Формирование эффективной бюджетной политики муниципальных образований рекреационной направленности тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование эффективной бюджетной политики муниципальных образований рекреационной направленности"

На правах рукописи

005012302

Кофту» Андреи Андреевич

Формирование эффективной бюджетной политики муниципальных образований рекреационной направленности

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Краснодар 2012

005012302

Диссертация выполнена на кафедре финансов НОЧУ ВПО «Институт экономики, права и гуманитарных специальностей».

Научный руководитель - д.э.н., профессор

Нарский Виктор Анатольевич Официальные оппоненты - д.э.н., доцент

Пригода Людмила Владимировна

- к.э.н., доцент

Федотова Елена Борисовна

Ведущая организация: ФГОУ ВПО «Кубанский государственный аграрный университет»

Защита состоится 17 февраля 2012 года в 16-00 часов на заседании диссертационного совета Д 521.017.01 при НОЧУ ВПО «Институт экономики, права и гуманитарных специальностей» по адресу: 350018, г. Краснодар, ул. Сормовская, 12/6, ауд. 206.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Института экономики, права и гуманитарных специальностей по адресу: 350018, г. Краснодар, ул. Сормовская, 12/6. Автореферат диссертации размещен на официальном сайте ВАК Минобрнауки РФ http://www.vak.ed.gov.ru и на официальном сайте Института экономики, права и гуманитарных специальностей www.inepkuban.ru.

Автореферат разослан «12» января 2012 года.

Отзывы на автореферат, заверенные печатью, просим направлять по адресу: 350018, г. Краснодар, ул. Сормовская, 12/6, ауд. 206, ученому секретарю.

Ученый секретарь

диссертационного совета Д 521.01701. доктор экономических наук, професте

С.И. Берлин

I. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования.

Международный финансовый кризис 2008-2009 годов дал толчок к резкому ускорению государственного вмешательства в экономику. Основным инструментом антикризисной политики стало выделение колоссальных общественных средств для замещения элементов экономической системы, основанных на принципах частного предпринимательства и свободной конкуренции.

Глобальные перемены сопровождались поворотом мирового научного «мейнстрима» от крайнего неолиберализма к более сбалансированным принципам анализа экономики. На смену «Вашингтонскому консенсусу» окончательно пришли концепции, подчеркивающие важность не только стихийно-рыночного, но и сознательно-общественного формирования социальных, институциональных, инфраструктурных и других основ экономической деятельности. В частности, в теории общественных финансов был отмечен всплеск интереса к проблемам сокращения неравенства, обеспечения доступа населения к общественным благам, инвестирования в создание базовой инфраструктуры и т.п.

Особую актуальность в современной России, приобрели проблемы формирования эффективной бюджетной политики регионов и муниципалитетов. Последнее связано с осознанием сложности экономических, социальных и других задач, которые необходимо решить стране, региону, муниципалитету в условиях жестких временных и бюджетных ограничений.

В центре внимания российских специалистов оказались проблемы сравнительной оценки, выбора вариантов и оптимизации использования государственных и муниципальных средств. Характерной чертой дискуссий стало выдвижение полярных концепций, формирование

коалиций и трудные поиски компромиссов между ними. Достаточно указать на широко известные столкновения групп поддержки стабильности бюджетной системы и увеличения государственных расходов, эффективности инвестирования и масштабного обновления стареющей инфраструктуры и ЖКХ, вложений в наиболее производительные регионы и выравнивания уровней территориального развития, перераспределение финансовых потоков сферы рекреации с зарубежных курортов на российские.

С учетом этого, важнейшей задачей финансовой науки стало информационное обеспечение того сознательного выбора сценариев использования общественных финансов, который предстоит сделать российским общественным и политическим кругам. Среди множества аспектов выбора в такой обширной и многообразной стране как Россия особое значение имеет дилемма эффективности и равенства в пространственном распределении экономических ресурсов. Более конкретно, речь идет об анализе инструментов и методов формирования эффективной муниципальной бюджетной политики, оптимизирующей развитие региональных экономик по показателям темпов роста и пространственных разрывов и, тем самым, определяющей альтернативы региональной экономической динамики при различных вариантах расходования бюджетных средств.

Степень научной разработанности проблемы исследования.

Разработка теоретических и практических вопросов формирования эффективной бюджетной политики муниципалитетов нашла отражение в работах ряда отечественных и зарубежных ученых, на которые опирался автор при проведении настоящего исследования.

В частности весомый вклад в развитии теории и практики эффективной бюджетной политики регионов муниципалитетов внесли: Р.Акофф, С.Баранов, Р.Брейли, А.Белов, А.Бирмат, И.Бланк, О.Врублевская,

Л.Гапенский, Л.Игонина, В.Ковалева, Л.Павлова, Г.Поляк, М.Романовский, Е.Стоянова, В.Слепова, ДЖ.Финнерти, Р.Холта.

Теоретико-методические вопросы анализа эффективности бюджетной политики страны и муниципалитетов нашли отражения в работах: В.Артеменко, М.Беллендир, Л.Гиляровской, О.Ефимовой, М.Крейнинет, Е.Негашева, Г.Савцкой, М.Федотовой и других.

Различные теоретические и прикладные проблемы формирования эффективности бюджетной политики регионов и муниципалитетов раскрыты в работах: Б.Арчера, М.Ананьева, С.Берлина, Р.Девидсона, Р.Кауля, М.Немолаевой, В.Нарского, П.Шульгина и других.

Однако при всей значимости научного вклада названных ученых -экономистов в исследовании проблем формирования эффективности бюджетной политики муниципалитетов, а особенно рекреационной направленности, остается ряд нерешенных проблем, связанных с общественными финансами и институциональным развитием муниципалитетов, размещение факторов производства в них, моделирование пространственного распределения трудовых и капитальных ресурсов муниципалитета рекреационной направленности, оценки продуктивности социальных расходов в муниципалитетах рекреационного направления.

Цель исследования заключается в определении

приоритетов экономического развития сегментов муниципального хозяйства в соответствии с возможными сценариями использования общественных финансовых ресурсов, ориентированными на повышение темпов и улучшение параметров равномерности муниципального, роста, а также в разработке соответствующей методической базы, проведении модельных расчетов и количественного анализа.

Исходя из поставленной цели автором сформулированы следующие задачи исследования:

определить особенности российской модели бюджетного федерализма и межбюджетных взаимосвязей;

- показать место общественных финансов в развитии региона и муниципалитета;

- дать сравнительный анализ бюджетных систем развитых стран с целью использования международного опыта;

- оценить влияние централизации и децентрализации муниципальных финансов на развитие экономики;

- определить факторы производства и роль бюджетных инвестиций на развитие наиболее продвинутых сегментов муниципальной экономики;

- смоделировать пространственное распределение трудовых и капитальных ресурсов муниципалитета;

- разработать оптимальную модель муниципального бюджета;

- оценить продуктивность муниципальных расходов на социальные

цели.

Объектом исследования является формирование эффективной бюджетной политики муниципалитетов рекреационной направленности.

Предмет исследования включает модификации пространственного размещения экономических ресурсов под влиянием муниципальных финансов в ходе выполнения ими функций аллокации, выравнивания, предоставления общественных благ и институционального развития муниципалитетов рекреационной направленности.

Методология и методика исследования.

В данной работе применяются положения макроэкономической теории, региональной экономики и теории общественных финансов, устанавливающие связь валового выпуска и пространственного размещения факторов производства с изменениями бюджетных ресурсов, расходуемых на территории муниципалитета.

Методологическую основу работы составляет системный анализ, аппарат производственных функций, непараметрический анализ эффективности бюджетных расходов, а также комплекс эконометрических методов изучения взаимосвязей, вариации и временных рядов.

Информационной базой диссертации служат официальные данные международных организаций, государственных органов Российской Федерации и Краснодарского края, а также бюджета городов Анапы, Темрюка, Геленджика, Горячего Ключа.

Научная новнзна заключается в выдвижении и разработке концепции формирования эффективной бюджетной политики в зависимости от предельной производительности факторов производства в муниципальном разрезе. Доказана принципиальная возможность одновременного повышения темпов экономического роста и улучшения параметров жизни населения при оптимизации бюджетной политики по критериям эффективности и равенства сегментов хозяйства.

Наиболее существенные научные результаты, полученные лично автором и выносимые на защиту.

1. Бюджетная политика серьезно влияет на пространственное размещение факторов производства (основных фондов и рабочей силы). Следовательно, предельная факторная производительность может выступать критерием эффективности территориального и муниципального распределения бюджетных средств.

2. В области предоставления общественных услуг важное значение имеет и повышение результативности соответствующих бюджетных расходов, и наиболее продуктивное использование возможной экономии. Применение быстро развивающихся непараметрических методов оценки эффективности муниципальных бюджетных затрат на здравоохранение, образование и социальное обеспечение позволяет подсчитать объемы потенциальных сбережений при доведении результативности расходов до теоретически возможного уровня. Использование высвобождающихся средств для увеличения бюджетных расходов, или бюджетного инвестирования в тех самых сегментах хозяйствования, где получена экономия, имеет нивелирующий эффект, т.е. дает прирост валового выпуска с одновременным уменьшением отраслевых различий.

3. Оптимизация перераспределительной деятельности общественных финансов предполагает анализ эластичности валового выпуска по различным составляющим бюджетных расходов, прежде всего по безвозмездным перечислениям (трансфертам). Эта задача решается при помощи оценки региональной производственной функции с выделением «запаса» и «потока» трудовых и капитальных ресурсов. Результаты показывают, что расходы субнациональных бюджетов, рассматриваемые в качестве затрат на предоставление общественных, услуг и накопление основных фондов, вносят существенный положительный вклад в формирование валового муниципального продукта.

4. Международные сопоставления позволяют выделить специфические черты бюджетной системы Российской Федерации, нередко выпадающие из поля зрения ученых. В области доходов, кроме зависимости от экспортных поступлений и формирования крупных резервных фондов, к ним относятся низкие ставки ряда налогов и высокие доли поступлений в бюджет, что указывает на чрезвычайно жёсткий характер налоговой политики и диктует необходимость упрощения налогового администрирования. В области расходов российские особенности связаны с недостаточной эффективностью предоставления базовых общественных услуг и глубокими структурными проблемами сектора государственного управления. Динамика доходов и расходов носит циклический характер. Это указывает на необходимость модификации бюджетной политики на различных стадиях цикла экономической конъюнктуры.

5. В 2000-х годах произошли значительные изменения в организации межбюджетных отношений. На смену «асимметричному федерализму» 1990-х пришла иная модель, характеризующаяся существенным расширением полномочий национального уровня. «Централистский федерализм» возник на волне завершившегося в 2008 году экономического подъема, однако эффективное функционирование вертикального среза общественных финансов в условиях циклического

спада требует серьезных перемен в области формирования и исполнения бюджетов всех уровней и прежде всего муниципальных.

6. Институциональная среда оказывает серьезное влияние на экономическое развитие как российских регионов, так и муниципалитетов. Роль институтов, а значит и формирующей их бюджетной политики, наиболее очевидна в период кризиса (трансформационного, валютно-финансового, банковско-кредитного). На этапе быстрого роста главными факторами становятся добыча и экспорт сырьевых ресурсов, расширение внутреннего спроса и бюджетное стимулирование экономики, вслед за которыми следуют характеристики институциональных условий.

7. Предложенная классификация направлений анализа бюджетной политики в зависимости от функций общественных финансов выравнивание, предоставление общественных благ, институциональное развитие и восполнение провалов рынка) является важным методическим приемом, который позволяет предложить новый подход к исследованию взаимодействия региональных и муниципальных бюджетов и экономики.

Практическая значимость исследования.

Результаты данного диссертационного исследования были использованы при составлении Пояснительных записок к проектам городского бюджета г. Анапы (2008-2011гг.), разработке Направлений развития налоговой политики г. Анапы, а также Методического обеспечения для проведения сравнительного анализа

бюджета г. Анапы с бюджетами других курортных городов Краснодарского края.

Апробация работы. Диссертация подготовлена в результате многократной работы в области муниципальных финансов и региональной экономики. Основные положения и выводы докладывались на 2-х международных и 3-х региональных научных конференциях. Составная часть работы опубликовании в монографии и 7-ми журналах, в т.ч. в 5-ти рекомендованных ВАК Р.Ф.

Структура и объем работы.

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников. Наглядность изложения материалов диссертации обеспечена таблицами и рисунками.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту: в области методики:

- предложена регрессионная модель взаимосвязи децентрализации и экономического роста на основе стандартной модели множественной линейной регрессии;

построена модель пространственного распределения ресурсов муниципалитетов рекреационной направленности, пригодная для анализа географического распределения факторов производства и адаптированная к условиям России;

- анализ эффективности по непараметрической методике, основанной на трех концепциях, включающих результативность, абсолютную и «техническую» эффективность деятельности общественного сектора, применен к анализу муниципалитетов.

в области практики:

- предложены методы разработки и практического применения инструментов и методов формирования региональной муниципальной бюджетной политики, оптимальной с точки зрения эффективности и равенства в рамках сложившейся в России модели вертикальных межбюджетных взаимосвязей;

- разработан важнейший инструмент эффективной муниципальной бюджетной политики, который заключается в воздействии на пространственное размещение трудовых и капитальных ресурсов.

II. Основные идеи и выводы диссертации, выносимые на защиту:

1. Раскрыты основные понятия, специфика и сущность бюджетов муниципальных образований. Автор предлагает уточнение понятия

«местный бюджет» - это денежные отношения, возникающие у муниципальных органов власти с органами государственной власти, юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения части ВВП, приходящейся на муниципальное образование, в целях формирования, распределения и использования централизованного фонда, являющегося материальной основой данного бюджета, обеспечивающего жизнедеятельность местного сообщества и выполнение задач и функций, возложенных на органы местного самоуправления.

Являясь основным звеном местных финансов, муниципальный бюджет выступает главным регулятором социально-экономического развития местного сообщества и документом, на основе которого осуществляется политическая, организационная и финансовая деятельность местного самоуправления.

Местный бюджет по форме представляет собой расчетную и ограничительную смету доходов и расходов, их роспись с разбивкой, как правило, на определенный период года, утверждаемую в установленном порядке.

Следовательно, бюджет является важнейшим управленческим документом, на основе которого осуществляется его исполнение и органы местного самоуправления отчитываются перед местным сообществом, предавая гласности полученные доходы и их использование.

Автором разделены такие понятия как «консолидированный бюджет» и «единый бюджет». Консолидированный бюджет - это свод бюджетов различного территориального уровня бюджетной системы. Он не подлежит утверждению и используется для расчетов и анализа.

Единые же бюджеты, подлежащие утверждению, могут создаваться лишь в городах с районным (или иным административно-территориальным делением внутри города) и даже в сельских районах, если входящие в их состав административно-территориальные единицы не являются

муниципальными образованиями. В этих случаях последние переводятся на сметное бюджетное финансирование.

Единый бюджет наиболее приемлем для тех муниципальных образований, в которых избирается единый представительный орган, а вся муниципальная собственность принадлежит органу местного самоуправления. Единый бюджет в городах обеспечивает реализацию единой финансово-бюджетной, налоговой и социально-экономической политики, организацию и реализацию целевых общегородских программ социального и экономического развития в интересах всего населения муниципального образования. Значимость единого бюджета особенно возрастает в условиях проявления кризисного состояния экономики и нехватки средств в бюджете, когда утвержденные расходы бюджета не могут быть подтверждены лимитами бюджетных обязательств.

Вместе с тем, в городских муниципальных образованиях, где имеется районное (окружное) деление, в едином бюджете должны утверждаться расходы на выполнение возложенных на них функций.

В качестве составной части бюджетов муниципальных образований могут быть сметы доходов и расходов отдельных сообществ (населенных пунктов) или (территории), не являющихся муниципальными образованиями. Порядок разработки, утверждения и исполнения этих смет определяется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставами муниципальных образований. Каждая сельская и поселковая администрации в этих случаях финансируются административными территориальными органами в сметном порядке.

2. Проанализированы основные особенности российской модели бюджетного федерализма и межбюджетных взаимосвязей. Выделены основные этапы становления российской политики в области межбюджетных отношений.

На первом этапе в 1991-1993 годах были предприняты первые попытки реформирования межбюджетных отношений. Законы РФ «Об основах

бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» 1991 года (действовал до 2000 года), «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» 1991 года (действовал до 2000 года), «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов» 1993 года (действовал до 2000 года) установили принципы бюджетного федерализма, закрепили права регионов формировать и распоряжаться бюджетными средствами, заложили основы налоговой системы и распределения доходных источников. К сожалению, ни один из законов не был полностью реализован. Главной причиной этого стало сопротивление регионов и неспособность федеральных властей обеспечить выполнение законодательства.

В этих условиях, фактически, сохранялись социалистические принципы организации межбюджетных отношений. Продолжалась советская практика расщепления основных налогов по индивидуальным нормативам и покрытия дефицитов субсидиями вышестоящих бюджетов. Важнейшим отличием сложившейся системы от советской «бюджетной вертикали» было фактическое распределение полномочий. В СССР всеми бюджетными ресурсами распоряжались центральные органы, в то время как в новой России эти права все более «перетягивали» на себя регионы.

Второй этап начался с подписания Федеративного договора и принятия российской Конституции 1993 года. Бюджетные отношения центра и регионов несколько упорядочились. Конституция подтвердила равенство субъектов Федерации. В законе о федеральном бюджете 1994 года были установлены единые нормативы расщепления налогов между уровнями власти до 1998 года и закреплена их стабильность. Тогда же появился федеральный фонд финансовой поддержки регионов (ФФФПР), средства которого (трансферты) стали распределяться по формализованным критериям. Эти элементы бюджетного федерализма с определенными модификациями сохраняются до настоящего времени. В 1994 году по специальному указу президента регионы получили право введения

собственных налогов (отменено в 1996 году). Законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 год) и «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (1997 год) установили, что муниципальные образования имеют собственные бюджеты, составляющие наряду с федеральным и региональным 3-й уровень. Российская бюджетная система приобрела формальные признаки федеративного государства.

В то же время, в развитии межбюджетных связей проявилось множество отрицательных моментов. Низкая инфляция, стабильный рубль, снижение дефицита федерального бюджета создали видимость макроэкономической стабилизации. Наряду с этим увеличился внутренний и внешний долг, возросла долговая нагрузка. Состояние и федеральных, и региональных финансов ухудшилось, массовый характер приобрело использование неденежных инструментов, задержки зарплаты бюджетным работникам стали обычным явлением. Распределение полномочий между уровнями бюджетной системы оставалось неопределенным, а соглашения в этой области нарушались всеми уровнями власти.

Именно в этот период асимметричность, т.е. формальное и реальное неравенство регионов в финансовом взаимодействии с центром, превратилась в определяющий признак российских межбюджетных отношений.

Третий этап развития межбюджетных отношений ведет отсчет от кризиса августа 1998 года. Во второй половине 1998 и начале 1999 годов правительство взяло курс на отказ от внутренних и внешних заимствований, частичный дефолт по внутренним обязательствам и полную выплату государственного внешнего долга. В условиях девальвации рубля концентрация финансовых ресурсов потребовала большого напряжения сил и, в том числе, проведения чрезвычайно жесткой бюджетной политики. Немедленно развернулась работа по сокращению расходов и наведению порядка на всех уровнях бюджетной системы, чему способствовало

улучшение внутренней и внешней экономической ситуации. Были приняты Бюджетный кодекс (введен в действие 1 января 2000 года), первая и вторая части Налогового кодекса (первая введена 1 января 1999 года, вторая -вводилась по частям с 1 января 2001 года), Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации (одобрена в июле 1998 года) и многие другие, документы. В результате, удалось выработать единые требования к устойчивости региональных бюджетов, провести ревизию государственных расходных обязательств, создать прочный механизм распределения федеральной финансовой помощи, ускорить развитие казначейской системы. Это позволило устранить важнейшие недостатки асимметричного федерализма и разрешить наиболее острые противоречия межбюджетных отношений.

После радикальных перемен в начале-середине 1990-х годов начался период эволюционного развития. Его главным направлением стало постепенное выравнивание формального и реального неравенства субъектов Федерации в отношениях с центром, т.е. переход от «асимметричного» к «равному» федерализму.

В 2000-2001 годах в процессе развития вертикальных бюджетных связей возникли новые проблемы и, соответственно, появились новые тенденции. Прежде всего, были внесены важные изменения в политические, юридические и административные основы федеративных отношений.

Аналогичные изменения начались и в системе межбюджетных отношений. В 2000-2001 годах усилилась концентрация доходных источников и расходных обязательств на федеральном уровне, завершилась перестройка порядка распределения трансфертов, практически все расчеты по доходам и расходам федерального бюджета были переданы в органы казначейства. Можно сказать, что принципы бюджетного федерализма были приведены в соответствие с новыми политическими, юридическими и организационными основами построения Российской Федерации. Усиление центрального правительства превратило российскую модель

внутригосударственных отношений из «равного» в «нейтралистский» федерализм.

К середине 2001 года была разработана долгосрочная стратегия развития страны, закрепленная в «Основных направлениях социально-экономической политики правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу» (март 2001 года) и других правительственных документах. Сформировалась более или менее определенная политика обслуживания государственного долга. Федеральный бюджет приступил к концентрации средств для осуществления внешних выплат. В области межбюджетных отношений был взят курс на предоставление субнациональным органам реальной бюджетной автономии, хотя и в значительно более узких рамках, чем это провозглашалось ранее. В «Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» (май 2001 года) было намечено завершить распределение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы, сократить многие виды расходов, и, прежде всего, на региональном и местном уровне, найти средства для эффективного выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и т.д. Фактически в 2001 году началась очередная крупная бюджетная реформа, которая продолжалась в течение нескольких лет и привела к появлению в России принципиально новой модели межбюджетных отношений.

В 2001-2002 годах наиболее важным шагом реформы стала рационализация федеральной финансовой помощи. В 2003-2004 годах были приняты законы о перестройке региональных налогово-бюджетных систем и местного самоуправления, а также поправки в Налоговый и Бюджетный кодекс. В 2005-2007 годах указанные законы вступили в силу, а к 2008 году формирование «централистского федерализма» практически завершилось. В итоге почти десятилетних планомерных реформ в России появилась достаточно развитая система вертикальных бюджетных взаимосвязей.

3. Выделено влияние централизации и децентрализации муниципальных финансов на развитие территории рекреационной направленности путем применения регрессионной модели взаимосвязи децентрализации и экономического роста, а также с точки зрения структуры бюджетных расходов.

На основе рекомендации проанализированной научной литературы для оценки корреляционной зависимости бюджетной децентрализации и скорости экономического развития муниципалитетов рекреационной направленности автором была выбрана хорошо подходящая для анализа корреляционных взаимосвязей стандартная модель множественной линейной регрессии следующего вида:

У = V + £ (2-1) (1)

где У - зависимая (результативная) переменная, X — вектор независимых (объясняющих) переменных, о, р - оцениваемые параметры регрессии, / — количество независимых переменных, е - случайная величина-(возмущение, или ошибка), характеризующая отклонение реального значения результативной переменной от найденного по уравнению регрессии.

В качестве зависимой переменной У использовалось значение индекса валового регионального продукта (ВРП), характеризующего скорость экономического роста. Вектор независимых переменных Xбыл разделен на три составных части, куда вошли показатели бюджетной децентрализации О, обязательные переменные Ы,, а также контрольные переменные С. Соответственно, уравнение регрессии приняло форму:

У= г)+ |ЗаО+ рпЫ+ рсС+ е (2)

Показатели бюджетной децентрализации (О/.3):

О, (расходы бюдж.) — отношение расходов бюджета Краснодарского края на душу населения к душевым расходам федерального бюджета (%);

02 (расходы внебюдж.) - отношение расходов территориальных отделений государственных внебюджетных фондов на душу населения к общим душевым расходам соответствующих фондов (%);

Р3 (расходы коне.) - отношение расходов «расширенных» (консолидированные бюджеты плюс внебюджетные фонды) бюджета Краснодарского края на душу населения к душевым расходам консолидированного бюджета России (%).

Обязательные переменные (N,.2):

N1 (инвестиции) - индекс физического объема инвестиций в основной капитал;

Ы2 (труд) - изменение среднегодовой численности занятых в экономике в % к предыдущему году.

Контрольные переменные (С/_з):

С/- доля транспортных затрат в бюджете отдыхающего (%).

С2 - индекс платежеспособности (%)

С3 - индекс потребительских цен.

Оценка осуществлялась раздельно для объединенных и для панельных данных. Объединенные данные представляли собой наблюдения за 5 муниципалитетами в течении 6 лет, когда все наблюдения считались независимыми. Панельные данные включали те же наблюдения, но специальные типы регрессии позволяли учесть влияние результатов одного года на результаты другого для каждого муниципалитета ¡. Соответственно, в уравнения вводился параметр времени /, характеризующий год наблюдения. Регрессия с промежуточными эффектами использовала средние значения панели переменных за период 2004-2009 годов. Регрессия с фиксированными эффектами определяла специфический для каждого муниципалитета, но единый для всего 6-летнего периода показатель в виде регрессионной константы и:

У„=г)+рХ„ + £„(3)

Регрессия со случайными эффектами включала аналогичный показатель в состав ошибки е,, которая, в свою очередь, делилась на неизменное во времени и специфичное для каждого муниципалитета слагаемое т, и независимую оставшуюся часть ошибки и,, У;1=и+рХ, + (ш1[ + у,)(4)

Анализ объединенных данных был проведен применительно к 3 этапам: для всего периода 2004-2010 годов и двух следующих периодов 2003-2006 и 2007-2010 годов. Основные результаты оценок приведены в Таблице 1.

Таблица 1 - Результаты регрессии: темпы роста и децентрализация

расходов (зависимая переменная - индекс ВРП, 2004 - 2010гг.)

Объединенные данные, обычная регрессия, переменные: Панельные данные, переменные Д), N1, N2, типы регрессии:

1Ъ, /V/, N2 /V,. Л/2 С проме- жут. эффектами С фикенр. эффектами Со случ. эффектами

О, (расходы бюдж.) *-0,316 (-3.96)

(расходы внебюдж.) »-0,103 (-2,95)

03 (расходы коне.) »-0,155 (-4,51) »-2,212 (-3.33) -2,133 (-0,85) »-2,469 (-3,86)

М, (инвестиции) * 0,657 (19,07) »0,652 (18,82) »0,654 (19,09) »0,043 (2,83) »0,085 (19,87) »0,081 (19,81)

N2 (труд) »0,127 (3,69) »0,117 (3,34) »0,121 (3,53) »0,645 (2,60) »»0,270 (2,36) »0,341 (3,25)

Число наблюдений 456 456 456 76 76x6 76x6

Средняя ошибка 4,441 4,475 4,419

*, ** статистическая значимость (вероятность ошибки) на уровне,

соответственно, 0,01 и 0,05; в скобках - значения ^статистики, для регрессии со случайными эффектами -т.- статистики. Источник: расчеты автора с использованием пакета статистического анализа 8ТАТА 9.1.

Главный вывод по результатам проведенного анализа состоит в том, что все три использованных показателя бюджетной децентрализации

оказались отрицательно связаны с темпами экономического роста. Соответствующие коэффициенты регрессии устойчиво сохраняли отрицательный знак и высокий уровень статистической значимости независимо от модификации методов оценки, введения контрольных переменных и изменения периодов исследования.

Второй составляющей на влияние централизации и децентрализации на скорость экономического развития территории является структура бюджетных расходов.

В качестве инструмента анализа автором также была использована регрессионная модель. Зависимая переменная Y осталась прежней - индекс ВРП. Из трех показателей децентрализации применялся только один -соотношение бюджетных расходов (переменная £>;), поскольку отсутствовали официальные данные о функциональной структуре затрат внебюджетных фондов, необходимые для вычисления агрегатов D2 и D}.

Список обязательных переменных, включавший ранее только два элемента - Ni (инвестиции) и N2 (труд), был расширен за счет следующих показателей:

N3 (фед. расходы на экон.) - доля расходов на экономику (топливо и энергетику, сельское хозяйство и рыболовство, транспорт и дорожное хозяйство, связь и информатику, прикладные исследования и другие области) в федеральном бюджете (%);

N4 (per. расходы на экон.) - доля расходов на экономику в консолидированном бюджете Краснодарского края (%).

Кроме того, совместный анализ бюджетной деятельности и темпов роста делал необходимым учесть влияние налоговых изъятий, что позволяли достичь показатели отношения доходов соответствующих бюджетов к валовому внутреннему или региональному продукту:

N5 (фед. доходы) - отношение доходов федерального бюджета к ВВП

(%);

Лб (per. доходы) - отношение доходов консолидированных бюджетов Краснодарского края к ВРП (%).

Перечень контрольных переменных также был автором модифицирован и дополнен следующими величинами:

С4 (фед. СКМ) - доля расходов на социально-культурные мероприятия в федеральном бюджете (%);

Cs (фед. ОБП) - доля расходов на оборону, безопасность и охрану правопорядка в федеральном бюджете (%);

С6 (per. СКМ) - доля расходов на социально-культурные мероприятия в консолидированном бюджете субъекта Федерации (%);

С7 (per. ЖКХ) - доля расходов на жилищно-коммунальное хозяйство в консолидированном бюджете Краснодарского края и г.Анапы (%).

Оценка модели проводилась по описанной выше методике, основные итоги отражены в Таблице 2.

Таблица 2 - Результат регрессии: темпы роста и структура бюджетных расходов Краснодарского края (зависимая переменная - индекс ВРП,

2005-2010гг.)

Объединенные Панельные данные, типы регрессии:

данные,

обычная С С Со

регрессия промежут. эффектами фиксир. эффектами случайными эффектами

D, ♦-0,130 ♦-1,624 -1,154 ♦-1,705

(расходы бюдж.) (-3,71) (-2,77) (-0,66) (-3,15)

N, ♦0,623 ♦0,047 ♦0,081 ♦0,078

(инвестиции) (18,67) (2,89) (19,3) (19,54)

N2 ♦0,097 ♦♦0,579 0,176 ♦♦0,260

(труд) (2,90) (2,30) (1,57) (2,55)

N3 (фед. расходы на экон.) ♦-0,185 (-5,15) Нет вариаций ♦-0,879 (-5,16) ♦-0,897 (-5,35)

N4 (per. расходы на экон.) ♦0,133 (3,82) ♦♦0,111 (1,99) ♦♦0,120 (2,59) ♦0,124 (3,54)

Продолжение Таблицы 2

N, **-0,092 Нет **-21,512 *-22,154

(фед. доходы) (-2,58) вариаций (-2,53) (-2,72)

N6 -0,047 -5,414 0,594 -4,755

(per. доходы) (-1,30) (-0,57) (0,06) (-0,90)

Число 456 76 76x6 76x6

наблюдений

Средняя ошибка 4,24

*, ** статистическая значимость (вероятность ошибки) на уровне, соответственно, 0,01 и 0,05; в скобках - значения ^статистики, для регрессии со случайными эффектами г-статистики. Источник: расчеты автора с использованием пакета статистического анализа БТАТА 9.1.

Как следует из полученных оценок, расходы по статье «национальная экономика» оказывали на рост ВРП различное влияние в зависимости от уровня бюджетов. Эффект ассигнований федерального уровня являлся отрицательным, а регионального - положительным.

4. Проанализировано влияние факторов производства и бюджетных инвестиций на эффективность развития муниципалитетов рекреационной направленности, представлена модель

пространственного распределения трудовых и капитальных ресурсов муниципалитетов рекреационной направленности на примере города-курорта Анапа.

Автором были проведены расчеты в разрезе муниципалитетов рекреационной направленности Краснодарского края за период 2000-2009 годов с помощью показателя предельной производительности.

За основу расчетов были взяты функция Кобба-Дугласа и формула Ямано-Окавара.

Проведенные автором в своей работе оценки показывают, что удельные веса отдельных территорий в национальном объеме факторов коррелируют с соответствующими показателями предельной производительности, хотя интенсивность указанной корреляционной связи заметно различается в зависимости от исследуемого периода (кризис или

рост), объекта наблюдения (субъекты федерации или муниципалитета), но более всего, от вида анализируемых факторов производства (среднегодовой численности занятых или стоимости основных фондов).

В связи с этим при расчетах по муниципалитетам Краснодарского края автором все стоимостные данные были выражены в постоянных ценах 2000 года. В формулах предельной производительности использованы значения а. Величины факторов скорректированы на степени их утилизации и ик.

В такой системе координат распределение трудовых ресурсов оказалось практически не связанным с предельной производительностью труда. Коэффициент корреляции (г) между долями муниципалитетов, в общей занятости и отклонением предельных

производительностей от краевой средней (а ¡) составлял 0,093 и был статистически незначимым. Следовательно, по данному критерию региональное распределение трудовых ресурсов являлось неэффективным.

В размещении накопленного капитала наблюдалась иная картина. Коэффициент корреляции долей округов в основных фондах (и^^^и^) и отклонений предельных производительностей (СГ() равнялся 0,748 и был статистически значим на уровне 0,01. Поэтому, пространственная структура фондов намного лучше соответствовала избранному критерию эффективности, чем распределение занятого населения. Корреляция инвестиций, т.е. прироста основных фондов, с агрегатом ак была еще более сильной (0,845). Причем, коэффициент корреляции для бюджетных инвестиций (0,898) превышал соответствующий показатель для всех остальных капитальных вложений (0,777).

Полученные цифры привели к основному выводу - относительно низкая эффективность пространственного распределения для трудовых и сравнительно высокая для капитальных ресурсов - сохранял свою значимость независимо от периода анализа, объекта наблюдения и методов расчета предельной производительности факторов производства.

В целях построения макроэкономической модели, пригодной для анализа географического распределения факторов производства, была взята за основу модель, сформулированная японскими учеными [Yarnano, Ohkawara, 2000; Kataoka, 2005], и адаптирована нами к условиям России.

В основу модели автором положена следующая идея: если вычесть из накопленного объема трудовых и капитальных ресурсов их годовой прирост (миграцию или инвестиции), а затем перераспределить его между муниципалитетами по формальным критериям, то при известной производной можно подсчитать соответствующий валовой выпуск и оценить результаты с точки зрения эффективности и равенства.

В работе автора указанная модель имеет ряд ограничений и разбита на этапы модельных расчетов, в результате чего получено несколько сценариев перераспределения бюджетных инвестиций.

«Равный сценарий»:

Доля муниципалитета (ВIi'4) в общих бюджетных инвестициях края (ABI) равна доле в общей занятости (L):

«Социальный сценарий»:

Критерием распределения выбран уровень ВРП на одного занятого

В муниципалитет с меньшим ВРП направляется больше инвестиций, чем в муниципалитет с большим ВРП.

Бюджетные инвестиции распределяются таким образом, что беднейший муниципалитет получает столько инвестиций, чтобы душевой ВРП в нем не достигнет уровня следующего по рангу беднейшего муниципалитета. После этого, инвестиций направляются во второй муниципалитет, пока его показатели ВРП не повысятся до уровня третьего. Процесс продолжается до тех пор, пока не перераспределится вся сумма годовых бюджетных вложений.

(Y/L).

В результате, некоторые экономически развитые муниципалитеты вообще останутся без инвестиций, зато наименее обеспеченные получат существенно больше первоначальных объемов. Расчеты конкретных показателей автором проводит следующим образом:

(6)

«Эффективный сценарий»:

Критерием распределения выступает предельная производительность капитала.

Муниципалитеты ранжируются по ПП капитала. Прежде всего, часть бюджетных вложений направляется в первый из них, имеющий наивысшую производительность. Накопленный объем капитала в нем увеличится, а предельная производительность упадет. Когда производительность снизится до уровня второго по рангу муниципалитета, инвестиций будут направлены во второй до тех пор, пока его производительность не упадет до уровня третьего и т.д.

Следовательно, территории с низкой производительностью могут вообще не получить инвестиций, зато эффективные муниципалитеты окажутся в выигрыше.

По выше описанной модели произведено перераспределение централизованных краевых инвестиций между муниципалитетами рекреационной направленности.

В данном варианте расчетов период наблюдения сокращен до одного года (таблица 3).

Таблица 3 - Перераспределение централизованных краевых инвестиций между муниципалитетами рекреационной направленности

Базовый сценарий "Социальный сценарий" [ _ _ "Равный" сценарий "Эффективный" сценарий

Нет Эластичности** Низкая эластичность** Высокая эластичность**

и о X и 5 £ О) СЬ ВРП

Всего (млн.рублей) 22263 22152 222692 22347 22445 22826

Изменение(%) 100,00 99,50 100,03 100,38 100,82 102,53

•е- На 1-го занятого (тысяч рублей)*** 331,4 329,8 331,5 332,7 334,1 339,8

Равенство ВРП на 1-го занятого

Размах вариации 13,1 10,0 13,4 13,6 13,5 12,9

Средневзвешенный КВ**** 0,571 0,569 0,573 0,580 0,576 0,561

* расчеты проведены на основе спецификации производственной функции Кобба-Дугласа. В качестве основного значения параметра эластичности труда использована величина а=0,7;

** эластичность занятости по валовому доходу на одного занятого, низкая эластичность соответствует е=0,01. высокая -0,05;

*** средневзвешенная величина;

**** средневзвешенный коэффициент вариации.

Наилучшие результаты с точки зрения прироста ВРП давало распределение вложений на основе предельной производительности капитала («эффективный» сценарий).

На основе разработанной автором модели удалось доказать возможность формирования такой региональной бюджетной политики, которая приведет одновременно и к ускорению экономической динамики, и снижению социального неравенства. Инструментами подобной политики

26

является воздействие на пространственное размещение факторов производства, а методами - распределение бюджетных ресурсов в соответствии с предельной факторной производительностью.

5. В качестве повышения самостоятельности н сбалансированности местных бюджетом автором предложены поправки в действующее налоговой законодательство Российской Федерации.

В целях обеспечения самостоятельности местных бюджетов и создания муниципальным образованиям условий для формирования собственной налоговой базы, позволяющей обеспечить выполнение возложенных на них полномочий прогнозирования доходов, планирования расходов, повышения инициативы местных органов власти по наращиванию собственных доходов бюджетов, ликвидации субъективизма при установлении нормативов отчислений от регулирующих налогов, повышения ответственности местных органов власти за финансовое состояние муниципальных образований, автором предлагается пересмотреть статью 15 Налогового кодекса РФ, предусмотрев в ней следующие местные налоги и сборы:

- налог на недвижимость, включающий действующий земельный налог, налог на имущество и налог на имущество физических лиц;

- 5-ти процентный муниципальный налог на прибыль (доход) предприятий и организаций;

- госпошлина, взимаемая судами общей юрисдикции;

- единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности;

- налог на рекламу;

- целевой сбор с граждан и предприятий, организаций и учреждений на благоустройство территории, на нужды образования и другие цели;

- лицензионные и регистрационные сборы.

Кроме того, автором предлагается установить для местных бюджетов следующие постоянно процентные доли совместных налогов:

- платежи за пользование лесным фондов - 50%;

- платежи за пользование водными объектами - 50%;

- экологические платежи (налоги) - 50%;

- транспортный налог - 50%;

- налог с продаж - 60%;

- налог на доходы физических лиц — 85%;

- налог на прибыль (доход) предприятий и организаций по ставке

10%.

6. Анализ муниципалитетов Краснодарского края по непараметрической методике анализа эффективности, основанного на трех концепциях, включающих результативность, абсолютную и «техническую» эффективность деятельности общественного сектора.

Как показали расчеты, нормализованные показатели результативности в области здравоохранения изменяются в пределах от 0,60 (г.Темрюк) до 1,30 (г.Анапа). Абсолютная эффективность расходов самая низкая в том же г.Темрюке (0,04), а самая высокая - в г.Сочи (1,09). Однако для получения более чем скромных темрюкских результатов используется настолько малое количество бюджетных средств, что на данном уровне полезности в Темрюке оказывается «технически-эффективной», попадает на границу эффективности и получает оценку 1,0 по результатам охвата других муниципалитетов пограничной линией. Вместе с Темрюком границу формируют г. Геленджик, г. Горячий Ключ, г. Туапсе.

Уровень «технической эффективности» в Краснодарском крае по всем трем социальным секторам, составляет 0,64 (0,62 в здравоохранении и социальной политике и 0,68 в образовании). Следовательно, те же самые социальные результаты могут быть получены при затратах в 64% от фактических.

Важнейший вывод из статистического анализа этих данных заключается в том, что в российских условиях существенная вариация расходов ведет к получению очень близких результатов. В частности, разрыв предельных показателей результативности социального сектора составляет

примерно 2 раза с коэффициентом вариации 0,16. В то же время, максимальные и минимальные душевые бюджетные расходы на социальные цели различаются уже в 30 раз, а крайние показатели абсолютной эффективности - примерно в 15 раз при соответствующих значениях коэффициентов вариации 0,68 и 0,4.

7. Проанализирован экономический эффект от повышения результативности муниципальных расходов на социальные цели.

В результате проведенных исследований на материалах Краснодарского края в период 2004-2010 годов автором установлена следующая функциональная зависимость:

=-0,451 + 0,1211п£„ +0.3691пСй + 0.3271п/„ + 0.3361п£„ +«„ (7) где К - валовой региональный продукт (ВРЛ), г - регион, I - год, Ь -численность занятых, С - основные фонды за вычетом инвестиций, / -инвестиции в основной капитал, Е - расходы консолидированного бюджета субъекта Федерации за вычетом бюджетных инвестиций, и - ошибка, специфичная для каждого региона и каждого периода наблюдения.

Исходя из того подсчитано, как изменится валовой региональный продукт, если возможную экономию от повышения эффективности социальных затрат направить либо на увеличение бюджетных расходов, либо на расширение бюджетных инвестиций (таблица 4).

Таблица 4 - Результаты моделирования и варианты использования возможной экономии от повышения эффективности бюджетных

расходов 2010г.

Фактические итоги Экономия => на увеличение инвестиций Экономия => на увеличение расходов

.а ВРП:

и о X в Всего млн. рублей 17976 18656 18770

к -е> Изменение(%) 100,00 103,78 104,42

•в- Л На 1-го занятого (тысяч рублей)* 269,1 278,7 281,0

о ВРП на 1-го занятого:

н и X а со Размах вариации 14,0 12,3 12,5

ев Р- Средневзвешенный КВ** 0,579 0,554 0,557

* средневзвешенная величина; ** коэффициент вариации. Источник:

расчеты автора.

Расчеты показывают, что расширение бюджетных инвестиций или текущих бюджетных расходов на 14%, т.е. на суммы, сэкономленные от повышения эффективности по трем социальным статьям, могут привести к соответствующему приросту ВРП в пределах от 3,8% до 4,4% в год.

Наиболее важным итогом расчетов, по мнению автора, является тот факт, что увеличение валового выпуска происходит быстрее в менее развитых муниципалитетах, поскольку именно они сильнее всего страдают от неэффективности бюджетов. Такое распределение возможной экономии и потенциального прироста ВРП ведет к получению еще одного результата, важного и с экономической, и с социальной точек зрения, а именно: к снижению территориальной неравномерности распределения валовых

доходов. Ускорение темпов экономического роста сопровождается снижением региональных различий.

Выводы и предложения.

На основе проведенного исследования можно сделать несколько выводов:

1. Быстро развивающиеся непараметрические методы оценки бюджетных расходов вполне применимы не только для межстрановых, и межрегиональных сопоставлений, но и межмуниципальных. Более того, в региональной сфере эти приемы имеют ряд преимуществ по сравнению с традиционными процедурами анализа бюджетных программ.

2. Распределение бюджетных ресурсов в соответствии с предельной производительностью труда и капитала прокладывает путь к такому повышению эффективности, которое позволяет не только ускорить экономический рост, но и компенсировать его неизбежные социальные издержки в виде расширения пространственных различий.

3. Предложены методы разработки и практического применения инструментов и методов формирования региональной бюджетной политики, оптимальной с точки зрения эффективности и равенства в рамках сложившейся в России модели вертикальных межбюджетных взаимосвязей.

4. Сильнее всех страдают от малой результативности предоставления общественных услуг регионы и муниципалитеты с низким уровнем экономического развития. Более того, повышение эффективности и производительное применение возможной экономии именно в тех субъектах, где она получена, имеет нивелирующий эффект, т.е. позволяет сократить территориальные разрывы на фоне одновременного повышения темпов роста.

5. В современных макроэкономических условиях и в рамках сложившейся системы вертикальных межбюджетных взаимосвязей возможно

значительное повышение эффективности бюджетной политики. Существует реальная возможность балансировать количественные и качественные характеристики роста, т.е. сочетать ускорение темпов регионального развития с сокращением региональных различий.

6. Автором разработан инструмент эффективной бюджетной политики, который заключается в воздействии на пространственное размещение трудовых и капитальных ресурсов. К числу методов относится сознательный выбор сценариев пространственного размещения экономических ресурсов, количественная оценка вариантов на основе рыночных критериев, а также централизованное формирование сильных общественных институтов, способствующих решению перечисленных задач в условиях развивающегося рынка.

Основные публикации по теме диссертации:

Монографии н брошюры:

1. Кофтун A.A. Формирование эффективной бюджетной политики муниципалитетов рекреационной направленности//Монография; Краснодар, 2011г-9,5 п.л.

2. Кофтун A.A. Формирование эффективной бюджетной политики муниципалитета (на примере города-курорта Анапа)//Монография; Краснодар, 2011г-9,8 п.л.

3. Кофтун A.A. Муниципальное финансирование и размещение факторов производства на территории рекреационных зон.// Брошюра; Краснодар, 2012г.-5,8 п.л.

Статьи в рецензируемых журналах, рекомендованных ВАК:

4. Кофтун A.A. Что может дать муниципалитету рекреационной направленности повышение социальных расходов. Финансы № 9 2009.1,6 п.л.

5. Кофтун A.A. Финансовая децентрализация и экономический рост в муниципалитете рекреационной направленности // Регион: Экономика и социология № 2 2008.1,8 п.л.

6. Кофтун A.A. Территориальное размещение факторов производства в муниципальном образовании: равенство или эффективность?// Экономика и математические методы. Том 45, выпуск 4 . 2009г. 2,1 п.л.

7. Кофтун А.А.Российская бюджетная система в сравнении с развитыми странами./ЛПроблемы современной экономики. № 3 2010г.1,9 пл.

8. Кофтун A.A. Факторы экономической динамики города - курорта Анапы.// Вестник Санкт - Петербургского университета. Выпуск № 2 2010г 1,4 п.л.

Научные статьи в других изданиях:

9. Кофтун A.A. Продуктивность социальных расходов в муниципалитетах рекреационной направленности.// Материалы

международной научно- практической конференции. Киев 2010г. КГУ-1,3 п.л.

10. Кофтун А.А.Моделирования распределения трудовых и капитальных ресурсов муниципалитетам/Международная научная конференция. Сочи 2011г. КГАУ-1,5 п.л.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Кофтун, Андрей Андреевич

Введение

Глава 1. Современные тенденции развития бюджетной системы Российской Федерации.

1.1. Понятия, специфика и сущность бюджетов муниципальных образований.

1.2. Особенности российской модели бюджетного федерализма и межбюджетных взаимосвязей.

1.3. Сравнительный анализ бюджетных систем развитых стран и российских регионов. Применение международного опыта в практике.

1.4. Общественные финансы и институциональное развитие регионов и муниципалитетов.

Глава 2. Общественные финансы муниципалитетов и размещения факторов производства на территории рекреационных зон.

2.1. Влияние централизации и децентрализации муниципальных финансов на развитие территории рекреационной направленности.

2.2. Размещение факторов производства и роль бюджетных инвестиций.

2.3. Моделирование пространственного распределения трудовых и капитальных ресурсов муниципалитета рекреационной направленности.

Глава 3. Региональные аспекты повышения эффективности предоставления общественных услуг.

3.1тСуществующие подходы к оценке бюджетной эффективности.

3.2. Пути повышения самостоятельности и сбалансированности местных бюджетов.

3.3. Продуктивность социальных расходов в муниципалитетах рекреационной направленности.

3.4. Оценка эффекта от повышения результативности муниципальных расходов на социальные цели.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование эффективной бюджетной политики муниципальных образований рекреационной направленности"

Актуальность темы исследования

Международный финансовый кризис 2008-2009 годов дал толчок к резкому ускорению государственного вмешательства в экономику.

Основным инструментом антикризисной политики стало выделение колоссальных общественных средств для замещения элементов экономической системы, основанных на принципах частного предпринимательства и свободной конкуренции.

Глобальные перемены сопровождались поворотом мирового научного «мейнстрима» от крайнего неолиберализма к более сбалансированным принципам анализа экономики. На смену «Вашингтонскому консенсусу» окончательно пришли концепции, подчеркивающие важность не только стихийно-рыночного, но и сознательно-общественного формирования социальных, институциональных, инфраструктурных и других основ экономической деятельности. В частности, в теории общественных финансов был отмечен всплеск интереса к проблемам сокращения неравенства, обеспечения доступа населения к общественным благам, инвестирования в создание базовой инфраструктуры и т.п.

Особую актуальность в современной России, приобрели проблемы формирования эффективной бюджетной политики регионов и муниципалитетов. Последнее связано с осознанием сложности "экономических, социальных.и других задач, которые необходимо решить стране, региону, муниципалитету в условиях жестких временных и бюджетных ограничений.

В центре внимания российских специалистов оказались проблемы сравнительной оценки, выбора вариантов и оптимизации использования государственных и муниципальных средств. Характерной чертой дискуссий стало выдвижение полярных концепций, формирование коалиций и трудные поиски компромиссов между ними. Достаточно указать на - широко известные столкновения групп поддержки стабильности бюджетной системы и увеличения государственных расходов, эффективности инвестирования и масштабного обновления стареющей инфраструктуры и ЖКХ, вложений в наиболее производительные регионы и выравнивания уровней территориального развития, перераспределение финансовых потоков сферы рекреации с зарубежных курортов на российские.

С учетом этого, по нашему мнению, важнейшей задачей финансовой науки стало информационное обеспечение того сознательного выбора сценариев использования общественных финансов, который предстоит сделать российским общественным и политическим кругам. Среди множества аспектов выбора в такой обширной и многообразной стране как Россия особое значение имеет дилемма эффективности и равенства в пространственном распределении экономических ресурсов. Более конкретно, речь идет об анализе инструментов и методов формирования эффективной муниципальной бюджетной политики, оптимизирующей развитие региональных экономик по показателям темпов роста и пространственных разрывов и, тем самым, определяющей альтернативы региональной экономической динамики при различных вариантах расходования бюджетных средств.

Степень разработанности проблемы

Тема исследования находится на стыке нескольких экономических дисциплин, охватывающих,^ теоретические и практические аспекты взаимосвязей региональной экономики и общественных финансов. В российской и зарубежной научной литературе накоплен огромный массив публикаций практически по всем элементам государственных и муниципальных финансов. В частности, в работах зарубежных авторов большое внимание уделяется связи бюджетной децентрализации и экономического роста, производительности общественного капитала и бюджетных ассигнований, эффективности пространственного размещения факторов производства, оценке результативности бюджетов.

В России глубоко разрабатываются вопросы бюджетной и финансовой политики, бюджетного федерализма, регионального размещения производительных сил, бюджетного выравнивания, организации местных бюджетов и многие другие.

Тем не менее, ряд аспектов взаимодействия муниципальной экономики и общественных финансов пока недостаточно исследован. Необходимо отметить, прежде всего, выявление сравнительных характеристик экономической и бюджетной систем России в территориальном разрезе, оценку эффективности выравнивающей и прочей деятельности региональных и местных бюджетов и применение существующих эконометрических моделей к анализу российской действительности муниципалитетов рекреационной направленности. Все это еще раз подчеркивает" актуальность избранной темы и позволяет точнее определить конкретные направления исследования, предпринятого в данной работе.

Объектом исследования является формирование эффективной бюджетной политики муниципалитетов рекреационной направленности.

Предмет исследования включает модификации пространственного размещения экономических ресурсов под влиянием муниципальных финансов в ходе выполнения ими функций аллокации, выравнивания, предоставления общественных благ и институционального развития. Важнейшими инструментами указанного влияния являются, во-первых, - накопление общественного капитала (капитальные расходы), и, во-вторых, предоставление общественных услуг (текущие расходы), которые формируют социальную среду экономической деятельности. Следовательно, предмет работы можно сформулировать как воздействие бюджетной политики на пространственное распределение основных факторов производства, т.е. трудовых и капитальных ресурсов муниципального образования.

Основная идея заключается в том, чтобы использовать в исследовании бюджетных проблем критерий эффективности применения факторов, а именно: предельную производительность труда и капитала. Теоретически, концентрация бюджетных инвестиций и социальных расходов в наиболее производительные сегменты муниципального хозяйства. Подтверждение (или опровержение) данной гипотезы даст возможность предложить новое направление анализа бюджетной политики, важной для стимулирования темпов и повышения эффективности развития муниципального образования. Цель исследования заключается в определении приоритетов экономического развития сегментов муниципального хозяйства в соответствии с возможными сценариями использования общественных финансовых ресурсов, ориентированными на повышение темпов и улучшение параметров равномерности муниципального, роста, а также в разработке соответствующей методической базы, проведении модельных расчетов и количественного анализа.

Исходя из поставленной цели сформулированы следующие задачи исследования: определить особенности российской модели бюджетного федерализма и межбюджетных взаимосвязей;

- показать место общественных финансов в развитии региона и муниципалитета;

- дать сравнительный анализ бюджетных систем развитых стран с целью использования международного опыта;

- оценить влияние централизации и децентрализации муниципальных финансов на развитие экономики;

- определить факторы производства и роль бюджетных инвестиций на развитие наиболее продвинутых сегментов муниципальной экономики; смоделировать пространственное распределение трудовых и капитальных ресурсов муниципалитета;

- разработать оптимальную модель муниципального бюджета;

- оценить продуктивность муниципальных расходов на социальные цели.

Теоретическая и методологическая основа исследования

В данной работе применяются положения макроэкономической теории, региональной экономики и теории общественных финансов, устанавливающие связь валового выпуска и пространственного размещения факторов производства с изменениями бюджетных ресурсов, расходуемых на территории.

Методологическую основу работы составляет системный анализ, аппарат производственных функций, непараметрический анализ эффективности бюджетных расходов, а также комплекс эконометрических методов изучения взаимосвязей, вариации и временных рядов.

Информационной базой диссертации служат официальные данные международных организаций, государственных органов

Российской Федерации и Краснодарского края, а также бюджета городов Анапы, Темрюка, Геленджика, Горячего Ключа.

Научная новизна и основные результаты исследования

Научная новизна заключается в выдвижении и разработке концепции формирования эффективной бюджетной политики в зависимости от предельной производительности факторов производства в муниципальном разрезе. Доказана принципиальная возможность одновременного повышения темпов экономического роста и улучшения параметров жизни населения при оптимизации бюджетной политики по критериям эффективности и -равенства сегментов хозяйства.

Наиболее существенные научные результаты, полученные лично автором и выносимые на защиту.

1. Бюджетная политика серьезно влияет на пространственное размещение факторов производства (основных фондов и рабочей силы). Следовательно, предельная факторная производительность может выступать критерием эффективности территориального распределения бюджетных средств.

Анализ производительности требует применения аппарата производственных функций, исследование которых позволяет сделать ряд важных эконометрических выводов. В частности, способы оценки муниципальных, производственных функций должны различаться в зависимости от периода исследования. Объединение этапов трансформационного спада и начала восстановительного роста позволяет применить не эконометрические методы. Анализ растущей экономики дает возможность получить статистически значимые оценки с применением техники регрессионного анализа.

2. В области предоставления общественных услуг важное значение имеет и повышение результативности соответствующих бюджетных расходов, и наиболее продуктивное использование возможной экономии. Применение быстро развивающихся непараметрических методов оценки эффективности муниципальных бюджетных затрат на здравоохранение, образование и социальное обеспечение позволяет подсчитать объемы потенциальных сбережений при доведении результативности расходов до теоретически возможного уровня. Использование высвобождающихся средств для увеличения бюджетных расходов, или бюджетного инвестирования в тех самых сегментах хозяйствования, где получена экономия, имеет нивелирующий эффект, т.е. дает прирост валового выпуска с одновременным уменьшением отраслевых различий.

3. Оптимизация перераспределительной^ деятельности общественных финансов предполагает анализ эластичности валового выпуска по различным составляющим бюджетных расходов, прежде всего по безвозмездным перечислениям (трансфертам). Эта задача решается при помощи оценки региональной производственной функции с выделением «запаса» и «потока» трудовых и капитальных ресурсов. Результаты показывают, что расходы субнациональных бюджетов, рассматриваемые в качестве затрат на предоставление общественных, услуг и накопление основных фондов, вносят существенный положительный вклад в формирование валового муниципального продукта. Применение соответствующих распределительных процедур позволяет сформулировать такие варианты инвестиционной, трансфертной и миграционной политики, которые дают возможность варьировать соотношение показателей эффективности и равенства в территориальном разрезе. Это составляет информационную основу для осуществления сознательного общественного выбора между социально-оправданным перераспределением средств в пользу отстающих и экономически-эффективным инвестированием в наиболее перспективных сегментах экономики.

4. Международные сопоставления позволяют выделить специфические черты бюджетной системы Российской Федерации, нередко выпадающие из поля зрения ученых. В области доходов, кроме зависимости от экспортных поступлений и формирования крупных резервных фондов, к ним относятся низкие ставки ряда налогов и высокие доли поступлений в бюджет, что указывает на чрезвычайно жёсткий "характер налоговой политики и диктует необходимость упрощения налогового администрирования. В области расходов российские особенности связаны с недостаточной эффективностью предоставления базовых общественных услуг и глубокими структурными проблемами сектора государственного управления. Динамика доходов и расходов носит циклический характер. Это указывает на необходимость .модификации бюджетной политики на различных стадиях цикла экономической конъюнктуры.

5. В 2000-х годах произошли значительные изменения в организации межбюджетных отношений. На смену «асимметричному федерализму» 1990-х пришла иная модель, характеризующаяся существенным расширением полномочий национального уровня. «Централистский федерализм» возник на волне завершившегося в 2008 году экономического подъема, однако эффективное функционирование вертикального среза общественных финансов в условиях циклического спада требует серьезных перемен в области формирования и исполнения бюджетов всех уровней и прежде всего муниципальных.

6. Институциональная среда оказывает серьезное влияние на экономическое развитие как российских регионов, так и муниципалитетов. Роль институтов, а значит и формирующей их бюджетной политики, наиболее очевидна в период кризиса (трансформационного, валютно-финансового, банковско-кредитного). На этапе быстрого роста главными факторами становятся добыча и экспорт сырьевых ресурсов, расширение внутреннего спроса и бюджетное стимулирование экономики, вслед за которыми следуют характеристики институциональных условий.

7. Предложенная классификация направлений анализа бюджетной политики в зависимости от функций общественных финансов выравнивание, предоставление общественных благ, институциональное развитие и восполнение провалов рынка) является важным методологическим приемом, который позволяет предложить новый подход к исследованию взаимодействия региональных бюджетов и экономики.

Практическая значимость исследования

Результаты данного диссертационного исследования были использованы при составлении Пояснительных записок к проектам городского бюджета г. Анапы (2008-2011гг.), разработке Направлений развития налоговой политики г. Анапы, а также Методического .обеспечения для проведения сравнительного анализа бюджета г. Анапы с бюджетами других курортных городов Краснодарского края.

Апробация работы

Диссертация подготовлена в результате многолетней научной работы в области муниципального управления, общественных финансов, региональной экономики. Основные положения и выводы докладывались в 2008-2011 годах на 15 международных конференциях, совещаниях, семинарах.

Составные части работы опубликованы в монографии «Оптимизация бюджетной политики города-курорта Анапа Краснодарского края» 2011 г., а также в 5 статьях журналов, рекомендованных ВАК. Всего по теме исследования за последние 6 лет опубликовано более 12 научных работ, в том числе 1 авторская монография.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Кофтун, Андрей Андреевич

основные выводы, сделанные на основе регрессии. Во-первых, подтвердилась гипотеза о взаимосвязи динамики ВРП с начальными условиями развития, состоянием институциональной среды, темпами инвестиций и экспортной квотой экономики (зерно, газ, нефть, химикаты, туристы). Более 60% вариации в темпах роста ВРП в 1999 году объяснялось колебаниями этих факторов (Я =0,616; Р-статистика=8,828; т-статистика=15,531; все величины говорили о статистической значимости модели).

Во-вторых, в 1996-2009 годах по сравнению с начальным периодом рыночных реформ изменилась роль стартовых условий экономического развития.

В-третьих, главными каналами воздействиями институциональной среды на динамику ВРП являлись, как и следовало ожидать, инвестиционный и предпринимательский климат. Привлечение инвестиций, снижение инвестиционного риска и расширение занятости на малых предприятиях оказывало предсказуемое и, как правило, статистически значимое влияние на изменения ВРП. Наряду с формированием инвестиционного и предпринимательского климата выделялось удовлетворение основных общественных потребностей личности как важнейшей задачи институционального развития. В частности, показатель общей смертности не превышал средние значения при аналогичном поведении индекса ВРП.

И все же складывается впечатление, что ухудшение социальной среды обитания имело место не только в годы кризиса, но, по меньшей мере, и на первой фазе подъема. Начавшийся рост оказался чрезвычайно неравномерным хотя и сопровождался восстановлением институтов власти. Соответственно, расширялось предложение необходимых общественных услуг, связанных, например, с контролем над условиями труда, миграцией, безопасностью движения, качеством медицинского обслуживания и криминогенной обстановкой. Это вполне могло привести к зафиксированным в нашей модели, положительным последствиям.

В целом, расчеты надежно подтвердили, что состояние институциональной среды серьезно влияло на экономическое развитие Краснодарского края и муниципалитетов, регионов. Если в 1990-1996 годах сильные институты были важнее скорости реформ, то в дальнейшем их вклад в вариацию темпов ВРП мог стать еще более весомым. Продолжение отмеченных тенденций в течение 2-3 лет после 1999 года позволило бы заявить, что для экономической динамики сильные институты важнее наличия природных богатств. Однако, на протяжении 2000-2008 годов рост ресурсных цен оказался настолько значительным, что данный вывод не подтвердился. Тем не менее, завершение сырьевого бума позволяет по-новому взглянуть на результаты расчетов и экономическую значимость институциональной среды.

Все выше сказанное демонстрируют важность применения методологического аппарата теории общественных финансов прежде всего потому, что это дает возможность значительно расширить рамки исследования, надежнее обосновать вывод об эффективности централизма, а также выделить приоритеты бюджетной политики применительно к

66 конкретным областям и этапам развития экономики российских регионов и муниципалитетов.

Глава 2. Общественные финансы муниципалитетов и размещения факторов производства на территории рекреационных зон

2.1. Влияние централизации и децентрализации муниципальных финансов на развитие территории рекреационной направленности

Формирование «централистского федерализма» явилось главным итогом развития российских межбюджетных отношений на протяжении 2000-х годов. Конкретным проявлением данного процесса стала очевидная централизация доходов, существенное расширение безвозмездной передачи средств на субнациональный уровень и значительная децентрализация ряда расходных статей. В частности, федеральные поступления в сравнении с ВВП увеличились с 15,5% в 2000-м до 23,6% в 2009 году, трансферты регионам и внебюджетным социальным фондам — с 1,4% до 5,8%, а затраты территориальных и муниципальных бюджетов на социально-культурные мероприятия и национальную экономику - с 5,5% и 1,5% до 7,7% и 2,6%. Причины первых двух явлений вполне понятны и достаточно широко освещены в современной экономической литературе: повышение доходов традиционно указывается с расширением ресурсного экспорта, а увеличение безвозмездных трансфертов хорошо объясняется перераспределением «сырьевой ренты» и серьезной перестройкой межбюджетных связей во второй половине 2000-х годов. В то же время, вертикальный сдвиг расходных обязательств и влияние его на развитие экономики пока не изучены ни с теоретической, ни с эмпирической точки зрения.

Особенность проблемы бюджетной децентрализации которые можно считать одной из самых дискуссионных в теории многоуровневых бюджетных систем (бюджетного федерализма). Несмотря на огромное количество публикаций, до сих пор не выработано единого подхода даже к понятию, методам наблюдения и статистическим показателям децентрализации, не говоря уже об оценке макроэкономических эффектов, институциональных условий и других характеристик этого чрезвычайно многогранного явления. С учетом сложности предмета исследования, ограничимся лишь одной составляющей децентрализации, а именно: соотношением доходов и расходов бюджетов краевого и муниципального уровня.

Статистические данные о децентрализации в таком понимании показывают, что в развивающихся странах с начала 1970-х до начала 2000-х годов, с учетом очевидного провала на рубеже 1980-х и последующего восстановления, средняя доля субнациональных бюджетов в доходах расширенных правительств сократилась с 10,68 до 10,61%, а в расходах — с 13,42 до 12,97%. В зоне ОЭСР небольшое повышение доходов субнационального уровня с 17,91 до 18,39% было перекрыто снижением расходов с 33,68 до 32,68%. Заметное усиление финансовых позиций субнациональных органов отмечалось лишь в странах с переходной экономикой в 1990-х годах, где к концу периода региональные и местные бюджеты получали 22,41%) доходов и производили 30,32% суммарных расходов. Однако и в этой группе государств в 2000-х годах децентрализация замедлилась или практически остановилась [Bahl, Wallace, 2005. С.91, 96]. Вероятно, подобную динамику можно объяснить тем, что вплоть до середины 1980-х годов в пост-Бреттонвудской системе координат обязательным элементом политики развития считались централизованные национальные программы. В теоретических рамках «Вашингтонского консенсуса», получивших признание в 1980-1990 годах, неотъемлемой частью модернизации экономики и общественной трансформации, напротив, стала децентрализация. Изменение вектора политических и экономических предпочтений в начале 21-го века привело к снижению ее значимости, а затем и к циклической смене тенденций в финансовых отношениях уровней власти.

В теории финансовой децентрализации исследование ее макроэкономических эффектов, как правило, связано с сопоставлением положительных и отрицательных сторон этого явления. Плюсы децентрализации заключаются в возможности повышения эффективности производства и потребления общественных благ, а также расширения доходной базы бюджетного сектора. Классический анализ причин позитивного влияния децентрализации на экономическую динамику указывает на информационные преимущества от близости к потребителям услуг (109), подвижность налогоплательщиков и конкуренцию административных образований (129), лучшую реакцию нижних уровней бюджетной системы на гетерогенность спроса (124), возможность сдержать «государственного Левиафана», т.е. введение центральным правительством дополнительных налогов, а также сократить бюджетные расходы, налоговую нагрузку и дефицит, тем самым стимулируя рост (135). Минусы децентрализации традиционно связываются с существованием вполне очевидных, хотя и трудно оценимых внешних эффектов-экстерналий, которые возникают и применяются в разных административных границах, что снижает заинтересованность местных властей в решении проблем за пределами их юрисдикции (132). Нетрудно заметить, что точное выражение положительных и отрицательных сторон децентрализации представляет собой сложную научную задачу, до сих пор не имеющую общепризнанного решения.

Необходимо также учесть, что перечисленные плюсы и минусы проявляются лишь в особой институциональной среде, свойственной странам с достаточно высоким уровнем экономического развития. Отсутствие этой важнейшей предпосылки, как справедливо отмечается в ряде убедительных исследований, не позволяет реализовать преимущества децентрализации(82). Более того, нам кажется особенно важным подчеркнуть следующий тезис: в переходных и развивающихся странах последняя часто выступает как элемент политики национального строительства и вообще не предполагает получения немедленных экономических результатов (97). В дополнение к этому, значительно расширяется перечень ее негативных последствий и рисков, таких как трудности центрального правительства в поддержании макроэкономической стабильности, углубление территориального неравенства, снижение эффективности бюджетной политики из-за слабости институциональной базы местных органов власти (84). В России в начальный период рыночных реформ недостаток реальных бюджетных полномочий на субнациональных уровнях власти считался одним из факторов глубокого экономического спада 1990-х годов, (101) что говорило о позитивном эффекте децентрализации. Тем не менее, по вполне справедливому замечанию работника государственного аппарата, однозначный ответ о желательной для России роли региональных и муниципальных бюджетов и о макроэкономических последствиях выбора или иной политики так и не был получен (78). Несмотря на большое количество теоретических и практических исследований, проведенных на российских материалах в 2000-х годах, эти слова сохранили свою справедливость и в настоящее время.

Анализ литературы позволил нам выделить и отобрать для дальнейшего использования несколько методологических принципов, которые дают возможность если не устранить, то обойти перечисленные трудности. Прежде всего, нам кажется что предметом исследования должны быть объекты, сравнимые с исторической, культурной и институциональной точки зрения, например муниципалитеты одной экономической направленности. Период исследования, должен меть единый тренд развития, поскольку роль субнациональных и муниципальных правительств существенно различается в период кризиса, депрессии, оживления и последующего экономического роста. И наконец, несмотря на очевидные сложности эконометрического анализа, метод исследования должен допускать анализ эволюционной и динамической составляющей процесса децентрализации, т.е. адаптационных изменений в поведении уровней власти. Представляется, что состоятельную эконометрическую модель для оценки связи финансовой децентрализации и экономического роста в Российской Федерации необходимо строить именно на основе перечисленных предпосылок (5).

Анализ динамики межбюджетных отношений привел нас весьма противоречивым выводам. Процесс децентрализации, если судить по доле региональных ' бюджетов в консолидированном, и местных в региональном носил очень неравномерный характер. Децентрализация по всем имеющимся параметрам отмечалась лишь в 1992-1994 годах. В последующий период наблюдалось довольно устойчивое снижение доли субнациональных бюджетов в доходах и, одновременно, повышение в расходах. Кроме того, с 1994 по 1998 годы с 35,2 до 37,1% увеличился удельный вес федерального бюджета в налогах и других обязательных платежах, собираемых на территории регионов. Параллельно сократились объемы финансовой помощи федерального бюджета субнациональным правительствам, т.е. уменьшилось отношение передаваемых из центра средств к собираемым на территории регионов доходам федерального бюджета. Если в 1994 году этот своеобразный «процент возврата» для всех видов переданных регионам денежных фондов по некоторым оценкам достигал 73,1% налоговых доходов, то к 1998 году в регионы возвращалось всего 20,7% собранных средств (последняя цифра отражает только централизованную финансовую помощь) (Институт Восток-Запад, 1999.). Обеспеченность региональных бюджетов собственными доходами несколько возросла, но это произошло в условиях сокращения - реального объема ресурсов, имеющихся их распоряжении. Подобные тенденции можно было проследить вплоть до середины 2000-х годов. Однако, после ряда изменений бюджетной классификации безвозмездные перечисления начали учитываться в числе собственных доходов, а значит упомянутые подсчеты «процентов возврата» хотя и не утратили экономического смысла, но стали невозможны из-за отсутствия статистической базы.

Сбалансировать консолидированные доходы и расходы субъектов Федерации и муниципальных образований удалось только в 1999 и 2000 годах. Произошло это за счет падения расходов (на 1,5% ВВП), которое обогнало сокращение и собственных доходов (0,2%), и федеральной финансовой помощи (0,2%) (6). В 2001-2003 годах дефицит вернулся, но был устранен начиная с 2004 года за счет расширения безвозмездных перечислений из федерального бюджета. Повысилась устойчивость региональных бюджетов, рассматриваемая с точки зрения соотношения доходов и расходов. Однако, анализ причин и динамики этого процесса показал, что полученный результат нельзя было считать следствием передачи широких полномочий и развития реальной самостоятельности на нижних этажах бюджетной пирамиды.

Разумеется, развитие межбюджетных отношений и изменение тенденций децентрализации на этом не завершилось. И все же, нетрудно заметить, что к середине 2000-х годов на каждом из направлений были достигнуты весьма существенные результаты, а именно: стабилизировалось соотношение доходов и расходов как на уровне федерации региона, так и муниципалитетов, сложились устойчивые принципы распределения средств между уровнями бюджетной системы, определились контуры основных блоков новой институциональной структуры формирования исполнения бюджетов всех уровней.

Для более точного количественного определения влияния децентрализации муниципальных финансов на развитие территории нами предложена регрессионна^ модель взаимосвязи децентрализации и экономического роста. На основе рекомендации проанализированной научной литературы для оценки корреляционной зависимости бюджетной децентрализации и скорости экономического развития муниципалитетов рекреационной направленности была выбрана хорошо подходящая для анализа корреляционных взаимосвязей стандартная модель множественной линейной регрессии следующего вида: где У - зависимая (результативная) переменная, X — вектор независимых (объясняющих) переменных, V, (3 - оцениваемые параметры регрессии, / — количество независимых переменных, е - случайная величина-(возмущение, или ошибка), характеризующая отклонение реального значения результативной переменной от найденного по уравнению регрессии.

Информационную базу исследования составили официальные данные, соответствующих департаментов администрации Краснодарского края и отделов мэрии г.Анапы, а также расчеты некоторых индикаторов на их основе. В качестве зависимой переменной Уиспользовалось значение индекса валового регионального продукта (ВРП), характеризующего скорость экономического роста. Вектор независимых переменных X был разделен на три составных части, куда вошли показатели бюджетной децентрализации Б, обязательные переменные Л/, а также контрольные переменные С. Соответственно, уравнение регрессии приняло форму:

Y= и+ (ЗД)+ рпЫ+ рсС+ 8(1)

Показатели бюджетной децентрализации включались последовательно по одному. Обязательные переменные в регрессионном уравнении присутствовали постоянно. Контрольные переменные вводились в различных комбинациях на этапе проверки полученных результатов. Набор обязательных и контрольных переменных был определен с использованием имеющихся публикаций о факторах экономической динамики в регионах России, которые указывали на важную роль инвестиций, занятости, платежеспособности, транспортной доступности и уровня цен. Разложение вектора переменных на составные части, формат показателей децентрализации, методы последовательного введения и способы проверки были применены по рекомендациям получившего широкое признание исследования бюджетной децентрализации в Китае [Zhang, Zou, 1998.]

Перечень независимых переменных X включал перечисленные ниже экономические индикаторы.

Показатели бюджетной децентрализации (D1.3): D] (расходы бюдж.) — отношение расходов бюджета Краснодарского края на душу населения к душевым расходам федерального бюджета (%). D2 (расходы внебюдж.) - отношение расходов территориальных отделений государственных внебюджетных фондов на душу населения к общим душевым расходам соответствующих фондов (%).

D3 (расходы коне.) - отношение расходов «расширенных» (консолидированные бюджеты плюс внебюджетные фонды) бюджета Краснодарского края на душу населения к душевым расходам консолидированного бюджета России (%).

Обязательные переменные (N¡.2): Nj (инвестиции) - индекс физического объема инвестиций в основной капитал.

N2 (труд) - изменение среднегодовой численности занятых в экономике в % к предыдущему году.

Контрольные переменные (Cy.j): С г доля транспортных затрат в бюджете отдыхающего (%). С2 - индекс платежеспособности (%) Сз - индекс потребительских цен.

Оценка осуществлялась раздельно для объединенных и для панельных данных. Объединенные данные представляли собой наблюдения за 5 муниципалитетами в течении 6 лет, когда все наблюдения считались независимыми. Панельные данные включали те же наблюдения, но специальные типы регрессии позволяли учесть влияние результатов одного года на результаты другого для каждого муниципалитета i. Соответственно, в уравнения вводился параметр времени t, характеризующий год наблюдения.

Регрессия с промежуточными эффектами использовала средние значения панели переменных за период 2004-2009 годов. Регрессия с фиксированными эффектами определяла специфический для каждого муниципалитета, но единый для всего 6-летнего периода показатель в виде регрессионной константы и:

Yit= 1)+ р Хй + eit (2)

Регрессия со случайными эффектами включала аналогичный показатель в состав ошибки £jt которая, в свою очередь, делилась на неизменное во времени и специфичное для каждого муниципалитета слагаемое тх и независимую оставшуюся часть ошибки t>it:

Yit=-o+pXit + (mit + vit)(3)

Анализ объединенных данных был проведен применительно к 3 этапам -для всего периода 2004-2009 годов и двух трехлетних периодов 2003-2006 и 2007-2009 годов. Подобная мера является стандартным приемом, применяемым в эконометрических исследованиях для оценки надежности полученных результатов. Панельные данные, исходя из предположения о независимости включаемых в их состав наблюдений, исследовались целиком за шесть лет. .Основные результаты оценок приведены в Таблице 6 (промежуточные итоги с применением перечисленных выше контрольных переменных и трехлетних периодов наблюдения исключены, поскольку они не содержат принципиально новой информации).

Заключение

Проведенное исследование позволяет сформулировать концепцию эффективного развития региональных экономик и систем общественных финансов в современных макроэкономических условиях. Основой концепции является тезис о тесной взаимосвязи бюджетной политики и состояния экономики регионов и муниципалитетов. Главными инструментами бюджетного влияния выступает воздействие на пространственное размещение факторов производства, т.е. капитала и рабочей силы. Указанный подход дает возможность применить критерии факторной производительности к анализу бюджетной эффективности. Распределение бюджетных ресурсов в соответствии с предельной производительностью труда и капитала прокладывает путь к такому повышению эффективности, которое позволяет не только ускорить экономический рост, но и компенсировать его неизбежные социальные издержки в виде расширения пространственных различий. Теоретическая разработка и практическое применение инструментов и методов формирования региональной бюджетной политики, оптимальной с точки зрения эффективности и равенства в рамках сложившейся в России модели вертикальных межбюджетных взаимосвязей и составляет основной итог данного исследования.

Российская, модель. межбюджетных отношений может быть названа системой «нейтралистского федерализма». Основные ее черты заключаются в централизации доходов и регионализации расходов, циклических колебаниях бюджетных поступлений и ассигнований, а также в жесткой регламентации федеральными властями доходной и расходной деятельности региональных и местных органов. Современный комплекс межбюджетных отношений вполне соответствует и международному опыту, и теоретическим установкам, и практическому состоянию федеративной системы страны. Более того, по данным регрессионных оценок, по меньшей мере в первой половине 2000-х годов, централизация бюджетных расходов позитивно взаимодействовала с темпами роста валового регионального продукта. Тем не менее, напрашивающийся вывод о целесообразности централистских тенденций был поставлен под сомнение сложным характером влияния на динамику валового выпуска со стороны федеральных и региональных расходов по экономическим статьям. Вопрос об эффективности централизма потребовал намного более глубокого исследования с применением средств эконометрического и институционального анализа. Существенную помощь в систематизации данных оказала классификация функций общественных финансов и выделение в их составе аллокации ресурсов и бюджетного выравнивания, предоставления общественных благ и институционального развития.

Аллокация ресурсов изучалась в рамках формальной математической модели, разработанной на основе аппарата производственных функций и критериев предельной производительности. Полученные результаты позволили дать количественную характеристику ряда важных экономических явлений, которые до настоящего времени были описаны лишь в качественном виде. Назовем, в частности, положение об относительно низкой эффективности пространственного распределения трудовых ресурсов по сравнению с капитальными, проблему выбора между эффективностью и равенством в распределении бюджетных капиталовложений, вопрос о соотношении социальных и экономических последствий расширения трудовой миграции. В итоге, удалось установить, что существуют варианты инвестиционной и миграционной политики, ведущие к одновременному повышению региональных темпов роста и улучшению пространственного распределения доходов. Все рассмотренные сценарии предполагают межрегиональное и межмуниципальное перераспределение факторов производства и могут быть осуществлены только на федеральном уровне, что является весомым аргументом в пользу эффективности сложившейся централизованной модели вертикальных бюджетных взаимосвязей.

Анализ перераспределительной функции общественных финансов связан с гипотезой о производительном характере бюджетных расходов, которую удалось подтвердить эконометрическим путем. После определения коэффициентов эластичности валового выпуска по региональным консолидированным расходам и бюджетным инвестициям появилась возможность рассчитать «экономическую цену» реализуемых в настоящее время программ бюджетного выравнивания. Чаще всего, такие предположения как отказ от выравнивающих трансфертов и более производительное использование средств означали прирост валового выпуска, но одновременно сопровождались расширением пространственных различий. В то же время, нежелательные социальные последствия компенсировались путем проведения соответствующей инвестиционной и миграционной политики. Также как и в случае с аллокацией ресурсов, для решения подобных задач требовались активные действия центрального правительства, возможные при достаточной концентрации ресурсов и полномочий на федеральном уровне.

В изучении связи предоставления общественных благ с состоянием региональной экономики и финансов применены быстро развивающиеся методы непараметрической оценки эффективности услуг. Среди муниципалитетов Краснодарского края выделены те, которые добиваются получения максимальных результатов в областях образования, здравоохранения и социальной- защиты при -минимальных затратах бюджетных ресурсов. Таким образом сформирована эмпирическая «граница эффективности». Расходы всех остальных субъектов на получение одинакового уровня полезности, превышающие пограничный уровень, отнесены к категории условно-излишних, Предполагается, что их можно сократить, а высвободившиеся средства направить на увеличение других расходных статей. Поскольку, как отмечалось выше, бюджетные расходы и инвестиции положительно связаны с валовым региональным и муниципальным продуктом, нетрудно подсчитать потенциальный прирост выпуска и определить новые характеристики пространственного распределения доходов.

Как показали проведенные расчеты, сильнее всех страдают от малой результативности предоставления общественных услуг регионы и муниципалитеты с низким уровнем экономического развития. Более того, повышение эффективности и производительное применение возможной экономии именно в тех субъектах, где она получена, имеет нивелирующий эффект, т.е. позволяет сократить территориальные разрывы на фоне одновременного повышения темпов роста. Причем этот важнейший результат достигается без применения дорогостоящих программ бюджетного выравнивания и болезненного перераспределения факторов производства. Появляется редкая возможность решить многие проблемы региональной политики не за счет затратных методов, а путем повышения эффективности расходов и производительного применения экономии, что может стать важнейшим элементом сбалансированного территориального развития. В данном случае наилучшее использование бюджетных ресурсов обеспечивает их передача на субнациональный уровень. Тем не менее, условия для реализации потенциальных выгод должны создать федеральные власти, которым предстоит определить правила, порядок, механизм, или, другими словами, — обеспечить необходимую институциональную среду для действий российских регионов и муниципалитетов. Проведенное исследование - позволяет -аргументированно— заявить: в современных макроэкономических условиях и в рамках сложившейся системы вертикальных межбюджетных взаимосвязей возможно значительное повышение эффективности бюджетной политики. Существует реальная возможность балансировать количественные и качественные характеристики роста, т.е. сочетать ускорение темпов регионального развития с сокращением региональных различий. Важнейшим инструментом подобной политики является воздействие на пространственное размещение трудовых и капитальных ресурсов. К числу методов относится сознательный выбор сценариев пространственного размещения экономических ресурсов, количественная оценка вариантов на основе рыночных критериев, а также централизованное формирование сильных общественных институтов, способствующих решению перечисленных задач в условиях нарождающегося рынка. Все это представляет собой наиболее перспективные направления развития региональной экономики и общественных финансов Российской Федерации и Краснодарского края.