в принятии экономических решений; рыночное ценообразование и конкуренция; правовое обеспечение экономического поведения государства и хозяйствующих субъектов и др.;

- доказано несоответствие экономической основы местных финансов с доходной базой, прежде всего бюджетов этого уровня;

- сделан сравнительный анализ международного опыта ведущих зарубежных государств по функционированию бюджетно-налоговых систем и сделаны выводы о возможном применении конкретных положений в практике России;

-обоснованы основные направления коренной перестройки механизма межбюджетных отношений в рамках национальных республик, являющихся субъектами Российской Федерации. При этом доказано, на примере Татарстана, что такие общеэкономические критерии российского бюджетного федерализма, как выравнивание финансовой обеспеченности регионов при стимулировании их заинтересованности в развитии собственной доходной базы; демократизация межбюджетных отношений сегодня не действуют — они лишь декларируются;

-доказана нецелесообразность составления дефицитных бюджетов на местном уровне, отсутствие стимулов в укреплении местных бюджетов при нынешней системе их наполняемости и определена система налоговых и неналоговых доходов, которая должна выступать основой доходной базы муниципальных образований;

- обоснована несостоятельность деления регионов, отдельных муниципальных образований на доноров и потребителей бюджетных средств. Должен обеспечиваться только целевой подход к финансированию нижестоящих и в первую очередь — местных бюджетов. Приматом бюджетных полномочий на местном, как и на региональном, уровне должны быть не доходные, а расходные полномочия, иначе местное самоуправление всегда будет исповедовать пассивный принцип: расходы — в меру доходов и не будет стремиться к поискам финансовых ресурсов;

- предложен механизм формирования местных бюджетов, основанный на принципе экономической заинтересованности в получении доходов, а не механическом их подгоне под необходимую величину расходов;

-обоснован новый подход к контрольно-аналитическому обеспечению бюджетного процесса на местном уровне, основанный прежде всего на заинтересованном поиске резервов увеличения доходов, а не только на ревизии использования плановых бюджетных назначений.

Личный вклад автора в исследовании проблемы. Обобщенно он заключается в теоретико-методологическом обосновании серьезного несовершенства и противоречивости функционирования местных бюджетов в субъектах Российской Федерации, и предложении основ более совершенного, по мнению автора, бюджетного процесса, адекватного современным социально-политическим и экономическим реалиям современной России.

Первое. Автором впервые доказывается сущность местных финансов с позиции воспроизводственной концепции. Данная концепция сущности этой экономической категории ненова, но она обосновывалась обычно с позиции государственных финансов в целом. В отличии от сложившегося в литературе представления о сущности финансов как категории, выражающей только распределительные отношения, выдвинутая концепция вытекает из примата тех отношений общественного воспроизводства, которые складываются в процессе денежного обслуживания кругооборота фондов. Конструктивность этой концепции состоит в том, что она полнее отражает роль местных финансов в общественном воспроизводстве и предполагает их использование на всех стадиях воспроизводственного цикла. Это особенно важно уяснить сегодня, когда, во-первых, резко возрастает роль местных финансов, во-вторых, когда финансы далеко не всегда обуславливают движение стоимости.

Второе. Автором доказано, что финансовая база местного сообщества не только противоречива — она вообще не соответствует той экономической основе, которая определена в качестве источников доходов. Законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", "Бюджетный кодекс Российской Федерации" не решают проблемы экономической основы местных финансов и прежде всего наполняемости бюджета этого уровня.

Третье. На примере Республики Татарстан доказано, что сегодня в России не действуют продекларированные критерии бюджетного федерализма: выравнивание финансовой обеспеченности регионов на основе заинтересованности их в увеличении собственной доходной базы; демократизация межбюджетных отношений. В этой связи уточнены принципы и обоснованы основные направления перестройки механизма межбюджетных отношений в рамках субъектов РФ на основе налоговых и неналоговых доходов муниципальных образований.

Четвертое. Доказана нецелесообразность донорского и потребительского подхода к регионам и к городам (районам) внутри регионов, а также составления дефицитных бюджетов на местном уровне. Такой подход только закрепляет отсутствие стимулов в укреплении собственных бюджетов. Предложен авторский подход и механизм формирования местных бюджетов, основанный на принципе экономической заинтересованности в получении собственных доходов на основе налоговых и неналоговых доходов. Для этого крайне необходим закон "О финансовых основах субъекта Российской Федерации", определяющий более четко бюджетные права субъектов и местных органов власти.

Пятое. Автором настоящего исследования, хорошо знающим практику бюджетного процесса на местах, предлагается отказ от доходного принципа определения достаточности бюджетов и переход к расходному принципу, основанному на социальных нормах расходования бюджетов, что потребует более активной деятельности местных органов власти не только в процессе составления, но и исполнения бюджетов. Такой подход меняет всю тактику контрольно-аналитического обеспечения бюджетного процесса, делая ее активной в поисках увеличения доходов.

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретико-методологическое значение работы состоит в том, что выдвинутые в ней положения, по убеждению автора, позволяют углубить познания сущности местных финансов в условиях становления рынка как базовой категории общественного производства. В частности, воспроизводственная концепция сущности финансов позволяет наиболее объективно отражать те отношения через соответствующие функции, носителями которых выступают финансы. А это значит, что можно и нужно вырабатывать более действенный механизм функционирования финансов на местном уровне, что реально может служить укреплению доходов бюджетов и рационализации расходов, прежде всего местных бюджетов.

Апробация результатов исследования. Основные теоретико-методологические положения данного исследования докладывались на открытых научных конференциях, публиковались в научных изданиях. Так, результаты исследования были доложены в выступлениях на научных конференциях в Поволжской академии государственной службы "Управление социально-экономическими процессами: глазами молодых" (апрель 1999 г.) и Итоговой научно-практической конференции профессорскопреподавательского состава ПАГС (декабрь 1999 г.), на научной конференции молодых ученых в ПАГС 4 апреля 2000 г.

Основные научные положения докладывались на кафедре "Финансов и аудита" данной академии во время обсуждения диссертации. Кроме того, автор данного диссертационного исследования является одним из разработчиков программы курса "Муниципальные финансы", который читается кафедрой "Финансов и аудита" на специальности "Государственное и муниципальное управление".

Практическая сторона реализуется автором в его повседневной работе в качестве руководителя финансового управления администрации г. Нижнекамска Республики Татарстан, в выступлениях в администрации города, Минфине Татарстана, местной печати и телевидении. Основные научные соображения отражены в четырех публикациях общим объемом около 2 п. л.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы, таблиц, приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Тюкменев, Руслан Степанович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Из проведенного исследования вытекают следующие выводы и